C.B. Modderman, De Staten-Generaal en de totstandkoming van

34

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

De Staten-Generaal en de totstandkoming van verdragen

C.B. Modderman*

* Mr. C.B. Modderman is docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht. Hij dankt prof. dr. H.R.B.M. Kummeling en prof. mr. R. Nehmelman voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel. Het schrij­ ven van dit artikel werd afgerond op 29 oktober 2014. 1 Zie onder meer: Vermeulen 1993, Van Dijk 1995, p. 352, Van Emmerik 2008, p. 146, 152, 154 en 155, Besselink en Wessel 2009b, p. 42-45, Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 357-358, Burkens e.a. 2012, p. 359-360 en Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 157 en 160. 2 Van Emmerik 2008, p. 152, 154 en 155. 3 Zie over dit belang: Wessel 2006 en Besselink en Wessel 2009a, p. 569-671. 4 Art. 94 Gw. 5 Van Emmerik 2008, p. 154-155 en Van Mourik 2012. 6 Van Emmerik 2008, p. 155 en Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 157. 7 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 112-113 en Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 22, p. 6. 8 Eind 2013 gaf Taverne aan ‘binnenkort’ een initiatiefwets­ voorstel betreffende wijziging van de Rgbv in te dienen, zie: Kamerstukken II 2013/14, 33 359 (R 1986), nr. 4, p. 5. 9 Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 34-35 en Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 97. Zie voor deze

1. Inleiding De rol van het Nederlandse parlement bij de totstandkoming van verdra­ gen is zwak.1 Die zwakke rol is vanuit democratisch en rechtsstatelijk per­ spectief zeer bedenkelijk,2 niet in de laatste plaats vanwege het grote belang van het internationale recht voor de Nederlandse rechtsorde,3 waarbij in het bijzonder kan worden gewezen op de positie van een ieder verbindende verdragsbepalingen. 4 Daarnaast kan erop worden gewezen dat de parlementaire betrokkenheid op Europees niveau de afgelopen jaren is verbeterd.5 De parlementaire betrokkenheid bij (ander) internatio­ naal recht is hierbij achtergebleven.6 Recentelijk hebben de Staatscommissie Grondwet en Tweede Kamerlid Joost Taverne (VVD) dan ook aangegeven van mening te zijn dat de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (hierna: Rgbv) moet worden aangepast.7 Taverne heeft aangegeven in de nabije toekomst hier­ toe een initiatiefwetsvoorstel in te dienen.8 Daarom wordt in dit artikel in­ gegaan op enkele mogelijkheden tot versterking van de parlementaire be­ trokkenheid bij de totstandkoming van verdragen, waaronder de mogelijk­ heid die de Staatscommissie Grondwet en Taverne voorstaan, die ik nu eerst kort uiteen zal zetten. De regering heeft enkele jaren geleden de Staatscommissie Grondwet ge­ vraagd om te onderzoeken of het grondwettelijke kader betreffende de buitenlandse betrekkingen nog wel toereikend is, gezien de sterke ont­ wikkeling van het internationale recht, terwijl de kern van het relevante nationale recht nagenoeg onveranderd is sinds de grondwetswijzigingen van 1953 en 1956.9 De Staatscommissie Grondwet heeft vervolgens het advies gegeven de Rgbv aan te passen, in verband met de democratische legitimatie van verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevat­ ten.10 De Staatscommissie heeft aangegeven van mening te zijn dat de Rgbv te veel ruimte geeft voor afwijking van de hoofdregel dat

TV CR JANUARI 2015

35

artikelen

parlementaire goedkeuring vereist is voor binding aan verdragen en dat voor verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevatten, altijd uit­ drukkelijke goedkeuring vereist zou moeten zijn.11 Een recent voorbeeld van een geval waarin een verdrag een een ieder verbindende bepaling bevat maar stilzwijgend is goedgekeurd, biedt het arrest van de Hoge Raad van 10 oktober 2014 over de uitzondering op het rookverbod. Art. 8, tweede lid, World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control (hierna: FCTC) is door de Hoge Raad als een ieder ver­ bindend aangemerkt,12 terwijl de FCTC stilzwijgend is goedgekeurd.13 Ten tweede heeft Taverne in 2012, in lijn met de Staatscommissie Grondwet, aangegeven de volgende bepaling in de Rgbv opgenomen te willen zien: ‘1. Indien een verdrag bepalingen bevat die naar inhoud eenieder kunnen verbinden, wordt dit verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring onderworpen. 2. In het voorstel van wet tot goedkeuring van een zodanig verdrag wordt tot uitdrukking gebracht welke bepalingen daarvan eenieder verbindende kracht hebben, nadat zij overeenkomstig artikel 93 van de Grondwet zijn bekendgemaakt.’14

Kort gezegd willen de Staatscommissie Grondwet en Taverne dus meer parlementaire betrokkenheid en zal Taverne hier binnenkort een initia­ tiefwetsvoorstel toe indienen. Hier sta ik volledig achter. Met de manier waarop Taverne dit wil bewerkstelligen, ben ik het echter niet geheel eens. Daarom zal ik in dit artikel een alternatief voorstellen (dat desalniet­ temin in lijn is met de voorstellen van de Staatscommissie Grondwet en Taverne) en daarnaast andere mogelijkheden tot versterking van de parle­ mentaire betrokkenheid uiteenzetten. Voordat ik hieraan toekom, zal ik, na een historische schets van de ont­ wikkeling ervan (paragraaf 2), in paragraaf 3 beschrijven hoe parlemen­ taire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen (grond)wettelijk is geregeld en in de praktijk uitpakt.15 Hierbij zal ik telkens signaleren waar knelpunten zitten en waar dus ruimte is voor verbetering wat betreft parlementaire betrokkenheid. Die verbeteringen komen in paragraaf 4 aan bod. In paragraaf 5 trek ik een korte conclusie.

2. Beknopte historische schets van de ontwikkeling van de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen In deze paragraaf zal ik kort beschrijven hoe gekomen is tot de Neder­ landse regeling omtrent de goedkeuring van verdragen. Deze regeling en

ontwikkelingen in de internatio­ nale rechtsorde: Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 99-102, Besselink en Wessel 2009a, p. 569-570 en Besselink en Wessel 2009b, p. 13-18. 10 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 10-11 en 111-113. 11 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 112. Zie ook: Besselink en Wessel 2009b, p. 85-86.

artikelen

12 HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928. 13 Kamerstukken Staten-Generaal 2004/05, 29 927, A en nr. 1. 14 Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 22, p. 6. 15 Ik zal hierbij slechts de parle­ mentaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen beschrijven. Parlementaire be­ trokkenheid bij (bindende) be­ sluiten van volkenrechtelijke or­ ganisaties valt aldus buiten de reikwijdte van dit artikel, hoewel ook daar zich het probleem van geringe democratische legitima­ tie voordoet, zie hierover: Besselink en Wessel 2009b, p. 89 e.v. en Rapport Staats­com­ mis­sie Grondwet 2010, p. 113-114.

36

artikelen

16 Art. 58 Gw 1922. 17 Sondaal 1986, p. 132. 18 Kamerstukken II 1951/52, 2374, nr. 3, p. 4 en Kamerstukken II 1977/78, 15 049 (R 1100), nr. 3, p. 6. 19 Tegenwoordig is de vorm dan ook niet meer bepalend voor de vraag of er sprake is van een ver­ drag, zie aanwijzing 304 Aanwijzingen voor de regelge­ ving en de toelichting erbij. 20 Zie hierover: Duynstee 1954, p. 2-3 van het deel ‘Inleiding’. 21 Kamerstukken II 1977/78, 15 049 (R 1100), nr. 3 en Sondaal 1986, p. 132-134. 22 Voor de vorm van rijkswet is gekozen omdat buitenlandse be­ trekkingen aangelegenheden van het Koninkrijk zijn en regels hieromtrent bij rijkswet moeten worden vastgesteld (art. 3 lid 1(b) Statuut en art. 14 lid 1 Statuut). Wat betreft de bekendmaking, zie ook art. 95 Gw.

de toepassing ervan in de praktijk, zal ik in de paragrafen erna analyseren en knelpunten en mogelijkheden tot verbetering van parlementaire be­ trokkenheid bij de totstandkoming van verdragen beschrijven. Twee eeuwen geleden was de parlementaire betrokkenheid uiterst gering. Onze ‘Soevereine Vorst’ had de touwtjes nagenoeg volledig in handen: ‘Aan Hem alleen is, behoudens de kennisgeving daarvan aan de Staten Generaal, opgedragen het regt, om alle verbonden en verdragen te doen sluiten en te bekrachtigen [curs. CM]’, aldus (het eerste deel van) art. 38 van de Grondwet van 1814. De volksvertegenwoordiging hoefde dus slechts op de hoogte te worden gebracht. In de eeuw daarna werd de parle­ mentaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen meer en meer gegarandeerd. In de Grondwet van 1922 werd bepaald dat ‘een ver­ drag niet [wordt] bekrachtigd, dan nadat het door de Staten-Generaal is goedgekeurd’ (afgezien van de gevallen waarin ‘de Koning zich de be­ voegdheid tot het bekrachtigen van het verdrag bij de wet heeft voorbe­ houden’).16 Het lijkt op het eerste gezicht alsof dit een goede waarborg voor parlementaire betrokkenheid was. Voor de regering was het echter zeer eenvoudig het vereiste van parlementaire goedkeuring te omzeilen. Destijds werden namelijk alleen verdragen die in de plechtige verdrags­ vorm waren gegoten als verdrag aangemerkt. ‘Niet plechtige verdragen’ werden niet als verdrag aangemerkt, maar als andere overeenkomsten met vreemde Mogendheden dan verdragen. Hiervoor was slechts een me­ dedeling aan het parlement vereist. De regering had de vrijheid om al dan niet voor de plechtige variant te kiezen en daarmee dus om te bepalen of het parlementaire goedkeuringsvereiste gold. In de praktijk koos de rege­ ring vaak voor de niet plechtige verdragsvorm, 17 waar de invloed van het parlement natuurlijk onder leed.18 Met de grondwetsherziening van 1953 is dit probleem verholpen.19 Twee belangrijke punten van de herziening in dit licht waren de volgende.20 1. Alle internationale overeenkomsten moeten vooraf goedgekeurd worden door de Staten-Generaal (art. 60 van de Grondwet van 1953), behoudens de categorieën overeenkomsten ge­ noemd in art. 62. 2. Goedkeuring van een verdrag kan niet langer louter bij wet (uitdrukkelijke goedkeuring) worden verleend, maar tevens stil­ zwijgend worden verleend (art. 61). Hier valt al duidelijk de huidige rege­ ling van de goedkeuring van verdragen te herkennen (zie paragraaf 3). In 1983 zijn de relevante Grondwetsbepalingen wederom gewijzigd. Naast terminologische verbeteringen21 is met name de deconstitutionalisering van de bepalingen over de goedkeuring van verdragen een in het oog springende wijziging. Sinds 1983 bevat de Grondwet nog slechts de kern van het recht omtrent goedkeuring van verdragen, in art. 91 (dat in para­ graaf 3 aan bod komt). De wet waarnaar de regeling deels is verplaatst, is de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen van 1994.22

