Avant-propos

AVANT-PROPOS Ŕ 3

Avant-propos Le rapport qui suit s’appuie sur des articles rédigés par David Blandford, Professeur d’agro-économie et d’économie environnementale à l’Université d’État de Pennsylvanie, et il fournit une synthèse des trois études qui ont été réalisées dans le cadre du Programme de travail et budget du Comité de l’agriculture pour 2007-08. Les trois études en question sont : 

Le rôle de l’agriculture et des ménages agricoles dans les économies rurales : état des lieux et conséquences initiales pour l’action publique (OCDE, 2009a) ;



Méthodes permettant de suivre et d’évaluer les impacts des politiques agricoles sur le développement rural (OCDE, 2009b), et



La conversion des terres agricoles : dimension spatiale des politiques agricoles et d’aménagement du territoire (OCDE, 2009c).

Le rapport a été réalisé sous la direction de Dimitris Diakosavvas, Économiste principal dans la Division des politiques agricoles et de l’environnement de la Direction des échanges et de l’agriculture. Louise Schets a préparé le rapport en vue de sa publication.

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TABLE DES MATIÈRES Ŕ 5

Table des matières Avant-propos ...................................................................................................................... 3 Résumé Analytique ............................................................................................................ 7 I.Introduction .................................................................................................................... 11 II.Le rôle de l’agriculture en milieu rural et la dimension de la politique agricole .......... 13 III.L’agriculture, la diversification agricole et l’économie rurale .................................... 19 IV.Les politiques d’utilisation des terres et l’économie rurale ......................................... 31 V.Évaluation de l’impact des politiques agricoles sur le développement rural ................ 45 VI.Conséquences pour l’élaboration et la mise en œuvre des politiques ......................... 55 VII.Travaux de recherche nécessaires à l’avenir .............................................................. 59

Tableaux Tableau 4.1. Influence potentielle de l’action publique sur la conversion des terres agricoles ...................................................................................................... 39

Figures Graphique 2.1. Part de l’agriculture dans le PIB et dans l’emploi dans les pays de l’OCDE .................................................................................................... 14 Graphique 2.2. Sols occupés par l’agriculture et la sylviculture dans les pays OCDE .... 15 Graphique 3.1. Part des ménages agricoles dans la population et part de l’emploi agricole dans l’emploi total dans les régions essentiellement rurales (2005) ....................................................................................................... 21 Graphique 3.2. Part de l’emploi dans l’agriculture et dans l’industrie alimentaire dans les régions essentiellement rurales ................................................... 23 Graphique 3.3. Part du travail hors de l’exploitation dans le revenu des ménages agricoles pour certains pays de l’OCDE .................................................. 26 Graphique 4.1. Part de la superficie totale des terres agricoles dans les régions essentiellement rurales ............................................................................. 35 Graphique 4.2. Part des terres agricoles dans la superficie totale des régions essentiellement rurales ............................................................................. 36 POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

RÉSUMÉ ANALYTIQUE Ŕ 7

Résumé Analytique

L’agriculture, en conjonction avec d’autres activités menées sur des terres, comme la sylviculture, a joué un rôle important dans le développement économique des pays de l’OCDE. Si la contribution de l’agriculture à l’emploi et au revenu national a eu tendance à se contracter, le secteur agricole continue d’occuper une place prépondérante dans la gestion des ressources naturelles, en particulier la terre et l’eau. En 2005, l’agriculture ne représentait que 1.7 % seulement du produit intérieur brut (PIB) et 5.6 % de l’emploi dans les pays de l’OCDE. Par contre, elle représentait 37 % de la superficie totale des terres (si l’on inclut les terres couvertes de forêts, le chiffre s’élève à 68 %). Trois études récentes de l’OCDE sur lesquelles s’appuie le présent rapport ont examiné les liens entre l’activité économique et l’utilisation des terres dans le secteur agricole et les communautés rurales, ainsi que leurs conséquences pour la mise en œuvre et l’évaluation de l’action gouvernementale. Les ménages agricoles contribuent à l’économie rurale par l’emploi et le revenu qu’engendrent leurs activités agricoles et non agricoles. Si, dans certaines régions, l’agriculture demeure une part importante de l’économie rurale, il est de plus en plus vrai que le terme ”rural” n’est plus synonyme du terme ”agricole” et vice-versa. En conséquence, si les politiques agricoles sont importantes pour ceux qui vivent du secteur agricole, la contribution de ces politiques à l’économie de ces communautés rurales tend à diminuer. Malgré la baisse relative de l’importance économique de l’agriculture en milieu rural, il ne faut pas associer le terme ”rural” à un recul économique. On observe souvent des taux élevés de croissance de l’emploi en milieu rural, en particulier dans les régions qui disposent de bonnes liaisons de transport ou qui se trouvent près de centres urbains, ou encore dans celles qui savent mettre en valeur leur patrimoine local, par exemple les aménités rurales. Mais, dans la majorité des pays de l’OCDE, on constate que certaines régions rurales se laissent distancer sur le plan de la croissance économique. En conséquence, les responsables de l’action publique se heurtent à une hétérogénéité considérable en régions rurales.

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8 Ŕ RÉSUMÉ ANALYTIQUE En raison du rôle de l’agriculture dans l’utilisation des terres et la prestation de services environnementaux, de nombreux pays de l’OCDE sont en train de modifier leurs politiques agricoles, se détournant de la production agricole de base pour accorder une plus grande place à l’affectation des terres et à l’environnement. On observe donc un intérêt croissant pour la réorientation des politiques et le recours à un plus large éventail d’actions afin d’assurer la durabilité économique, sociale et environnementale en milieu rural. Une caractéristique importante que l’on retrouve dans un grand nombre de pays de l’OCDE est la tendance des ménages agricoles à la diversification économique. Ces activités de diversification peuvent être étroitement associées aux travaux agricoles (par exemple la transformation des produits agricoles, la production d’objets artisanaux, les activités touristiques à la ferme) ou peuvent concerner des activités en dehors de l’exploitation, comme l’emploi dans le secteur non agricole ou le secteur des services. Il se dégage des informations tirées d’études de cas par pays que la participation des ménages agricoles à l’ensemble de l’économie rurale augmente régulièrement. Tout un éventail d’actions par les pouvoirs publics ont été introduites dans des pays de l’OCDE afin d’encourager la diversification. Cependant, les dépenses publiques pour financer les mesures visant à promouvoir la diversification sont modestes en comparaison des autres dépenses concernant l’agriculture, telles que les mesures de soutien des prix et des revenus. En outre, il arrive qu’un large éventail de mesures réglementaires et autres exerce un effet de désincitation à l’égard de la diversification. S’il existe des différences entre les pays de l’OCDE pour ce qui est de la contribution de l’agriculture à l’économie rurale, ce secteur continue d’être, dans la majorité des cas, le principal consommateur des terres rurales. Dans la mesure où l’agriculture contribue aux aménités rurales par des externalités positives et par l’apport de biens publics, l’activité économique locale peut augmenter en attirant de nouveaux habitants ou visiteurs vers les zones rurales, ou en créant des activités de services. Par contre, les externalités négatives associées à la production agricole (comme la pollution de l’air ou de l’eau) peuvent réduire la qualité de l’environnement et exercer un effet négatif sur le développement rural. Diverses mesures peuvent influencer la fourniture d’extrants autres que les produits agricoles, tant positifs que négatifs, notamment les mesures de soutien des prix et des revenus ainsi que les programmes agro-environnementaux et de développement rural. Mais il est important de veiller à ce que ces actions n’exercent pas d’effets négatifs non intentionnels sur l’environnement dans la poursuite d’objectifs de développement rural.

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RÉSUMÉ ANALYTIQUE Ŕ 9

Si les pays ont recours davantage aux prestations ciblées à l’intention des exploitants pour atteindre des objectifs environnementaux ou relatifs à d’autres usages des terres, ces prestations continuent à être bien inférieures au soutien lié à la production accordé aux exploitants agricoles dans les pays de l’OCDE. Les questions de politique environnementale et autres diffèrent souvent suivant l’emplacement géographique des exploitations agricoles ; par exemple, les régions proches des centres urbains étant considérées séparément de celles qui en sont éloignées. En conséquence, des politiques adaptées à l’emplacement géographique permettront normalement d’obtenir des résultats plus efficaces que celles qui ne tiennent pas compte des facteurs géographiques, comme les mesures de soutien des prix et des revenus à l’intention des exploitants agricoles. Les pressions croissantes qui s’exercent sur les rares ressources publiques font qu’il est de plus en plus important d’évaluer les actions des pouvoirs publics. Les études de cas par pays révèlent que diverses approches sont utilisées pour évaluer l’efficacité des mesures associées à l’agriculture et au développement rural. Malgré les différences qui se dégagent entre les pays dans l’interprétation de la politique de développement rural et les divers défis conceptuels qui doivent être relevés pour déterminer les effets des actions prises par les gouvernements, un examen des expériences vécues par les pays fournit une série de lignes directrices pour améliorer l’efficacité du suivi et de l’évaluation de ces actions. Ces lignes directrices font ressortir la nécessité d’une méthodologie d’évaluation bien formulée dont les indicateurs, les besoins d’information et les méthodes d’analyse sont déterminés avant la mise à exécution de politiques nouvelles. Les évaluations préalable, intermédiaire et rétrospective des programmes nécessitent l’application de critères de performance spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et opportuns qui se concentrent sur l’”additionnalité” de mesures prises par les pouvoirs publics. Les données qui sont disponibles à l’heure actuelle devront être complétées par de nouvelles sources afin de combler les lacunes et les insuffisances en critères d’évaluation devront être identifiées. Dans la mesure du possible, les incidences des actions devront être associées à des cibles de développement rural spécifiques et tout écart entre les résultats escomptés et les résultats réels devra être expliqué. Une évaluation, pour être efficace, nécessitera aussi un dialogue entre ceux qui travaillent dans les administrations publiques et les autres (par exemple dans les cercles universitaires) et des experts indépendants devront périodiquement passer en revue les procédures d’évaluation. Les améliorations ainsi apportées devront être incorporées au processus d’évaluation.

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10 Ŕ RÉSUMÉ ANALYTIQUE

Les travaux de l’OCDE sur les rapports entre les politiques agricoles et le développement rural font ressortir l’éventail d’objectifs qui peuvent être poursuivis dans ce domaine, ainsi que l’éventail de mesures adoptées pour y parvenir. Dans de nombreux pays, la politique agricole continue de privilégier le soutien des prix et des revenus, bien qu’il se dégage une certaine tendance à adopter des actions plus diverses, tant pour prendre en compte la durabilité de l’économie rurale (par exemple par le développement de nouvelles activités économiques à l’intention des ménages agricoles) que pour assurer la contribution durable des ménages agricoles à l’apport d’aménités rurales. Compte tenu de l’hétérogénéité des zones rurales, les études de l’OCDE donnent à penser que la tendance à se détourner des politiques sectorielles pour des politiques à orientation géographique relèvera l’efficacité des mesures prises par les gouvernements.

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INTRODUCTION Ŕ 11

I. Introduction

Trois études menées récemment par l’OCDE ont porté sur les aspects des liens entre les politiques agricoles et le développement rural. Ces trois études couvrent les thèmes suivants : a)

Le rôle de l’agriculture et de la diversification des ménages agricoles dans les économies rurales (OCDE 2009a);

b)

Les liens entre les politiques agricoles, l’utilisation des terres et l’environnement (OCDE 2009c), et

c)

L’évaluation des impacts des politiques agricoles sur le développement rural (OCDE 2009b).

Le présent rapport a pour objet de fournir une synthèse des conclusions principales tirées de ces études et de leurs conséquences sur le plan de l’action. Si elle se penche principalement sur ces trois études, la synthèse s’inspire aussi d’autres travaux connexes effectués par l’OCDE au cours des dernières années.

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II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Ŕ 13

II. Le rôle de l’agriculture en milieu rural et la dimension de la politique agricole

L’agriculture, en conjonction avec d’autres activités menées sur des terres, comme la sylviculture, a joué un rôle important dans le développement économique des pays de l’OCDE. Elle continue d’occuper une grande place dans la gestion des ressources naturelles, en particulier la terre et l’eau. Mais la croissance et l’évolution structurelle des économies de l’OCDE ont entraîné une baisse relative de la contribution de l’agriculture au revenu national et à l’emploi. Ce secteur représente actuellement moins de 5 % du produit intérieur brut (PIB) dans la majorité des pays de l’OCDE (graphique 2.1).1 Cependant, il continue de représenter une part proportionnellement plus importante de l’emploi et plus de 10 % de l’emploi total dans quelques cas.2 L’agriculture et la sylviculture occupent la majorité des terres dans la plupart des pays (graphique 2.2). D’après les statistiques de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, les terres occupées par l’agriculture représentaient 37 % approximativement de la superficie totale des terres des pays de l’OCDE ; si les terres occupées par les forêts y sont ajoutées, ce chiffre s’élève à 68 %. Les changements structurels qui se produisent progressivement au niveau de l’agriculture exercent un impact important sur les contributions économique et sociale du secteur dans les régions rurales. L’OCDE a fait ressortir dans ses études la diversité des régions rurales à l’intérieur des pays et entre les pays de l’OCDE pour ce qui était de leur expérience en développement, de leur structure économique, de leurs dotations en ressources naturelles et humaines, de leur emplacement géographique et de leurs conditions socio-démographiques. Les études de l’OCDE sur les indicateurs ruraux ont cherché à développer une typologie qui mettait en valeur les principales différences entre les régions (OCDE, 1994) afin de guider la formulation, la mise à exécution et l’évaluation de la politique agricole. POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

14 Ŕ II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Graphique 2.1. Part de l’agriculture dans le PIB et dans l’emploi dans les pays de l’OCDE

Les chiffres sur l’emploi proviennent de la base de données Statistiques annuelles de la population active (ALFS), à l’exception des États-Unis et de la France pour lesquels les chiffres proviennent de la base de données Comptes nationaux annuels. Les chiffres sont pour 2008, sauf pour la Belgique, les États-Unis, la Grèce, le Luxembourg et la Pologne ; pour ces pays, les chiffres concernent 2007. Les chiffres du PIB sont la valeur ajoutée brute aux prix courants provenant de la base de données Compte nationaux OCDE. Les données concernent 2008, sauf pour l’Allemagne, l’Australie, la Belgique, la Corée, le Danemark, les États-Unis, la Finlande, l’Irlande, le Japon, la République tchèque, la Suisse, et la Turquie – chiffres 2007 ; le Mexique – chiffres 2008 ; l’Islande – chiffres 2005, le Canada et la Nouvelle-Zélande, chiffres 2004. Les chiffres sur l’emploi et le PIB dans l’agriculture incluent la sylviculture, la chasse et la pêche. Source: Base des données territoriales de l'OCDE 2008

Compte tenu de la densité, de la répartition et de la taille de la population, la classification établit une distinction entre les régions qui sont : i) essentiellement rurales; ii) intermédiaires iii) essentiellement urbaines.3 POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Ŕ 15

Comme les régions rurales peuvent être définies en fonction de différents critères résultant des différents aspects de la ruralité, tout système de classification peut être critiqué pour ne pas dégager les gradations subtiles entre régions qui peuvent être attribuées à des facteurs sociaux, économiques et culturels et les résultats peuvent varier significativement en fonction du système choisi (OCDE, 1998a). En outre, les comparaisons internationales sont compliquées du fait que les régions peuvent se caractériser par de grandes différences de superficie.4 Néanmoins, la classification de l’OCDE donne une première approximation utile pour distinguer les régions qui sont surtout rurales des autres. Graphique 2.2. Sols occupés par l’agriculture et la sylviculture dans les pays OCDE

Les données sont pour 2007. Source: FAOSTAT.

