Burocracia

TEMA 1: APROXIMACIÓN CLÁSICA AL ESTUDIO DE LA BUROCRACIA. El término BUROCRACIA es polisémico. Etimológicamente se entiende por tal el poder de los despachos. Otra acepción que se puede tomar es la dimensión material en tanto que conjunto de personas que ocupan los altos cargos de la administración, o bien como organización. A. La concepción materialista del marxismo. Dentro de los marxistas clásicos hay varias corrientes. Se enmarca en la teoría de la lucha de clases. - MARX. Para este autor la burocracia es el grupo humano que se encarga de la administración del Estado. Parte de la Teoría del Estado de Hegel donde se diferencian tres esferas: a) Sociedad Civil: ámbito de los intereses privados, particulares. b) Estado: ámbito de los intereses generales. c) Burocracia: puente que permite pasar de los intereses particulares a los generales. Para Marx esta división es formal- legalista, que no se corresponde con la realidad ya que para él el Estado no es el ámbito de los intereses generales ni la burocracia no es garante de tales intereses. Para Marx la burocracia no es una clase social sino un grupo, las clases sociales se basan en el poder económico ( y la fuente de poder de la burocracia es político), la burocracia no es la burguesía sino un grupo en manos de esta. Dice Marx que lo que ocurre es que la burocracia se disfraza para que parezca que está a favor del interés general (en realidad, como se ha dicho antes es un grupo que defiende los intereses de la clase dominante). La función de la burocracia es mantener el status quo que se perpetúe la situación de dominación bajo la apariencia del interés general. Burocracia= instrumento que enmascara y mantiene la dominación de la clase dominante. ¿Si la burocracia no se identifica con la clase dominante puede surgir un conflicto? La burocracia no se identifica plenamente con la burguesía. No son las mismas personas las que están al servicio del Estado que las que dirigen las grandes empresas, por lo que se darán conflictos, pero no a gran escala, no cambiará la situación general, no se socavará el sistema. La burocracia puede llegar a ser una fuerza autónoma vista por el pueblo como algo distante que no puede controlar y termina convirtiéndose en algo cerrado, una

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casta que guarda sus secretos y se comporta de modo hostil frente a la sociedad (tiene que ver con el concepto de alienación- ésta también se manifiesta dentro de la burocracia). La burocracia no es consciente de sus actos, se autoengaña porque cree que es imprescindible para el interés general. Se mantiene gracias a la jerarquía, autoridad y disciplina, comienza a extender su campo de acción y se consolida (para defender el interés general, se convence a sí mismo de que tiene esa función que cumplir). Todo esto se enmarca en la Teoría de la lucha de clases. Cuando desaparezca la burguesía, el Estado y por tanto la burocracia, al no haber clase explotadora ni clase explotada en la sociedad socialista no será necesario el instrumento que perpetúe el puente entre sociedad y Estado. La burocracia será absorbida por la sociedad (el proletario puede ser votado y votar, puede participar directamente). - LENIN. No es sólo teórico sino que en su gobierno aplica el pensamiento marxista. Sigue las posiciones teóricas de Marx pero las concreta en algunos aspectos. En "El Estado y la Revolución" expone que la desaparición de la burocracia es algo inmediato con la instauración de la dictadura del proletariado. Se haría siguiendo los siguientes pasos: 1. Reducción del salario de los funcionarios hasta equipararlo con el de los obreros. 2. Simplificación de las tareas administrativas para que cualquiera pueda realizarlas. Cuando llega al poder y tiene la posibilidad de aplicar sus teorías sucede otra cosa. En 1917, curiosamente, el aparato burocrático aumenta y Lenin trata de buscar una explicación a esta contradicción con las teorías marxistas. Trata de explicarlo acudiendo a la falta de madurez del socialismo y la situación en la que se encuentra Rusia (guerra). Una vez que el país se industrialice habrá bases objetivas para la victoria sobre la burocracia. Lenin muere en 1921. Le sucede Stalin y va a incrementar la burocracia y su influencia. - TROSTKY. Escribe sobre la burocracia en el asentamiento definitivo del Estado socialista. Refuta las leyes de Lenin diciendo que el incremento de la burocracia no se debe a la inmadurez del socialismo sino que lo achaca a la imposibilidad de crear una sociedad socialista en un solo país. Piensa que hay que extender el socialismo a otros países industrializados ("Revolución permanente").