JANUARI 2015 TV CR

TV CR JANUARI 2015

artikelen

37

(Tussen 1983 en 1994 bleef, kort gezegd, het oude recht deels van kracht.23) De deconstitutionalisering werd als volgt gemotiveerd: ‘Door deze materie aan de wetgever voor te behouden, wordt hem een zekere vrijheid gegeven de uitzonderingen op het goedkeuringsbeginsel aan te passen aan de in de praktijk blijkende behoeften.’24 Inhoudelijk is destijds aan de artikelen over de goedkeuring van verdragen niet veel veranderd omdat ‘de strekking van die artikelen vrij algemeen als bevredigend’ werd ervaren.25 Wel waren art. 1 en 2 Rgbv nieuw.26 Ook nieuw waren de uit­ zonderingen op het goedkeuringsvereiste die nu te vinden zijn in art. 7, sub d, e en f, Rgbv.27

3. Parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen In deze paragraaf wordt het recht omtrent parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen beschreven en wordt telkens tevens ingegaan op de manier waarop de bestaande regelgeving haar uitwerking heeft in de praktijk. Deze betrokkenheid kan zowel bestaan uit betrok­ kenheid op het moment dat een verdrag zich nog in de onderhandelings­ fase bevindt, als betrokkenheid door middel van goedkeuring van een ver­ drag. Op diverse plaatsen worden knelpunten gesignaleerd, naar aanlei­ ding waarvan in paragraaf 4 verbeteringen worden aangedragen. Ten behoeve van deze analyse wordt aangevangen met de typering van het Nederlandse systeem (met betrekking tot de verhouding internatio­ naal recht - nationaal recht), als gematigd monistisch (paragraaf 3.1). Met name art. 91 van de Grondwet en de Rgbv spelen vervolgens een centrale rol bij de beschrijving van de parlementaire betrokkenheid (paragraaf 3.2 en 3.3). Daarnaast komen onder meer de inlichtingenplicht, de ministeri­ ële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel aan bod, daar die een be­ langrijke rol spelen voor de verhouding regering - parlement in het alge­ meen, en dus ook voor wat betreft de totstandkoming van verdragen (pa­ ragraaf 3.4). In paragraaf 3.5 trek ik een tussenconclusie. 3.1 Gematigd monisme Op basis van ongeschreven recht is Nederland monistisch,28 hoewel art. 93 en 94 van de Grondwet ons systeem ‘dualistische trekken’ geven,29 waardoor Nederland als gematigd monistisch te boek staat. Voor de wer­ king van internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde is dus niet ver­ eist dat er eerst een transformatie van dat internationale recht in natio­ naal recht plaatsheeft. Gelet hierop kan men stellen dat het van groot belang is dat de Staten-Generaal in ieder geval een rol (los van de vraag

23 Zie additioneel art. XXI Gw (inmiddels vervallen natuurlijk). 24 Kamerstukken II 1977/78, 15 049 (R 1100), nr. 3, p. 5. Zie ook: Sondaal 1986, p. 141-142. 25 Kamerstukken II 1977/78, 15 049 (R 1100), nr. 3, p. 5 en Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 2. 26 Kamerstukken II 1992/93, 21 214 (R 1375), nr. 14 en Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 3. 27 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 3-4 en Kamerstukken II 1993/94, 21 214 (R 1375), nr. 27. 28 HR 3 maart 1919, NJ 1919, 371 (Grenstractaat Aken). 29 Burkens e.a. 2012, p. 355. Zie ook: Kortmann 2012, p. 171.

38

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

wat voor een rol) hebben bij de totstandkoming van dit internationale recht, zodat onze volksvertegenwoordiging daarmee op enige manier in­ gestemd heeft.30 Dit is te meer het geval omdat het ingevolge art. 94 Grondwet zo is, dat een ieder verbindende bepalingen van verdragen van hogere rang zijn dan in Nederland geldende wettelijke voorschriften (waaronder formele wetten en dus ook de Grondwet). Dergelijke voor­ schriften vinden op grond van art. 94 Grondwet namelijk ‘geen toepas­ sing indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen’. Wanneer dergelijke bepalingen niet democra­ tisch gelegitimeerd zijn (doordat het verdrag waarin zij staan niet door het parlement is goedgekeurd) of weinig democratisch gelegitimeerd zijn (zoals bij stilzwijgende goedkeuring31), kan dit uiteraard problematisch worden geacht: de hoogste normen worden zonder (uitdrukkelijke) parle­ mentaire betrokkenheid van kracht en ontberen dus democratische legiti­ matie. In de woorden van Burkens, Kummeling, Vermeulen en Widdershoven: ‘de voorrangspositie van het internationale recht in de Nederlandse rechtsorde brengt met zich mee dat eventuele democratische en rechtsstatelijke tekortkomingen in het internationale recht als het ware automatisch onderdeel van het Nederlandse recht vormen, zonder dat na­ tionale waarborgen daartegen een dam kunnen opwerpen.’32 In het licht van het voorgaande is parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen dus van groot belang. 3.2 Art. 91 Grondwet Hoewel het aan de regering is de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen33 en het de regering is die de verdragsluitende bevoegdheid heeft, wordt op grond van art. 91, eerste lid, Grondwet het Koninkrijk der Nederlanden alleen aan een verdrag gebonden wanneer de Staten-Generaal hier vooraf goedkeuring aan verlenen. Bij wet kunnen echter uitzonderingen worden gemaakt (art. 91, eerste lid, Grondwet). Verder worden de mogelijke manieren van goedkeuren bij wet bepaald, met stilzwijgende goedkeuring als optie (art. 91, tweede lid, Grondwet). In het derde lid van art. 91 Grondwet wordt vervolgens aangegeven hoe goedkeuring moet worden verleend aan verdragen die bepalingen bevat­ ten die ‘afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodza­ ken’, namelijk ‘met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.’ 30 Zie ook: Besselink en Wessel 2009b, p. 42. 31 Zie: Besselink en Wessel 2009b, p. 44-45. 32 Burkens e.a. 2012, p. 352. 33 Aldus het taakstellende art. 90 Gw.

3.3 De Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen In paragraaf 3.3 staat de Rgbv centraal. Achtereenvolgens bespreek ik het moment waarop het parlement bij de totstandkoming van verdragen wordt betrokken (paragraaf 3.3.1), de wijzen waarop verdragen door het

TV CR JANUARI 2015

artikelen

39

parlement kunnen worden goedgekeurd (paragraaf 3.3.2), de goedkeuring van verdragen met bepalingen die van de Grondwet afwijken (paragraaf 3.3.3), de uitzonderingen op het vereiste van goedkeuring (paragraaf 3.3.4) en vervolgens enkele andere in de Rgbv geregelde zaken (paragraaf 3.3.5). Bij deze bespreking ga ik niet telkens afzonderlijk in op de situatie met betrekking tot verdragen die Aruba, Curaçao en Sint Maarten raken, hoewel die uiteraard wel diverse keren in de Rgbv aan bod komt.34 3.3.1 Moment waarop het parlement wordt betrokken bij de totstandkoming van verdragen Als de parlementaire betrokkenheid pas wordt gewaarborgd op het moment dat een verdrag ter goedkeuring aan de Staten-Generaal wordt voorgelegd, dan is dit in de woorden van Vermeulen een kwestie van ‘slik­ ken of stikken’35: het parlement kan niet veel meer doen dan goedkeuren of niet goedkeuren, de onderhandelingsfase is immers afgesloten. In the­ orie kan het parlement natuurlijk in de goedkeuringsfase de regering laten weten dat er alleen goedkeuring zal worden verleend indien het ver­ drag op bepaalde punten wordt gewijzigd of bij uitdrukkelijke goedkeu­ ring gebruik maken van het recht van amendement (door in de goedkeu­ ringswet te eisen dat de regering een of meer voorbehouden maakt bij ra­ tificatie). Zoals de regering in 1991 aangaf, is het echter de vraag ‘of de verdragspartners nog bereid zullen zijn opnieuw te onderhandelen over het – dikwijls na moeizame compromissen bereikte – onderhandelingsre­ sultaat, en zo ja, of de door Nederland gewenste wijzigingen voor de ver­ dragspartners wel aanvaardbaar zouden blijken te zijn.’36 Qua voorbehou­ den is het de vraag of het verdrag in kwestie die überhaupt toestaat en dienen, als dat wel het geval is, die voorbehouden zelf uiteraard toegelaten te zijn, oftewel verenigbaar met voorwerp en doel van het verdrag (art. 19 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht).37 In verband hiermee geeft art. 1, eerste lid, Rgbv aan dat de minister van Buitenlandse Zaken periodiek een lijst aan de Staten-Generaal dient te versturen met daarin de ontwerp-verdragen over de totstandkoming waarvan onderhandeld wordt. 38 Dit periodiek informeren doet de minis­ ter vier keer per jaar, middels brieven die gelijktijdig aan de Tweede en Eerste Kamer worden gezonden. De lijsten worden afgedrukt onder Kamerstuknummer 23 530.39 Zodoende wordt het parlement niet pas be­ trokken op het moment dat de onderhandelingen reeds gevoerd zijn. 40 In het tweede lid van art. 1 Rgbv wordt aangegeven welke informatie per ont­ werp-verdrag moet worden verstrekt: de strekking, de bij de onderhande­ lingen betrokken toekomstige verdragspartijen, (in voorkomend geval) de internationale organisatie onder auspiciën waarvan de onderhandelingen worden gevoerd en de meest betrokken ministeries. Indien een ont-

34 Zie naast diverse bepalingen in de Rgbv hieromtrent ook: art. 128 RvOTK en aanwijzing 305 Aanwijzingen voor de regelgeving. 35 Vermeulen 1993. 36 Kamerstukken II 1990/91, 21 214 (R 1375), nr. 7, p. 3. Zie ook: Van Dijk 1995, p. 355 en Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 357. 37 Sondaal 1986, p. 139, Van Dijk 1995, p. 352, Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 357 en Burkens e.a. 2012, p. 359-360. 38 Kamerstukken II 1992/93, 21 214 (R 1375), nr. 14. 39 Kamerstukken I 1993/94, 21 214 (R 1375), nr. 44b, p. 5. 40 Kamerstukken II 1992/93, 21 214 (R 1375), nr. 14, p. 1.

40

41 Burkens e.a. 2012, p. 360. 42 Besselink en Wessel 2009b, p. 90. 43 Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 160-161. 44 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 5. 45 In eerste instantie wordt deze keuze door de regering gemaakt. Het parlement kan vervolgens, indien door de regering voor overlegging ter stilzwijgende goedkeuring is gekozen, aange­ ven het niet met deze keuze eens te zijn middels het doorbreken van het stilzwijgen (art. 5 Rgbv). 46 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 6-7. 47 In de Nota naar aanleiding van het verslag bij de goedkeu­ ringswet van het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Repu­ bliek Peru (Trb. 2011, 109), Kamer­s tukken II 2012/13, 33 486 (R 1994), nr. 8. 48 Kamerstukken II 2012/13, 33 486 (R 1994), nr. 8, p. 2. Voor de redenen hiervan, zie: Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 6 en Sondaal 1986, p. 152.