Comme il a été noté plus haut, l’agriculture joue un rôle dominant dans l’utilisation des terres et, dans certaines régions, elle continue de jouer un rôle important dans l’économie locale. Cependant, il est de plus en plus vrai que, sur le plan économique, le terme ”rural” n’est plus synonyme du terme ”agricole” et vice versa (OCDE 2006a). D’après des données relevées dans 20 pays pour l’année 2000, il se dégage que, même dans les régions qui pouvaient être qualifiées de régions ”essentiellement rurales” d’après la classification OCDE, juste 9 % en moyenne de la population active travaillaient dans l’agriculture, le reste de la population active étant employé dans l’industrie ou les services (OCDE 2006a).5

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16 Ŕ II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Cependant, il convient de noter qu’il existe de grandes variations entre les pays de l’OCDE pour ce qui est de la part de l’emploi agricole par rapport à l’emploi total dans les régions essentiellement rurales Ŕ cette part allant de moins de 3 % dans des pays comme l’Allemagne, les États-Unis et la Suède, à plus de 30 % pour la Grèce et le Mexique. Une comparaison entre les données disponibles pour 1980 ou 1990 et celles pour 2000 montre que, dans la plupart des pays, la réduction de la part de l’emploi agricole par rapport à l’emploi total dans les régions essentiellement rurales était alignée sur la réduction de l’emploi agricole par rapport à l’emploi national. Le taux annuel de réduction de l’emploi agricole a été, entre 1990 et 2000, de 2.6 % pour les 19 pays qui disposaient de données ; le taux de réduction dans les régions essentiellement rurales a été légèrement plus faible, se situant à 2.3 %. Les régions essentiellement rurales comptent pour 75 % environ des terres et pour près d’un quart de la population dans les pays de l’OCDE (OCDE 2006b). En l’an 2000, le PIB rural par habitant ne représentait que 83 % de la moyenne nationale pour l’ensemble des pays de l’OCDE. Les régions rurales se heurtent à plusieurs défis qui ralentissent leurs performances économiques par rapport aux autres régions. Ces défis sont notamment l’exode rural et le vieillissement de la population ; des niveaux plus faibles de scolarité, des niveaux de productivité de la main-d’œuvre plus faibles en moyenne et des niveaux de services publics plus faibles. Néanmoins, le terme ”rural” n’est pas synonyme de recul économique dans plus d’un pays sur trois pour lesquels on dispose de données (10 sur 27) ; la région qui se caractérise par le taux le plus élevé de création d’emplois se trouvait être une région rurale (OCDE, 2006b). Les régions rurales qui se laissent distancer se caractérisent essentiellement par un déclin et un vieillissement de la population et par l’éloignement des marchés et des services. Ces obstacles exercent un gros impact sur le dynamisme de l’économie et la création d’emplois, ainsi que sur les possibilités d’accès et la qualité des services publics, comme l’éducation, ainsi que sur la qualité des infrastructures. Si l’infrastructure de transport ou la proximité d’un grand centre urbain semble souvent favoriser l’expansion accélérée de certaines régions, ces facteurs ne semblent pas toujours être des conditions nécessaires ou suffisantes à la croissance. Un certain nombre de régions ont été en mesure de surmonter l’obstacle de la distance par la mise en valeur de leur patrimoine local, comme des aménités rurales. En bref, les dirigeants se heurtent à l’hétérogénéité considérable des régions rurales. En conséquence, il a été reconnu, dès le stade préliminaire des études de l’OCDE, qu’il était difficile d’aborder les diverses questions et conditions des zones rurales par une approche universelle. POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Ŕ 17

Un des principaux thèmes des travaux récents de l’OCDE a porté sur les liens entre les politiques agricoles, la réforme politique, le bien-être de ceux qui travaillent dans l’agriculture et, de façon plus générale, leurs répercussions dans les communautés rurales. Les politiques agricoles sont importantes pour ceux dont les moyens de subsistance dépendent du secteur agricole, qu’il s’agisse de l’agriculture ou d’activités connexes en amont ou en aval, ou encore d’activités associées à l’agriculture ou à l’utilisation des terres, comme la sylviculture ou le tourisme. Les politiques agricoles peuvent avoir des répercussions importantes sur l’utilisation des terres et la prestation de services environnementaux par l’agriculture. Toutefois, du fait du déclin relatif de la contribution de l’agriculture à l’économie dans bien des régions, les politiques sectorielles se transforment inéluctablement en politiques moins spécifiques et plus générales, le thème du développement, tant rural que régional, devenant de plus en plus important. Comme il a été noté plus haut, si l’on considère tous les pays de l’OCDE dans leur ensemble, moins de 10 % de la main-d’œuvre rurale sont employés dans l’agriculture et ce pourcentage continue de décliner dans la plupart des cas. Ce changement d’orientation reflète un abandon de la politique purement agricole au niveau des réunions ministérielles et dans les communiqués de l’OCDE pour des politiques de développement rural plus vastes. (OCDE, 1998a). En outre, dans bien des pays, la primauté accordée à la politique sectorielle est en train de se déplacer de la production agricole vers les usages des terres et l’environnement. Pour ces raisons, on observe un intérêt grandissant pour la réorientation de la politique et l’application d’un éventail plus large d’actions en vue d’assurer la durabilité économique, sociale et environnementale des régions rurales.

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III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 19

III. L’agriculture, la diversification agricole et l’économie rurale

La contribution apportée par les ménages agricoles à l’économie rurale dépend des emplois et des revenus créés par leurs activités agricoles et non agricoles. La section qui suit se concentrera donc sur la contribution de l’agriculture à l’économie et sur les régions essentiellement rurales où il est normal de s’attendre à ce que l’agriculture soit d’une plus grande importance pour l’économie rurale. Puis suivra un examen de la contribution économique plus vaste des ménages agricoles, tant par le biais de leurs activités sur l’exploitation, qui ne se limitent pas à la production agricole primaire, que par le biais de leur participation au reste de l’économie rurale sous la forme d’activités hors de l’exploitation. Étant donné que la définition des différents termes varie beaucoup entre les pays, il convient d’agir avec prudence lorsque l’on procède à des comparaisons entre les pays (pour un examen détaillé des classifications rurales internationale et nationales, voir OCDE, 2009a).

3.1 Le rôle de l’agriculture dans l’économie et des ménages agricoles dans les économies rurales Le rôle de l’agriculture et des ménages agricoles dans les économies rurales doit être examiné dans le contexte des distributions régionales disparates de la population et de l’activité économique dans les pays de l’OCDE. L’étude OCDE (2009a) révèle que, si à peine moins d’un quart de la population de la zone OCDE vit dans les régions essentiellement rurales (PR), il existe des différences marquées entre les pays. Les régions PR sont particulièrement importantes en Irlande, où elles représentaient 72 % environ de la population totale en 2005. Approximativement 50 % de la population totale vivent dans les régions PR en Autriche, en Finlande, en Norvège et en Suède. Par contre, les régions POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

20 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE intermédiaires (IN) représentent 80 % ou plus de la population en Australie, au Luxembourg et en République tchèque, et 50 à 60 % de la population en France, en Islande, en Nouvelle-Zélande, en Slovaquie et en Suisse. Dans les autres pays, soit les zones urbaines abritent une grande proportion de la population, soit la répartition démographique est plus équitable entre les trois types de région. D’après une comparaison des données pour 1995 et pour 2005, si la population totale a augmenté dans tous les pays de l’OCDE sauf trois (Hongrie, Pologne et République tchèque), la population des régions PR a diminué dans six autres pays (Corée, Finlande, Japon, Portugal, Slovaquie et Suède). En revanche, l’accroissement démographique des régions PR égalait ou surpassait le taux d’accroissement national dans six pays (Allemagne, Belgique, États-Unis, Irlande, Mexique, et Royaume-Uni).6 A l’exception de la Corée et du Japon, on ne dispose pas de données sur le nombre d’individus représentant les ménages agricoles. L’OCDE a dérivé des estimations indicatives de la population agricole dans chaque type de région pour 1995 et 2005 en prenant en compte le nombre d’exploitations agricoles dans la région considérée et en le multipliant par un nombre moyen de personnes par ménage.7 Les chiffres ainsi dérivés peuvent alors être combinés avec la population totale de la région pour calculer la part de la population représentant les ménages agricoles. Ces estimations portent à croire que, entre 1995 et 2005, la part de la population correspondant aux ménages agricoles a généralement diminué par rapport à la population totale des régions PR dans pratiquement tous les pays de l’OCDE (OCDE 2009a, Tableau 2.4).8 Des données sont disponibles sur l’emploi dans l’agriculture et, à l’exception du Portugal, ces données donnent à penser que l’emploi agricole total a également diminué dans les régions PR (OCDE 2009a, Tableau 4.5).9 Les deux séries d’information suggèrent un recul de l’importance relative de l’agriculture dans les régions PR, aligné sur le déclin à l’échelle nationale cité précédemment. Cependant, les données donnent également à penser que la population agricole continue d’être importante et que l’emploi agricole demeure considérable dans certaines régions PR de quelques pays de l’OCDE. Le graphique 3.1 rapproche les estimations de l’étude OCDE (2009a) sur la part des ménages agricoles dans la population et sur la part de l’agriculture dans l’emploi total pour 2005 dans les régions essentiellement rurales. Dans certains pays (Grèce et Hongrie), les ménages agricoles représentent plus de 25 % de la population des régions PR. Dans d’autres pays (Corée, Pologne, Portugal et Turquie), l’emploi agricole représente plus de 25 % de l’emploi total dans ces régions. POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 21

Graphique 3.1. Part des ménages agricoles dans la population et part de l’emploi agricole dans l’emploi total dans les régions essentiellement rurales (2005)

Pour le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et les Pays-Bas, aucune région n’est classifiée comme essentiellement rurale. Source: OCDE (2009a), Tableaux 2.4 et 4.4. Base de données territoriale de l’OCDE, 2008 et calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur des sources nationales.

D’après une comparaison de la proportion de la population des ménages agricoles et de la part de l’emploi agricole par rapport à l’emploi total, il ressort que, dans certains pays, l’agriculture est relativement plus importante au plan démographique qu’au plan économique (Grèce, Hongrie, Irlande et Italie). La situation est inversée dans d’autres pays (Corée, Portugal, République tchèque et Turquie). Les pays qui emploient une part proportionnellement plus importante de la population dans l’agriculture se caractérisent souvent par de petites exploitations agricoles à temps partiel. Cependant, pour la majorité des pays de l’OCDE, il se dégage des estimations que la proportion de la population des régions PR employée dans l’agriculture concorde en général avec le pourcentage de la population correspondant aux ménages agricoles. En d’autres termes, la tendance générale qui ressort est que l’importance démographique et économique de l’agriculture est similaire dans les régions essentiellement rurales des pays de l’OCDE.

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22 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE L’importance de l’agriculture pour l’économie rurale peut être étoffée par les liens avec l’industrie agro-alimentaire. En effet, dans la mesure où les activités agro-alimentaires se situent dans des régions essentiellement rurales, la contribution de l’agriculture à l’emploi dans ces régions peut s’améliorer. Les données restreintes dont on dispose écartent la possibilité d’une analyse exhaustive sur la contribution supplémentaire apportée par l’industrie alimentaire à l’emploi. Cependant, il se dégage des estimations effectuées sur les 15 pays de l’Union européenne pour 2004 que l’industrie alimentaire (produits alimentaires, boissons et tabac) représentait 2.5 % en moyenne de l’emploi dans les régions essentiellement rurales. Le graphique 3.2 rapproche les estimations sur la part de l’emploi dans l’agriculture et l’industrie alimentaire dans les régions essentiellement rurales des pays de l’Union européenne pour lesquels une comparaison a été effectuée. Dans trois pays (Allemagne, Belgique, Hongrie), la contribution de l’industrie alimentaire à l’emploi est importante comparé à la contribution de l’agriculture. De même que pour la population et l’emploi, le profil de la croissance économique dans les régions essentiellement rurales diffère entre les pays de l’OCDE. La part la plus importante du PIB agricole, dans les pays de l’OCDE, provient des régions intermédiaires (44 % approximativement en 2005). Les régions essentiellement rurales comptaient pour un tiers environ du total. Il se dégage d’une comparaison des données pour 1995 et 2005 que, dans la majorité des pays, la croissance du PIB dans les régions PR était soit conforme soit inférieure à la croissance nationale du PIB (OCDE 2009a, graphique 5.1). La croissance PR était supérieure à la croissance de l’économie nationale dans trois pays uniquement (Corée, Mexique et Suède). Cette croissance était généralement similaire à la croissance nationale dans 11 autres pays et inférieure à la moyenne nationale dans 10. Ces chiffres confirment que, dans les régions où le secteur agricole est de moindre importance économique, leur croissance économique est en général plus performante que dans les régions où l’agriculture est prédominante. Il se dégage d’un examen de la littérature sur les multiplicateurs économiques pour l’agriculture et activités connexes que ces multiplicateurs ont tendance à être plus élevés pour les activités agricoles plus intensives, telles que l’élevage intensif et l’industrie agro-alimentaire. Dans la mesure où ces activités se situent généralement à plus grande proximité des marchés de consommation, comme c’est le cas dans les régions IN, elles bénéficient souvent de la croissance économique globale de ces régions.

