Denken over leren

Denken over leren

Primair onderwijs in een nieuw licht

's-Hertogenbosch, KPC Groep, 2004

Fotografie: Fotobureau Lens Bestelnummer: 1.004.17 © 2004, KPC, 's-Hertogenbosch

Inhoud Voorwoord

3

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Onderwijs in beweging Doel van deze notitie Volop ontwikkelingen Begrenzingen Scholen vermogen veel, maar niet alleen Samenvatting

5 5 6 7 9 9

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Denken in nieuwe kaders Overzicht Leren en ontwikkeling van kinderen centraal Heldere posities en verantwoordelijkheden Erkenning van diversiteit als leerbron – minder uniformiteit Conclusie

10 10 10 11 11 12

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14

Ontwikkeling en leren centraal Overzicht Kinderen leren zelf en ontwikkelen zichzelf Een nieuwe didactische driehoek Diversiteit Kinderen als co-gids Kinderen hun leer- en ontwikkelingsgang laten gaan Problemen met kinderen of problemen met het systeem? Intermezzo: drie kernvragen Pedagogische opdracht: maatschappelijke verwachtingen Het wat en het hoe Wel of geen expliciete band met de lokale gemeenschap? Toegevoegde waarde van een school Consequenties van onze opvattingen Conclusie

13 13 13 14 14 14 15 16 16 16 18 18 19 20 23

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Een schoolorganisatie die leren faciliteert en stimuleert Overzicht De school als leergemeenschap Herinrichting van primair proces en interne organisatie Een andere organisatie van het werk, een ander functiegebouw, andere groeperingsvormen en een andere inrichting van het gebouw Leren vraagt meer ruimte voor de professionals De school als pedagogisch kleinschalige leefgemeenschap Ouders en professionals: opvoeders en medeopvoeders Professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en zorg voor de kwaliteit Leiderschap De school als onderdeel van een pedagogische keten – kernvragen Conclusie

25 25 25 26

4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11

1

27 28 28 29 31 34 35 36

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Het schoolbestuur als onderwijsaanbieder Overzicht Onderwijs als maatschappelijke opdracht Een onontbeerlijke schakel tussen landelijke overheid en scholen Garanties voor inspraak en medezeggenschap van ouders en professionals Een eigen kwaliteits- en innovatiebeleid Samenwerking met gemeenten en andere educatieve partners Conclusie

42 43 45 45

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

De gemeente als lokale regisseur Overzicht Lokale voorzieningenstructuur Lokale regie Faciliteren Conclusie

47 47 47 48 49 50

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8

Een onderwijssysteem met leervermogen Overzicht Samenspel in sturing Essentiële functies Essentiële voorwaarden Decentralisatie als dilemma De bedrijfskolom binnen ons onderwijssysteem Maatschappelijk debat Conclusie

51 51 51 53 54 54 55 56 56

8 8.1 8.2 8.3 8.4

Hoe verder? Overzicht Uitdagingen Maatschappelijk discours Tot slot

57 57 57 59 60

2

37 37 37 38

Voorwoord Het primair onderwijs staat volop in de belangstelling. Sterker dan ooit bepalen degenen die er dagelijks mee te maken hebben de agenda. Steeds meer scholen zijn bezig het onderwijsleerproces en/of hun organisatie anders in te richten. We zien tal van ontwikkelingen, ook op bestuurlijk vlak. Veel van deze ontwikkelingen hebben gemeen dat ze ruimte vragen om zowel het eigen lerend vermogen van kinderen meer aan te spreken, als ook het lerend vermogen van onderwijsprofessionals, scholen en besturen. Ruimte om te experimenteren en om te mogen leren van fouten die daarbij ongetwijfeld gemaakt worden. Veel betrokkenen ervaren echter dat ze in hun streven naar beter onderwijs tegen de grenzen van hun mogelijkheden aanlopen. Grenzen die veelal te maken hebben met begrenzingen in het onderwijssysteem als geheel. Tegen deze achtergrond is deze notitie ontstaan. KPC Groep heeft daarvoor in het kader van haar denktankactiviteiten een Expertgroep geformeerd, die met deze notitie een impuls wil geven aan de maatschappelijke discussie over de richting waarin het primair onderwijs zich verder zou kunnen ontwikkelen. Daarom biedt KPC Groep deze notitie ook aan in het kader van de discussie over de Koers Primair Onderwijs, een initiatief van minister Van der Hoeven. Als er één element is dat bij deze discussie de aandacht verdient, dan is het wel de ruimte die we in ons systeem moeten maken voor diversiteit en maatwerk. Ruimte voor maatwerk om tegemoet te komen aan de diversiteit van kinderen, elk met zijn of haar eigen leer- en ontwikkelingsvragen en -behoeften. Maar evenzeer ruimte voor diversiteit van scholen en besturen. Diversiteit houdt de dynamiek in het systeem en is een belangrijke bron voor leren. De Expertgroep bestond uit de volgende personen: de heer drs. R. Akkerman (voorzitter college van bestuur Deltion College), de heer drs. J.M.G. Arts (divisiemanager Primair Onderwijs KPC Groep), de heer H.W.M. van Blijswijk (voorzitter college van bestuur SCO Lucas), de heer prof. dr. M.M. Chanowski (directeur Multimedialab Solutions b.v.), mevrouw P.M.G. van Horssen (voorzitter algemene directie MosaLira), de heer Th.J. Joosten (voorzitter van bestuur Bond KBO), de heer drs. H.A. Mertens (directeur KPC Groep, voorzitter), mevrouw drs. M. Mittendorff (wethouder Gemeente Eindhoven), de heer drs. H.A. Monasso (directeur Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt), de heer prof. dr. L.M. Stevens (emeritus hoogleraar pedagogiek; NIVOZ), de heer prof. dr. P. Sleegers (hoogleraar Onderwijskunde KUN), de heer mr. L.J. Verhulst (wethouder Gemeente Utrecht), de heer drs. P.M.M. Verleg (voorzitter college van bestuur Hogeschool Domstad), drs. C.N.M. de Wit (senioradviseur KPC Groep, tevens redactie). Tevens ontving de Expertgroep feedback van een aantal referenten: mevrouw M. van Bennekom (algemeen directeur Katholieke Scholenstichting Utrecht, KSU), de heer drs. J.M. Demandt (algemeen directeur FOCUS), de heer P. Derikx (directeur Signum Ondernemend in Onderwijs), de heer drs. C.M.G. Doesburg (algemeen directeur Stichting Katholiek Onderwijs Mark en Aa), de heer M.P.M. van Essen (directeur Faculteit Rechtswetenschappen UvT), de heer H.J.M. Freriks (algemeen directeur Stichting Ambiorix), de heer mr. J.P. van Ham (directeur Primair Onderwijs

3

Ministerie OCW), mevrouw drs. A.M.C. Huybers (accountmanager speciaal onderwijs KPC Groep), mevrouw drs. I.C.J.M. van Kesteren (directeur NKO), de heer drs. J.J.M. Kok (lector Fontys Hogescholen), de heer F. Rokebrand (voorzitter Landelijk Platform Lerarenopleidingen Primair Onderwijs), de heer drs. H.J.M. Schalkwijk (adjunct-secretaris RVKO Rotterdamse Vereniging Katholiek Onderwijs), de heer drs. J.P.H. Scholtes (algemeen directeur Stichting Scala), de heer P.M. Verhoeven (algemeen directeur Stichting Katholiek en Interconfessioneel Primair Onderwijs Veghel, SKIPOV), de heer mr. drs. J.M. de Vries (lid van de Tweede Kamer en voorzitter Onderwijscommissie CDA). KPC Groep dankt de experts en de referenten voor hun inbreng. De eindverantwoordelijkheid voor de tekst berust bij KPC Groep.