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

werp-verdrag geheim dient te blijven (in het belang van het Koninkrijk), dan wordt het niet in de lijst opgenomen en kan de informatie vertrouwe­ lijk worden verstrekt (art. 1, derde en vierde lid, Rgbv). Voor het parlement zal het pas mogelijk zijn om reeds in de onderhande­ lingsfase de inhoud van een verdrag te beïnvloeden, indien het weet heeft van de totstandkoming ervan en dus niet pas wordt betrokken nadat de onderhandelingen gevoerd zijn. Burkens, Kummeling, Vermeulen en Widdershoven noemen deze verplichting tot periodiek informeren dan ook een goede zaak. 41 Hier ben ik het mee eens. Van belang is echter wel dat de minister van Buitenlandse Zaken op een goede manier invulling geeft aan die verplichting van art. 1 Rgbv, door heldere lijsten te verstrek­ ken met per verdrag de voor het parlement relevante informatie. Het par­ lement is immers voor een groot deel afhankelijk van de regering qua in­ formatievoorziening. Besselink en Wessel geven echter aan dat de over­ zichten uiterst beknopt zijn en pleiten voor een ruimhartigere informatieverschaffing. 42 Ook Van Mourik en Nehmelman zijn deze op­ vatting toegedaan: ‘De lijsten zijn (…) zeer beknopt, geven geen onderhan­ delingsresultaten weer en bevatten geen nadere informatie die voor het parlement van belang kan zijn.’43 Voor de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen valt hier winst te behalen. In paragraaf 4.2 wordt daarom verder ingegaan op deze lijsten. Art. 2 Rgbv geeft vervolgens aan dat een verdrag waar de regering het Koninkrijk aan wil binden zo spoedig mogelijk ter goedkeuring aan het parlement moet worden voorgelegd. Het maximaal toegestane tijdsver­ loop dat uit ‘zo spoedig mogelijk’ voortvloeit, valt niet exact te definiëren, maar hangt onder meer af van factoren als complexiteit van de materie en de noodzaak van uitvoeringswetgeving. 44 3.3.2 Uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring Art. 3 Rgbv geeft aan dat de goedkeuring op twee manieren kan worden verleend: uitdrukkelijk en stilzwijgend. Qua rechtsgevolg zijn beide wijzen van goedkeuring gelijk. Bij de totstandkoming van de Rgbv, is aangege­ ven hoe door de regering 45 wordt gekozen tussen deze twee mogelijkhe­ den. 46 Onder verwijzing daarnaar, 47 gaf de minister van Buitenlandse Zaken in 2013 aan welke twee factoren bepalend zijn bij het maken van deze keuze. De eerste factor is of ‘binding aan het verdrag vereist dat op nationaal niveau uitvoeringswetgeving wordt aangenomen.’48 Als dit zo is, dan wordt voor uitdrukkelijke goedkeuring gekozen. Wanneer dit niet het geval is, overweegt de regering ‘of het waarschijnlijk is dat het parlement met haar van gedachten wil wisselen over het verdrag.’ Hierbij kan onder meer de aard van het verdrag een rol spelen en ook eventuele eerdere re­ acties vanuit de Staten-Generaal naar aanleiding van de periodieke lijsten

TV CR JANUARI 2015

artikelen

(zie paragraaf 3.3.1). Acht de regering deze parlementaire wil waarschijn­ lijk, dan zal voor uitdrukkelijke goedkeuring worden gekozen. De rege­ ring meent dat dit systeem goed werkt en houdt eraan vast dat de vraag of het verdrag in kwestie een ieder verbindende bepalingen bevat, wel mee­ weegt bij de te maken keuze maar geen zelfstandige overweging vormt. 49 Op dit punt valt winst te behalen wat betreft parlementaire betrokken­ heid. De vraag of het verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat, zou wel doorslaggevend moeten zijn. In paragraaf 4.1 en 4.3 ga ik hierop in. Ten tijde van de totstandkoming van de Rgbv was het zo dat ruim 75 pro­ cent van de verdragen stilzwijgend werd goedgekeurd en werd de stilzwij­ gende goedkeuring lovend omschreven als een procedure die veel tijd en geld bespaart.50 Nog steeds meent de regering dat de Rgbv een evenwich­ tige balans biedt tussen parlementaire zeggenschap en efficiëntie.51 Art. 4 Rgbv geeft aan op welke wijze uitdrukkelijke goedkeuring wordt verleend: bij wet. De regering gaf bij de totstandkoming van de Rgbv aan dat in haar opzicht een systeem met uitdrukkelijke goedkeuring bij wet (met daarnaast de optie stilzwijgende goedkeuring en de mogelijkheid van doorbreking van het stilzwijgen), het meeste recht doet aan de rech­ ten van de Staten-Generaal.52 De normale wetgevingsprocedure wordt ge­ volgd.53 Doorgaans bevat een goedkeuringswet louter de constatering dat het verdrag in kwestie wordt goedgekeurd.54 De parlementaire goedkeu­ ring van een verdrag valt aan te merken als een machtiging aan de rege­ ring het Koninkrijk aan dat verdrag te binden.55 De andere wijze van goedkeuring is stilzwijgende goedkeuring, art. 5, eerste lid, Rgbv: ‘De stilzwijgende goedkeuring is verleend, indien niet binnen dertig dagen na een daartoe strekkende overlegging van een verdrag aan de Staten-Generaal door of namens een van de kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de kamers de wens te kennen wordt gegeven, dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeu­ ring zal worden onderworpen.’

Wordt deze wens wel te kennen gegeven (oftewel, wordt het stilzwijgen doorbroken), dan wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot goed­ keuring ingediend (art. 5, derde lid, Rgbv).56 De brieven aan de kamers waarin de minister van Buitenlandse Zaken de verdragen ter stilzwijgen­ de goedkeuring overlegt, worden vergezeld van een toelichtende nota (en doorgaans ook het advies van de Raad van State en het nader rapport).57 Bij stilzwijgende goedkeuring is overigens geen doodse stilte vereist: zonder dat of alvorens het stilzwijgen wordt doorbroken, kunnen regering en Staten-Generaal gewoon met elkaar van gedachten wisselen over de inhoud van een verdrag.58

41

49 Kamerstukken II 2012/13, 33 486 (R 1994), nr. 8, p. 2. Zie ook: Sondaal 1986, p. 152. 50 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 6. 51 Kamerstukken II 2012/13, 33 486 (R 1994), nr. 8, p. 2. 52 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 7. 53 Wat betreft het initiatiefrecht, zie: Kamerstukken II 1990/91, 21 214 (R 1375), nr. 8, p. 5, Sondaal 1986, p. 155, Van Dijk 1995, p. 354-355 en Kortmann 2012, p. 164. Wat betreft het recht van amendement, zie paragraaf 3.3.1. 54 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 7. 55 Van Dijk 1995, p. 354 en Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 356. Zie wat betreft de gang van zaken bij uitdrukkelij­ ke goedkeuring: Sondaal 1986, p. 155. 56 In de Reglementen van Orde van beide kamers is de gang van zaken hierbij nader geregeld: art. 124 tot en met 127 RvOTK en art. 143 tot en met 147 RvOEK. 57 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 8. 58 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 9. Zie ook: Sondaal 1986, p. 162.

42

artikelen

59 Ook voorlopige binding en voorlopige toepassing zijn geen optie, zie art. 10 Rgbv, art. 15 Rgbv en paragraaf 3.3.5. 60 Van der Pot/Elzinga, De Lange en Hoogers 2014, p. 707 en Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 116. 61 Voor verschillende mogelijk­ heden in zulke gevallen, zie: Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 10 en met name: Kamerstukken II 1990/91, 21 214 (R 1375), nr. 8, p. 6-7. Zie hierover ook: Van Dijk 1995, p. 357-358, Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 358-359 en Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 115-124. 62 Van Emmerik 2008, p. 147. 63 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 115. 64 De Staatscommissie Grondwet beschrijft uitvoerig waarom: Rapport Staats­com­ missie Grondwet 2010, p. 115-117. Zie ook: Van Emmerik 2008, p. 147. 65 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 116. 66 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 116-117. 67 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 117. 68 Van Emmerik 2008, p. 160.

3.3.3 Goedkeuring van verdragen met bepalingen die van de Grondwet afwijken Verdragen die bepalingen bevatten die van de Grondwet afwijken dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen alleen door de kamers worden goedgekeurd met minstens twee derden van het aantal uitgebrachte stem­ men (art. 91, derde lid, Grondwet). In art. 6 Rgbv is vastgelegd dat derge­ lijke verdragen aan uitdrukkelijke goedkeuring worden onderworpen en dat in een voorstel van wet dat daartoe dient, moet worden vermeld dat de goedkeuring wordt verleend met inachtneming van het bepaalde in art. 91, derde lid, van de Grondwet. De uitzonderingen op het goedkeurings­ vereiste van art. 7 Rgbv gelden niet voor deze verdragen.59 Wil er sprake zijn van afwijken van de Grondwet, dan moet het gaan om afwijking van een of meer concrete bepalingen uit de Grondwet (althans, volgens de re­ gering en de Raad van State) en om ‘een verdrag [dat] rechtsgevolgen beoogt of toelaat die de Grondwet niet beoogt of toelaat.’60 De wetgever gaat over de vraag of een verdrag zulke bepalingen bevat. Het is mogelijk dat de regering, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer on­ derling van mening verschillen of een bepaald verdrag bepalingen bevat die van de Grondwet afwijken.61 Vergeleken met de grondwetsherzieningsprocedure, is deze procedure ‘re­ latief eenvoudig’.62 In ‘nagenoeg alle lidstaten van de Europese Unie’ dient eerst de grondwet zelf gewijzigd te worden, in Nederland niet.63 Daarnaast wordt de procedure van art. 91, derde lid, Grondwet bijna nooit toegepast.64 Dit komt onder meer door de hiervoor reeds genoemde enge uitleg van ‘afwijken van de Grondwet’: het moet gaan om afwijking van (een) concrete bepaling(en). Afwijken van ‘de geest van de Grondwet’ of iets dergelijks valt hier dus niet onder,65 aangezien Grondwet (nog) geen bepaling bevat die deze geest of (in de woorden van de Staatscommissie Grondwet) ‘grote concepten’ (zoals soevereiniteit) of ‘grondslagen en be­ ginselen waarop zij berust’ bevat.66 Voor verdragen die van ‘de geest van de Grondwet’ afwijken, zou echter juist het vereiste van een gekwalificeer­ de meerderheid moeten gelden, aangezien die verdragen ingrijpend kunnen zijn en grote gevolgen voor de nationale rechtsorde kunnen hebben.67 Van Emmerik vindt dat de procedure van art. 91, derde lid, Grondwet vaker toegepast zou moeten worden. ‘Op deze wijze kan voor het aangaan van belangrijke internationale verplichtingen een extra democratische le­ gitimatie worden verkregen.’68 Hier ben ik het mee eens. Dit kan zowel worden bewerkstelligd door ‘afwijken van de Grondwet’ ruimer uit te leggen, als door opname van een (algemene) bepaling in de Grondwet waarin de eraan ten grondslag liggende beginselen (en/of de geest ervan) worden opgenomen, zodat dit de concrete bepaling zou zijn waarvan in