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III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 23

Graphique 3.2. Part de l’emploi dans l’agriculture et dans l’industrie alimentaire dans les régions essentiellement rurales

Pourcentage de l'emploi régional

35 30 25 20 15

10

Alimentation Agriculture

5 0

Les données pour l’agriculture correspondent à 2005 et les estimations pour l’alimentaire correspondent à 2004. Les données pour l’industrie alimentaire sont en unité régionale NUTS2. Source: OCDE (2009a), Tableau 4.4 et encadré 4.1. Base de données territoriale de l’OCDE, 2008 et calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur des sources nationales.

La vue d’ensemble qui se dégage de l’examen des données disponibles sur le rôle économique de l’agriculture dans les régions rurales des pays de l’OCDE est que, si le secteur demeure important dans certaines de ces régions, son rôle relatif est en déclin. Ce déclin est dû à la diminution régulière du nombre des exploitations et des emplois agricoles. Si la croissance et l’emploi de l’industrie agro-alimentaire améliorent l’impact du secteur sur l’économie, les activités agro-alimentaires sont généralement situées en dehors des régions PR. A cet égard, l’OCDE a examiné comment divers types d’activités de diversification par les ménages agricoles pouvaient contribuer à l’expansion de l’activité économique en milieu rural. Les travaux de l’OCDE dans ce domaine reposent principalement sur des études par pays. Les activités de diversification par les ménages agricoles peuvent se présenter sous plusieurs formes : elles peuvent aller de l’élargissement de la POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

24 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE gamme des produits agricoles fournis par l’exploitation à l’affectation de facteurs de production du ménage (en particulier main-d’œuvre) pour des activités productives en dehors de l’exploitation. Ainsi, la diversification peut entraîner des changements dans la manière selon laquelle les ménages agricoles affectent leurs ressources, la production qui résulte de l’utilisation de ces ressources et l’emplacement des activités en question. Si la diversification de la production agricole primaire (modification de la gamme des cultures ou des animaux d’élevage) peut contribuer à l’expansion de l’économie locale, de nombreux pays s’intéressent surtout à des activités de diversification non limitées à la production primaire. Ces activités peuvent être étroitement associées aux travaux agricoles (par exemple transformation des produits agricoles, artisanat, activités touristiques au niveau de l’exploitation), ou elles peuvent avoir lieu en dehors de l’exploitation, comme l’emploi dans le secteur non agricole ou dans le secteur des services. L’analyse des données d’enquête sur les exploitations ou les ménages agricoles de l’Union européenne et de la Norvège révèle que, dans bien des pays, une proportion considérable des exploitations peut avoir d’autres activités rémunératrices en rapport direct avec l’agriculture.10 En 2005, plus de 20 % des exploitations étaient engagés dans de telles activités en Allemagne, en Autriche, en Finlande, en France, aux Pays-Bas (OCDE 2009a, graphique 7.2). Pour les 19 pays de l’Union européenne, le nombre d’exploitations exerçant d’autres activités rémunératrices a augmenté de 4 % entre 2000 et 2005, bien que le nombre de ces exploitations ait reculé dans certains pays en raison probablement de la baisse du nombre total d’exploitations.11 Les types d’activité diffèrent entre les pays (OCDE 2009a, tableau 7.2). Par exemple, l’agro-alimentaire sur l’exploitation est particulièrement répandu en Italie et au Portugal (plus de 80 % des exploitations déclarent l’exercice de cette activité) ; travaux contractuels en Finlande et en Grèce (plus de 55 %); et tourisme en Autriche et au Royaume-Uni (35 % et 47 %, respectivement). Entre 2000 et 2005, le pourcentage d’exploitations exerçant des activités d’agrotourisme a augmenté dans tous les pays de l’Union européenne pour lesquels on dispose de données, à l’exception de l’Espagne et de l’Irlande (OCDE 2009a, graphique 7.4). Des pays de l’OCDE ont également signalé la conduite de toute une gamme d’autres activités au niveau de l’exploitation, notamment l’artisanat, la transformation du bois et la production d’énergie renouvelable. Malgré la vaste typologie des activités de diversification sur l’exploitation, le revenu de ces activités n’est souvent pas important. Par exemple, à en juger d’après les données des comptes agricoles pour les pays POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 25

de l’Union européenne, les recettes tirées des activités de l’exploitation autres que la production agricole primaire représentaient 2.6 % de la valeur totale du revenu des exploitations en 2006, en comparaison de 1.9 % en 1995 (OCDE 2009a, tableau 8.1). Les données des comptes agricoles suggèrent que les revenus provenant des travaux agricoles contractuels et de la location de bâtiments et de terres sont les deux sources les plus importantes qui contribuent à l’apport d’un revenu supplémentaire pour les exploitations des pays pour lesquels on dispose d’informations détaillées (OCDE 2009a, Tableau 8.2). D’après des informations obtenues à partir d’études de cas sur la participation des ménages agricoles à des activités rémunératrices hors de l’exploitation dans les pays de l’OCDE, ce type d’activité est un phénomène plus répandu que la diversification au niveau de l’exploitation et la participation des ménages agricoles au reste de l’économie rurale progresse donc régulièrement. Dans de nombreux pays, l’emploi de l’exploitant agricole et/ou de son conjoint en dehors de l’exploitation semble être un élément essentiel de l’activité économique des ménages agricoles. Le graphique 3.3 récapitule la contribution de l’activité de travail hors de l’exploitation au revenu total des ménages agricoles au cours des années récentes. Pour la majorité des pays énumérés, la contribution du travail hors de l’exploitation était environ de 30 % ou plus et, dans certains pays, elle dépassait 60 %. Bien qu’il soit difficile d’obtenir des données régionales comparables, le volume limité d’informations disponibles (Autriche, Corée, Japon et Norvège) porte à croire que la contribution du revenu du travail hors de l’exploitation au revenu des ménages agricoles des régions PR n’est pas sensiblement différente des moyennes nationales. Dans l’ensemble, bien qu’il soit difficile d’évaluer l’importance des activités menées en dehors de l’exploitation sur une base comparable pour tous les pays en raison des différences dans les définitions et de la diversité des méthodes utilisées pour la collecte des données, il se dégage des données que, dans bien des pays, les emplois qui s’offrent en dehors de l’exploitation sont un facteur qui contribue au revenu des ménages agricoles. Cependant on dispose de peu d’informations sur le type d’activité en dehors de l’exploitation dans lequel les membres du ménage sont engagés et sur l’emplacement régional de l’activité.

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26 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Graphique 3.3. Part du travail hors de l’exploitation dans le revenu des ménages agricoles pour certains pays de l’OCDE

1. 2006; 2. 2003-05; 3. 2004-06; 4. 2004/05; 5. 2003; 6. 2002/03-2004/05; 7. 2003-06. Les définitions sur ce qui constitue un ”ménage agricole” peuvent différer considérablement entre les pays de l’OCDE et il existe aussi des différences dans le nombre des membres du ménage qui sont inclus dans le calcul du revenu (voir OCDE, 2009a, tableau 8.3 et annexe II.1). En raison de différences dans les définitions, les données ne sont pas toujours comparables entre pays. Source: OCDE (2009a), Tableau 8.3. Calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur des sources nationales.

3.2 La diversification économique des ménages agricoles – incitations et obstacles Comme il a été indiqué, les ménages agricoles jouent un rôle dans les zones rurales par la contribution de leurs activités agricoles, de leurs activités sur l’exploitation autres que l’agriculture productive et par leur participation au reste de l’économie rurale. Une importante question qu’il convient donc de se poser est de savoir dans quelle mesure les politiques peuvent aider les ménages agricoles à relever la contribution qu’ils apportent en milieu rural ou au contraire servir d’obstacle à leur contribution. POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 27

Les ménages agricoles, de même que les ménages non agricoles, sont hétérogènes. Leur capacité à s’adapter aux changements économiques et à tirer profit des possibilités qui en résultent varie. Cependant, on peut dégager trois ensembles de caractéristiques particulièrement importantes : i) les caractéristiques du capital humain, telles que l’âge, l’expérience, l’éducation et la formation, qui viennent s’ajouter aux caractéristiques personnelles, telles que l’intelligence, la motivation et le comportement à l’égard du risque ; ii) la nature de l’exploitation et de son activité Ŕ par exemple la taille de l’exploitation, la qualité de la terre et l’accès aux ressources ; iii) le contexte extérieur à l’exploitation Ŕ par exemple l’accès aux marchés, la qualité des infrastructures, les possibilités d’emploi hors de l’exploitation et la solidité des réseaux sociaux structurés et non structurés à l’échelle locale. L’importance de ces facteurs varie entre les pays de l’OCDE et entre leurs régions, ainsi qu’entre les ménages. Néanmoins, compte tenu des études nationales à la disposition de l’OCDE, on peut tirer de grandes généralisations sur les facteurs de capital humain qui influent sur les activités développées par les exploitants dans leur exploitation ou hors de leur exploitation :



Le manque de compétences commerciales (y compris les compétences concernant la gestion des ressources humaines, l’organisation en réseaux et le développement du marché) constitue souvent un obstacle.



La motivation financière, notamment le besoin de relever le revenu du ménage, préserver le capital agricole, prévoir une pension de retraite ou assurer la succession de l’activité (transfert de l’exploitation à la génération suivante), peut être un facteur. D’autres facteurs importants peuvent aussi être l’amélioration de l’accès aux régimes de sécurité sociale ou des avantages sociaux assurés par des employeurs non agricoles à leurs employés.



Des facteurs sociaux et non économiques, par exemple le comportement à l’égard de l’emploi en dehors de l’exploitation et les motivations sociales, telles que le désir de rencontrer d’autres personnes ou de surmonter l’isolement, peuvent servir soit d’incitation soit d’obstacle.



Le rôle de la femme dans le ménage agricole peut être important Ŕ la femme se lance ou s’engage souvent dans des activités économiques autres que l’agriculture productive.



L’éducation Ŕ elle peut influencer l’aptitude des exploitants et des autres membres du ménage agricole à s’engager dans de nouvelles activités.

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28 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Pareillement, on peut tirer quelques généralisations sur l’influence de la nature de l’exploitation et des activités agricoles :



Taille de l’exploitation Ŕ les petites exploitations sont normalement plus portées à s’engager dans de nouvelles activités en dehors de l’exploitation, bien que les exploitations plus importantes puissent faire appel à ces dernières pour créer un portefeuille d’intérêts commerciaux.



Type d’entreprise Ŕ si les ménages agricoles sont occupés par des activités agricoles intensives en main-d’œuvre (élevage laitier par exemple), il est peu probable qu’ils puissent s’engager dans d’autres activités économiques en raison des besoins en main-d’œuvre du ménage requis par ces activités.



Structure et propriété de l’exploitation Ŕ les fermiers peuvent avoir moins de flexibilité que les propriétaires d’exploitation pour ce qui est de l’accès au capital ; le besoin de superviser la main-d’œuvre non familiale peut limiter l’effort qui pourrait être consacré au développement de nouvelles activités ; les nouveaux arrivés dans le secteur agricole seront probablement plus disposés à maintenir ou à développer d’autres activités.

Enfin, les facteurs ci-après liés au contexte extérieur peuvent exercer une influence importante sur le développement de nouvelles activités économiques :



Emplacement Ŕ à savoir le niveau de ruralité en fonction de l’éloignement des centres urbains et de la densité de population. Ce facteur peut servir d’obstacle au développement de certains types d’activités (commercialisation de produits à valeur ajoutée par exemple), mais peut être un avantage pour promouvoir l’agrotourisme auprès des individus qui apprécient l’éloignement des grandes villes. Les obstacles posés par l’éloignement peuvent aussi être surmontés par l’amélioration de l’accessibilité en termes de liaisons de transport et de communication et par le développement organisationnel, tel que la coordination des efforts pour promouvoir l’agrotourisme.



Demande des consommateurs Ŕ de nouvelles activités qui réussissent répondent aux besoins des consommateurs, notamment le désir de consommer de nouveaux produits alimentaires ou d’apprécier la campagne.