Huub Mertens, directeur KPC Groep

4

1 Onderwijs in beweging 1.1 Doel van deze notitie Deze notitie is geschreven om scholen en professionals die de hand aan de vernieuwingsploeg slaan – en al diegenen die op het vinkentouw zitten om hun spoor te volgen – te steunen op hun zoektocht. Ze is tevens bedoeld als bijdrage aan de brede discussie over de koers van het primair onderwijs in de komende jaren. De Expertgroep heeft er nadrukkelijk voor gekozen om haar opvattingen over het primair onderwijs van de toekomst op te bouwen vanuit de situatie van het lerende en zich ontwikkelende kind. Als onderwijsprofessionals, scholen, andere organisaties en overheden hun beleid en acties dáárop voortdurend zouden afstemmen, hoe zou het onderwijs er dan uit zien? En welke implicaties zou dat hebben voor de school? Deze notitie beschrijft de exercitie van de Expertgroep. Uitgangspunt vormt dus het denken vanuit het primair proces in de school: het leren en de ontwikkeling van kinderen. Het onderwijs dient daarop gericht en ook ingericht te zijn, op alle

echelons. De Expertgroep zoekt daarbij nadrukkelijk ook de grenzen van het huidige systeem op. Een aanpassing van het bestaande systeem volstaat niet meer. Het gaat veeleer om een fundamentele vernieuwing – een herontwerp – waarbij, naast actoren uit het onderwijs zelf, ook anderen hun verantwoordelijkheid nemen. Er is behoefte aan een kanteling van het denken over onderwijs. We geven een richting aan waarin het denken kan gaan. Maar we opereren al zo lang binnen de huidige kaders dat het moeilijk te voorspellen is wat binnen nieuwe kaders mogelijk is. Wat is het effect op kinderen als ze zelf actief betrokken zijn bij de regie op hun eigen leren? Wat gebeurt er als professionals hun handelen veel stringenter afstemmen op het leer- en ontwikkelingsproces van kinderen?

5

Wat kunnen professionals aan als ze niet langer opereren als uitvoerders van wat anderen bedacht hebben maar als creatieve ontwerpers van leerarrangementen? Denken over onderwijs en leren vanuit deze principes laat zien dat er op een aantal vlakken fundamentele keuzen gemaakt moeten worden. Vaak plaatsen die keuzen ons voor dilemma’s. Maar dat ontslaat ons er niet van die keuzen te maken. In deze notitie wijzen we die dilemma’s en keuzevraagstukken expliciet aan. We kiezen in deze notitie voor een ideaaltypische beschrijving die de basis kan vormen voor vernieuwend onderwijs. Over uitspraken in deze notitie kan men van mening verschillen. Dat is prima. Dan doet deze notitie precies wat ze moet doen: een dialoog tot stand brengen over de inrichting van het primair onderwijs in de nabije toekomst met als doel een kwalitatief betere uitgangssituatie voor het leren en de ontwikkeling van kinderen. Overigens blijft het niet bij deze notitie. In de komende periode organiseert KPC Groep gesprekken met de diverse echelons in en rond het onderwijs over deze notitie. De resultaten van deze gesprekken zullen eveneens worden teruggekoppeld naar de koersdiscussie.

1.2 Volop ontwikkelingen Ons primair onderwijs is meer dan ooit in beweging. Steeds meer scholen gaan uit eigen beweging of gestimuleerd door hun bestuur uitdagingen aan waarvoor ze zich gesteld weten. En uitdagingen zijn er genoeg als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe inzichten: • de toenemende diversiteit onder leerlingen, van wie er steeds meer blijk geven van problemen in de opvoedingssfeer; • groeiende mogelijkheden om externe leerbronnen en leeromgevingen binnen het bereik van kinderen en professionals te brengen als onderdeel van de verbinding van binnen- en buitenschools leren; • herijking van de relatie met de ouders die in hun opstelling richting school eveneens een groeiende diversiteit laten zien; • het voorkómen of reduceren van segregatie in relatie tot de discussie over de functie van de school in en voor de lokale gemeenschap; • de maatschappelijke druk om meer te investeren in opvoeding en socialisatie (onder wisselende noemers als: meer investeren in waarden en normen, veiligheid, verantwoord burgerschap, integratie); • de ontwikkeling van de school als onderdeel van een sluitende pedagogische keten en de daarmee gepaard gaande samenwerking met steeds meer instanties uit de pedagogische infrastructuur. Deze ontwikkelingen bieden scholen nieuwe kansen en mogelijkheden om vanuit nieuwe opvattingen en keuzen met die uitdagingen aan de slag te gaan, inventief en creatief. Scholen worden weer spelbepaler in plaats van speelbal van allerlei maatschappelijke krachten. Ze nemen hun verantwoordelijkheid en benutten optimaal hun vrijheidsgraden. Zo zien we nieuwe bestuurlijke ontwikkelingen, nieuwe ontwikkelingen op het vlak van leiding en organisatie, maar vooral ook nieuwe inhoudelijke ontwikkelingen en nieuwe leerarrangementen. We zien steeds meer scholen zich losmaken uit hun geïsoleerde maatschappelijke positie, op

6

zoek naar nieuwe partnerschappen: met ouders, met peutervoorzieningen, met andere scholen, met instellingen uit de welzijnssector, de jeugdgezondheidszorg en de jeugdhulpverlening, met de gemeente en met bedrijven. Steeds meer scholen realiseren zich dat kinderen ook buiten de school leren en verbinden daar consequenties aan. We zien educatieve ontwikkelingen die buiten de scholen ontstaan, maar vervolgens weer aansluiting vinden bij de scholen, zoals de Amsterdamse weekendscholen. We zien creatieve initiatieven ter oplossing van het lerarentekort. En, last but not least, we komen steeds meer besturen, directies, professionals en ouders tegen die trots zijn op hun scholen en op datgene wat deze scholen – zwart en wit en alle gradaties daartussen – bij kinderen teweeg brengen. En dat in weerwil van het vigerende imago van het onderwijs. Scholen zijn dus naarstig op zoek naar oplossingen voor de gevolgen van maatschappelijke problemen waarmee ze geconfronteerd worden. Daar verdient het onderwijsveld respect voor. Maar scholen en leraren ervaren dat ze in hun streven naar beter onderwijs tegen de grenzen van hun mogelijkheden aanlopen. Ze lopen aan tegen een aantal begrenzingen in het systeem, daar waar in feite hun mogelijkheden en hun speelveld zouden moeten worden verruimd, willen hun dromen en wensen ten volle werkelijkheid kunnen worden. Er is veel behoefte aan experimenteerruimte.

1.3 Begrenzingen Waar lopen scholen en professionals zoal tegenaan? We noemen een aantal begrenzingen vanuit een helicopterview, op zoek naar grote lijnen. Deze begrenzingen vormen alles bij elkaar voldoende aanleiding om eens te kijken naar wat er op dit moment op scholen plaats vindt – met veel respect, maar ook kritisch.