JANUARI 2015 TV CR

TV CR JANUARI 2015

artikelen

43

bepaalde gevallen wordt afgeweken.69 Wat daarnaast een mogelijkheid is, is om een gekwalificeerde meerderheid in nog meer gevallen dan bij af­ wijken van de Grondwet te vereisen, teneinde ervoor de zorgen dat ook in die gevallen, zoals Van Emmerik aangeeft, ‘extra democratische legitima­ tie’ wordt verkregen. Hier ga ik verder niet op in.70 3.3.4 Uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste Voor verdragen zonder bepalingen die van de Grondwet afwijken (of daar­ toe noodzaken), bestaan uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste (art. 7 Rgbv), omdat het als tijdverspilling werd gezien voor alle verdragen par­ lementaire goedkeuring te eisen.71 Art. 13, eerste lid, Rgbv bepaalt dat ver­ dragen die van het goedkeuringsvereiste zijn uitgezonderd waaraan het Koninkrijk is gebonden, zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal ter kennis moeten worden gebracht. In art. 7 Rgbv zijn de volgende categorie­ ën verdragen uitgezonderd: a) Verdragen waarvoor bij wet is bepaald dat geen goedkeuring vereist is; b) Uitvoeringsverdragen van goedgekeurde verdragen; c) Verdragen zonder belangrijke geldelijke verplichtingen die voor maxi­ maal een jaar zijn gesloten; d) Verdragen met een geheim of vertrouwelijk karakter; e) Aflopende verdragen die worden verlengd; f) Verdragen tot wijziging van een integrerend onderdeel van een goed­ gekeurd verdrag vormende bijlage waarvan de inhoud van uitvoerende aard is ten opzichte van de bepalingen van het verdrag waar de bijlage onderdeel van vormt, voor zover in de wet tot goedkeuring geen voor­ behoud ter zake is gemaakt. Voor de rechtswerking in de nationale rechtsorde van een eenmaal tot stand gekomen verdrag, is het irrelevant of dit verdrag indertijd door het parlement wel of (vanwege art. 7) niet goedgekeurd is.72 Bij de grondwets­ herziening van 1953 beloofde de regering de uitzonderingen op het vereis­ te van parlementaire goedkeuring die toen tot stand kwamen, zo beperkt mogelijk op te vatten, om te bewerkstelligen dat de Staten-Generaal de uitzonderingen zouden aanvaarden.73 Categorie a. Deze uitzondering wordt onder meer gebruikt voor verdragen die vanwege hun aard als politiek onbelangrijk worden aangemerkt.74 De parlementaire betrokkenheid is natuurlijk wel enigszins verzekerd in dit soort gevallen, omdat de uitzondering zelf bij wet wordt gemaakt. Wel kan problematisch worden geacht aan deze regeling dat vooraf wellicht niet altijd te overzien is voor het parlement wat de consequenties zijn.75 Categorie b betreft de uitvoeringsverdragen. Bij de totstandkoming van de Rgbv gaf de regering een uiteenzetting over het begrip uitvoeringsverdrag:

69 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 118. 70 Zie hierover immers al uitge­ breid: Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 118-121. 71 Kamerstukken II 1951/52, 2374, nr. 3, p. 6 en Sondaal 1986, p. 162. 72 Van der Pot/Elzinga, De Lange en Hoogers 2014, p. 706. 73 Sondaal 1986, p. 136. 74 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 12. 75 Van Dijk 1995, p. 359.

44

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

‘Of een verdrag beschouwd moet worden als een uitvoeringsverdrag is primair af hankelijk van het daaraan ten grondslag liggende verdrag. In de praktijk worden hierbij twee criteria gehanteerd. Het eerste criterium is, of er in het «moederverdrag» een duidelijke basis gele­ gen is die een zekere juridische gehoudenheid meebrengt tot het tot stand brengen van het uitvoeringsverdrag. Het tweede criterium is of in het goedgekeurde «moederverdrag» vol­ doende duidelijk is aangegeven wat er nog bij wijze van uitvoering nader geregeld moet worden.’76

76 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 12. 77 Burkens e.a. 2012, p. 359. 78 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 15-16.

In de praktijk is echter niet altijd duidelijk of er sprake is van een uitvoe­ ringsverdrag. Risico is dan dat het parlement ten onrechte buiten spel wordt gezet.77 Het parlement kan hier overigens een stokje voor steken. Art. 8, eerste lid, Rgbv verplicht de regering, wanneer zij het voornemen heeft om over te gaan tot het sluiten van een uitvoeringsverdrag, dat schriftelijk aan het parlement mee te delen. Het tweede lid van dit artikel geeft vervolgens aan hoe de kamers er voor kunnen zorgen dat goedkeu­ ring toch vereist is. Categorie c speelt vooral een rol bij verdragen ‘waarin een regeling wordt overeengekomen met betrekking tot hier te lande te houden internationa­ le vergaderingen, symposia en dergelijke.’ Wanneer een geldelijke ver­ plichting wel of niet als belangrijk wordt aangemerkt, is onduidelijk. Volgens de regering zijn hier geen scherpe criteria voor te geven. Van belang is onder meer ‘of het parlement de gelden in kwestie al voor het beoogde doel heeft gevoteerd door de desbetreffende begrotingspost goed te keuren.’ Heeft het parlement dat reeds gedaan, dan zal een geldelijke verplichting sneller als onbelangrijk worden bestempeld. 78 Op zich is dit logisch, aangezien het parlement in zo een geval al eerder betrokken is geweest. Categorie d. Een verdrag behoeft ook geen parlementaire goedkeuring indien het in verband met het belang van het Koninkrijk noodzakelijk is in een buitengewoon geval van dwingende aard dat het verdrag een geheim of vertrouwelijk karakter draagt. Zodra dat geheime of vertrouwe­ lijke karakter vervalt, moet dat verdrag alsnog zo spoedig mogelijk aan parlementaire goedkeuring worden onderworpen (art. 11, eerste lid, Rgbv). Volgt daarop geen parlementaire goedkeuring, dan wordt het ver­ drag zo spoedig als dat rechtens mogelijk is, beëindigd (art. 12 Rgbv). Zodat dit achteraf niet voor problemen zorgt, is in art. 11, tweede lid, Rgbv het volgende bepaald: ‘Een zodanig verdrag wordt slechts aangegaan wan­ neer daarin is voorzien in een mogelijkheid tot beëindiging voor het Koninkrijk op een redelijke termijn, tenzij het belang van het Koninkrijk zich daartegen bepaaldelijk verzet.’ Deze verdragen worden na binding eraan, onder voorwaarde van geheimhouding, aan het parlement ter kennis gebracht, tenzij het belang van het Koninkrijk zich bepaaldelijk tegen ter kennis brenging verzet (art. 13, derde lid, Rgbv).

TV CR JANUARI 2015

artikelen

Categorie e. Ook verdragen betreffende de verlenging van aflopende ver­ dragen zijn uitgezonderd. Wanneer de regering het voornemen heeft een aflopend verdrag te verlengen, moet zij dit schriftelijk aan de StatenGeneraal meedelen (art. 9, eerste lid, Rgbv). Art. 9, tweede lid, Rgbv geeft vervolgens aan hoe de kamers er voor kunnen zorgen dat goedkeuring toch vereist is. Wanneer de regering juist voornemens is een aflopend ver­ drag niet te verlengen terwijl een of meer andere verdragspartijen dat wel willen doen, moet de regering dat voornemen schriftelijk aan de StatenGeneraal meedelen (art. 9, derde lid, Rgbv). Categorie f. Tot slot zijn verdragen tot wijziging van een integrerend on­ derdeel van een goedgekeurd verdrag vormende bijlage waarvan de inhoud van uitvoerende aard is ten opzichte van de bepalingen van het verdrag waar de bijlage onderdeel van vormt (voor zover in de wet tot goedkeuring geen voorbehoud ter zake is gemaakt), uitgezonderd. Art. 7 Rgbv maakt dus voor zes categorieën verdragen een uitzondering op het goedkeuringsvereiste, wat vanuit democratisch oogpunt als proble­ matisch kan worden ervaren, zeker wanneer verdragen met een ieder ver­ bindende bepalingen in een of meer van deze categorieën vallen. Een voor de hand liggende mogelijkheid tot verbetering van de parlementaire be­ trokkenheid is het schrappen (of clausuleren) van een of meer van deze uitzonderingen. Echter zijn er ook andere mogelijkheden, zoals opname van een bepaling in de Rgbv waardoor altijd goedkeuring vereist is voor verdragen met een ieder verbindende bepalingen (paragraaf 4.3). Ook zou de regering simpelweg geen of minder gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om zonder parlementaire goedkeuring binding aan een ver­ drag tot stand te brengen, zeker indien het verdrag in kwestie een ieder verbindende bepalingen bevat (paragraaf 4.1). Efficiëntie wijkt dan voor democratie. 3.3.5 Andere relevante in de Rgbv geregelde zaken In bepaalde gevallen kan al voordat het parlement een verdrag goedge­ keurd heeft, binding tot stand worden gebracht. Het mag dan niet gaan om een verdrag met bepalingen die van de Grondwet afwijken. Waar juist wel sprake van moet zijn, is een buitengewoon geval van dringende aard waarin het belang van het Koninkrijk zich er bepaaldelijk tegen verzet dat het verdrag aan parlementaire goedkeuring wordt onderworpen voordat het Koninkrijk aan dat verdrag wordt gebonden, aldus art. 10, eerste lid, Rgbv. Nadat het Koninkrijk is gebonden, moet het verdrag alsnog zo spoe­ dig mogelijk aan parlementaire goedkeuring worden onderworpen. Daarnaast geldt ook voor deze verdragen de mededelingsplicht van art. 13, eerste lid, Rgbv. Het tweede lid van art. 10 Rgbv bepaalt dat een dergelijk verdrag slechts mag worden aangegaan ‘onder voorbehoud van beëin-

45

46

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

diging voor het Koninkrijk bij onthouding van de goedkeuring.’ Art. 12 Rgbv bepaalt dat indien er sprake is van onthouding van de goedkeuring, het verdrag zo spoedig als rechtens mogelijk dient te worden beëindigd. De Rgbv regelt verder in art. 15 de voorlopige toepassing van verdragen. Behalve wanneer het om een verdrag met bepalingen die van de Grondwet afwijken gaat, bestaat de mogelijkheid voor de regering om te bewerkstelligen dat een verdrag voorlopig wordt toegepast voordat het in werking treedt, wanneer het belang van het Koninkrijk dat vordert (art. 15, eerste lid, Rgbv). Dit dient dan onverwijld aan de Staten-Generaal mee te worden gedeeld (art. 15, vierde lid, Rgbv). Het voorlopig toepassen van bepalingen van een verdrag welke afwijken van de wet (of tot afwijken noodzaken), is niet toegestaan indien dat verdrag voor zijn inwerkingtre­ ding de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeft (art. 15, tweede lid, Rgbv). Verder bepaalt het derde lid van art. 15 Rgbv nog ten aanzien van de voorlopige toepassing van verdragen die volgens de regering een ieder verbindende bepalingen bevatten: ‘Indien een verdrag bepalingen bevat die naar het oordeel van de regering naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, en de regering wil bewerkstelligen dat ook die bepalingen voorlopig zullen worden toegepast, wordt de tekst van het verdrag en het feit dat het voorlo­ pig zal worden toegepast, bekend gemaakt voordat de voorlopige toepassing een aanvang neemt.’