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III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 29

3.3 Les politiques impactant la diversification des activités des ménages agricoles Comme il a été souligné plus haut, les politiques des pouvoirs publics peuvent servir d’incitation auprès des ménages agricoles pour diversifier leurs activités économiques, dans les pays où la diversification est considérée comme un objectif à poursuivre. L’OCDE a examiné l’influence de certaines politiques dans certains pays (OCDE, 2009a). Au cours des vingt dernières années, un certain nombre de mesures de politique agricole, destinées à encourager la diversification, ont été introduites dans certains pays de l’OCDE. Ces mesures sont notamment l’octroi de subventions pour la transformation et la commercialisation des produits agricoles, le reboisement et le développement d’autres activités comme le tourisme et les entreprises d’artisanat. Les pouvoirs publics ont également eu recours à des programmes de formation professionnelle et d’initiatives commerciales pour encourager la diversification. Ils ont également fait appel à des activités d’accompagnement, telles que la distribution d’informations, l’organisation des filières et la création de marchés. Cependant, les dépenses publiques engagées dans des mesures conçues spécifiquement pour promouvoir la diversification ont en général été modestes en comparaison des autres dépenses engagées dans le secteur agricole, telles que le soutien des prix et des revenus. Diverses autres mesures peuvent influer sur la probabilité que les ménages agricoles s’efforcent de diversifier leurs activités économiques. Il se dégage des réponses aux questionnaires compilés par l’OCDE que les réglementations concernant l’affectation des terres peuvent être un facteur important, notamment pour ce qui est du développement d’activités qui exigent de modifier l’utilisation des bâtiments existants ou d’en construire de nouveaux. Différentes réglementations du travail séparant les activités agricoles des autres types d’activités peuvent aussi avoir un impact dans certains cas. Dans certains pays, l’accès à d’autres formes de soutien (par exemple programme de soutien des revenus ou d’investissement dans l’exploitation) est parfois limité si les exploitants consacrent trop de temps à des activités non agricoles ou si les revenus qu’ils en tirent sont trop élevés. Il peut en être de même pour l’éligibilité des exploitants à bénéficier d’un traitement préférentiel sur le plan de la protection sociale ou de la fiscalité dans certains pays. Ces mesures peuvent cependant avoir d’autres objectifs, qu’il faudrait prendre en compte dans une évaluation globale.

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IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 31

IV. Les politiques d’utilisation des terres et l’économie rurale

Les modes d’utilisation des terres agricoles et la conversion de terres agricoles à d’autres usages sont susceptibles d’avoir des répercussions sur la fourniture de biens individuels sous la forme de changements dans la production vivrière et textile. Ceci peut également avoir des répercussions sur les externalités associées à la fourniture de ces biens individuels et la fourniture de biens publics par des effets sur l’environnement et autres, notamment les agréments du paysage et la quantité et qualité de l’eau.12 La fonction des biens agricoles individuels a été examinée plus haut dans le contexte des activités économiques des ménages agricoles. Mais il est également important d’examiner la fonction des externalités et des biens publics dans le contexte du développement rural. Les activités agricoles peuvent entraîner des externalités à la fois positives et négatives. Dans l’agriculture, la gestion des ressources naturelles peut se traduire par des avantages considérables pour l’environnement, tels que la protection de l’habitat, la fourniture d’un puits de carbone (ce qui s’accompagne d’effets probablement bénéfiques sur l’atténuation des gaz à effet de serre) et la conservation des ressources en eau et en sols. L’agriculture peut également préserver les espaces libres et contribuer au maintien des entités paysagères. Ces avantages peuvent donc contribuer à la qualité de vie des populations locales, à l’attrait d’un endroit pour venir s’y installer et peuvent aussi avoir une incidence sur la valeur récréative de la terre. Les aménités rurales peuvent relever l’activité économique locale en attirant de nouveaux habitants ou touristes dans ces régions. Les activités agricoles peuvent également produire des avantages pour la société dans son ensemble en lui procurant des attributs qu’elle apprécie (par exemple la préservation du patrimoine culturel ou de la biodiversité). En revanche, certaines pratiques agricoles peuvent se traduire par des externalités négatives, telles que la pollution de l’eau souterraine et de surface, la dégradation de l’habitat, la destruction de la biodiversité et POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

32 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE l’émission de gaz à effet de serre. Ces facteurs peuvent avoir un impact négatif sur la qualité de vie des populations rurales, l’attrait d’une région pour de nouveaux habitants ou touristes et ils peuvent également entraîner la détérioration des attributs appréciés par la société dans son ensemble. On accepte de mieux en mieux qu’une série de mesures gouvernementales qui affectent l’agriculture puisse exercer des répercussions importantes sur la composition de la production et l’utilisation des intrants, notamment la terre et l’eau, et en conséquence sur l’environnement et les extrants autres que les produits agricoles. Ces mesures peuvent notamment être le soutien des prix et des revenus mis en œuvre par des programmes de production agricole ou autres mécanismes, ainsi que des programmes agro-environnementaux et de développement rural. Dans certains pays de l’OCDE, par exemple les membres de l’Union européenne, la politique de développement rural est essentiellement à orientation agricole et elle couvre une large définition de manière à inclure la contribution, tant économique qu’environnementale, de l’agriculture en milieu rural et à englober une large gamme d’autres préoccupations sociales, notamment la protection animale. Dans d’autres pays, aux États-Unis par exemple, l’importance accordée à l’agriculture est moins prononcée et la définition de la politique de développement rural est moins étendue. Les politiques et programmes concernant l’environnement sont considérés comme séparés de ceux qui sont destinés à contribuer au maintien d’une économie viable en milieu rural. Cependant, les pays de l’OCDE reconnaissent de plus en plus l’importance des liens qui existent entre la qualité de l’environnement et le bien-être économique en milieu rural, même si les politiques sont classées dans des catégories différentes. La section qui suit se penche principalement sur l’examen des répercussions de l’utilisation des terres et des changements d’utilisation des terres sur l’économie rurale et non sur les effets pour l’environnement.

4.1 Utilisation des terres agricoles L’agriculture a pour caractéristique essentielle, à la différence de bien d’autres activités économiques, qu’elle emploie la terre comme principal intrant. Tel qu’il a été souligné plus haut, le secteur agricole demeure le consommateur principal des terres rurales dans la plupart des pays, même s’il existe des différences entre les pays de l’OCDE pour ce qui est de la contribution de l’agriculture à l’économie et de la répartition démographique en milieu rural. POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 33

Dans les pays de l’OCDE, les terres agricoles comptent pour près de 40 % de la superficie totale des terres. Pour une moitié environ de ces pays, l’agriculture est l’utilisation dominante des terres, représentant plus de 50 % du territoire national (OCDE 2009a). Il existe cependant de grandes variations dans la proportion de la totalité des terres utilisées à des fins agricoles Ŕ de 3 % en Norvège à 73 % au Royaume-Uni. Il existe également des différences importantes dans les types d’utilisation des terres agricoles. Dans certains pays, les terres labourables (y compris les cultures permanentes) sont l’utilisation dominante (Danemark, Hongrie, Pologne et République tchèque), alors que dans d’autres (Australie, Irlande, Mexique, Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni), les prairies permanentes dominent. Et dans d’autres encore, la sylviculture occupe une part importante des terres (Autriche, Finlande, Slovaquie et Suède). Comme il a été mentionné plus haut, la superficie des terres occupées par l’agriculture a eu tendance à reculer dans la plupart des pays de l’OCDE. Dans certains pays (Corée, Finlande, Hongrie, Italie, Japon, Pologne et Royaume-Uni), le taux de recul pour la période 1990 à 2004 a été près du double de la moyenne de 4 % pour la zone OCDE. Dans d’autres pays, la superficie des terres agricoles a apparemment progressé (Belgique, Luxembourg, Mexique, Norvège et Turquie) bien que, à l’exception du Mexique et de la Turquie, il soit possible que cette progression soit attribuable à des changements dans les méthodes de communication des données. L’OCDE a distingué quatre groupes de pays en s’appuyant sur les changements observés dans l’utilisation des terres : i.

Progression de la superficie des terres Luxembourg, Mexique, Norvège, Turquie

agricoles :

Belgique,

ii.

Recul de la superficie des terres agricoles mais progression des terres labourables et cultures permanentes : Australie, France, Grèce, Irlande, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Suisse

iii.

Recul de la superficie des terres agricoles, terres labourables et cultures permanentes, mais progression des prairies permanentes : Canada, Espagne, Finlande, Islande, Portugal, République tchèque, Slovaquie.

iv.

Recul de la superficie des terres agricoles, terres labourables et cultures permanentes : Autriche, Corée, Danemark, États-Unis, Hongrie, Italie, Japon, Pologne, Royaume-Uni, Suède. Le graphique 4.1 illustre le pourcentage de l’occupation des terres agricoles dans les régions PR de chacun des pays de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles. En Irlande et, dans une moindre mesure, en

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34 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Autriche, au Danemark, au Canada, aux États-Unis, en Finlande, en Grèce et au Portugal, les terres agricoles se concentrent largement dans les régions PR, qui représentent 70 % de la totalité des terres agricoles. Dans d’autres pays, particulièrement au Luxembourg, en Nouvelle-Zélande et aux PaysBas et, dans une moindre mesure en Allemagne, en Australie, en Belgique, en République tchèque et en Suisse, les terres agricoles se situent pour la plupart dans les régions intermédiaires ou essentiellement urbaines. Le graphique 4.2 montre que l’utilisation des terres à des fins agricoles tend à dominer dans les régions PR d’un bon nombre de pays figurant du côté gauche du graphique 6, mais que ce n’est pas toujours le cas. Par exemple, si seulement 23 % des terres agricoles du Royaume-Uni se situent en régions PR, l’agriculture représente 62 % de l’occupation des terres dans ces régions. En revanche, en Norvège, 67 % des terres agricoles se situent dans des régions essentiellement rurales, mais moins de 3 % des régions PR sont occupés par l’agriculture. Il est également intéressant de comparer le classement des pays par utilisation des terres à des fins agricoles au classement par proportion de la population et de l’emploi agricole présenté dans le graphique 3.1. Cette comparaison révèle que, pour certains pays dans lesquels les ménages agricoles constituent une petite proportion de la population totale vivant en région PR, les terres à usage agricole représentent une grande proportion de l’utilisation de tout l’espace régional (tout particulièrement au Danemark). Dans certains autres pays (Grèce, par exemple), la part de l’agriculture dans la démographie et dans l’emploi total est relativement plus importante dans les régions PR que dans le total des terres utilisées.

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IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 35

Graphique 4.1. Part de la superficie totale des terres agricoles dans les régions essentiellement rurales

Percent of total agricultural land

100 90 80 70 60 50 40 30 20

10 Irlande Portugal Canada Etats-Unis Finlande Autriche Danemark Grèce Norvège Suède Corée Hongrie Pologne Turquie Espagne France République slovaque Italie Japon Royaume-Uni Suisse Australie République tchèque Belgique Allemagne

0

Les données sont pour 2005, à l’exception du Canada et de la Corée : 2006 ; Turquie : 2001 ; États-Unis : 2002. On ne dispose pas de données pour l’Islande et le Mexique. Le quadrillage du territoire est niveau territorial (TL) 3 pour tous les pays, sauf pour Australie et Autriche (TL2), Allemagne (NUTS2) et Canada (Régions économiques). ). En raison de différences de niveau territorial, les données ne sont pas toujours comparables entre pays. Pour le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et les Pays-Bas, aucune région n’est classifiée comme essentiellement rurale. Source: OCDE (2009a), Tableau 3.2. Base de données territoriale de l’OCDE, 2008 et calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur les Enquêtes de structure des exploitations agricoles d’EUROSTAT et des sources nationales.

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36 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Graphique 4.2. Part des terres agricoles dans la superficie totale des régions essentiellement rurales

Percent of land use in agriculture

70 60 50 40 30 20 10

Danemark Irlande Royaume-Uni République tchèque Espagne France Hongrie Pologne Allemagne Portugal Australie République slovaque Italie États-Unis Autriche Belgique Grèce Turquie Corée Suisse Japon Canada Finlande Suède Norvège

0

Les données sont pour 2005, à l’exception du Canada et de la Corée (2006) ; la Turquie (2001) ; et les États-Unis (2002). Données non disponibles pour l'Islande et le Mexique. Le quadrillage du territoire est niveau territorial (TL) 3 pour tous les pays, sauf pour Australie et Autriche (TL2), Allemagne (NUTS2) et Canada (Régions économiques). En raison de différences de niveau territorial, les données ne sont pas toujours comparables entre pays. Source : OCDE (2009a), Tableau 3.3. Base de données territoriale de l’OCDE, 2008 et calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur les Enquêtes de structure des exploitations agricoles d’EUROSTAT et des sources nationales.

4.2 Aménagement de l’espace et économie rurale : perspectives en matière de politiques Afin d’analyser la façon dont les politiques agricoles et les politiques d’aménagement de l’espace influent sur l’évolution de l’utilisation des terres agricoles, l’OCDE a mis au point une typologie générique, basée sur une analyse théorique pour classer les terres affectées aux activités agricoles en trois catégories (OCDE 2009c). Bien que cette classification ne rende pas POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 37

entièrement compte de la complexité de l’affectation des terres agricoles dans la zone de l’OCDE, elle permet d’examiner les problématiques liées au changement d’affectation des sols et les questions connexes auxquelles les pouvoirs publics sont confrontés. La première catégorie est la « zone strictement agricole ». Dans ce type de zone, la productivité est élevée. L’accès aux marchés est facile, l’activité agricole est plutôt rentable et les opportunités d’emploi non agricole importantes, tandis que les exploitations sont suffisamment éloignées des centres urbains pour ne pas subir la pression d’un usage concurrent des sols. En revanche, dans le second type de zone, la « périphérie des villes », les terres agricoles ont un coût d’opportunité élevé et des pressions s’exercent pour convertir ces terres à d’autres usages.13 La proximité des peuplements urbains peut aussi créer une pression en vue de la transformation des activités agricoles pour réduire le bruit, la poussière ou les odeurs liées à ces activités ou pour modifier l’utilisation de produits agrochimiques. Enfin, dans la « zone de confins ou marge extensive », l’agriculture est une activité relativement peu rentable en raison de la qualité inférieure des terres, de conditions climatiques défavorables ou de marchés éloignés. Dans la zone de confins, le risque de déprise agricole existe, mais le maintien des activités agricoles peut avoir une grande valeur pour l’environnement en raison de la préservation d’écosystèmes dont la survie dépend de la poursuite de ces activités. Par conséquent, les actions des pouvoirs publics pourraient porter sur les effets bénéfiques pour l’environnement de l’agriculture dans des zones moins favorisées, où elle occupe la plus grande partie du territoire.14 Compte tenu de la présence de ces différents types de zones, les trois aspects majeurs de l’utilisation des terres en faveur du développement rural sont les suivants : i) conséquences des pratiques existantes en matière d’affectation des terres dans les trois types de zones, ii) conversion des terres agricoles à d’autres usages, une question essentielle à la périphérie des villes, iii) effet de déprise, une question importante dans la zone de confins ou la marge extensive. Comme cela est précisé plus haut, les pratiques en matière de gestion des terres agricoles peuvent avoir à la fois des effets bénéfiques et néfastes sur la qualité de l’environnement et la fourniture de biens publics. Sous l’angle du développement rural, les pratiques de gestion existantes ont un impact majeur sur la qualité de l’environnement local et la fourniture d’aménités. Un environnement préservé et la fourniture d’aménités sont susceptibles de faire des zones rurales des lieux plus attrayants à visiter ou dans lesquels s’installer. POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