1.3.1 Sterke aanbodsturing Grosso modo wordt de school nog steeds gezien als een systeem dat een kind doorloopt via vaste leeftijdsgroepen, waarbij de leraar vooral koerst op ‘de gemiddelde leerling’, de methoden en de toetsen. Samen bepalen deze factoren wat er wordt onderwezen en geleerd, hoe dit gebeurt, in welk tempo en in welke volgorde. Dat maakt de werkwijze sterk aanbodgestuurd, weinig adaptief en weinig flexibel. Zo’n werkwijze doet onvoldoende recht aan de grote diversiteit die kinderen laten zien en aan wat ze bij binnenkomst al kennen en kunnen. Deze werkwijze miskent ook de leerervaringen van scholen en leraren in de loop van de onderwijsgeschiedenis. Het onderwijsveld leert en kan leren van de eigen ervaringen bij het begeleiden van leerprocessen van kinderen. Uiteraard dient de maatschappij invloed te hebben op de inhoud van het onderwijs, maar waarom gebruiken scholen niet veel meer de mogelijkheid om de wijze waarop kinderen die inhoud leren af te stemmen op de leerlingen zelf? Onderzoek geeft aan dat daar veel behoefte aan is. Onderwijsprofessionals en scholen voelen zich echter vaak onmachtig om het vertrouwde systeem los te laten. Samenleving, overheid en ouders verwachten immers erg veel van het onderwijs en de druk op verantwoording neemt alsmaar toe. Maar hoeveel ruimte kunnen leraren laten aan de leervragen en de eigen

7

leerinitiatieven van kinderen? Scholen die deze vraag serieus nemen en voor zichzelf een vrijplaats creëren om al experimenterend uit te vinden wat er gebeurt als ze de regie over het leerproces wat meer bij de kinderen leggen, constateren vaak tot hun eigen verbazing hoeveel lucht dat geeft en hoeveel mogelijkheden daardoor ontstaan. Wie het huidige primair onderwijs nader beschouwt, ziet dat vorm, inhoud en organisatie sterk worden ingegeven door de vraag hoe we het hele systeem beheersbaar houden: voor het ministerie, voor de politiek, voor de besturen, voor de directies en voor de leraren. Die vraag naar beheersbaarheid is niet onterecht, maar we zijn ons er niet altijd van bewust hoe sterk de dwang is die er van dit beheersingsdenken uitgaat. Interessant is dat zo’n vraag zo dwingend wijst naar de primair verantwoordelijken op elk niveau dat we welhaast vergeten te vragen of het kind – hoe jong ook – in dat geheel ook nog een rol kan hebben. Als gevolg daarvan zien we dat er heel sterk gewerkt wordt vanuit impliciete of expliciete normen waaraan kinderen voortdurend moeten voldoen om ‘niet achter te blijven’ of ‘uit te vallen’. De beoordeling van de vorderingen van kinderen is vooral vergelijkend van aard. Beoordeling lijkt soms niet zozeer plaats te vinden om leerprocessen goed te kunnen volgen en leerlingen beter te begeleiden, maar vooral om verantwoording af te leggen aan de omgeving. Niet de eigen progressie die kinderen maken in hun leren of hun ontwikkeling is dus het referentiepunt, maar vooral die normen die aan ‘de’ groep, ‘de’ methode of ‘de’ toets ontleend zijn. Leraren die willen inspelen op de feitelijke ontwikkeling en de vragen van kinderen, ervaren deze vorm van toetsing en beoordeling als een sta–in–de–weg voor het leren van kinderen. Dit streven naar beheersing lost de problemen echter niet op. Er is sprake van een sterke, al vroeg optredende uitval. Letterlijk door zittenblijven (inclusief een extra jaar ‘kleuteren’), echte drop-out (thuiszitten) en verwijzing naar speciale voorzieningen. Figuurlijk doordat kinderen ‘afhaken’ omdat hun intrinsieke motivatie en leergierigheid onvoldoende worden gevoed. Waarom maken we het eigenlijk niet veel simpeler? We stellen in grote lijnen vast WAT er in de school moet worden geleerd, en we geven school en kind de ruimte om te bepalen HOE dat het beste kan gebeuren.

1.3.2 Arbeidsomstandigheden en werkplezier De beeldvorming over het primair onderwijs in bijvoorbeeld de media en de publieke opinie is niet rooskleurig. We zien grote nadruk op het personeelstekort, een groot ziekteverzuim, sterke maatschappelijke druk om allerlei problemen aan te pakken, een toenemende taakbelasting en weinig mogelijkheden om die druk of die last zelf te beïnvloeden. Is dit allemaal inherent aan het leraarsberoep? Laat het onderwijs zich hier niet teveel een juk opleggen? Heel opvallend is dat waar leren en leeromgevingen een groot beroep zouden moeten doen op de creativiteit en de inventiviteit van leraren (en kinderen), veel leraren feitelijk fungeren als uitvoerders van wat anderen bedacht hebben: de regelgevers op de verschillende niveaus en de ontwikkelaars van methoden, leermaterialen en toetsen. Binnen die marges doen ze hun uiterste best om kinderen te helpen er “uit te halen wat er in zit” maar hun speelruimte blijft beperkt (evenals die van de kinderen).

8

Veel leraren zoeken naar mogelijkheden om het werk uitdagender te maken. Bijvoorbeeld door meer proefondervindelijk te werken in een setting waarin ze samen met collega’s leren. De mogelijkheden daartoe lijken echter beperkt door het huidige systeem waarbij het leren en de ontwikkeling van kinderen sterk leraarafhankelijk zijn en methoden en toetsen zo sterk de dienst uitmaken en het rooster bepalen. Aandacht kost tijd, de methode moet uit en de toets moet goed gemaakt worden.

1.3.3 Behoefte aan speelruimte Inspelen op diversiteit vraagt speelruimte. Het maken van eigen keuzen ook. Het experimenteren met nieuwe organisatievormen, nieuwe inhouden of nieuwe leerarrangementen vraagt eveneens om meer vrijheidsgraden. De behoefte aan meer speelruimte voor eigen invullingen groeit. Het lerend vermogen en het innovatievermogen zullen er wèl bij varen. Maar we zijn het eigenlijk niet eens over hoe groot die speelruimte moet of kan zijn. Ofschoon autonomievergroting al jarenlang hoog op de politieke agenda prijkt, blijft het een moeizaam zoeken naar een goed evenwicht tussen enerzijds externe sturing en anderzijds interne sturing met ruimte voor zelfgekozen ontwikkelingen. Tot nog toe is er vooral sprake van autonomieverschuiving. Waar de autonomie op organisatorisch en financieel terrein groter werd, lijkt op inhoudelijk terrein juist het omgekeerde het geval te zijn. Dit versterkt het gevoel van leraren en directies dat ze geen of nauwelijks invloed hebben op hun eigen werksituatie. Dit is één van de dilemma’s waarop we in deze notitie wijzen.

1.4 Scholen vermogen veel, maar niet alleen Uitdagingen en ontwikkelingen zijn er volop. Het onderwijs bruist meer dan ooit. Maar kan de school die uitdagingen ook aan? Scholen kunnen veel, maar niet alleen. Zeker is dat scholen de problemen van de samenleving niet alleen kunnen oplossen. Die indruk bestaat soms wel, als we alleen al kijken naar de uitdijende pedagogische opdracht die scholen steeds nadrukkelijker op hun bordje krijgen. Deze opdracht vereist meer steun van andere maatschappelijke partners. Ze vereist ook een betere afstemming tussen scholen en de opleidingen voor onderwijsberoepen. Naarmate de eisen toenemen zullen we ook meer moeten investeren in scholen en in de mensen die er werken.

1.5 Samenvatting Het onderwijs is volop in beweging, maar veel scholen en besturen die eigentijds onderwijs willen realiseren, lopen aan tegen een aantal begrenzingen van het huidige onderwijssysteem. Er is grote behoefte om niet alleen betere condities te scheppen voor het leren en de ontwikkeling van kinderen, maar ook voor het leren en de professionele ontwikkeling van de onderwijsprofessionals. Dat vraagt om meer speelruimte èn om meer maatschappelijke steun.