Ook kan het voorkomen dat de regering besluit niet over te gaan tot bin­ ding van het Koninkrijk aan een verdrag, terwijl het wel door de StatenGeneraal is goedgekeurd. De regering dient de Staten-Generaal in zulke gevallen direct daarvan in kennis te stellen (art. 13, vierde lid, Rgbv). Voorlopige binding en voorlopige toepassing van een verdrag is dus in be­ ginsel mogelijk voor verdragen met een ieder verbindende bepalingen, wat vanuit democratisch oogpunt problematisch kan worden geacht. Net als voor verdragen die bepalingen bevatten die afwijken van de Grondwet, zou in de Rgbv kunnen worden bepaald dat voorlopige binding en/of toe­ passing van verdragen met een ieder verbindende bepalingen niet moge­ lijk is (zie paragraaf 4.3). Tot slot: veel van hetgeen in paragraaf 3.3 is uiteengezet, geldt ook voor opzegging van verdragen.79 Voor de manier van goedkeuring geldt overi­ gens niet dat bij de opzegging van een verdrag dezelfde procedure moet worden gekozen als waarvoor indertijd is gekozen bij de totstandkoming van dat verdrag.80 79 Zie art. 14 lid 1 en 2 Rgbv, art. 129 RvOTK, art. 148 RvOEK en Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 4. 80 Sondaal 1986, p. 152-153.

3.4 Andere parlementaire beïnvloedingsmogelijkheden Naast het goedkeuringsrecht van het parlement, bestaan uiteraard ook de gewone mogelijkheden van het parlement van uitoefening van controle op

TV CR JANUARI 2015

artikelen

en beïnvloeding van de regering. Het parlement heeft recht op inlichtin­ gen (waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat) van ministers en staatssecretarissen (art. 68 Grondwet) en kan ministers en staatssecretarissen ter verantwoording roepen (art. 42, tweede lid, Grondwet en art. 46, tweede lid, Grondwet). Deze mogelijkheden kunnen natuurlijk ingezet worden ter controle op of beïnvloeding van het buiten­ landse beleid en de totstandkoming van verdragen, bijvoorbeeld door in­ lichtingen te vragen gedurende verdragsonderhandelingen over de inhoud van het verdrag in kwestie. Mocht de meerderheid van het parle­ ment een afwijkende mening hebben ten opzichte van de regering over de gewenste inhoud van het betreffende verdrag, dan kan het parlement dat aangeven teneinde de onderhandelingen een bepaalde kant op te sturen. De bewindspersoon die dat negeert, riskeert natuurlijk een motie van wantrouwen.81 Daarnaast kan het parlement invloed uitoefenen door deel te nemen aan regeringsdelegaties naar internationale conferenties en or­ ganisaties. Bovend’Eert en Kummeling geven echter aan dat deze wijze van parlementaire invloed problematisch is, vanwege de mogelijkheid van een loyaliteitsconflict.82 Verder kan nog gewezen worden op het debat naar aanleiding van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken, overleg naar aanleiding van beleidsnota’s, Kamerleden die in raad­ gevende vergaderingen van internationale organisaties zitten en de Interparlementaire Unie. De contacten tussen de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken en de minister van Buitenlandse Zaken verlopen via officiële commissievergaderingen en ‘briefings’ (waarbij de commissie op het departement van de minister wordt uitgenodigd en vertrouwelijke me­ dedelingen worden gedaan).83 Deze normale mogelijkheden van het parlement ziet men in de praktijk ingezet worden op de volgende manieren. Het parlement kan verzoeken om inlichtingen over de inhoud van een nog te sluiten verdrag, verdrags­ onderhandelingen beïnvloeden, proberen de regering af te houden van ondertekening van een verdrag, aandringen op het sluiten van een ver­ drag, aandringen op wijziging of aanvulling van een verdrag, aandringen op het afzien van binding aan een reeds gesloten verdrag en/of proberen de regering ertoe aan te zetten een verdrag op te zeggen.84 Hiervoor is van groot belang dat het parlement zelf actief deze mogelijk­ heden benut. Een belangrijke voorwaarde daarvoor is dat de regering het parlement goed informeert over totstandkoming van verdragen. In para­ graaf 4.1 en 4.2 zal ik hier nader op ingaan. 3.5 Tussenconclusie In de Rgbv noch in de praktijk speelt de vraag of een goed te keuren ver­ drag een ieder verbindende bepalingen bevat, een doorslaggevende rol bij

47

81 Zie ook: Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 356. Zie hierover ook, maar dan in het kader van de Europese Unie: Van Emmerik 2008, p. 157. 82 Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 358. Zie verder: Sondaal 1986, p. 138. 83 Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 356 en 372-373. 84 Zie uitvoerig over de hier ge­ noemde mogelijkheden (en met voorbeelden): Sondaal 1986, p. 137-139.

48

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

de keuze tussen uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring. Daarnaast zijn in art. 7 Rgbv uitzonderingen op het vereiste van parlementaire goed­ keuring te vinden. Ook voor de toepasselijkheid van die uitzonderingen (en tevens voor de mogelijkheden van voorlopige binding en voorlopige toepassing), speelt deze vraag geen doorslaggevende rol. Mijns inziens heeft de Staatscommissie Grondwet zeer terecht geconcludeerd dat de Rgbv te veel ruimte geeft om het vereiste van (uitdrukkelijke) parlemen­ taire verdragsgoedkeuring te omzeilen, terwijl dit – zeker wanneer een verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat – een uiterst belangrijk parlementair recht is in het licht van democratische legitimatie. In de praktijk wordt veel van deze ruimte gebruik gemaakt. In het voorgaande kwamen al op diverse plaatsen knelpunten naar voren in de huidige rege­ ling en/of praktijk, waar dus mogelijkheden liggen tot verbetering van de parlementaire betrokkenheid. In paragraaf 4 wordt nader ingegaan op deze mogelijkheden.

4. Mogelijkheden tot versterking van de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen

85 Kamerstukken II 2011/12, 33 359 (R 1986), nr. 2. Het voorstel ziet overigens ondertussen (te­ recht) alleen nog op wijziging van art. 94 Gw, zie: Kamer­ stukken II 2013/14, 33 359 (R 1986), nr. 4, p. 15. Zie hierover: Van Rossem 2012 en Modderman 2013, p. 235. 86 Blok, Dijkhoff en Taverne 2012, Kamerstukken II 2011/12, 33 359 (R 1986), nr. 3, p. 1 en Kamerstukken II 2013/14, 33 359 (R 1986), nr. 6, p. 6. 87 Zie voor uitgebreide kritiek op zijn rijkswetswetsvoorstel: Van Rossem 2012, Fleuren en De Wit 2012, Modderman 2013 en Raad voor de rechtspraak 2013.

Zoals in het begin van paragraaf 3 wordt beschreven, kan parlementaire betrokkenheid zowel bestaan uit betrokkenheid op het moment dat het verdrag zich nog in de onderhandelingsfase bevindt, als betrokkenheid door middel van parlementaire goedkeuring. In het volgende zullen mo­ gelijkheden tot versterking van beide manieren van betrokkenheid aan bod komen, naar aanleiding van de gesignaleerde knelpunten. Hierbij werk ik uit wat mijns inziens goede mogelijkheden zijn tot versterking van de rol van het parlement, waarbij uiteraard de genoemde voorstellen van de Staatscommissie Grondwet en Taverne aan bod komen. Gewezen zij overigens, wat betreft mogelijkheden tot versterking van parlementaire betrokkenheid, op een ander voorstel van Taverne, namelijk om art. 93 en 94 van de Grondwet te wijzigen.85 Taverne zelf ziet dit voorstel (onder meer) als een goede manier om de rol van het parlement te versterken.86 Omdat de door hem voorgestelde grondwetswijziging naar mijn mening zeer onwenselijk is, bespreek ik die verder niet in de komende paragrafen.87 4.1 Beter gebruik bestaande bevoegdheden Een goede mogelijkheid om de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van verdragen te vergroten, is een simpele maar niet onbelangrijke, waarvoor geen wetswijziging of iets dergelijks nodig is. Het parlement zou simpelweg beter gebruik moeten maken van de

artikelen

49

mogelijkheden en bevoegdheden die het reeds tot zijn beschikking heeft. In de woorden van Van Dijk: ‘De beste bewakers van een brede en effec­ tieve betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van voor het Koninkrijk bindende internationale regelgeving zijn de StatenGeneraal zelf.’88 Elk Kamerlid kan immers op elk gewenst moment een minister of staatssecretaris om inlichtingen vragen, bijvoorbeeld over de status of insteek van bepaalde verdragsonderhandelingen (zie paragraaf 3.4).89 Zo lang de verstrekking van die inlichtingen niet in strijd is met het belang van de staat, is die minister of staatssecretaris verplicht die in­ lichtingen te verstrekken.90 Lastig hierbij is overigens dat er niet zoals vroeger één aanspreekpunt is voor het parlement wat betreft het buiten­ landse beleid (de minister van Buitenlandse Zaken), ten gevolge van de ‘versnippering van het buitenlands beleid in de laatste decennia.’91 Een belangrijke stok achter de deur voor het ook werkelijk verkrijgen van de inlichtingen waar het parlement recht op heeft, is uiteraard de vertrouwensregel. Van Dijk signaleerde twee decennia geleden: ‘Het belang van het goed­ keuringsrecht komt niet altijd tot uitdrukking in de belangstelling die de goedkeuring van verdragen bij parlementariërs geniet.’92 Recentelijk gaf Oomen aan van mening te zijn dat ‘het zwaarbevochten parlementaire in­ strumentarium ligt te verstoffen.’ Oomen voegt aan het bovenstaande toe: ‘Hoewel het parlement elk verdrag uitdrukkelijk kan goedkeuren en daar­ mee iets over de rechtstreekse werking kan zeggen, passeren de meeste verdragen onbesproken.’93 Het zou een goede zaak zijn wanneer verdragen vaker uitdrukkelijk goed­ gekeurd worden. In de goedkeuringswet kan de wetgever aangeven hoe tegen bepaalde zaken van mogelijk groot maatschappelijk, juridisch en/of politiek belang wordt aangekeken, en kan gemotiveerd worden aangeven of bepalingen uit het verdrag wel of niet een ieder verbindend zijn. Dit kan later voor een rechter belangrijke informatie zijn (zie ook paragraaf 4.3). Meer in het algemeen kan tevens worden gezegd dat het vanuit de­ mocratisch perspectief en voor de rechtszekerheid van groot belang is dat de wetgever duidelijk en gemotiveerd zijn visie geeft op de inhoud van een verdrag (zeker wanneer dit verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat), in plaats van stilzwijgend instemt. De Staten-Generaal kunnen dus in de eerste plaats zelf actiever gebruik maken van hun controle- en beïnvloedingsmogelijkheden ten opzichte van de regering, vaker het stilzwijgen doorbreken en daarnaast zou het parlement vaker gebruik kunnen maken van de mogelijkheden die art. 8, tweede lid, Rgbv en art. 9, tweede lid, Rgbv bieden (zie paragraaf 3.3.4).94 Wellicht is een uitbreiding van de ondersteuning van het parlement hier­ voor nuttig of zelfs nodig.

88 Van Dijk 1995, p. 367. Het is dan ook van groot belang dat parlementariërs verstand van zaken hebben, zie: Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 372. 89 Zoals in paragraaf 3.3.2 aan­ gegeven, geldt deze inlichtingen­ plicht uiteraard ook tijdens de periode dat een verdrag ter stil­ zwijgende goedkeuring is overgelegd. 90 Art. 68 Gw. 91 Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 364. Zie wel: art. 1 lid 2(d) Rgbv. 92 Van Dijk 1995, p. 367. 93 Oomen 2012. 94 Zeker wanneer het om ver­ dragen met een ieder verbinden­ de bepalingen gaat, zie ook para­ graaf 4.3.