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Trostky advierte que

en Marx se confunde la Burocracia de Estado con la

Burocracia de Partido. Lo que Trostky propone es una concentración de poder desde abajo hacia arriba, en favor de una persona. Soviets ---- Burocracia (que ya sería una sola, habiéndose unido la de Estado y la de Partido). Para él la burocracia no puede desaparecer en una sociedad sonde la doctrina predominante es el "centralismo democrático". Trostky, sin embargo, es optimista en lo referente al futuro de la burocracia. Piensa que el propio desarrollo económico del país entrará en conflicto con el crecimiento de la burocracia. El conflicto minará el sistema. Habla de una segunda revolución donde los proletarios se rebelarán contra la burocracia. Al igual que Marx, Trostky se resiste a dar a la burocracia el nombre de clase social ya que su poder es político, sino económico (utiliza otros conceptos como grupo, casta...). La teoría de Trostky es más que nada un deseo dada su enemistad con Stalin, quien le exilió y mandó asesinarlo. Trostky murió a manos de Ramón Mercader en Méjico. B. LA SOCIOLOGÍA POLÍTICA EN WEBER. Hay que encuadrar el concepto en Teoría de la Dominación. Weber entiende por poder la capacidad que tiene una persona de imponer su voluntad sobre otra u otras. Cuando esto se produce estamos ante una relación de dominación legitimada. Cuando la dominación se ejerce sobre un número amplio de personas es necesario una organización para llevarla a cabo. Para este autor existen tres tipos de dominación: a) Tradicional: forma primitiva de dominación, se basa en la tradición, en la costumbre, p.e: la monarquía. b) Carismática: basada en las especiales cualidades reconocidas por la población al líder, p.e: los regímenes fascistas. c) legal- racional: basada en la norma, en la ley, p.e: la administración prusiana de Bismarck. Para Weber, la burocracia es el modelo de organización más perfecta. Las características de la organización burocrática serían las siguientes: 1. Jerarquización de la organización, organización piramidal. 2. Imperio de la ley 3. Relaciones de carácter impersonal

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4. Los medios no pertenecen al funcionario (están concentrados en la cúspide de la organización) 5. La posición del funcionario no puede ser heredada o vendida. 6. El burócrata posee las características de obediencia a los superiores, conocimiento profesional e imparcialidad. 7. Especialización de las funciones. Explicación de las características: Weber vive en un momento histórico determinado y describe la administración de tal momento: la Administración de Prusia a finales del s. XIX, la bismarckiana. La describe como un modelo de administración para el resto de Europa. El puesto de sus funcionarios- burócratas ya no se compra ni se vende, ni es hereditario. Esto supone un cambio cuantitativo. El funcionario o burócrata tiene que ser disciplinado e imparcial, con unos conocimientos determinados. Lo distingue del político en el sentido de que el burócrata ocupa un puesto permanente mientras que el político es temporal. La permanencia aparece como una fuente de poder para el burócrata. Esto, sumado a su mayor conocimiento especializado es un arma a emplear contra el político, además de la propia dinámica de la burocracia (por ejemplo en lo referente al secretismo y a que el burócrata puede extender sus influencias a otros ámbitos civiles que pudieran estar en manos del político). Los políticos en muchas ocasiones recurren el asesoramiento de burócratas por lo que de su tarea dependen en gran medida la redacción de las leyes. Si el pueblo no puede alzar la voz a través de sus representantes políticos en democracia, la burocracia se convierte en detentora del poder. Esto no significa que el burócrata sea omnipotente sino que tiene limitaciones: 1. No es propietario de los recursos que maneja 2. No pertenecen necesariamente a la clase de los propietarios. 3. Propia lucha interna entre los burócratas para alcanzar posiciones de poder. Sin embargo, lo que no se puede negar es la tendencia de la burocracia a extender su influencia fuera de sus áreas de control. Hasta este momento Weber se limita a describir la administración prusiana y se pregunta por la burocracia dentro de la democracia. La burocracia favorece la nivelación de las clases sociales y por lo tanto la democracia. La impersonalidad de las normas favorece la igualdad de todos ante la ley. Weber cree que en el tiempo en el