9

2 Denken in nieuwe kaders “If you always do what you always did, you will always get what you always got” (Einstein)

2.1 Overzicht Ontwikkelingen in de samenleving volgen elkaar in ras tempo op. Als socialisatieinstrument bij uitstek wordt het onderwijs geacht zich daaraan aan te passen, gebruik makend van nieuwe inzichten, handhavend wat sterk is, loslatend of verbeterend wat zwak is. Dat vraagt veel creativiteit en inventiviteit, maar ook de durf om vanuit nieuwe kaders te denken en de moed om al lerend (en dus ook fouten makend) grenzen te overschrijden. Dat is belangrijk omdat bij het zoeken naar oplossingen voor bestaande knelpunten het gevaar niet denkbeeldig is dat we blijven denken binnen de huidige denkkaders. Dat brengt ons niet verder. We moeten het denken over onderwijs laten kantelen. Deze kanteling heeft drie dimensies, met consequenties voor alle actoren.

2.2 Leren en ontwikkeling van kinderen centraal De belangrijkste beweging in de kanteling van ons denken is dat we binnen de kaders van wat de maatschappij van het onderwijs vraagt, veel nadrukkelijker denken vanuit het leren en de ontwikkeling van individuele kinderen. Kinderen wachten niet passief het aanbod van anderen af, maar maken zelf actief mede uit wat er geleerd wordt, in welke richting ze zich ontwikkelen en in welk tempo. Ze zijn zo mederegisseur van hun eigen leerproces, hun eigen ontwikkeling. Deze kanteling moet door alle actoren in het systeem voltrokken worden, maar vooral en op de eerste plaats door de scholen zelf. Door meer te denken vanuit de actieve rol van opgroeiende kinderen in hun eigen leren en ontwikkeling, zullen professionals merken dat hun werk en hun organisatie een duidelijker oriëntatie krijgen, dat hun werk uitdagender wordt en dat samenwerking met anderen meer oplevert. Dat alles zal positief uitwerken op hun beleving van hun werk. Deze kanteling lijkt voor de hand liggend, maar ze is het niet. De opzet van ons huidige onderwijs maakt kinderen sterk leraar- en systeemafhankelijk. We houden nog steeds te weinig rekening met individuele verschillen en met de effecten van buitenschools leren. Op alle echelons van ons onderwijssysteem moeten we veel sterker gaan denken in termen van factoren die direct het leren en de ontwikkeling van kinderen bevorderen. Dat is moeilijk. Het denken in afzonderlijke beleidslijnen of probleemvelden gaat ons gemakkelijker af. Daardoor is ons onderwijssysteem niet voor alle kinderen even geschikt. Het werkt selectie en uitval in de hand. De uitdaging is dan ook om ons selectief geschikte systeem te transformeren naar een inclusief systeem waarin alle kinderen tot hun recht komen.

10

2.3 Heldere posities en verantwoordelijkheden Het streven naar meer autonomie en minder regels is al een aantal jaren geleden ingezet, maar heeft nog geen bevredigende oplossing gebracht voor de behoefte van scholen en besturen aan meer beslissingsruimte. Die behoefte speelt met name op inhoudelijk gebied, een domein waar de autonomie naar de beleving van scholen eerder minder werd dan toenam. Toch zal ook daar een adequate oplossing moeten worden gevonden om scholen in staat te stellen maatwerk te leveren en om hun eigen leer- en innovatievermogen te versterken. Dat vraagt om richtinggevende keuzen waar het gaat om de maatschappelijke functie en positie van de school, haar taakstelling, haar verantwoordelijkheden en de financiële ruimte die de school nodig heeft om reële maatschappelijke verwachtingen waar te kunnen maken. In de ontwikkelingen tot nu toe proeven we een grote aarzeling bij overheid en politiek bij het geven van autonomie aan het onderwijsveld. Overheid en politiek voelen zich verantwoordelijk voor goed onderwijs en willen niet het risico lopen daarop alle invloed kwijt te raken. Van volledige autonomie kan in het primair onderwijs overigens geen sprake zijn. Daarvoor is zijn maatschappelijk belang te groot. We kunnen beter spreken over relatieve autonomie. Maar het feit dat keuzen op dit terrein zo lastig liggen, heeft absoluut ook te maken met een soort van wantrouwen dat aanwezig is in de relatie tussen overheid en politiek enerzijds en onderwijsveld anderzijds. Schoolbesturen wantrouwen overheid en politiek die zeggen autonomie na te streven maar intussen ook ingrijpen in het onderwijssysteem. Overheid en politiek wantrouwen schoolbesturen omdat die enerzijds om veel ruimte vragen, maar zich tegelijk soms afhankelijk opstellen. Vermoedelijk heeft dit wederzijds wantrouwen ook te maken met de overgangsfase. Maar het is uiteindelijk slechts uit de weg te ruimen via: • klip en klare afspraken over wat precies wordt nagestreefd in de noodzakelijke samenwerking tussen overheid en onderwijsveld; • een heldere en werkbare verdeling van verantwoordelijkheden; • wederzijds vertrouwen bij de uitvoering; • een continue dialoog, niet om te controleren en te bekritiseren, maar om waar te maken waar men samen voor staat.

2.4 Erkenning van diversiteit als leerbron – minder uniformiteit De derde beweging in ons denken betreft de alom tegenwoordige diversiteit in ons onderwijssysteem. Diversiteit is een maatschappelijk en antropologisch gegeven, zowel op het niveau van kinderen, hun ouders en professionals als op het niveau van scholen. Ons systeem kan daar nog niet goed mee omgaan. Diversiteit ervaren we meestal als lastig en via allerlei uniformeringsmechanismen proberen we die diversiteit op alle niveaus in ons systeem terug te brengen. En dat terwijl diversiteit juist een rijke leerbron is. Door diversiteit te zien als een noodzakelijk gegeven dat bovendien als aanjager van leren kan fungeren, openen zich nieuwe perspectieven.

11

2.5 Conclusie De huidige denkkaders schieten tekort om de bestaande begrenzingen binnen het systeem op te lossen. We moeten ons denken over onderwijs laten kantelen. Dit heeft impact voor alle actoren in het onderwijs. Het gaat om een kanteling in drie richtingen: • het leren en de ontwikkeling van kinderen dienen centraal te staan; • de noodzaak van heldere relaties tussen de diverse actoren en duidelijke verantwoordelijkheden; • de erkenning van diversiteit als leerbron op alle niveaus. Een belangrijk gevolg van een kanteling van ons denken over onderwijs is dat het lerend vermogen van het onderwijssysteem zal toenemen. Op alle niveaus neemt het beroep op eigen leervermogen toe. Op dat van kinderen wordt een groter beroep gedaan door ze de regie over hun leren te laten meebepalen. Het lerend vermogen van professionals, scholen en hun besturen zal steviger worden aangesproken door ze een helder omschreven autonome speelruimte te geven waarbinnen ze maatwerk kunnen leveren. En ook het lerend vermogen van de andere actoren in de onderwijsbedrijfskolom, inclusief de landelijke overheid, zal toenemen als ze de onvermijdelijke diversiteit van besturen en scholen niet alleen respecteren maar tevens gaan benutten als leerbron voor hun eigen denken en handelen. We beschrijven in deze notitie de effecten van deze kanteling in het denken. We bouwen dit enigszins lineair en systematisch op door consequent te denken vanuit de kern van het systeem: het primair proces (zie figuur 1). Wat betekent het als je de ontwikkeling en het leren van kinderen centraal stelt?