38 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Comme cela est précisé dans l’étude OCDE (2009c), il n’existe pas nécessairement de lien direct entre utilisation des terres agricoles et fourniture d’aménités. Certaines particularités sont uniquement le fait de l’activité agricole, comme certains écosystèmes qui dépendent de l’agriculture, mais aussi le paysage créé par l’activité agricole. Les activités agricoles peuvent engendrer d’autres aménités socialement valorisées, comme un mode de vie particulier, ou contribuer à la viabilité des communautés et des structures communautaires. D’autres aménités sont engendrées par l’aménagement des espaces ruraux, mais leur fourniture ne se limite pas forcément à l’agriculture : sauvegarde d’espaces ouverts et d’un paysage non urbanisé, habitats pour la faune et la flore sauvages, et rechargement des nappes phréatiques, par exemple. Dans les trois types de zones, la fourniture d’aménités par le biais de l’agriculture peut être influencée par des changements de pratiques agricoles. La réaction des agriculteurs face aux signaux du marché consiste à faire varier la quantité et la composition de leurs produits et de leurs intrants. La façon dont ils réagissent aux forces du marché peut avoir une incidence sur l’intensité de l’exploitation des terres et, par conséquent, sur les paysages. Toute une série de mesures agricoles peut avoir une incidence sur la fourniture d’aménités en influant sur le prix des produits et le coût des facteurs de production. Certaines stratégies peuvent être ciblées sur l’obtention de résultats précis en matière d’aménités, comme les programmes agro-environnementaux. Les modifications de la politique agricole se répercutent sur la fourniture d’aménités agricoles. La politique agricole dans la zone OCDE met très largement l’accent sur les prix et le soutien aux revenus des agriculteurs. Selon les estimations, sur la période 2005-07, 79 % du soutien global apporté à l’agriculture des pays de l’OCDE (estimation du soutien aux producteurs) ont pris la forme d’un soutien aux prix et aux revenus en contrepartie d’une obligation de production et seulement 2 % ont pris la forme de paiements basés sur des critères non liés aux produits de base (OCDE 2009c). Les politiques de ce type ont des répercussions différentes dans les trois types de zones. Le tableau 4.1 décrit de manière synthétique, en se fondant sur l’analyse théorique, l’efficacité relative de divers grands types de programmes. Il apparaît que certaines catégories de mesures pourraient voir leur efficacité varier selon les conditions spatiales.

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IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 39

Tableau 4.1. Influence potentielle de l’action publique sur la conversion des terres agricoles Zone de confins ou marge extensive Dimensions de la politique agricole et leurs effets spatiaux Programmes Faible influence en Influence Facteur déterminant de traditionnels par raison de la valeur prédominante sur la localisation spatiale produits élevée des terres et de l’usage du sol et les de la limite, mais le coût l’existence d’autres décisions des de production élevé politiques plus agriculteurs réduit les avantages puissantes Programmes agroEffet le plus marqué du Faible effet en Peuvent jouer un rôle environnementaux à fait que les externalités général, qui peut important soit pour visée sont plus visibles cependant être préserver, soit pour environnementale important à certains décourager l’activité (bandes tampon, endroits agricole, en fonction des haies, etc.) dispositions particulières du programme Programmes Les services Importance limitée Les services encourageant la environnementaux en raison du poids environnementaux de fourniture de services fournis par l’agriculture des programmes l’agriculture peuvent être environnementaux liés peuvent être plus ciblés sur les plus importants que les à la gestion de importants que la produits productions, la valeur l’espace agricole production, l’expérience d’option jouant directe jouant davantage que davantage que la l’expérience directe valeur d’option Programmes de Ne s’appliquent Peuvent être Peuvent être importants, développement rural généralement pas du importants dans les mais sont difficiles à (infrastructures, fait que le zones où mettre en œuvre du fait diversification endéveloppement est tiré l’agriculture à temps de l’éloignement de ces dehors de par la proximité des plein n’est pas régions l’exploitation, par agglomérations courante exemple) Dimensions de la politique d’aménagement de l’espace et leurs effets spatiaux Restrictions à la Effets puissants si Aucun impact réel en Inefficaces du fait que conversion des terres appliquées, du fait que raison de l’absence les terres ne peuvent les usages des terres de pression en continuer d’être peuvent être faveur de profonds exploitées pour une effectivement gelés changements activité non rentable d’utilisation de l’espace Incidences Ce type de Peuvent être efficaces Incitations financières généralement limitées programme ne localement pour en raison du coût élevé présente guère certaines parcelles d’indemnisation du d’intérêt, puisque le rentables maintien des terres mode d’occupation pour leur usage actuel des sols ne change pas Périphérie des villes

Zone agricole

Source : OCDE (2009c).

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40 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Les producteurs de la zone strictement agricole sont les plus concernés par ces stratégies, car ils sont installés dans les régions les plus productives et ils sont les plus susceptibles de bénéficier d’une augmentation des paiements liés à la production. Ils ont donc tendance à intensifier leur production en échange d’un soutien au niveau de leurs produits ou de leurs intrants, mais ce soutien n’a probablement pas beaucoup d’impact sur les superficies affectées à l’agriculture.15 L’essentiel des terrains à vocation agricole sont déjà affectés à cet usage et comme l’agriculture représente sans doute la forme d’exploitation la plus rentable de ces terres, la superficie affectée à cette activité est peu susceptible de connaître des variations importantes. Toutefois, dans la zone strictement agricole, un soutien à la production augmente les recettes tirées de l’activité et l’emploi, ce qui peut inciter les exploitants et leurs familles à diversifier leurs activités agricoles ou à mener des activités non agricoles (comme cela est expliqué plus haut). L’impact de ce type de soutien sur la fourniture d’aménités dépend de ses effets sur les modes de production. Si la recherche d’un rendement économique relatif incite les producteurs à recourir à des méthodes de production moins soucieuses de l’environnement, à déboiser, à assécher, à détruire des zones abritant de la faune et de la flore sauvage, à arracher des haies ou à intensifier l’exploitation des bordures de champ pour accroître la production par hectare, les effets seront plutôt négatifs. Étant donné que le renforcement ou la diminution des mesures de soutien à la production peut avoir un impact sur le choix des modes de production, il est impossible d’aboutir à des conclusions générales sur l’effet net des modifications des mesures de soutien sur la fourniture d’aménités environnementale créées par l’agriculture. Une aide à la production ou liée aux intrants permet de conserver certaines activités agricoles particulières et favorise les changements dans l’utilisation d’intrants à la périphérie des villes et dans la zone de confins. Toutefois, à la périphérie des villes, l’augmentation de la population urbaine se traduit par un coût d’opportunité élevé des terres agricoles ; par conséquent, le niveau des revenus tirés de l’activité agricole incite à la conversion des terres, sauf en présence de contraintes en matière d’aménagement de l’espace (restrictions de zonage, par exemple). Les statistiques évoquées plus haut montrent que la superficie des terrains affectés aux activités agricoles a nettement diminué dans la plupart des pays de l’OCDE depuis le début des années 1990. Bien que les informations soient difficiles à obtenir, il semblerait que dans les pays où la pression démographique est importante, la conversion de terres agricoles à des fins de développement urbain et à d’autres fins représente une part significative de cette diminution, mais aussi que les zones urbaines exercent POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 41

une pression croissante sur les terres agricoles, en particulier avec le phénomène d’« étalement urbain » (OCDE, 2009c). Dans la zone de confins, la variation des prix et des recettes tirées de l’activité agricole est appelée à avoir un impact majeur sur l’utilisation des terres. Souvent, dans ces régions, l’exploitation la plus rentable des terres agricoles après l’agriculture est une activité moins rentable par hectare comme la sylviculture. Une hausse des prix et des recettes agricoles incitera à affecter davantage de terrains à la production agricole, alors qu’une baisse des prix aura l’effet inverse. Dans plusieurs pays de l’OCDE, la déprise est considérée comme un problème particulièrement important aussi bien à cause de son impact sur la fourniture d’aménités agricoles que pour ses conséquences économiques et sociales sur les communautés rurales. Dans les pays de l’OCDE, la déprise agricole peut être problématique dans certaines plaines au sol pauvre ou très engorgé, mais ce phénomène est surtout valable dans les régions vallonnées ou montagneuses, en particulier lorsqu’elles sont éloignées des bassins de vie. Les politiques agricoles des pays de l’OCDE évoluent. Entre 1986 et 1988, 99 % du soutien apporté au total à l’agriculture était lié à des exigences de production, contre 79 % (voir plus haut) pour la période plus récente. Les paiements non liés aux productions sont, pour l’essentiel, fournis au titre de conditions antérieures, en fonction du nombre d’animaux, des recettes ou des revenus. Dans certains types de paiements, l’agriculteur doit entretenir le terrain afin qu’il reste apte à être cultivé, même si la production n’est pas obligatoire. Dans la zone strictement agricole, ce type de paiement peut donner lieu à des changements dans la composition de la production, les agriculteurs réagissant aux variations des prix relatifs. Une fois de plus, ce phénomène n’a probablement aucun impact significatif sur les surfaces affectées à l’agriculture. A la périphérie des villes, ces paiements contribuent peut-être à retarder la conversion des terres agricoles à d’autres usages (du moins provisoirement) puisqu’elles préservent la rentabilité agricole des terres. Dans la zone de confins, ils peuvent contribuer à maintenir les terres (qui ne sont pas forcément effectivement exploitées) dans l’agriculture, mais ils ne garantissent pas que l’agriculture engendrera des services environnementaux, sauf si des exigences environnementales sont imposées en contrepartie et que des efforts sont faits pour contrôler le respect de ces exigences.

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42 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE

4.3 Conservation des terres et paiements au titre de l’environnement Les programmes d’aide à l’agriculture traditionnels, généralistes et non assortis de contraintes risquent d’être relativement inefficaces en matière de fourniture d’aménités agricoles voulues par la société à un coût raisonnable. Par conséquent, les gouvernements ont été enclins à faire plutôt appel à des stratégies plus ciblées pour atteindre leurs objectifs. A la périphérie des villes, ce sont des mesures visant à prévenir la conversion de terres agricoles à d’autres usages. Dans d’autres zones, en particulier dans la zone de confins, les programmes agro-environnementaux ont pris une importance croissante. Malgré l’augmentation des paiements aux agriculteurs au titre de mesures agro-environnementales ou pour la création d’activités d’extérieur, ces paiements ne représentent qu’une faible part de l’aide apportée au total à l’agriculture dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2009c). Deux principales formes de paiements sont employées : i) les paiements portant sur le retrait à long terme des facteurs affectés à la production de produits de base, ii) ceux versés au titre de l’utilisation des ressources agricoles pour produire des services environnementaux (ou pour réduire les dégâts de la production agricole sur l’environnement). Le premier type de paiement peut avoir un impact positif sur l’environnement, par exemple par la diminution de l’érosion des sols, l’amélioration de la qualité de l’eau et la préservation de l’habitat de la faune et de la flore sauvages. Toutefois, ces paiements réduisent aussi la demande d’intrants et de services de commercialisation agricoles. Si la mise hors production des terres agricoles ne laisse pas la place à de nouvelles activités économiques comme la chasse, la pêche et d’autres formes d’activités d’extérieur, l’activité économique locale peut diminuer et les communautés rurales être pénalisées. En revanche, si la qualité de l’environnement s’améliore et que la fourniture d’autres aménités créées par l’agriculture augmente, les zones rurales peuvent devenir des régions plus intéressantes dans lesquelles s’installer, ce qui pourrait bénéficier à l’activité d’autres secteurs.16 Les paiements au titre de la fourniture de services environnementaux exigent en général des agriculteurs qu’ils adoptent des pratiques particulières de gestion considérées comme apportant une amélioration à l’environnement. Ainsi, les agriculteurs peuvent-ils recevoir des paiements pour remplacer un système de culture ou d’élevage intensif par des systèmes plus extensifs. L’aide peut aussi concerner l’investissement dans de l’équipement ou des constructions qui limitent l’érosion des sols ou la pollution de l’eau. Enfin, les agriculteurs peuvent être aidés pour préserver POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 43

certaines aménités valorisées, comme les haies, les zones humides ou boisées, ou certaines constructions, comme les granges. Les paiements au titre des services environnementaux peuvent avoir des effets très différents selon le type d’exploitation et leur implantation territoriale. Dans la zone strictement agricole, ils peuvent inciter les producteurs à affecter des parcelles faiblement productives à des activités de conservation ou à s’abstenir de cultiver les zones humides ou les pâturages plutôt que de les affecter à d’autres usages. A la périphérie des villes, ces paiements peuvent aussi contribuer à préserver les terrains agricoles ; toutefois, compte tenu du coût d’opportunité particulièrement élevé des terres dans cette zone, les paiements au titre des services environnementaux risquent, par nature, de ne pas être suffisants pour prévenir la conversion des terres à d’autres usages lorsque des restrictions en matière d’aménagement de l’espace n’auront pas été prévues. Toutefois, dans la mesure où de nombreux ménages agricoles de la périphérie des villes ont une activité plus diversifiée que dans les autres types de zone et qu’ils tirent des avantages non financiers considérables de leur ferme, les agriculteurs pluriactifs sont plus susceptibles de poursuivre leur activité agricole parce que les paiements au titre des produits autres que ceux de base augmentent leur qualité de vie. Dans la zone de confins, en revanche, ces paiements peuvent exercer une influence considérable sur le comportement et le bien-être des ménages agricoles, non seulement parce que le niveau des services environnementaux fournis est relativement élevé, mais aussi parce que le coût de fourniture de ces services est relativement faible en raison de la modicité du coût d’opportunité des terres et de la maind’œuvre. La seconde préoccupation a été de prévenir la conversion des terres agricoles à d’autres usages. Cette problématique est particulièrement à l’œuvre dans les noyaux urbains, où la « préservation des espaces agricoles » revêt une importance majeure. De nombreux pays de l’OCDE disposent d’une réglementation sur l’utilisation des terres (mesures d’aménagement de l’espace) appliquée par les autorités nationales et infranationales afin d’influer sur l’utilisation des terres agricoles. Dans certains pays, les règlements de zonage limitent la conversion de terres et de bâtiments agricoles à d’autres usages. Les restrictions relatives à la fourniture d’infrastructures de base peuvent aussi servir à limiter la conversion des terres agricoles. À l’inverse, le droit d’exploitation agricole sert, dans certains pays, à réduire la possibilité pour d’autres résidents ruraux d’empêcher des pratiques agricoles normales. Ces dispositions s’appliquent surtout à la périphérie des villes, où les interactions sont les plus nombreuses entre POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