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que él vive esto se da sólo formalmente ya que materialmente sólo los pudientes podrán permitirse la educación necesaria para los cargos administrativos. En relación con la aspiración marxista de la desaparición de la burocracia, Weber, mantiene una posición absolutamente contraria porque considera que las tareas administrativas son complejas y por lo tanto se necesita un grupo de gente preparada para su desarrollo. Cree que la burocracia es necesaria. Se plantea el interrogante siguiente: ¿Burocracia fuerte o débil? Si es fuerte se da un autoritarismo burocrático. Esto ya se lo planteó Tocqueville en el s. XVIII y decía que la debilidad burocrática se convertiría en corrupción política. En el extremo opuesto, burocracia fuerte, se produciría, como ya se ha dicho, un totalitarismo burócrata. Es interesante ver cómo Weber parece pesimista acerca de la compatibilidad de la burocracia con la democracia a largo plazo. La burocracia es imprescindible porque favorece el desarrollo económico capitalista (la previsibilidad burocrática es un prerrequisito de cualquier actividad económica) pero a largo plazo pueden provocarse enfrentamientos con los principios democráticos y los dirigentes políticos. La degeneración de la burocracia depende del uso que los burócratas hagan de su poder. En éste sentido será más o menos compatible con la democracia a largo plazo. Weber compara la burocracia con otros sistemas dados a lo largo de la historia; la burocracia es mejor, es la organización más perfecta que se conoce y por ello es adaptable a cualquier contexto. C. BUROCRACIA Y OLIGARQUÍA EN MICHELS. Michels va a emplear un nuevo concepto, que es el de oligarquía. Se diferencia de Weber en que éste se centró en el análisis de la burocracia y su incidencia en la sociedad, mientras que Michels pare de la noción de burocracia quedándose con el elemento oligárquico y jerarquizado de ésta y su influencia en las organizaciones. Para Michels, la burocracia no es sólo organización sino que también es una forma de dominación a través de la formación de oligarquías. Analiza el funcionamiento del SPD y creó la conocida Teoría de la Ley de Hierro de las oligarquías: dice toda organización moderna de gran tamaño es necesariamente oligárquica aunque no lo pretendan sus dirigentes y dirigidos. Existe una oligarquía que dirige la organización y al resto del partido aunque opte por decisiones que vayan en contra del propio partido.

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Como se apuntó anteriormente se basó en el SPD y concluyó que era pura fachada ya que pretendía ser el culmen de la democracia y realmente era una organización no democrática, sino oligárquica. Extrapola este caso a otras organizaciones, es decir, llega a la conclusión de que toda organización tiende a desarrollar una estructura burocrática que impide la democracia interna. Michels entiende la democracia en su sentido participativo: los miembros de la organización tienen que participar en la adopción de decisiones. Esto es imposible porque habrá miembros que no tengan la capacidad necesaria para tomar las decisiones (aquí Michels entronca con Weber). La toma de decisiones supone que se tengan ciertos conocimientos especializados. Michels dice que una vez que el líder accede al poder dispone de una información y conocimientos que puede utilizar en cualquier momento como arma contra cualquier rival. No sólo esto sino que además la posición que ocupa le permite adquirir una serie de capacidades políticas y una serie de conocimientos que lo hacen indispensable; se aleja de los demás miembros de la organización porque se convierte en elite, por lo que sus intereses no coinciden con los de la masa, con los del resto de la organización. Una vez en posesión del poder el primer objetivo de la élite es mantenerse en él a pesar de que esto puede ir en contra de la organización en su conjunto. Esta es la causa de que desaparezcan los ideales revolucionarios: cuando el líder consigue el poder adquiere una forma de actuar más conservadora. Los intereses de la elite son más compatibles con los intereses de la organización. Esto resulta lógico en dirigentes poco profesionales en cuanto que no tienen mejor salida que la que le ofrece la organización. Incluso se produce una metamorfosis en la persona del líder y tiende a pensar que merece la adulación de la masa, se cree su grandeza y puede llegar a identificar la organización consigo mismo (relación con Maquiavelo). Michels ve que una cosa es lo que el dirigente dice antes de alcanzar el poder y otra la que hace después. La diferencia entre lo que se dice y se hace, para Michels, lo justifica la organización desde un punto de vista lógico: a- Amenaza de las voces disidentes que están respaldadas por actores exteriores. Se busca la unidad del partido por lo que a cualquier voz se le considera oposición.