Onderwijssysteem

Bestuur Organisatie

Leren van kinderen

Lokale gemeenschap

Figuur 1: Denken vanuit de kern van het systeem: het primair proces

12

3 Ontwikkeling en leren centraal 3.1 Overzicht Op dit moment bewegen tal van scholen zich in een nieuwe richting, geïnspireerd door andere visies op de ontwikkeling en het leren van kinderen, en een andere kijk op de pedagogische benadering van kinderen. Het is echter de kunst om een goed evenwicht te vinden tussen enerzijds meer ruimte voor het eigen leren van kinderen en anderzijds de maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en onderwijs. Onderwijssysteem

Bestuur Organisatie

Leren van kinderen

Lokale gemeenschap

Figuur 2: Denken vanuit de kern: het leren van kinderen

3.2 Kinderen leren zelf en ontwikkelen zichzelf Kinderen leren zelf en ontwikkelen zichzelf actief. Het leer- en ontwikkelingsproces dat een kind doorloopt is daarmee uniek en kent een eigen ontwikkelingsperspectief en een eigen ontwikkelingsdynamiek. Hun leren en hun ontwikkeling worden in hoge mate van binnenuit gevoed. Ze doen dat echter niet geïsoleerd, maar in verbondenheid en interactie met anderen – hun sociale omgeving – en hun fysieke omgeving. Deze fysieke omgeving heeft voor een deel een onveranderlijk karakter, maar wordt voor het overige veelal op een bepaalde manier ingericht, juist met het oog op de ontwikkeling van kinderen. Naast een interne drive tot leren en ontwikkeling is er dus sprake van een beïnvloeding van dat leren en die ontwikkeling vanuit de sociale en fysieke omgeving. Leren en ontwikkelen kunnen en hoeven anderen, inclusief de school, niet van kinderen over te nemen. Ze doen het zelf en ze kunnen het ook zelf. Ze doen dat over het algemeen erg goed, als we in aanmerking nemen wat ze zich bijvoorbeeld in de eerste jaren van hun leven in informele situaties allemaal eigen maken. Dat rechtvaardigt een groot vertrouwen in hun leervermogen en hun drive om te leren.

13

3.3 Een nieuwe didactische driehoek Kinderen leren in elke leeromgeving, op school maar vooral ook buiten school. Ze maken daarbij gebruik van de leerbronnen die daar voorhanden zijn. De leeromgevingen waarin kinderen verkeren, kunnen sterk van elkaar verschillen. Dat geldt ook voor de leerbronnen waarover ze kunnen beschikken. Scholen dienen zicht te hebben op de leeromgevingen waarin kinderen verkeren en de leerbronnen waarvan ze gebruik (kunnen) maken. Ze kunnen daar dan rekening mee houden bij het creëren van aanvullende (verrijkende en/of compenserende) leeromgevingen en het beschikbaar stellen van aanvullende leerbronnen. Rekening houden met al aanwezige leeromgevingen en leerbronnen doorbreekt bovendien de kunstmatige scheiding tussen binnen- en buitenschools leren. Dat creëert synergie. Dit denken in termen van leeromgevingen en leerbronnen leidt tot een nieuwe didactische driehoek. De traditionele didactische driehoek van leerkracht, leerstof of methode en leerling maakt plaats voor de driehoek van leerling, leeromgevingen en leerbronnen. De leraar die eerder dominant was en zelfs bepaalde wat de leerling op welk moment en onder welke condities moest leren, is nu degene die (mede) zorgt voor adequate leeromgevingen en leerbronnen (binnen en buiten de school), die daar relaties tussen legt en die als één van de leerbronnen beschikbaar is. Traditioneel

Nieuw

Leerling

Leerling

Leerkracht

Leerstof

Leeromgevingen

Leerbronnen

Figuur 3: Van traditionele naar nieuwe didactische driehoek

3.4 Diversiteit Kinderen groeien op in uiteenlopende leeromgevingen en maken gebruik van verschillende leerbronnen. Dat maakt mede hun ontwikkelingsproces tot een uniek proces. Diversiteit van kinderen is daarmee een onvermijdelijk gegeven. We constateren die diversiteit aan het begin van hun educatieve loopbaan, tijdens de rit en ook weer bij de overgang naar het voortgezet onderwijs. Pogingen om die diversiteit te negeren of vergaand te reduceren zijn bij voorbaat gedoemd te mislukken. Ze doen kinderen ook onrecht.

3.5 Kinderen als co-gids Tot nu toe hebben we het vraagstuk van de diversiteit vooral proberen op te lossen door kinderen in een keurslijf te dwingen. Een keurslijf van vaste groepen en van

14

vak- of leergebieden die de natuurlijke geleding van de kinderwereld doorbreken, vaak op onnatuurlijke en voor hen onbegrijpelijke wijzen. Een keurslijf ook van de vaste volgorde waarin kinderen zich bepaalde kennis, inzichten, routines of vaardigheden eigen moeten maken. Een keurslijf, tenslotte, van vooral buiten het kind liggende normen waaraan hun ontwikkeling en hun vorderingen getoetst worden. Onderwijs heeft, met andere woorden, de neiging om op diversiteit te reageren met selectie en homogenisering. Diversiteit of variëteit is echter een kwaliteit die vraagt om maatwerk en zelfsturing. De ontwikkeling van kinderen vraagt van de school dat ze veel ruimte biedt voor de eigen leerdrive en het eigen leervermogen en maatwerk levert. De school wil die ruimte ook wel geven, maar vindt dat niet gemakkelijk. Tot nu toe hebben wij die ruimte proberen te realiseren door voor de kinderen te denken. Het geven van die ruimte vraagt om een pedagogische benadering waarbij volwassenen en kinderen in een voortdurende dialoog elkaars gids zijn. De volwassenen gidsen de kinderen vanuit hun ‘natuurlijke’ voordeel van door levenservaring gerijpt overzicht en inzicht. De kinderen gidsen de volwassenen vanuit hun kijk op wat hen aanspreekt en goed voor hen is en vanuit hun groeiende mogelijkheden om, beetje bij beetje, steeds meer de regie over hun eigen leven over te nemen van de volwassenen.

3.6 Kinderen hun leer- en ontwikkelingsgang laten gaan Via de school geeft de maatschappij aan wat zij verwacht van de ontwikkeling van kinderen. School en maatschappij bepalen dus in belangrijke mate de inhoud: WAT een kind op de school leert. Maar een belangrijke consequentie van het bovenstaande is dat we als volwassenen het natuurlijke of authentieke leren van kinderen zoveel mogelijk moeten bevorderen. Kinderen moeten in belangrijke mate de kans krijgen om te bepalen HOE zij leren. We stimuleren hen vooral hun eigen leer- en ontwikkelingsgang te laten gaan, net als in de voorschoolse periode. Dat vraagt om een sociale en fysieke leeromgeving die tegemoet komt aan hun vragen en behoeften bij de leerprocessen die kinderen op school doormaken. Daarnaast is het van belang om oog te blijven houden voor het proceskarakter van leren en ontwikkeling en voor het kindeigen ontwikkelingsperspectief. Dat betekent ook dat we de vorderingen van een kind niet primair zouden moeten beoordelen in vergelijking met die van andere kinderen of in termen van algemene normen die het kind vreemd zijn. Beoordelen en toetsen moeten vooral plaats vinden in relatie tot wat er van het ontwikkelingspotentieel van het kind geactualiseerd wordt binnen de gegeven leeromgeving. Daarnaast zorgen we voor een pedagogisch klimaat waarin sprake is van veiligheid, zodat kinderen zich geaccepteerd voelen in hun zijn èn in hun uniek zijn. Elk kind is per definitie anders dan andere kinderen. Een pedagogisch klimaat ook, waarin binding en hechting plaats vinden zodat kinderen en volwassenen zich verbonden voelen. En een klimaat, waarin voorbeeldgedrag, ondersteuning en uitdaging besloten liggen. Kortom, een klimaat dat individueel leren en vooral ook samen leren optimaal bevordert.