44 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE usages agricoles et non agricoles des terres. Alors que la législation régissant le droit d’exploitation agricole peut bénéficier aux agriculteurs en réduisant les coûts liés au maintien des terres dans le secteur agricole, les règles de zonage et les restrictions en matière d’aménagement imposent des coûts aux propriétaires agricoles en les empêchant de réaliser la véritable valeur économique du bien qu’ils possèdent. Par conséquent, dans certains pays, les propriétaires fonciers peuvent obtenir un dédommagement en échange du renoncement à l’aménagement d’une partie de leurs terres. Ce dédommagement se fait par le biais de mécanismes tels que l’achat de droits de construction ou l’acquisition pure et simple de terres. La fiscalité peut aussi fournir des incitations à maintenir les terres dans l’agriculture (traitement préférentiel des taxes foncières ou des droits de succession) ou de dissuasion (taxation des plus values). Bien que ces mécanismes empêchent parfois la conversion des terres à des usages non agricoles, ils ne sont pas garants de la viabilité de l’activité agricole à la périphérie des villes en raison des facteurs suivants : pression démographique qui augmente les coûts d’opportunité liés au maintien des terres dans le secteur agricole ; proximité de zones habitées qui risque de créer des conflits entre agriculteurs et population non agricole sur des problèmes tels que le bruit, la poussière et les mauvaises odeurs ; agriculteurs pouvant rencontrer des difficultés à procéder à des changements structurels dans leur activité, par exemple à augmenter la taille de leur exploitation afin de la rendre économiquement plus viable. En résumé, l’impact de la politique agricole au sens large sur l’aménagement de l’espace et l’économie des zones rurales est complexe et souvent propre à la localisation géographique et au pays considéré. Certaines mesures ont un impact important sur l’environnement, mais un effet direct relativement modeste sur les revenus et l’emploi dans la région. Dans la mesure où les mesures mises en œuvre améliorent la qualité de l’environnement et rendent les zones rurales plus attrayantes aussi bien pour y effectuer des visites que pour s’y installer, elles peuvent stimuler l’activité économique régionale. Mais bien entendu, un accroissement de l’activité humaine risque d’exercer d’autres pressions spécifiques sur l’environnement local, à telle enseigne que l’effet net à long terme sur l’environnement est difficile à prédire.

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V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 45

V. Évaluation de l’impact des politiques agricoles sur le développement rural La politique de développement rural englobe les actions et les initiatives destinées à améliorer la qualité de la vie et le bien-être général des habitants des zones rurales. Par conséquent, son champ d’action est plus vaste que celui de la politique agricole, bien que cette dernière ait vu sa portée élargie dans de nombreux pays et qu’elle dépasse les objectifs traditionnels que sont le soutien aux prix et aux revenus pour englober des aspects plus vastes, comme les effets sur l’environnement de la production et de l’affectation des terres aux activités agricoles. En outre, les politiques agricoles peuvent porter sur des objectifs qui dépassent le développement rural, comme la sécurité des approvisionnements et l’innocuité des produits alimentaires. La partie suivante décrit la contribution des politiques agricoles au développement rural.

5.1 Politique de développement rural et politique agricole Le développement rural a de nombreuses connotations et le terme « politique de développement rural » désigne fréquemment une vaste gamme d’interventions des pouvoirs publics. Dans certains pays, la notion de politique de développement rural est interchangeable avec celle de politique régionale, surtout lorsque le développement rural doit servir en premier lieu la croissance économique. Dans ces cas, l’objectif des actions publiques dépasse parfois largement l’agriculture et les domaines connexes pour porter sur des questions comme la fourniture d’infrastructure et de services publics. Dans d’autres pays, la politique de développement rural est davantage axée sur l’agriculture et doit renforcer la contribution de ce secteur à l’économie locale et à la qualité de l’environnement. Ces deux objectifs ne sont pas forcément contradictoires, mais ils jouent un rôle dans la détermination des mesures adoptées au titre du développement rural et de l’ensemble des problématiques auxquelles ces mesures sont censées remédier. POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

46 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Un autre aspect important de la question porte sur ce que l’on entend par « développement ». En général, les textes économiques insistent sur le rôle prépondérant de la croissance dans le développement rural, bien qu’aujourd’hui, les économistes spécialisés dans le développement élargissent le débat à l’environnement, à la qualité de la vie et à des problématiques sociales plus vastes associées au changement économique. Dans certains pays, la politique de développement rural doit servir l’objectif de croissance économique. Elle doit donc être axée en premier lieu sur le maintien de la population et l’accroissement de l’activité économique dans les zones rurales. Dans d’autres pays, l’accent est mis sur la gestion des ressources (en particulier foncières) dans les zones rurales de façon à maintenir la viabilité économique et sociale, mais sans forcément tenir compte de la croissance économique. L’OCDE a étudié un certain nombre d’exemples de politiques de développement rural (Australie, Canada, États-Unis, Japon, Norvège, Suisse et Union européenne) et le lien qu’elles entretiennent avec les politiques agricoles (OCDE 2009b). Ces études de cas révèlent un certain nombre de différences intéressantes entre pays de l’OCDE. a)

Caractère intégré des politiques de développement rural et régional. Dans certains pays (Norvège, Suisse), les politiques de développement rural et de développement régional sont intégrées. Dans ces pays, la préservation des structures existantes de peuplement et la viabilité des communautés locales sont un objectif important. Cet objectif est soutenu par une série de mesures par exemple de développement des infrastructures, d’éducation et de formation, et par des transferts budgétaires vers les collectivités locales. Dans d’autres pays et ensembles (Australie, Union européenne), les politiques rurale et régionale sont mises en œuvre séparément.

b)

Lien entre politiques rurale et agricole. Dans certains pays (Australie, États-Unis), les politiques de développement rural et les politiques agricoles sont distinctes, tandis qu’elles sont étroitement liées dans d’autres pays (Norvège).

c)

Centrage des politiques sur l’agriculture. Dans certains pays de l’OCDE (Japon), l’agriculture est considérée en premier lieu comme le moteur du développement rural. Dans d’autres, les perspectives sont plus larges, avec des mesures destinées à favoriser le développement d’infrastructures régionales comme les routes ou les logements (Suisse, États-Unis).

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V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 47

d)

Priorités de la politique agricole. Elles peuvent considérablement varier. Dans certains pays, la priorité est d’améliorer les compétences professionnelles des agriculteurs, afin de les aider à s’adapter aux pressions économiques et à d’autres changements extérieurs comme les catastrophes naturelles ou le changement climatique (Australie, Canada et États-Unis). Dans d’autres pays, le traitement est plus large et couvre les domaines suivants : investissements agricoles, compétitivité du secteur agro-alimentaire, gestion environnementale, protection des animaux, qualité des produits alimentaires et sécurité alimentaire, sauvegarde du patrimoine culturel et maintien de l’agriculture dans les zones défavorisées (Union européenne).

e)

Autorité(s) responsable(s) de la mise en œuvre des mesures. Dans certains pays, ce sont les entités infranationales qui sont responsables de la mise en œuvre de la politique de développement rural, dans un processus ascendant (Canada) ; d’autres pays (Suisse) prennent cette direction ; dans d’autres encore, la politique rurale est centralisée et obéit à un processus descendant (Japon, Norvège, Union européenne).

f)

Financement. Dans certains pays, le financement des politiques rurales est intégré aux dépenses de l’administration centrale (Japon, Norvège). Dans d’autres, il est réparti entre l’administration centrale et les autorités locales (Australie, Suisse et Union européenne). Dans certains pays encore, des efforts sont entrepris pour obtenir une participation financière du secteur privé ou pour créer des partenariats public-privé par le biais de mesures telles que les garanties sur les prêts (Australie et États-Unis).17

Les études de cas donnent aussi des informations sur le mode actuel d’évaluation des programmes (Australie, Canada, États-Unis, Norvège, Suisse et Union européenne). Dans de nombreux pays, l’évaluation des programmes de développement rural n’est pas une activité séparée, mais intégrée à un processus plus général, portant sur l’évaluation de programmes publics ou de la performance des administrations publiques. Toutefois, certaines différences existent dans la façon dont les évaluations sont menées. a)

Champ d’application. Dans certains pays, il est très vaste (comme l’Australie, dont le projet « Signposts for Australian Agriculture » (Balises pour l’agriculture australienne) est axé sur la contribution de l’agriculture à un développement écologiquement durable). Dans d’autres pays, l’évaluation est plus ciblée (comme au Canada, l’évaluation de certains programmes précis de développement rural et la détermination de l’impact des politiques publiques dans le cadre du programme « Lentille rurale »).

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48 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL b)

Degré de dépendance vis-à-vis de l’apport des parties prenantes. Il peut être relativement élevé (Australie, Union européenne).

c)

Recours à des modèles économiques. Cette pratique semble avoir une portée limitée, bien qu’elle soit appliquée par certains pays (Australie et États-Unis).

d)

Recours à des organismes d’audit nationaux pour la réalisation d’audits ordinaires ou ponctuels (Australie, Norvège, Union européenne).

e)

Spécificité des indicateurs utilisés pour les actions des pouvoirs publics. Elle peut être importante dans certains pays (Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats au Canada, qui requiert de préciser les objectifs du programme, les résultats attendus, les méthodes de suivi et d’évaluation au moyen d’indicateurs de performance, et procédure d’évaluation au titre du Règlement de développement rural de l’UE).

f)

Régularité. De nombreux pays n’exigent pas d’évaluation régulière des programmes de développement rural (Australie, Canada) ; en revanche, un système formel d’évaluation régulière est en place dans l’UE, comprenant des évaluations complètes ex ante, à mi-parcours et ex post, au titre du Règlement de développement rural. Certains programmes précis font aussi l’objet d’une évaluation régulière ou périodique dans certains pays (États-Unis, Norvège et Suisse).

5.2 Méthodes d’évaluation des politiques Les gouvernements de plusieurs pays de l’OCDE sont, de plus en plus, conscients du fait qu’il importe d’évaluer leurs politiques afin d’en améliorer les performances. Toutefois, au vu des études de cas réalisées par l’OCDE, la notion d’« évaluation » est interprétée différemment selon les pays. Dans cette partie, l’évaluation est définie comme un ensemble de méthodes et de procédures visant à évaluer les résultats (l’incidence) d’une politique ou d’un programme par rapport à leurs objectifs. Compte tenu de cette définition, l’évaluation fait appel à des méthodes analytiques, c’est-à-dire à des techniques qualitatives et quantitatives permettant d’établir un lien de causalité entre moyens mis en œuvre et résultats à atteindre. À ce titre, l’évaluation se distingue de l’audit, qui a pour but de vérifier la régularité financière et la responsabilité en matière de dépenses, et qui répond à la question de savoir si les fonds affectés à un POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 49

programme ont été dépensés de la façon voulue. Il s’agit aussi d’une opération distincte du suivi, qui cherche généralement à savoir quels moyens et processus ont été mis en œuvre, et quels résultats ont été obtenus.18 Toutefois, il peut exister des chevauchements entre ces trois activités, en particulier en ce qui concerne la production et l’exploitation de l’information. Le suivi et l’évaluation permettent des synergies puisque l’évaluation dépend fortement des informations collectées dans le cadre d’un suivi (sous réserve que ce dernier engendre des indicateurs pertinents des résultats obtenus). Alors que les méthodes d’évaluation peuvent servir à analyser à l’avance l’impact des programmes envisagés, en l’occurrence, nous décrirons les évaluations ex post. Le processus d’évaluation comprend trois grandes étapes : le plan d’évaluation, la collecte de données et la phase analytique. L’évaluation porte essentiellement sur les résultats obtenus grâce au programme : les objectifs ont-ils été atteints, quelles ont été les incidences et les conséquences (volontaires et involontaires) du programme et quelle en a été l’efficacité en termes de coûts ? Toutefois, pour que l’évaluation soit utile à la conception de programmes ultérieurs, un certain nombre de questions doivent être posées, comme la pertinence des objectifs du programme, l’adéquation des instruments existants et l’évaluation des autres solutions possibles. Un point fondamental de l’évaluation des politiques est l’établissement d’un scénario de référence ou contrefactuel. En d’autres termes, que se serait-il passé si les mesures n’avaient pas été mises en œuvre ? L’ajustement et l’adaptation économiques étant permanents dans la société, la plupart des mesures ont généralement un effet marginal sur les tendances existantes. En d’autres termes, les variables intéressantes auraient probablement changé, même si la mesure examinée n’avait pas été mise en œuvre. Par exemple, si des mesures favorisant la diversification agricole n’avaient pas existé, dans quelle mesure les agriculteurs auraient-ils diversifié leurs activités en présence de pressions ou d’opportunités économiques ? Il faut dans un premier temps établir un scénario de référence afin de déterminer l’« additionnalité » des mesures (à savoir l’impact additionnel que ces mesures précises ont sur une variable intéressante, comme par exemple la part des revenus du ménage tirée d’activités diversifiées). Il est plus facile de procéder à ce calcul pour des initiatives précises, de portée limitée et aux objectifs clairement définis, comme celles destinées à encourager la transformation de denrées alimentaires ou les activités touristiques, quoique, même dans ce cas, il n’est pas certain que les