TV CR JANUARI 2015

50

artikelen

95 Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 170. 96 Sondaal 1986, p. 135. 97 Kamerstukken II 2012/13, 33 486, nr. 8, p. 2. 98 Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 170.

Naast beter gebruik van de reeds bestaande mogelijkheden door het parle­ ment, zou ook de regering er, zonder dat er een wijziging van regelgeving voor nodig is, voor kunnen zorgen dat er meer parlementaire betrokken­ heid bij de totstandkoming van verdragen is. Dit begint ermee dat minis­ ters uit zichzelf zeer regelmatig en grondig het parlement op de hoogte zouden moeten brengen van belangrijke ontwikkelingen op dit vlak, zoals wendingen in verdragsonderhandelingen. (Ook de periodieke lijsten spelen natuurlijk een belangrijke rol in het informeren van het parle­ ment, zie paragraaf 4.2). Met Van Mourik en Nehmelman ben ik het eens dat dit in het bijzonder geldt voor ontwerp-verdragen met (vermoedelijk) een ieder verbindende verdragsbepalingen.95 Daarnaast bestaat de mogelijkheid voor de regering om van het goedkeu­ ringsvereiste uitgezonderde verdragen toch aan (al dan niet uitdrukkelij­ ke) parlementaire goedkeuring te onderwerpen, bijvoorbeeld wanneer de regering meent dat dit wenselijk is om de draagwijdte van het betreffende verdrag te versterken.96 Hoe vaker de regering dit doet, hoe meer parle­ mentaire betrokkenheid bij en democratische legitimatie van verdragen. Zou het geen goede zaak zijn als de regering, telkens wanneer het vermoe­ den bestaat dat een verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat, dit verdrag, ook al is het op grond van art. 7 Rgbv uitgezonderd van het goed­ keuringsvereiste, ten hoeve van democratische legitimatie, toch aan (bij voorkeur uitdrukkelijke) parlementaire goedkeuring zou onderwerpen? Met eventueel als nuance: tenzij dit volstrekt onwenselijk of onmogelijk is, zoals wellicht voor bepaalde verdragen die onder de uitzondering van art. 7, sub d, Rgbv vallen. (De regering zou hiertoe natuurlijk ook wettelijk kunnen worden verplicht door voor verdragen met een ieder verbindende palingen altijd (uitdrukkelijke) goedkeuring te vereisen, zie paragraaf 4.3.) Zoals al eerder beschreven (paragraaf 3.3.2) is de regering van mening dat het wenselijk is dat de vraag of een verdrag een ieder verbindende bepa­ lingen bevat, wel meeweegt maar niet doorslaggevend is bij het kiezen tussen uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring.97 Daar ben ik het niet mee eens. Bij verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevat­ ten, zou altijd voor uitdrukkelijke goedkeuring moeten worden gekozen. Dan kan de wetgever er uitdrukkelijk aandacht aan besteden waarom die bepalingen een ieder verbindend zouden zijn.98 (Ook hiervoor geldt dat de regering hier wettelijk toe verplicht zou kunnen worden, zie paragraaf 4.3.) Wanneer het desalniettemin zo blijft dat de regering in bepaalde ge­ vallen voor stilzwijgende goedkeuring blijft kiezen ondanks de (vermoe­ delijke) aanwezigheid van een ieder verbindende bepalingen, zou het mij op zijn minst wenselijk lijken indien de regering in de toelichtende nota, expliciet aangeeft waarom deze bepalingen naar haar oordeel een ieder

JANUARI 2015 TV CR

TV CR JANUARI 2015

artikelen

51

verbindend zijn (en waarom desondanks voor overlegging ter stilzwijgen­ de goedkeuring is gekozen). Het parlement kan hier vervolgens rekening mee houden bij de afweging om al dan niet het stilzwijgen te doorbreken. Daarnaast kan die overweging van de regering in de toelichtende nota als handvat dienen voor een rechter die op een later moment de vraag moet beantwoorden of een bepaalde verdragsbepaling een ieder verbindt of niet.99 4.2 Periodieke lijsten Zoals reeds beschreven in paragraaf 3.3.1, dient de minister van Buiten­ landse Zaken vier keer per jaar aan het parlement een lijst te versturen met ontwerp-verdragen, zodat het parlement niet pas een rol speelt als de onderhandelingen al gevoerd zijn. Aangegeven is ook dat de invulling die wordt gegeven aan de verplichting periodieke lijsten te verstrekken, te wensen overlaat: de lijsten zijn zeer beknopt. Er moet meer informatie worden verschaft aan het parlement, zoals onderhandelingsresultaten en andere relevante informatie.100 Hoewel dit arbeidsintensief zou kunnen zijn, is het wenselijk als het parlement uitvoeriger in een vroeg stadium geïnformeerd wordt. Momenteel geeft de minister in de lijsten aan welke ontwerp-verdragen als politiek belangrijk worden aangemerkt, door bij die verdragen een sterretje (*) te zetten. Het is wenselijk om iets vergelijkbaars te introduce­ ren voor de gevallen waarin de regering van mening is dat het verdrag (vermoedelijk) een ieder verbindende bepalingen bevat, bijvoorbeeld door voor of achter die verdragen een dakje (^) of een ander teken te zetten. Voor het parlement is dit dan een belangrijk signaal: er wordt onderhan­ deld over een verdrag waar vermoedelijk een ieder verbindende bepalin­ gen in (komen te) staan. Daarnaast zou dit als een eerste handvat voor de rechter kunnen dienen, wanneer die later geconfronteerd wordt met de vraag of een bepaalde verdragsbepaling een ieder verbindt (zie ook para­ graaf 4.3). Ook wenselijk is de aanbeveling van Van Mourik en Nehmelman om bij elke lijst met ontwerp-verdragen een begeleidend document op te stellen ‘waarin de Kamer op hoofdlijnen wordt geïnformeerd over de belangrijk­ ste ontwikkelingen per verdrag.’101 Art. 1, tweede lid, sub a, Rgbv zou als volgt kunnen worden aangevuld: ‘de strekking en de status van de onderhandelingen’. Voor de parlementaire betrokkenheid zou het wellicht ook aan te raden zijn de ontwerpteksten van verdragen aan de Staten-Generaal ter inzage te geven.102 Uiteraard geldt voor deze informatie dat het van belang kan zijn dat die niet in de openbaarheid wordt gebracht maar ver­ trouwelijk wordt verstrekt (art. 1, derde en vierde lid, Rgbv). Voor de ver­ strekking van deze informatie zou een speciale procedure in het leven

99 De rechter houdt immers re­ kening met de opvatting van de regering bij de beantwoording van deze vraag, zie onder meer: Besselink en Wessel 2009b, p. 50. Zie ook paragraaf 4.3. 100 Besselink en Wessel 2009b, p. 90 en Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 160-161. 101 Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 162. 102 Van Dijk 1995, p. 353.

52

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

kunnen worden geroepen, om de geheimhouding ervan extra te waarborgen. 4.3 Uitdrukkelijke goedkeuring van verdragen met een ieder verbindende bepalingen Zoals reeds aangegeven, is de regering van mening dat het huidige sys­ teem van goedkeuring van verdragen goed functioneert, en dat de wijze waarop de regering de keuze maakt tussen uitdrukkelijke en stilzwijgen­ de goedkeuring een goede balans tussen efficiëntie en parlementaire be­ trokkenheid bewerkstelligt. 103 En in de parlementaire geschiedenis van de Rgbv gaf de regering aan dat de verplichting om voor bepaalde verdragen altijd uitdrukkelijke goedkeuring te vereisen, haar geen goed idee leek ‘omdat dit tot starheid en soms nodeloos werk zou kunnen leiden.’104 In het nabije verleden zijn echter uit verschillende hoeken andere geluiden te horen geweest. Een van de aanleidingen voor het schrijven van dit art. is het rapport van de Staatscommissie Grondwet uit 2010, waarin de Staatscommissie in overweging geeft de Rgbv zo aan te passen dat ‘de democratische legiti­ mering van een ieder verbindende bepalingen is gewaarborgd.’105 De Staatscommissie is van mening dat: ‘de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen een te grote uitzondering mogelijk maakt op het uitgangspunt van democratische legitimering van belangrijke verdragen, door toe te staan dat verdragen die een ieder verbindende bepalingen bevatten, of die be­ voegdheden aan internationale organisaties opdragen die burgers rechtstreeks binden, bindend worden zonder parlementaire goedkeuring.’

103 Kamerstukken II 2012/13, 33 486, nr. 8, p. 2. 104 Kamerstukken II 1988/89, 21 214 (R 1375), nr. 3, p. 7. 105 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 113. 106 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 112. 107 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 10. 108 Besselink en Wessel 2009b, p. 43. Zie ook: Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 159-160.

De Staatscommissie meent dat dergelijke verdragen altijd uitdrukkelijk goedgekeurd zouden moeten worden omdat die ‘kunnen leiden tot de be­ perking van de burgerlijke vrijheden door de oplegging van plichten aan burgers en de beperking van grondrechten.’106 De Rgbv geeft volgens de Staatscommissie dan ook te veel ruimte voor stilzwijgende goedkeu­ ring.107 Besselink en Wessel zijn deze mening ook toegedaan. Zo stellen zij: ‘Geen criterium voor uitdrukkelijke of ook maar stilzwijgende goed­ keuring is de vraag of het verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat’, waar zij nog aan toevoegen dat Nederland hiermee afwijkt van veel andere landen, ‘waar juist de verdragen die de rechten en plichten van burgers raken of wetgevend zijn parlementaire goedkeuring noodzakelijk maken.’108 De Rgbv zou om deze reden aangepast moeten worden: ‘De Rijkswet is op dit punt een aanmerkelijke inbreuk op het legaliteitsbegin­ sel, en betekent dat er geen waarborg is voor de democratische legitimatie die de Grondwet overigens verschaft voor burgers bindende regel-

TV CR JANUARI 2015

artikelen

53

geving.’109 Taverne pleit ervoor de volgende bepaling in de Rgbv op te nemen: ‘1. Indien een verdrag bepalingen bevat die naar inhoud eenieder kunnen verbinden, wordt dit verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring onderworpen. 2. In het voorstel van wet tot goedkeuring van een zodanig verdrag wordt tot uitdrukking gebracht welke bepalingen daarvan eenieder verbindende kracht hebben, nadat zij overeenkomstig art. 93 van de Grondwet zijn bekendgemaakt.’110