15

3.7 Problemen met kinderen of problemen met het systeem? Deze aanpak leent zich voor alle kinderen. Juist ook voor kinderen die moeite hebben met het huidige systeem of – misschien wel beter geformuleerd – met wie het huidige systeem problemen heeft. We kennen deze kinderen onder verschillende aanduidingen. De labeling doet echter vaak geen recht aan het eigene van hun ontwikkelingsproces. We vooronderstellen bovendien vaak dat het gaat om objectieve kenmerken van kinderen, terwijl de invloed van ons onderwijssysteem en onszelf buiten beschouwing blijft. Veel van de problemen die erachter schuil gaan, lijken echter door het systeem en onszelf opgeroepen te worden omdat we niet of onvoldoende inspelen op hun vragen, hun behoeften en hun ‘speciale rechten’ en omdat we hen voortdurend vergelijkend beoordelen in plaats van hen de maat van hun eigen ontwikkeling en eigen ontwikkelingspotentieel te nemen.

3.8 Intermezzo: drie kernvragen We zeiden het al: het is de kunst om een goede balans te vinden tussen meer ruimte voor het eigene en het eigen leren van kinderen aan de ene kant en de pedagogische opdracht van scholen en de maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en onderwijs aan de andere kant. Veel vernieuwingsscholen worstelen met dit vraagstuk. Het is een complex vraagstuk waarmee onder meer de volgende vragen en dilemma’s samenhangen: 1 wat is de pedagogische opdracht van de school? Het is een hele uitdaging deze opdracht nader te expliciteren zonder dat dit leidt tot meer regels en uniformering. Meer regels en meer uniformiteit zouden afbreuk doen aan de noodzaak van maatwerk en eigen invullingen; 2 wie bepaalt nu eigenlijk de inhoud van het onderwijs? Een scherper onderscheid tussen het WAT en het HOE en tussen een bepaling op hoofdlijnen en de concretisering van die hoofdlijnen heeft een heilzame uitwerking bij het beantwoorden van deze telkens weerkerende vraag; 3 wat is de band van de school met de lokale gemeenschap? Deze vraag ligt in het verlengde van de eerste vraag en roept minstens zoveel aarzelingen op. We bespreken deze vragen en de daarmee samenhangende dilemma’s kort. Een heldere beantwoording van deze vragen plaatst ook de discussie over de toegevoegde waarde van een school in een helder perspectief. Daarna kijken we naar een aantal belangrijke consequenties van onze opvattingen over leren en ontwikkeling.

3.9 Pedagogische opdracht: maatschappelijke verwachtingen Met het begeleiden van kinderen bij hun leren en hun ontwikkeling houdt de school zich ook bezig met opvoeding. Dat scholen ook opvoeden is evident, maar in hoeverre zij ook een expliciete pedagogische opdracht hebben en wat die dan inhoudt, is een punt van discussie. De school is er niet alleen om kinderen te helpen bij het realiseren van hun ontwikkelingspotentieel, maar ook om hen toe te rusten voor een adequaat functioneren in de samenleving. Wat die toerusting inhoudt, is onder meer

16

vastgelegd in kerndoelen. Die dekken echter niet alles. Aan de orde zijn ook pedagogische doelen zoals het opvoeden van kinderen tot mensen die: • zelfstandig handelen, zelf denken, kritisch onderzoeken, zelf initiatieven nemen en hun grenzen (ver)kennen en verleggen; • hun eigen verantwoordelijkheid nemen; • een actieve binding hebben met de Nederlandse samenleving en daarin als volwaardig burger kunnen en willen participeren; • hun eigen waarden en normen ontwikkelen en zich zo leren verhouden tot anderen en de wereld om hen heen. De maatschappij verwacht veel van kinderen en van het onderwijs. Het onderwijs dient een belangrijke bijdrage te leveren aan hun socialisatie en meer specifiek aan hun ontwikkeling tot verantwoordelijke burgers die actief willen en kunnen participeren in de samenleving. Er bestaat een vrij brede consensus over de legitimiteit van deze verwachtingen en deze pedagogische doelen. Dat heeft echter nog niet geleid tot een expliciete opdracht aan de school, ook al gaan er steeds meer stemmen op om die opdracht te formuleren. Maar zelfs áls dat gebeurt, dan krijgen deze doelen en verwachtingen vermoedelijk nog niet dezelfde status als de kerndoelen. Voor een deel heeft dat te maken met het karakter van deze verwachtingen en doelen: het gaat niet om ‘afstreepbare’ leerdoelen, maar veeleer om doelen die voortdurend alle leren doordrenken en vooral ook belangrijke consequenties hebben voor de grondhouding en het handelen van ons, volwassenen. Wij dienen bereid te zijn deze doelen uit te dragen en een daarmee corresponderende voorbeeldfunctie te vervullen. Het heeft vooral ook te maken met de terughoudendheid die de overheid betracht – en volgens velen ook moet betrachten – als het gaat om de formulering in regelgeving van doelen waarin houdingen, waarden en normen doorklinken (en dat is bij uitstek aan de orde bij dit soort pedagogische doelen). Tegelijkertijd is het diezelfde overheid die via allerlei acties voortdurend aandacht vraagt voor deze problematiek en eigenlijk vindt dat scholen hun pedagogische opdracht moeten waarmaken.

17

Ook veel ouders onderschrijven die mening. Voor hen is de pedagogische opdracht een wezenlijk onderdeel van de taak van de school. Op veel scholen daarentegen bestaat enige verlegenheid om die taak op te pakken. Uit onderzoek blijkt dat veel professionals de aandacht voor pedagogische aspecten, voor waarden- en normenontwikkeling lastig vinden en zich liever bepalen tot wat zij zien als hun ‘eigenlijke’ taak: onderwijs geven. Met als gevolg dat de pedagogische opdracht er niet zelden bekaaid afkomt en pas aandacht krijgt als de school er echt niet omheen kan. Deze patstelling kan nog wel even voortduren. Daarmee is niemand gediend, en zeker niet de kinderen. De kernvraag naar de pedagogische opdracht van scholen dient daarom op korte termijn beantwoord te worden. Dat is overigens nog geen pleidooi voor meer inhoudelijke regelgeving. We komen daar nog op terug.

3.10 Het wat en het hoe In onze visie bepalen overheid en maatschappij in belangrijke mate op hoofdlijnen de inhoud van het onderwijs op school, het WAT. De school werkt dat WAT verder uit. HOE een kind leert, bepalen school en met name ook het kind zelf. De vraag rond het WAT en het HOE vormt een dilemma voor scholen en onderwijsgevenden. Ze weten er geen goed raad mee. Op dit dilemma komen we nog terug bij het vraagstuk van autonomie en regelgeving. Hier volstaan we met de volgende overwegingen. De maatschappij geeft via onder meer kerndoelen als vanzelf aan WAT kinderen moeten leren. Echter, tot nu toe gaf ze ook als vanzelfsprekend aan HOE kinderen moeten leren. In toenemende mate breekt het inzicht door dat dit ook anders kan: wel het WAT (en dan nog op hoofdlijnen), niet langer het HOE. Dat heeft alles te maken met zich wijzigende opvattingen over leren en ontwikkeling van kinderen, over diversiteit en de noodzaak van maatwerk, en over de eigen verantwoordelijkheid van zowel kinderen als professionals.