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50 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL évolutions observées dans ces domaines découlent entièrement des initiatives qui ont été prises. Il est plus difficile d’élaborer un scénario de référence pour de nombreuses mesures dont le champ d’application est plus étendu et qui ne sont pas nécessairement ciblées sur le développement rural. Par exemple, si les politiques d’augmentation des revenus des agriculteurs axées sur les produits agricoles n’avaient pas existé, comment les producteurs auraient-ils réagi aux pressions économiques ? Le niveau et la composition des produits et des intrants auraient-ils été très différents ? Les taux d’entrée dans l’activité et de cessation d’activité des agriculteurs et les changements structurels qui en auraient découlé (taille moyenne des exploitations) auraient-ils été différents ? Si oui, quelles en auraient été les conséquences en matière d’utilisation des terres et d’environnement, et quelle aurait été l’ampleur de ces conséquences ? Bien qu’il soit difficile d’établir un scénario de référence dans ces cas, il est probablement aussi peu raisonnable de partir du principe que tous les changements effectivement observés sont dus à une mesure ponctuelle ou à un ensemble de mesures. Un deuxième problème rencontré lorsque l’on procède à une évaluation est d’établir les liens de causalité. Idéalement, l’évaluation d’un programme doit répondre à la question de savoir quelle a été l’incidence d’une mesure spécifique sur une variable intéressante. Dans une large mesure, la réponse est à chercher du côté des comportements : comment les individus ont-ils réagi à la mesure, quelles actions précises ont-ils réalisées en conséquence ? Pour poursuivre avec l’exemple de la diversification, comment une série particulière de mesures de diversification affecte-t-elle les décisions prises par le ménage agricole d’affecter les ressources à certaines activités, de répartir ces ressources entre activités étroitement liées à l’agriculture, mais aussi de procéder à des arbitrages entre activités agricoles et non agricoles ? De même, lorsque l’on mesure l’impact des politiques axées sur les produits agricoles, il peut être particulièrement difficile de séparer celles qui sont ciblées sur la production de celles qui visent à améliorer les revenus agricoles sans pour autant influencer directement les décisions de production. Par exemple, la question est loin d’être résolue de savoir si les paiements « découplés » ont une influence significative sur les décisions de production et d’affectation des intrants par les agriculteurs ou s’ils jouent un rôle important dans la consommation et les décisions d’épargner des ménages agricoles. La différence entre ces réactions pourrait avoir d’importantes conséquences sur l’économie rurale. Un troisième problème concerne l’évaluation de résultats directs ou spécifiques par rapport à des objectifs généraux de développement. Les objectifs spécifiques sont plus faciles à évaluer car le lien de causalité entre POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 51

la mesure et l’objectif poursuivi est plus simple à établir. En revanche, il est plus difficile d’évaluer des objectifs généraux de développement rural parce que ces derniers sont généralement moins bien définis et qu’ils sont par conséquent plus difficiles à formuler et à évaluer, mais aussi parce que les liens de causalité avec les mesures spécifiques sont plus difficiles à établir. Par exemple, alors qu’il est possible de calculer l’impact d’une mesure précise telle que l’aide à la diversification sur les activités et les revenus des ménages agricoles, il est parfois bien plus difficile d’identifier l’impact de mesures axées sur une diversification de l’activité économique globale et le bien-être d’une zone rurale. Le choix du moment de l’évaluation représente un quatrième problème. Comme cela est indiqué plus haut, les évaluations ex post ont lieu après la mise en œuvre d’une mesure, mais les résultats peuvent parfois considérablement tarder. Les mesures doivent être appliquées depuis suffisamment longtemps pour avoir une incidence sur les décisions prises par les agents concernés et pour que l’impact de ces décisions soit mesurable. Il faut parfois attendre plusieurs années pour que les effets de certains types de mesures, comme celles destinées à orienter le capital humain, soient visibles. Dans ces cas-là, des indicateurs avancés de performances pourraient être utilisés comme valeur approximative. Un cinquième problème, rencontré avec toutes les formes d’évaluation, porte sur la pertinence des données. Ces dernières sont plus susceptibles d’être de bonne qualité lorsque les activités de suivi sont étroitement liées à l’évaluation, sous réserve de la collecte régulière d’informations sur une série pertinente d’indicateurs. Toutefois, le manque d’autres possibilités oblige à s’appuyer sur des données générales ou des séries de données existantes. Ces données risquant de ne pas fournir les informations requises en termes d’impact, elles doivent parfois être complétées par des enquêtes réalisées spécialement. La difficulté à établir les liens de causalité incite parfois à s’appuyer sur des indicateurs d’impact intermédiaires. Par exemple, l’efficacité d’un programme est jugée en fonction de son application par les agriculteurs ou des activités commencées à la suite du programme. Mais cela ne permet pas de savoir quelle a été l’incidence du programme sur les revenus ou l’activité économique. De même, ce type de jugement fait souvent appel à une méthode « fondée sur les résultats » (qui consiste à tenter de relier par association l’application de la mesure et le résultat final). Par exemple, il est possible d’étudier le lien de corrélation entre, d’une part, les changements observés sur l’emploi et les revenus et, d’autre part, certains programmes (par exemple, en induisant l’application de mesures de diversification de l’efficacité du programme). Comme c’est le cas avec POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

52 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL toutes les méthodes d’association, celle-ci risque d’aboutir à des conclusions fausses en matière d’impact. Ce risque est d’autant plus important qu’il est difficile d’établir un lien de causalité direct entre un programme et un résultat donné, et, comme cela est signalé plus haut, cette méthode pâtit aussi du problème lié à une surestimation possible de l’additionnalité.19 En ce qui concerne le jugement des méthodes d’évaluation utilisées dans les pays faisant l’objet des études de cas mentionnées plus haut, l’étude OCDE (2009b) note que les critères de performance utilisés ne correspondent pas souvent aux impacts finaux (c’est-à-dire à des résultats précis en matière de développement rural), et que la méthodologie employée est souvent peu claire. La définition de critères de performance économique, qui permettraient d’identifier la nature des avantages et des coûts, mais aussi l’efficacité de différentes mesures, est floue, en particulier. Dans la plupart des cas, les coûts budgétaires liés aux mesures semblent plus importants que d’autres coûts, comme ceux engagés par les ménages. Par ailleurs, la détermination des avantages économiques provenant de différentes mesures n’a été que rarement mesurée. Une analyse complète coûts-avantages semble difficile dans la plupart des cas, mais on pourrait souhaiter que les mesures de performance soient aussi étroitement liées que possible aux avantages économiques et sociaux attendus des mesures prises. Une série de méthodes a été élaborée par des chercheurs pour déterminer l’impact de mesures sur les performances économiques rurales. Nombre de ces méthodes s’appuient sur des modèles économiques pour élaborer un scénario contrefactuel servant de référence pour mesurer l’impact des politiques. Les modèles d’impact économique, destinés principalement à estimer l’impact d’une série de mesures sur les revenus et l’emploi à l’échelon régional, font appel à des techniques de plus en plus complexes, comme le démontre le passage de l’utilisation de modèles standards d’intrants-extrants (I-O) à l’élaboration de modèles à matrice de comptabilité sociale (SAM), et enfin, à des modèles d’équilibre général calculable (MEGC). Comme pour tous les modèles économiques, la qualité des résultats obtenus dépend du réalisme des hypothèses, de la possibilité de saisir avec précision les liens de causalité entre variables (en particulier entre variables liées aux politiques et indicateurs de résultats) et de la fiabilité des paramètres. À de rares exceptions près, les méthodes formelles de modélisation ne semblent pas avoir une place importante dans les évaluations des politiques de développement rural réalisées par les administrations publiques ŕ par opposition aux évaluations de chercheurs. Toutefois, ces méthodes pourraient jouer un rôle important d’appui, en

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V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 53

particulier en attirant l’attention sur les liens de causalité pertinents et les indicateurs appropriés. Malgré leurs limites, les modèles contrefactuels peuvent apporter un éclairage à la question de l’additionnalité (c’est-à-dire de l’impact marginal exact attendu de différentes mesures). L’étude de l’OCDE (2009b) plaide en faveur d’un dialogue plus étroit entre ceux qui élaborent les stratégies d’évaluation et de collecte des données, mais aussi les méthodologies dans les administrations publiques, et les modélisateurs, en particulier en ce qui concerne les objectifs d’évaluation et les données nécessaires pour procéder à une évaluation.

5.3 Amélioration du suivi et évaluation de l’efficacité des politiques Dans le cadre de l’évaluation des politiques de développement rural, un ensemble de directives de meilleures pratiques a été proposé. Ces directives s’appuient sur des démarches adoptées dans les pays membres de l’OCDE, mais proposent aussi de nouveaux moyens de surmonter des problèmes particuliers qui ont déjà été identifiés dans la pratique en cours. Ces directives sont les suivantes : a)

Toute nouvelle mesure doit faire l’objet d’une évaluation ex ante.

b)

Les évaluations ex post doivent être réalisées de façon à prendre en compte les décalages attendus entre les mesures prises et les résultats attendus.

c)

Les appréciations doivent être claires sur l’interprétation appropriée et les défauts éventuels des critères de performance.

d)

Des évaluations intermédiaires doivent être effectuées en plus de l’évaluation finale.

e)

Il convient d’expliquer toutes les discordances entre résultats attendus et obtenus.

f)

Dans la mesure du possible, les impacts des mesures doivent rendre compte des objectifs spécifiques de développement rural.

g)

Les critères de performance doivent répondre aux impératifs « SMART » : Specific (spécifiques), Measurable (mesurables), Achievable (atteignables), Relevant (pertinents) et Timely (ponctuels).

h)

Il convient d’éviter d’exagérer le caractère d’additionnalité des mesures.

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54 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL i)

La méthodologie de l’évaluation doit être mise en place avant l’application de nouvelles mesures.

j)

Les mesures de performance, données requises et méthodes analytiques à utiliser doivent être mises en place avant l’application de nouvelles mesures.

k)

Les sources de données existantes doivent être complétées par de nouvelles sources pour combler les lacunes des informations.

l)

Un dialogue devrait avoir lieu entre évaluateurs dans les administrations publiques et modélisateurs économiques afin de permettre une évaluation rigoureuse, impartiale et objective.

m) Les procédures d’évaluation devraient être revues régulièrement par des experts indépendants et les enseignements tirés devraient être intégrés au processus d’évaluation.

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VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES Ŕ 55

VI. Conséquences pour l’élaboration et la mise en œuvre des politiques

Les travaux de l’OCDE sur le lien entre politiques agricoles et développement rural mettent en évidence la gamme des objectifs qui peuvent être poursuivis dans ce domaine, mais aussi la panoplie des mesures pouvant être adoptées pour atteindre ces objectifs. La politique agricole de nombreux pays continue à porter principalement sur le soutien aux prix et aux revenus. Toutefois, de nombreux pays ont eu tendance à élargir la série des mesures afin de répondre directement aux problèmes de viabilité économique des zones rurales (par exemple, grâce au développement de nouvelles activités économiques pour les ménages agricoles) ou de veiller à ce que ces zones continuent à participer à la fourniture d’aménités rurales, comme la qualité de l’environnement. En plus de leur valeur pour la société dans son ensemble, les aménités rurales peuvent jouer un rôle important dans le développement économique des zones rurales. L’efficacité d’une politique agricole, c’est-à-dire l’application de mesures à la fois efficaces s’agissant de la réalisation de leurs objectifs et d’un bon rapport qualité-coût, est l’un des buts essentiels, alors que la politique agricole continue d’évoluer. La pression sur des ressources publiques limitées continuera de s’intensifier dans les pays de l’OCDE, augmentant par là même l’impératif d’efficacité. À l’occasion de leur réunion de 1998, les ministres de l’OCDE (OCDE, 1998b) se sont mis d’accord sur le fait que pour atteindre leurs objectifs partagés, les mesures de politique agricole devaient être :



transparentes : permettant une identification facile des objectifs politiques, des coûts, des avantages et des bénéficiaires ;



ciblées : centrées sur des résultats spécifiques et autant que possible découplées ;

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56 Ŕ VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES 

adaptées : fournissant des transferts pas plus importants qu’il ne faut pour obtenir des résultats clairement identifiés ;



flexibles : reflétant la diversité des situations de l’agriculture, capables de répondre à l’évolution des objectifs et des priorités, et applicables pendant la période de temps nécessaire pour que l’objectif spécifique soit atteint ;



équitables : tenant compte des effets de la répartition du soutien entre secteurs, agriculteurs et régions.

Les travaux de l’OCDE sur la réforme des politiques agricoles ont souligné l’importance de ces principes et la nécessité d’une évaluation permanente de l’efficacité et de l’efficience des instruments de ces politiques. On a beaucoup mis l’accent sur la nécessité de définir des objectifs clairs, explicites et mesurables. Des politiques ciblées dans l’espace peuvent cependant entraîner des coûts de transaction importants. Il existe des moyens de réduire ces coûts, comme cela est indiqué dans OCDE (2007) et en général, pour que les gains du ciblage se matérialisent, le suivi, le respect et l’évaluation des mesures sont des étapes fondamentales. Les politiques agricoles ne comportent pas toujours d’objectifs explicites de développement rural, mais lorsque ces objectifs sont mentionnés, les travaux de l’OCDE montrent qu’ils souvent flous et, par extension, que la contribution attendue des politiques agricoles à la réalisation de ces objectifs est floue, elle aussi. Les objectifs déclarés en matière de développement rural sont habituellement de nature très générale, ce qui complique l’identification de critères permettant de juger de l’efficacité des mesures (OCDE 2009b). Alors que les pays de l’OCDE ont des objectifs de développement rural généralement assez analogues, l’importance qu’ils attachent aux différents objectifs n’est pas la même. Ce qui est plus important encore, c’est que le rôle de l’agriculture dans la réalisation de ces objectifs varie lui aussi considérablement, tout comme le poids respectif des secteurs public et privé. Par définition, la politique agricole est destinée à un secteur particulier de l’économie (politique sectorielle), bien qu’elle puisse avoir des conséquences importantes sur le plan géographique. Compte tenu du recul général de la contribution de l’agriculture aux revenus et à l’emploi en milieu rural, y compris dans des zones essentiellement rurales, on peut s’interroger sur l’efficacité à venir des politiques de soutien aux prix et aux revenus dans la promotion d’une économie durable dans de nombreuses zones rurales.