Ik ben het er, in lijn met de Staatscommissie Grondwet, Besselink en Wessel en Taverne, mee eens dat het een zeer goede zaak zou zijn als in ieder geval verdragen met een ieder verbindende bepalingen altijd aan uit­ drukkelijke goedkeuring zouden worden onderworpen.111 Hoe vaak het gebeurt dat verdragen met een ieder verbindende bepalingen niet uit­ drukkelijk worden goedgekeurd is niet bekend. De minister van Buitenlandse Zaken houdt immers niet bij of verdragen een ieder verbin­ dende bepalingen bevatten,112 waardoor het in 2013, toen daar om werd gevraagd, niet mogelijk was cijfers en voorbeelden te geven van stilzwij­ gend goedgekeurde verdragen die een ieder verbindende bepalingen be­ vatten (en dus ook niet van verdragen met een ieder verbindende bepalin­ gen die helemaal niet goedgekeurd zijn op grond van art. 7 Rgbv, zo lijkt mij).113 Elke keer dat dit geschiedt, is er echter een te veel, zoals ook terug­ komt in de hierboven weergegeven woorden van de Staatscommissie Grondwet en Besselink en Wessel. Ik voorzie echter een mogelijk probleem wanneer de door Taverne voorge­ stelde bepaling in de Rgbv komt.114 Wanneer deze bepaling in de Rgbv zou komen, dan zou je kunnen zeggen dat de regering en/of de StatenGeneraal, door het Koninkrijk te binden aan een niet goedgekeurd of stil­ zwijgend goedgekeurd verdrag, daarmee definitief lijken te bepalen dat dit verdrag geen een ieder verbindende bepalingen bevat. De rechter zou door op een later moment een bepaling uit een niet of stilzwijgend goed­ gekeurd verdrag als een ieder verbindend aan te merken, immers zeer duidelijk maken dat het verdrag niet op de juiste manier is goedgekeurd, indien de door Taverne voorgestelde bepaling in de Rgbv zou komen.115 In het huidige systeem is het aan de rechter om het eindoordeel te geven over de al dan niet een ieder verbindendheid van verdragsbepalingen.116 Blijft dit in stand? Of kunnen ten gevolge van de opname van de door Taverne voorgestelde bepaling in de Rgbv alleen bepalingen uit uitdruk­ kelijk goedgekeurde verdragen nog door de rechter als een ieder verbin­ dend worden aangemerkt? Indien dit laatste het geval is, lijkt mij de opname van de bepaling in de Rgbv niet wenselijk. (Wellicht is Taverne hier echter juist wel voorstander van, gelet op de eerder door hem voorge­ stelde wijziging van art. 93 van de Grondwet.117)

109 Besselink en Wessel 2009b, p. 43. 110 Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 22, p. 6. 111 Zie ook paragraaf 4.1. 112 Dit is dan ook enigszins lastig bij te houden aangezien de rechter daar in laatste instantie over gaat. 113 Kamerstukken II 2012/13, 33 486, nr. 8, p. 2. 114 Zie ook: Modderman 2013, p. 239. 115 Wat betreft de (on)mogelijk­ heid voor de rechter te beoorde­ len of een verdrag conform de Rgbv is gesloten, zie: Kortmann 2012, p. 166. 116 Kummeling 1995, p. 374 en Fleuren 2004, p. 309. 117 Zie Kamerstukken II 2011/12, 33 359, nr. 2 en 3.

54

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

Mijns inziens dient het laatste woord over de vraag of een bepaling als een ieder verbindend moet worden aangemerkt namelijk bij de rechter te blijven (waarbij de rechter wel altijd rekening zou moeten houden met hetgeen de wetgever hieromtrent heeft overwogen en daarvan alleen ge­ motiveerd van af zou moeten mogen wijken, waarover hierna uitvoeriger). De rechter zal beter in staat zijn in een concreet geval waarbij hij de stand van de rechtsontwikkeling mee kan nemen, de vraag te beantwoorden of een bepaalde verdragsbepaling ‘zonder meer als objectief recht kan func­ tioneren’,118 dan de wetgever, die dit in abstracto moet bepalen.119 Opname van de door Taverne voorgestelde bepaling (indien daaruit dus inderdaad moet worden geconcludeerd dat het eindoordeel wordt weggehaald bij de rechter) is om die reden onwenselijk. Dit nadeel kan echter op een niet heel ingrijpende wijze vermeden worden. Uitdrukkelijk zou in de memo­ rie van toelichting vermeld kunnen worden dat de opname van die bepa­ ling niet afdoet aan het systeem waarin de rechter het laatste oordeel heeft over de vraag of een verdragsbepaling een ieder verbindt. Ook zou dit in de in de Rgbv op te nemen bepaling zelf duidelijk gemaakt kunnen worden, namelijk door voor deze bepaling qua bewoording aan te sluiten bij het begin van het derde lid van art. 15 Rgbv: ‘Indien een verdrag bepa­ lingen bevat die naar het oordeel van de regering naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden’. Door voor een dergelijke formulering te kiezen, wordt duidelijk gemaakt dat de regering hiermee geen bindend eindoor­ deel geeft maar slechts aangeeft wat haar oordeel hieromtrent is. In de be­ paling dient tevens te staan dat ook wanneer de Staten-Generaal, al dan niet in afwijking van de regering, menen dat er sprake is van een ieder verbindendheid, het verdrag in kwestie uitdrukkelijk moet worden goed­ gekeurd. De bepaling zou dan als volgt komen te luiden: Indien een verdrag bepalingen bevat die naar het oordeel van de regering of een van de kamers naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, wordt dit verdrag aan uitdrukkelijke goedkeuring onderworpen.

118 HR 30 mei 1986, NJ 1986, 688 (Spoorwegstaking). 119 Zo zei Joseph Luns in de jaren vijftig al: ‘Het is bijzonder moeilijk, in concreto vast te stel­ len, of een overeenkomst al of niet self-executing is. (…) De be­ antwoording der bedoelde vraag ligt dus typisch op de weg van de rechter’, zie: Handelingen II 1955/56, p. 800.

(Gezien het fundamentele karakter van deze bepaling, zou na verloop van tijd, indien het bestaan ervan als gunstig wordt ervaren, deze bepaling in de Grondwet kunnen worden opgenomen in plaats van in de Rgbv.) Art. 7 Rgbv moet dan in lijn met deze bepaling aangepast worden, net zoals art. 7 Rgbv in lijn is met art. 6, eerste lid, Rgbv (‘Tenzij een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken, of bepalingen bevat die naar het oordeel van de regering of een der kamers naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden’). Ook bij art. 10 en 15 Rgbv zou daarvoor gekozen kunnen worden (zie paragraaf 3.3.5). Er zou overigens nog overwogen kunnen worden om het vereiste van uitdrukke­ lijke goedkeuring bij aanwezigheid van een ieder verbindende bepa-

TV CR JANUARI 2015

artikelen

lingen, bij de ene categorie uitzonderingen wel van toepassing te laten zijn, en niet bij de andere (bijvoorbeeld wel bij art. 7, sub b, Rgbv en niet bij art. 7, sub d, Rgbv). Daarnaast zou gekozen kunnen worden voor slechts het vereisen van goedkeuring, waarmee stilzwijgende goedkeu­ ring een optie blijft. Alleen art. 7 (en eventueel ook 10 en 15) Rgbv, hoeft dan te worden aangepast (op de hierboven beschreven wijze). Dit heeft echter niet mijn voorkeur, gelet op de genoemde argumenten van de Staatscommissie Grondwet en Besselink en Wessel dat verdragen met een ieder verbindende bepalingen altijd uitdrukkelijk goedgekeurd zouden moet worden. Als de nieuwe bepaling zou komen te luiden als door mij voorgesteld, kunnen de kamers duidelijk maken dat zij menen dat er sprake is van een of meer een ieder verbindende bepalingen wanneer een verdrag desal­ niettemin door de regering ter stilzwijgende goedkeuring is overgelegd en de regering hier dus anders over denkt, door bij het doorbreken van het stilzwijgen aan te geven dat dit (onder meer) gebeurt omdat het gaat om een verdrag dat naar hun oordeel bepalingen bevat die een ieder kunnen verbinden. Vervolgens kan dit in (de memorie van toelichting bij) de goedkeuringswet natuurlijk expliciet aangegeven en gemotiveerd worden. Over de situatie dat de regering een verdrag überhaupt niet ter goedkeuring overlegt, terwijl het parlement van mening is dat dit verdrag een of meer een ieder verbindende bepalingen bevat, verderop in deze pa­ ragraaf meer. Wanneer de rechter op een later moment voor een of meer bepalingen uit een niet goedgekeurd of stilzwijgend goedgekeurd verdrag moet vaststel­ len of die een ieder verbindend zijn, moet de rechter dus concluderen dat de wetgever meent (of in ieder geval indertijd meende) dat deze bepalin­ gen niet een ieder verbindend zijn (anders was het verdrag immers wel uitdrukkelijk goedgekeurd). Als de rechter een of meer bepalingen van zo een verdrag dan toch als een ieder verbindend aan wil merken, dient hij dit zeer uitvoerig te motiveren. Ook andersom gaat dit op: indien een ver­ drag uitdrukkelijk is goedgekeurd, (mede) vanwege – naar het oordeel van de regering of een van de kamers – de aanwezigheid van een ieder verbin­ dende bepalingen, dan moet de rechter bij de bepalingen in kwestie als uitgangspunt nemen dat die een ieder verbindend zijn en indien die rech­ ter een andere visie heeft, moet de rechter deze zeer uitvoerig motive­ ren.120 Zodoende wordt recht gedaan aan de opvatting van de democratisch gelegitimeerde wetgever en behoudt de rechter het eindoordeel over de vraag of een verdragsbepaling een ieder verbindt of niet. Dit zou zorgen voor een betere dialoog tussen wetgever en rechter. Met Van Mourik en Nehmelman ben ik het eens dat de verbetering van de dialoog tussen wetgever en rechter een goede zaak zou zijn:

55

120 Zie ook: Nehmelman 2007, p. 511.

56

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

‘Het parlement zou meer uitdrukkelijk aandacht moeten besteden aan de vraag of een ver­ dragsbepaling aan te merken is als een ieder verbindend. Dit geeft de rechter meer houvast bij zijn oordeel over de vraag of een bepaling een ieder verbindend is. Daar tegenover staat dat de rechter in zijn oordeel expliciet aandacht zal moeten schenken aan de opvattingen die het parlement (en wetgever) tijdens de goedkeuringsprocedure hadden over de een ieder verbindendheid van een verdrag(sbepaling). Dat geldt in het bijzonder als de rechter hierover een ander oordeel zou hebben dan de volksvertegenwoordiging.’121

121 Van Mourik en Nehmelman 2012, p. 170. 122 Voor de duidelijkheid: de re­ gering meent in die situatie dus drie dingen. 1. Een uitzondering op het goedkeuringsvereiste van art. 7 Rgbv is van toepassing op dit verdrag. 2. Het verdrag bevat volgens de regering dan dus geen bepalingen die afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken. 3. Het ver­ drag bevat volgens de regering dan dus ook geen een ieder verbindende bepalingen. 123 Bovend’Eert en Kummeling 2010, p. 357.