3.11 Wel of geen expliciete band met de lokale gemeenschap? Nauw verbonden met de vraag naar de pedagogische opdracht vraagt ook de relatie van de school tot haar maatschappelijke omgeving om verheldering. Er zijn verschillende redenen om daaraan aandacht te besteden. Het zijn even zovele redenen om de band tussen school en lokale gemeenschap aan te halen. We noemen er vier: 1 de nieuwe didactische driehoek roept de vraag op van welke leeromgevingen en leerbronnen kinderen buiten de school gebruik (kunnen) maken en wat ze daar al leren; 2 voor het realiseren van met name de pedagogische doelen is het van belang dat de school niet ‘droogzwemt’. Ze zoekt voortdurend aansluiting bij ontwikkelingen en voorvallen in het leven van kinderen dat zich voor een groot deel buiten de school afspeelt, en ze benut die ontwikkelingen als leermogelijkheden; 3 het opvoeden van kinderen vraagt idealiter om pedagogische afstemming tussen de pedagogische milieus waarin kinderen verkeren, in dit geval tussen

18

4

dat van de school en bijvoorbeeld dat van het gezin, de wijk of de buurt, de buitenschoolse opvang, clubs, enzovoorts; het vóórkomen van segregatie vraagt heel nadrukkelijk aandacht voor de functie van de school in de buurt of de wijk. Aan de orde zijn dan vragen als: dient de schoolpopulatie wel of niet een nauwe afspiegeling te zijn van de populatie in de buurt en zo ja: hoe is dat met educatieve en vooral ook andere instrumenten (ruimtelijke ordening, woningtoewijzing) te realiseren?

Tegenstanders van een al te expliciete band tussen school en lokale gemeenschap wijzen op de grote verschillen tussen scholen en hun omgeving, het gevaar dat de school met een te actieve rol in die gemeenschap haar mogelijkheden gemakkelijk overschrijdt (onderwijs en educatie kunnen niet alle maatschappelijke problemen oplossen) en de grote consequenties van een dergelijke taakstelling op het vlak van personele capaciteit en professionalisering. Tot nu toe is er sprake van een dubbelsporig beleid. We stimuleren dat zogeheten brede scholen een expliciete relatie onderhouden met de lokale gemeenschap, maar voor andere scholen aarzelen we nog die lijn consequent door te trekken. En dit terwijl het evident is dat een expliciete relatie tussen school en lokale gemeenschap verschillende vormen kan en zal aannemen. Geen gemeenschap of school is immers gelijk aan een andere. Ook de vraag naar de relatie tussen school en omgeving dient dus beantwoord te worden.

3.12 Toegevoegde waarde van een school Kinderen leren en ontwikkelen zich overal en altijd. De meerwaarde of toegevoegde waarde van de school bestaat erin dat ze het leren en de ontwikkeling van kinderen mede in verband brengt met haar pedagogische opdracht en de maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en onderwijs. De school die de nieuwe didactische driehoek hanteert, brengt kinderen doelbewust in leeromgevingen die leervragen bij hen oproepen of hen voor nieuwe, aansprekende opdrachten plaatsen en ze leert hen werken met leerbronnen die hen helpen die vragen te beantwoorden of die opdrachten uit te voeren. Ze voegt leeromgevingen en leerbronnen toe aan de leeromgevingen en leerbronnen waar kinderen al toegang toe hebben en probeert die met elkaar te verbinden tot een organisch geheel. Omgaan met kinderen is nooit louter een vorm van vraagsturing. Inherent aan opvoeding is dat vraag en aanbod in een dialoog tussen kinderen en volwassenen op elkaar worden afgestemd. De aanbieder probeert daarbij steeds in te schatten wat het meest geëigende moment en de meest geëigende vorm is voor dat aanbod. De school denkt dus mede vanuit haar pedagogische opdracht en de verwachtingen van de samenleving. Deze klinken door in het pedagogische grondpatroon waarop de volwassenen hun omgang met kinderen enten. Ze klinken ook door in het concrete aanbod, dat steeds heel fijn is afgestemd op wat kinderen aanspreekt. Op deze manier speelt de school optimaal in op het eigen leervermogen van kinderen en op hun interne drive om te leren. Ze biedt hun zo een rijke leeromgeving die zowel ondersteuning geeft als uitdaagt tot leren en verdere ontwikkeling.

19

3.13 Consequenties van onze opvattingen De consequenties van deze visie zijn groot. We lichten er enkele uit.

3.13.1 Een andere toedeling van educatieve functies Het denken in termen van de nieuwe didactische driehoek opent de weg naar een herontwerp van het primair proces. Het ligt voor de hand opnieuw te kijken naar de educatieve functies die eerder automatisch waren gekoppeld aan en gebundeld in één persoon: de leerkracht. Er blijken andere mogelijkheden te zijn om die functies uit te oefenen: • sommige functies zijn (ook) te koppelen aan het kind of de kinderen zelf. Denk aan functies als zichzelf of anderen motiveren voor leren, vragen stellen en vragen beantwoorden, zoeken naar of geven van feedback, zoeken naar leerbronnen, kortom allemaal functies die nauw samenhangen met zelfsturing of mederegisseren van het eigen leren; • er zijn ook functies te verbinden met fysieke leerbronnen als bestaande methoden of leermaterialen al dan niet in combinatie met ICT. Met name ICT biedt steeds meer mogelijkheden, mits de inzet ervan gekoppeld is aan de (herontwerp)vraag hoe educatieve functies beter kunnen worden vervuld. Zonder die koppeling loopt ICT de kans alleen maar ‘meer van hetzelfde’ te brengen. Aan de orde zijn dan functies als het aanbieden en overzichtelijk houden van een (verrijkte) leeromgeving met haar talloze leerbronnen, het verzorgen van multimediaal en/of minder talig aanbod ‘on demand’, sturing van het leerproces, het (helpen) volgen van kinderen in hun ontwikkeling, het geven van feedback, adaptieve toetsing, het (helpen) beheren van een digitaal portfolio, enzovoorts. ICT kan zo het leerproces minder afhankelijk maken van de directe aanwezigheid van professionals; • er zijn ook functies te koppelen aan sociale leerbronnen. We noemden al de kinderen zelf: medeleerlingen uit de eigen groep of kinderen uit andere groepen aan en met wie te leren valt. Maar ook de volwassenen binnen de school fungeren als sociale leerbron. Zij kunnen functies vervullen als arrangeren van leeromgevingen, motiveren door bijvoorbeeld verhalen te vertellen, inzetten van dramatische werkvormen of leervragen helpen articuleren, beschikbaar stellen van leerbronnen, beantwoorden van vragen, voeren van de overall regie, maar ook functies als ontwikkelen van materialen. Verder zijn er volwassenen buiten de school die in een schoolse of een door de school benutte buitenschoolse context een rol kunnen spelen: vanuit de sociale omgeving, uit bedrijven, uit maatschappelijke, sociaal-culturele of kunstzinnige instellingen, uit het openbaar bestuur, vanuit kerken, vanuit zelforganisaties van migranten.