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b- Elaboración del mito democrático, que hace del líder la expresión permanente del deseo de la comunidad (que esté el líder es fruto del deseo de la masa). Michels aplica su análisis a un nivel más general y extrapola los resultados al resto de las organizaciones. Sus conclusiones son bastante pesimistas: no cree que exista la democracia interna, ni la general, ni en los regímenes capitalistas ni en los socialistas. La falta de democracia es, paradójicamente, consustancial a cualquier organización democrática (entendiendo tales en el sentido en que lo hace Michels, es decir, democracia participativa). Dice que las sociedades socialistas terminarán en una dictadura de dirigentes astutos capaces de hacerse con el poder en nombre del socialismo. Dice que los movimientos democráticos son como olas que rompen siempre en la misma costa, surgen movimientos pero cuando sus dirigentes acaban el poder se vuelven conservadores; nuevamente surgirán movimientos democráticos y chocarán de nuevo contra la misma costa. Esta tendencia se rompe en algún momento: "sólo algunos líderes carismáticos capaces de pasar a través de los obstáculos institucionales y y orgánicos de la vida moderna son fuente del cambio social porque rompen las barreras que les impone la organización". Cuando habla del líder carismático está pensando en Mussolini (pasó de ser socialista a pensar en el fascismo como salvación). Michels se preocupa de la burocracia interna y hay otro autor que la estudia en la democracia como tal (no internamente). Es BRUNO RIZZI: Escribe "La burocracia en el mundo", 1930. Los autores marxistas no veían la burocracia soviética como una clase social; Rizzi dice que sí, que se ha convertido en una clase que domina y explota al proletariado tanto como la burguesía. La diferencia entre burocracia y burguesía es que en la burguesía la apropiación de los medios de producción es particular y en la burocracia es colectiva; los medios de producción están estatalizados. Estos son los rasgos del "colectivismo burocrático", que no sólo es propio de la URSS, sino que también se da en regímenes fascistas y ciertas democracias capitalistas. La burocracia no está al servicio del Estado sino que es una clase explotadora en sí misma, que se aprovecha de la plusvalía del trabajo. El colectivismo burocrático sería la última forma de explotación antes de una sociedad sin clases, previa a una nueva revolución del proletariado. Rizzi es marxista pero discrepa con éstos en el sentido de que éste considera a la burocracia como una clase.

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Basado en las teorías de Rizzi, Burnham construye lo que llama la Tª de la revolución de los directores. Su posición es la siguiente: el proceso tecnológico, la creciente presencia de organizaciones de gran tamaño hace que los propietarios sean incapaces de controlar el cambio social o proceso social. El control de la economía pasará a los directores ("The managerial revolution"). El sistema de propiedad será abolido y se establecerá la estatalización de la propiedad. Después a esto se denominaría la "tecnocracia". Habría una nueva clase emergente, la de los gerentes, los tecnócratas, y con ello el surgimiento de nuevas ideologías que la defendieran. D. El concepto de elite política en Mosca y Pareto. Son dos grandes autores clásicos elitistas: - Pareto: Estudioso de economía que parte de la observación y dice que hay dos tipos de personas en la sociedad: las más capaces, que destacan en cualquier actividad pero que no son necesariamente los más honrados y a los que llama ELITE SOCIAL; y el resto de la población, que denomina NO ELITE. Dentro de la elite distingue la gobernante y la no gobernante. La elite gobernante son las personas que participan en las tareas de gobierno y la no gobernante son aquellas que destacan en otras áreas diferentes. En principio la elite está compuesta por los más capaces, pero no siempre es así por razones de riquezas, contactos personales, relaciones familiares, etc. En la economía los sujetos actúan de forma lógica, en el sentido de que puede analizarse su actuación en función de los intereses. En la sociología intervienen comportamientos no lógicos, que no pueden analizarse respecto a la variable interés económico. Por lo tanto, para analizar un sistema social hay que tener en cuenta otros intereses o variables. Éstas son: 1. Residuos. indican los sentimientos e instintos humanos más básicos. Habría distintas clases. Son inherentes a las personas. 2. Derivaciones: reflejan la necesidad de tener en cuenta los deseos humanos y por lo tanto la capacidad que tienen las ideas para influenciar el comportamiento humano. 3. Heterogeneidad social: este concepto se desprende de su visión anterior de clasificar a la sociedad en elite y no- elite.