Wat problematisch kan zijn wanneer de door mij voorgestelde bepaling in de Rgbv wordt opgenomen, is wanneer een verdrag tot stand komt zonder parlementaire goedkeuring, omdat de regering meent dat er sprake is van een verdrag dat op grond van art. 7 Rgbv geen goedkeuring van de StatenGeneraal behoeft, terwijl het parlement naderhand, wanneer het verdrag in kwestie na binding van het Koninkrijk eraan aan de Staten-Generaal ter kennis wordt gebracht (art. 13, eerste lid, Rgbv), een andere mening is toegedaan wat betreft een ieder verbindendheid.122 Dit kan voorkomen. Bij sommige categorieën uitzonderingen (namelijk categorie b en e) van art. 7 Rgbv is het voor het parlement vooraf mogelijk om binding zonder goedkeuring tegen te houden (zie art. 8 en 9 Rgbv), maar niet bij alle (pa­ ragraaf 3.3.4). In de gevallen waarin dat niet mogelijk is, kan het parle­ ment hier niets tegen doen. Het lijkt mij daarom wenselijk wanneer in zulke gevallen een der of beide kamers de mening toegedaan zijn dat het verdrag wel een ieder verbindende bepalingen bevat, die kamers dit ach­ teraf alsnog duidelijk kunnen maken. Achteraf ten behoeve daarvan alsnog bij wet goedkeuren lijkt mij, hoewel dan wel in de memorie van toelichting duidelijk en gemotiveerd kan worden aangegeven dat het parlement een of meer bepalingen wel een ieder verbindend acht, geen juiste oplossing. Zoals Bovend’Eert en Kummeling aangeven, heeft een goedkeuringswet het karakter van een machtiging van het parlement aan de regering om het Koninkrijk aan een bepaald verdrag te binden.123 Het zou vreemd zijn als het parlement de re­ gering zou machtigen om te doen wat de regering reeds gedaan heeft. Goedkeuren (of juist afkeuren) is in deze situatie ook helemaal niet waar het om gaat. Dat speelt indien het de Staten-Generaal erom gaat dat zij überhaupt binding van het Koninkrijk aan het verdrag onwenselijk achten. Hier gaat het om de situatie dat het parlement de binding an sich niet zo zeer een probleem vindt, maar wel de manier waarop die binding tot stand is gebracht, namelijk zonder parlementaire goedkeuring, terwijl het parlement meent dat er in het verdrag in kwestie wel een ieder verbin­ dende bepalingen staan en het verdrag dus uitdrukkelijk goedgekeurd had moeten worden.

TV CR JANUARI 2015

artikelen

57

Maar hoe moet het parlement dan achteraf aandacht besteden aan die een ieder verbindendheid, zodat de rechter hier later rekening mee kan houden en niet alleen het (van de parlementaire visie afwijkende) oordeel van de regering kent? Het lijkt mij goed als de parlementaire visie op de een ieder verbindendheid achteraf simpelweg verpakt zou worden in een motie. De gang van zaken hieromtrent kan eventueel geregeld worden in hoofdstuk IX paragraaf 5 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en hoofdstuk XI van het Reglement van Orde van de Eerste Kamer. De rechter kan (onder meer) die motie gebruiken bij beantwoor­ ding van de vraag of een bepaling een ieder verbindt of niet (door hier ge­ motiveerd bij aan te sluiten of juist van af te wijken). Op die manier wordt dan dus alsnog duidelijk voor de rechter dat het parlement wel van mening is dat het verdrag een ieder verbindende bepalingen bevat. Meer in het algemeen is het wellicht überhaupt wenselijk als het parle­ ment zich bij motie uitspreekt over een ieder verbindendheidsvragen, wanneer het parlement die mening voor bepaalde verdragsbepalingen nog niet eerder gaf of een andere mening toegedaan is dan bijvoorbeeld indertijd in de memorie van toelichting bij de betreffende goedkeurings­ wet is verkondigd. Zo wordt de rechter van handvatten voorzien wanneer hem de vraag wordt voorgelegd of die verdragsbepalingen een ieder ver­ bindend zijn of niet. Van de hiervoor al meerdere keren aan bod gekomen verbetering van de dialoog tussen wetgever en rechter is veel te verwachten. De juridische praktijk laat immers zien dat de rechter nu al rekening houdt met de visie van de wetgever.124 Hoe meer de wetgever zijn visie geeft, hoe meer hand­ vatten de rechter tot zijn beschikking heeft om zijn oordeel over al dan niet een ieder verbindendheid op te baseren. Uit democratisch oogpunt en ook qua checks and balances lijkt mij dit uiterst wenselijk. Zo merkt Fleuren op dat de rechter bij het vaststellen of een bepaling al dan niet een ieder verbindt, vaak acht slaat ‘op hetgeen bij de parlementai­ re behandeling van de goedkeuringswet, met name in de memorie van toelichting, over het al dan niet een ieder verbindende karakter wordt gezegd, zonder dit per se als doorslaggevend te beschouwen.’125 Oomen geeft hier een treffend voorbeeld van: ‘In de jaren zeventig bepaalde het parlement bij de goedkeuring van het Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten dat de rechten op onderwijs en gezondheids­ zorg geen rechtstreekse werking hebben. De rechter verwijst nog steeds braaf naar deze Kamerdiscussie als een ongedocumenteerde vrouw geen noodzakelijke zorg krijgt, hoewel internationaal allang is bepaald dat die rechtstreekse werking er wel is.’126

Hieruit blijkt wel dat de rechter alles behalve ongevoelig is voor de opvat­ tingen van de wetgever.127

124 Wat men van regeringszijde in de jaren vijftig al aannam: Kamerstukken I 1952/53, 2700, nr. 63a, p. 3. 125 Fleuren 2004, p. 309.

58

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

Tot slot nog het volgende. In het rapport van de Staatscommissie Grondwet, in het voorstel van Taverne met betrekking tot de Rgbv en ook in deze paragraaf, gaat het er steeds om of de aanwezigheid van een ieder verbindende bepalingen een doorslaggevend criterium voor uitdrukkelij­ ke goedkeuring zou moeten zijn. Echter zou ook aan andere, materiële criteria kunnen worden gedacht. Art. 53 van de Franse constitutie geeft hier een mooi voorbeeld van. Zo zou kunnen worden verzekerd dat ver­ dragen over bepaalde onderwerpen, hoe dan ook (uitdrukkelijk) goedge­ keurd moeten worden.

5. Conclusie De zwakke rol van het parlement bij de totstandkoming van verdragen is problematisch gezien het grote belang van verdragen (zeker die met een ieder verbindende bepalingen) voor de Nederlandse rechtsorde. Zowel de Staatscommissie Grondwet als het Tweede Kamerlid Taverne heeft dan ook in het recente verleden voorstellen gedaan tot uitbreiding van de par­ lementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van verdragen. Met de Staatscommissie Grondwet en Taverne ben ik het eens dat de Rgbv te veel ruimte laat voor afwijking van het vereiste van parlementaire verdrags­ goedkeuring en aangepast zou moeten worden zodat voor verdragen met een ieder verbindende bepalingen uitdrukkelijke goedkeuring vereist is. Ook andere mogelijkheden ter bevordering van parlementaire betrokken­ heid bij totstandkoming van verdragen bestaan. Zo kan het parlement ac­ tiever zijn waar het gaat om het vragen om inlichtingen over verdragson­ derhandelingen en beïnvloeding daarvan. De regering dient het parle­ ment beter te informeren, onder meer middels de periodieke lijsten.

Literatuur

126 Oomen 2012. 127 Je zou je kunnen afvragen of het bij dit specifieke voorbeeld niet goed zou zijn als de rechter, gelet op de stand van de (interna­ tionale) rechtsontwikkeling, ge­ motiveerd van de visie van het parlement af zou wijken.

Besselink en Wessel 2009a L. Besselink en R. Wessel, ‘De internationale rechtsorde en de Nederlandse Grondwet’, Internationale Spectator 2009, nr. 11, p. 569-573 Besselink en Wessel 2009b L.F.M. Besselink en R.A. Wessel, De invloed van ontwikkelingen in de internationale rechtsorde op de doorwerking naar Nederlands constitutioneel recht, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009

TV CR JANUARI 2015

artikelen

Blok, Dijkhoff en Taverne 2012 S. Blok, K. Dijkhoff en J. Taverne, ‘Verdragen mogen niet langer rechtstreeks werken’, NRC Handelsblad 23 februari 2012 Bovend’Eert en Kummeling 2010 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Kluwer 2010 Burkens e.a. 2012 M.C. Burkens, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen en R.J.G.M. Widdershoven, Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2012 Van Dijk 1995 P. van Dijk, ‘Het parlementaire goedkeuringsrecht inzake verdragen (artikel 91)’, in: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p. 349-367 Duynstee 1954 F.J.F.M. Duynstee, Grondwetsherziening 1953, Deventer: Kluwer 1954 Van Emmerik 2008 M.L. van Emmerik, De Nederlandse Grondwet in een veellagige rechtsorde, RM Themis 2008-4, p. 145-161 Fleuren 2004 J.W.A. Fleuren, Een ieder verbindende bepalingen van verdragen, diss. Nijmegen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004 Fleuren en De Wit 2012 J. Fleuren en J. de Wit, ‘Het voorstel­Taverne’, NJB 2012, p. 2812­2818 Kortmann 2012 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012 Kummeling 1995 H.R.B.M. Kummeling, ‘Internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde’, in: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), De Grondwet als voorwerp van aanhoudende zorg, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1995, p. 369-385 Modderman 2013 C.B. Modderman, ‘Tavernes voorstel van rijkswet’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2013, afl. 3, p. 234-241 Van Mourik 2012 B. van Mourik, Parlementaire controle op Europese besluitvorming, diss. Utrecht, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012 Van Mourik en Nehmelman 2012 B. van Mourik en R. Nehmelman, ‘Herijking van de rol van het Nederlandse parlement bij de verdragsprocedure’, in: H.R.B.M. Kummeling e.a. (red.), De samengestelde Besselink, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2012, p. 157­171

59

60

artikelen

JANUARI 2015 TV CR

Nehmelman 2007 R. Nehmelman, ‘Nr. 99: de SGP-zaak en een ieder verbindende ver­ dragsbepalingen’, in: H. Battjes en K.M. Zwaan (red.), Rechtspraak Vreemdelingenrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2007, p. 497-512 Oomen 2012 B. Oomen, ‘Kamerleden zijn lui met grondrechten en verdragen; De goedkeuring van verdragen is uitbesteed aan ambtenaren’, NRC Handelsblad 1 maart 2012 Van der Pot/Elzinga, De Lange en Hoogers 2014 D.J. Elzinga, R. de Lange en H.G. Hoogers, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014 Raad voor de rechtspraak 2013 Raad voor de rechtspraak, ‘Advies Voorstel van rijkswet van het lid Taverne, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot aanpassing van de procedure voor vaststelling van rechtstreekse wer­ king van een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van be­ sluiten van volkenrechtelijke organisaties (Kamerstukken II, 20112012, 33 359, (R 1986), nrs. 1-3)’, 2013, http://www.rechtspraak.nl/ Actualiteiten/Nieuws/Documents/6751%20Advies%20Taverne%20def. pdf Rapport Staatscommissie Grondwet 2010 Rapport Staatscommissie Grondwet, bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 31 570, nr. 17 Van Rossem 2012 J.W. van Rossem, ‘Wordt de wet weer onschendbaar?’, 2012, http:// www.publiekrechtenpolitiek.nl/wordt-de-wet-weer-onschendbaar/ Sondaal 1986 H.H.M. Sondaal, De Nederlandse verdragspraktijk, diss. Leiden, Den Haag: T.M.C. Asser Instituut 1986 Vermeulen 1993 B.P. Vermeulen, ‘Slikken of stikken?, De invloed van het parlement op het buitenlands beleid’, Staatscourant, 120, 29 juni 1993 Wessel 2006 R.A. Wessel, The invasion by International Organizations. De toenemende samenhang tussen de mondiale, Europese en nationale rechtsorde, Twente 2006 (oratie)