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VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES Ŕ 57

L’impact sur l’économie locale des transferts en faveur des ménages dépend de la façon dont le revenu supplémentaire est dépensé et en particulier s’il est dépensé pour l’achat de biens et de services locaux. Le revenu des ménages agricoles dans de nombreuses zones dépend de ce qui se passe dans les autres pans de l’économie rurale, mais aussi de savoir si ces ménages peuvent profiter de l’emploi et des possibilités d’améliorer leurs revenus grâce à la croissance créée dans d’autres secteurs. La capacité des agriculteurs à réagir à de nouvelles opportunités, agricoles et non agricoles, peut être renforcée par des mesures ciblées telles que le développement des compétences professionnelles, de produits qui s’adaptent à l’évolution des exigences des consommateurs et du tourisme. La levée des obstacles qui limitent la capacité des ménages à profiter de nouvelles opportunités économiques peut aussi jouer un rôle important. En reconnaissant aux ménages agricoles le rôle de gestionnaires de l’espace rural et de producteurs de produits autres que des produits de base et de biens publics, on leur permet d’améliorer leur bien-être économique dans de nombreuses zones rurales et on améliore aussi les aménités rurales en augmentant l’attrait de ces lieux aussi bien pour de simples visites que pour une installation. Contrairement à la politique agricole, les mesures de politique de développement rural (et agro-environnementale) efficaces portent généralement sur des zones ou des régions particulières (mesures territorialisées), bien qu’elles aient aussi des conséquences importantes pour des secteurs particuliers. Cette différence fondamentale en termes d’objectifs a des conséquences significatives sur la conception et la mise en œuvre des politiques de développement rural. Dans la mesure où le développement rural représente le premier objectif poursuivi, toutes choses étant égales par ailleurs, les politiques territorialisées sont susceptibles d’être plus efficaces que d’autres mesures n’opérant aucune différenciation spatiale (OECD, 2006b). Nombre de composantes des politiques de développement rural, comme l’amélioration des infrastructures et la fourniture de services locaux, sont essentielles à la viabilité économique et sociale des zones rurales. Encore une fois, si le développement rural est le principal objectif de ces politiques, il est nécessaire de disposer de mesures de développement rural bien ciblées au lieu d’espérer qu’à elles seules, les politiques agricoles garantissent la viabilité des économies rurales. Comme cela est indiqué dans les études examinées aux fins du présent rapport, les responsables des politiques sont confrontés à une grande hétérogénéité des régions rurales. Les différences géographiques portent sur la distribution de la population, l’activité économique, les perspectives de POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

58 Ŕ VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES développement économique et les pressions sur l’aménagement de l’espace, et la contribution actuelle et à venir de l’agriculture à la protection de l’environnement. Par conséquent, une démarche indifférenciée risque de ne pas être adaptée ; des politiques géographiquement différenciées ou ciblées sont nécessaires pour atteindre les objectifs en matière de développement économique et d’environnement. À proximité des zones urbaines, par exemple, on cherchera à contrôler le développement urbain et à protéger les espaces ouverts par une politique d’aménagement de l’espace. Il est probablement moins nécessaire de protéger certaines pratiques agricoles, à moins que ces dernières se traduisent par des avantages importants pour l’environnement local. Dans des zones plus reculées, la problématique est probablement de veiller à ce que les biens environnementaux valorisés par l’ensemble de la société continuent d’être disponibles. Pour cela, il faudra peut-être chercher à obtenir des résultats ciblés par des pratiques particulières en matière d’aménagement de l’espace. Les mesures requises risquent d’être différentes dans chaque cas. Comme pour toutes les politiques, il y aura inévitablement des compromis et des étapes seront nécessaires pour atteindre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux recherchés. Les politiques d’accroissement de l’activité économique en zone rurale peuvent engendrer des pressions environnementales. À l’inverse, des mesures qui limitent l’activité afin de protéger la fourniture de biens environnementaux peuvent restreindre le potentiel de croissance économique. Il faudra donc trouver un équilibre entre ces objectifs. Pour y parvenir, il est absolument nécessaire de disposer d’objectifs clairs, de mesures ciblées et d’un système d’évaluation de l’efficacité des mesures.

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VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR Ŕ 59

VII. Travaux de recherche nécessaires à l’avenir

Les travaux de l’OCDE sur la relation entre politiques agricoles et développement rural ont montré qu’il existe deux domaines importants et étroitement reliés dans lesquels des travaux permettraient de mieux comprendre l’évolution des politiques. Premièrement, il est nécessaire d’analyser plus en profondeur l’élaboration et la mise en œuvre de mesures destinées à atteindre certains objectifs précis en matière de développement rural. Deuxièmement, il convient de travailler au développement et à l’affinement des méthodes d’évaluation des politiques de développement rural, en particulier celles portant sur l’agriculture et l’affectation des terres. Pour progresser dans ces deux domaines, il faudra élargir le dialogue entre ceux qui travaillent dans l’agriculture et le développement rural au sein des administrations nationales, et les organisations extérieures, comme les universités. Ces travaux devraient s’appuyer en premier lieu sur l’expérience acquise par les pays de l’OCDE, par le biais de programmes portant sur des objectifs de développement rural, afin d’examiner l’efficacité relative de diverses mesures dans l’obtention de résultats ciblés. Ces travaux s’inspireraient des résultats de travaux universitaires sur l’efficacité des programmes. En comblant les lacunes dans des domaines tels que la conception des politiques et le choix des instruments, l’objectif serait de définir les méthodes qui pourraient améliorer la cohérence entre les politiques agricoles et les politiques plus générales de développement rural, mais aussi de réfléchir à la façon d’appréhender l’hétérogénéité géographique qui constitue l’une des caractéristiques majeures des zones rurales. Ces travaux contribueraient à la réorientation et à la réinstrumentation de la politique agricole dans les pays de l’OCDE. Le second axe de travail serait centré sur l’amélioration des méthodes d’évaluation de l’impact des politiques de développement rural. Les travaux de l’OCDE dans ce domaine soulignent la nécessité d’approfondir les méthodes servant à déterminer l’efficacité et l’efficience des mesures, afin POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

60 Ŕ VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR de guider l’affectation de ressources publiques rares. L’un des moyens d’approfondir ces méthodes serait d’élargir le dialogue entre ceux qui, dans les administrations nationales, travaillent à la gestion et à l’évaluation des politiques sans limiter la participation aux responsables des programmes agricoles et de développement rural, et les membres de la communauté universitaire. Des opportunités importantes existent de renforcer les méthodologies d’évaluation en s’inspirant de méthodes quantitatives en cours d’élaboration par des chercheurs dans le domaine du développement rural. Malgré certaines problématiques liées au développement de méthodes quantitatives fondées sur un modèle en matière d’évaluation des résultats des politiques rurales, les méthodes existantes peuvent contribuer à clarifier des problématiques importantes comme l’établissement de liens de causalité et le traitement de l’additionnalité20.

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VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR Ŕ 61

Notes 1.

Depuis longtemps, des interrogations croissantes se sont exprimées sur la pertinence du PIB pour mesurer la performance économique et le progrès des sociétés. www.oecd.org/pages

2.

Cependant, il convient de noter que les chiffres sur le PIB et l’emploi agricoles dans la base de données OCDE comprennent la sylviculture et la pêche. Ces chiffres peuvent donc être considérablement plus élevés dans certains pays.

3.

Les communautés locales (définies en fonction des petites unités administratives correspondant au pays concerné) sont classées comme rurales si la densité de population est inférieure à 150 habitants au kilomètre carré (500 pour le Japon pour tenir compte du fait que la densité de population nationale de ce pays dépasse 300 habitants au kilomètre carré). Ce type de région rurale est défini en fonction du pourcentage de population qui habite dans ces communautés rurales de la manière suivante : essentiellement rurale (PR), plus de 50 % ; intermédiaire (IN), 15 à 50 %, et essentiellement urbaine (PU), moins de 15 %. Enfin, une région qui serait sinon identifiée comme PR est classée dans la catégorie IN si elle a un centre urbain de plus de 200 000 habitants (500 000 au Japon) ; une région qui serait sinon identifiée comme IN est classée dans la catégorie PU si elle a un centre urbain de plus de 500 000 habitants (1 000 000 au Japon).

4.

L’étude OCDE (2009a) comporte une discussion sur les différences entre les pays de l’OCDE concernant les unités territoriales utilisées pour définir les zones rurales. Cet examen montre qu’il est difficile d’obtenir des informations comparables entre les pays. Certains pays (par exemple États-Unis) emploient des définitions multiples pour les zones rurales et les comparaisons nationales peuvent donc différer suivant la définition utilisée.

5.

Les pays concernés sont l’Australie, la Belgique, le Canada, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, le Japon, le Mexique, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, le Portugal, l’Espagne, la Suède, la Suisse et les États-Unis. Les données en matière d’emploi qui ont été utilisées couvrent la sylviculture et la pêche en plus de l’agriculture.

6.

Il convient de noter qu’il existe de légères différences dans les années considérées pour certains pays.

7.

La moyenne utilisée correspond à 3 personnes. Ce nombre est arbitraire. Il se peut que la population agricole soit sous-estimée dans certains cas, par exemple lorsque l’agriculture à temps partiel tient une place

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62 Ŕ VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR importante, et qu’elle soit surestimée dans d’autres. Par exemple, cette estimation ne prend pas en compte les exploitations non familiales et les employés de ces exploitations, dont le nombre peut être important dans les grandes exploitations commerciales ou dans les exploitations engagées dans des activités de diversification, notamment l’écotourisme ou l’agrotourisme. Pour permettre de mieux comprendre les rapports entre l’agriculture et la population, les statistiques nationales devraient estimer tout l’ensemble de la population de ménages dont l’occupation est apparentée aux exploitations agricoles. 8.

Les seules exceptions sont le Japon, qui dispose de données sur les effectifs réels de population agricole, et la Turquie pour laquelle les données sur les effectifs de population agricole correspondent à 2001 au lieu de 2005.

9.

Main-d’œuvre employée dans l’agriculture, la chasse, la sylviculture et les pêcheries, telle que figurant dans la base de données territoriale de l’OCDE (Secteur A-B dans REV. ISIC 3.1).

10.

La définition ”autre activité rémunératrice”, dans le cas de l’UE, signifie une ”activité autre qu’une activité en rapport avec les travaux agricoles (c’est-à-dire les travaux contribuant à la production agricole primaire) qui est effectuée contre rémunération”. La définition norvégienne concerne les ”activités supplémentaires”.

11.

Le groupe des 19 pays de l’Union européenne se compose de l’Autriche, la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Slovaquie, l’Espagne, la Suède et le Royaume-Uni.

12.

Les externalités sont des attributs de la production ou de la consommation de biens individuels sans prix. Les biens publics ne sont pas concurrents, dans la mesure où leur consommation par un individu n’affecte pas la capacité des autres à en consommer, et on ne peut pas en refuser l’accès à quelqu’un dans la mesure où il est difficile d’en limiter l’accès aux consommateurs.

13.

À noter que la notion de périphérie des villes n’est pas forcément synonyme de proximité d’une grande agglomération. Cette catégorie s’applique aussi aux concentrations plus modestes de population qui s’étendent à la campagne, souvent par le biais du phénomène d’« étalement urbain ».

14.

À noter que la marge extensive n’est pas forcément synonyme d’éloignement des bassins de vie, qui caractérise généralement les zones défavorisées. Cette catégorie peut en effet aussi s’appliquer à des blocs de

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VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR Ŕ 63

terres agricoles ayant une productivité limitée et situées dans une zone strictement agricole. 15.

Alors que les surfaces affectées à l’agriculture dans ce type de zone sont peu susceptibles de varier de façon sensible dans le temps, le changement peut venir d’une modification de la rentabilité de différentes productions. Ainsi, si l’agriculture devient plus rentable que l’élevage, les prairies permanentes peuvent être converties en terres cultivables et vice versa sous réserve de la faisabilité agronomique de ces conversions.

16.

Une étude du Programme de mise en réserve des terres fragiles (CRP Conservation Reserve Program) des États-Unis, qui a porté notamment sur les effets imputables à une extension des activités de loisirs, a montré que, globalement, l’effet du CRP sur l’économie rurale était modeste et largement transitoire. Comme il fallait s’y attendre, les effets des paiements réalisés aux termes du programme ont été les plus importants dans les régions peu peuplées et dépendantes de l’agriculture plutôt que dans des zones rurales plus peuplées et à l’activité économique diversifiée (OCDE 2009b).

17.

L’étude OCDE (2005) étudie la problématique du niveau d’administration dans le financement des politiques portant sur la fourniture de biens d’intérêt public.

18.

Le suivi peut également être utilisé pour recueillir des données qui peuvent être utilisées pour une évaluation ou constituer des indicateurs avancés de performance.

19.

D’autres problèmes liés à ce type de démarche, comme des biais dans la sélection sont abordés dans l’étude OCDE (2009b).

20.

Ces deux axes de travail peuvent aussi aider à identifier des lacunes et trouver des solutions pour les combler. C’est du moins un point important d’une réinstrumentation réussie des politiques agricoles des pays de l’OCDE (Blandford, 2007).

POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010

BIBLIOGRAPHIE Ŕ 65

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