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Parte de la consideración de que la sociedad es un sistema, semejante a un organismo. Por ello habría que establecer las interrelaciones entre las distintas partes del sistema. Su objeto de estudio es la sociedad. Hay sociedades inestables. Su pregunta es qué es lo que hace que unas sociedades sean más estables que otras. Para responder a ésto utiliza una serie de categorías abstractas (residuos, derivaciones y heterogeneidad) que él elabora. Su error es que trata de analizar el sistema como algo externo a él y con métodos exactos. En las sociedades donde predominan los residuos de clase 1 o residuos de combinación (engaño, agresividad personal, instintos socialmente negativos) en la elite gobernante, el gobierno estará dominado por el fraude y la corrupción y estaremos ante un sistema político donde la pauta sería el reclutamiento de personas que tuvieran estas cualidades. Serían gobiernos guiados por el corto plazo y las revoluciones tendrían lugar allí donde la elite gobernante no sepa o sea incapaz de gobernar. Las sociedades más propensas a las revoluciones serán en las que predominen residuos de clase 1 y allí donde en un período de crecimiento económico le sigue la recesión económica de modo brusco, o cuando la circulación de las elites queda bloqueada. Introduce un concepto muy importante, el de "Circulación de las elites". Si las elites son abiertas y acceden a ellas miembros de la no- elite el talento pervive (proceso por el cual la elite se renueva). Hay miembros de la elite que pierden las cualidades necesarias para permanecer en el poder y deben ser reemplazados por personas de la no- elite que están más preparadas para formar la elite y permanecer en el poder. Hay ocasiones en que esta circulación queda bloqueada. Si la elite es abierta hay equilibrio social, pero si se bloquea el equilibrio se rompe y se llega a situaciones de revolución y si ésta triunfa, la elite es remplazada por parte de la no- elite que será más eficaz en las funciones de gobierno. - Mosca. Sus ideas son parecidas a las de Pareto pero se diferencian en que Mosca no utiliza un marco conceptual abstracto. Tienen en común que ambos parten de una evidencia empírica, que la parte más problemática, de una teoría de las elites. Parten de dos cosas que son sobreentendidas: la elite actúa como un grupo coherente, como un todo uniforme y este tiene características distintivas del resto de la población; y por otro lado que la clase dirigida está controlada por la dirigente.

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En el tiempo en el que vive se distinguían tres tipos de regímenes políticos: monarquías, aristocracia y democracia. Mosca rompe con esta distinción abstracta. Dice que históricamente resulta innegable que siempre hay una clase dirigente cohesionada y organizada y una clase dirigida. Cabe

citar

como

obras

importantes

"Teoría

dei

governo

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governo

parlamentario" y "Elementi di Scienza Política" (2 vols. I de 1896 y II de 1923). Mosca, de entrada, ya no cree en la democracia. El gobierno de las masas no es posible, siempre hay una minoría dominante. Este es el punto de partida de su pensamiento. Se empeña en buscar, igual que Pareto, cuáles son los factores para que un gobierno sea estable. Utiliza para ello tres factores: a. Características de la clase gobernante b. Tipo de relaciones entre la clase gobernante y las masas c. Forma de organización política.

Una sociedad será estable cuando: - la clase gobernante esté bien organizada, unida. - la clase gobernante no dude en utilizar la fuerza para apoyar su gobierno, si fuera necesario. - la clase gobernante posea conocimientos técnicos necesarios. - la clase gobernante disponga de unas cualidades valoradas por el pueblo. Esto ocurre cuanto comparten una misma cultura política, cuando están lo suficientemente cerca de las masas para saber cuáles son las demandas de la masa. Esto tendrá lugar cuando la clase gobernante sea lo suficientemente abierta para tener contacto con las masas. Cuando se haya alcanzado un alto nivel de civilización, un factor de estabilidad será el equilibrio de las fuerzas políticas. Factores como la división de poderes o la separación entre la Iglesia y el Estado y la descentralización política (esta idea es importante y va a ser recogida posteriormente). Según Mosca el sufragio universal no propicia el equilibrio entre las fuerzas políticas sino que conduce a la preeminencia de una fuerza política entre la clases dirigente. Muchas de las personas mejor cualificadas no están dispuestas a rebajarse a la lucha electoral, sólo lo harán las personas que dispongan de ciertas cualidades para la intriga política.

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Por lo tanto no predominaría el interés general, sino el interés propio de esa fuerza política que ocuparía al poder. En su obra "Elementi di Scienza Política" en su segundo volumen introduce un nuevo elemento. Dice que la clase dirigente se divide en la fuerza electoral y las fuerzas burocráticas. También las denomina 1º y 2º estrato (esta distinción la tomará después Dahl). La fuerza electoral estaría compuesta por la clase política y las fuerzas burocráticas por los burócratas. La clase dirigente no se impone por la fuerza, tratan de justificarse mediante la ideología (Dios, tradición...), es decir, tratan de legitimar su poder. El tipo de clase dirigente coincide con la estructura política de la sociedad. La democracia representativa no se corresponde con la soberanía del pueblo; esto es una construcción ideológica para justificar el poder político de una elite. La clase o fuerza electoral, o primer estrato procede de una elección y la clase o fuerza burocrática o segundo estrato procede de una designación. Mosca advierte los peligros de un exceso de burocracia, como Weber, lo que puede derivar en un régimen autoritario y represivo, con lo que el poder de la burocracia debe estar equilibrado por el poder de las asambleas, de los electos. Pero a su vez, un exceso del poder de los electos puede derivar en un sistema corrupto. Por lo tanto debe haber un equilibrio de poder.