3.13.2 Een andere inzet van personeel Met de andere toedeling van educatieve functies opent zich ook een nieuw perspectief voor de functie van de leraar. Niet alle functies hoeven alleen door leraren te worden vervuld. Denk aan de inzet van onderwijsassistenten, stagiaires, of lio’s; denk ook aan de onderlinge ondersteuning door de kinderen zelf. Ook is

20

het mogelijk om voor bepaalde taken mensen van buiten de school aan te trekken (ad hoc of structureel) of om deze mensen in te schakelen binnen bijvoorbeeld buitenschoolse leeromgevingen. Verder kan bij de toewijzing van taken meer rekening worden gehouden met de affiniteit en de sterke kanten van het personeel. Het ligt ook niet langer voor de hand om steeds in dezelfde groepsformatie te opereren. Kinderen kunnen heel goed in wisselende groepen werken zolang maar een veilige en herkenbare ‘thuisbasis’ verzekerd is.

3.13.3 Een ander curriculum Meer ‘vraaggestuurd’ werken door nauw aan te sluiten bij leren en ontwikkeling van de kinderen heeft gevolgen voor het curriculum of het werkprogramma. Het traditionele programma is nog steeds sterk aanbodgericht en heeft door haar ordening voor kinderen vaak een kunstmatig en te lineair karakter. Het sluit onvoldoende aan bij hun vragen en ontwikkeling en motiveert hen daardoor veelal weinig. Het ligt voor de hand kinderen meer ruimte te geven om hun eigen leerweg te kiezen en te volgen, hun eigen leervragen achterna te gaan en hun eigen opdrachten uit te voeren. Uiteraard binnen de kaders van de doelen die de school zich mede op basis van haar maatschappelijke opdracht zelf stelt, en passend bij haar pedagogische opvattingen, haar opvattingen op leren en ontwikkeling en haar opvattingen over kwaliteit.

3.13.4 Andere vormen van toetsing Iets soortgelijks geldt voor de toetsing. Toetsing krijgt in deze visie een authentieker karakter: ze is op een voor kinderen en hun begeleiders betekenisvolle wijze meer vervlochten met het leerproces en geeft daar direct feedback op. Het ontwikkelingsproces van het kind wordt daarbij vooral gerelateerd aan (de actualisering van) het eigen ontwikkelingspotentieel, kortweg: komt er uit wat er in zit? Dit staat in contrast tot de traditionele vergelijkende beoordeling. Daarin staan niet zozeer de processen centraal als wel de opbrengsten van die processen en worden de vorderingen van individuele kinderen primair gerelateerd aan die van anderen. Dit leidt al snel tot denken in termen van niet kunnen, achterblijven of zelfs uitval. Kiezen voor meer authentieke vormen van toetsing, voor een grotere nadruk op processen en voor een duidelijker oriëntatie op de eigen progressie van kinderen sluit natuurlijk niet uit dat hun ontwikkelingsproces ook wordt gerelateerd aan de verwachtingen van de samenleving omtrent wat kinderen in de basisschoolperiode leren en de doelen die de school zich stelt. Het ligt voor de hand de ontwikkeling van kinderen te documenteren in een (deels digitaal) portfolio, dat mede laat zien welke vorderingen een kind gemaakt heeft in relatie tot maatschappelijke verwachtingen en schooldoelen.

21

Deling van de regie – hoe doe je dat? Scholen die experimenteren met een andere vormgeving van het primair proces, zoeken naar een andere sturing op dat proces. Welke rol kan het kind daarin zelf vervullen? En in welke mate, op welke wijzen of in welke opzichten kunnen of moeten volwassenen sturing blijven geven? Wittering.nl, een nieuw educatief centrum dat in Den Bosch ontwikkeld wordt in een samenwerkingsverband tussen schoolbestuur Signum en KPC Groep, lost dit op de volgende manier op. Wittering.nl stimuleert het leer- en ontwikkelingsproces van kinderen door ze in rijke leeromgevingen te laten werken aan eigen leervragen. Deze leeromgevingen worden georganiseerd rond een beperkt aantal maatschappelijk relevante, kinderen aansprekende kernconcepten (Gestalten), zoals macht, energie, materie, tijd en ruimte, groei en leven, getal of communicatie. Rond zo’n kernconcept voeren kinderen allerlei leeractiviteiten uit, individueel of samenwerkend in groepjes. Bij elk kernconcept worden enkele kernvragen op een zodanige manier geïntroduceerd dat ze de nieuwsgierigheid van kinderen opwekken en eigen leervragen oproepen. Kinderen verwerven al doende inzichten die hen helpen de ervaringen die ze opdoen te ‘plaatsen’ en te duiden. Vaak gebeurt dat op een zodanige wijze dat voor het kind alles ineens op zijn plek valt – het kwartje valt en het kind ervaart dat het inderdaad een inzicht rijker is. Naast inzichten verwerven kinderen routines en vaardigheden, feitenkennis, attituden, waarden en normen. Vaardigheden en routines door dingen te doen en te oefenen. Feitenkennis door het bestuderen van een variëteit aan bronnen en de toepassing ervan in relatie tot verworven inzichten. En waarden, normen en houdingen door samen met anderen bezig te zijn in een duidelijk gestructureerde leef- en werksituatie. Het zo ontstane programma levert veel ruimte- en tijdwinst op en dus tal van mogelijkheden voor verbreding en verdieping. Dat komt niet op de laatste plaats door de hantering van een soort schering- en inslagprincipe. Naast zaken die inhoudelijk direct verband houden met de bewuste kernconcepten werken kinderen continu ook aan inzichten, kennis en routines op het terrein van taal en communicatie, rekenen en wiskunde, kunstzinnige expressie en beweging. De verwachting is dan ook dat kerndoelen en andere doelen beter haalbaar zijn – en bij meer kinderen – als er consequent wordt gekapitaliseerd op eigen initiatief, eigen leer- en nieuwsgierigheid en samenwerkend leren. Vanuit het sturingsvraagstuk bekeken, zien we dat in een bepaalde periode telkens een bepaald kernconcept centraal staat. Kinderen zijn vrij in de keuze van hun leeractiviteiten rond een kernbegrip, maar ze worden er wel toe verleid zich de kerninzichten en de daarbij horende vaardigheden, routines en feitenkennis eigen te maken. Wittering.nl kiest daarbij een middenpositie tussen ‘de leerstof centraal’ versus ‘de leerling centraal’. Centraal staat dat kinderen zich door actief leren en als ze eraan toe zijn een aantal funderende inzichten eigen maken, een kennisbestand opbouwen, vaardigheden verwerven en houdingen, waarden en normen ontwikkelen die van belang zijn met het oog op een actieve participatie in de samenleving.

22

Wittering.nl neemt op deze manier haar maatschappelijke opdracht serieus. Maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en aan Wittering.nl zelf zoals ze onder meer tot uitdrukking komen in kerndoelen, spelen echter vooral een rol op de achtergrond. Ze worden met name gebruikt om de kernconcepten en daarbij horende inzichten, routines, kennis, waarden, normen en houdingen alsmede de inrichting van de leeromgeving en de toetsing tegen te checken. Ze bepalen zo mede het raster voor het portfolio en het volgsysteem waarmee de ontwikkeling van kinderen gevolgd en gedocumenteerd wordt.

3.14 Conclusie Centrale vraag bij de inrichting van het primair proces is hoe het leren en de ontwikkeling van elk kind afzonderlijk optimaal te bevorderen zijn. In plaats van een benadering die selectie, uitval en demotivatie in de hand werkt, is er een vorm van inclusief denken die zo mogelijk alle kinderen in de gelegenheid stelt hun ontwikkelingspotentieel te verwerkelijken. Deze benadering kapitaliseert sterk op vertrouwen in het eigen leervermogen van kinderen en het creatieve vermogen van professionals om hierop in te spelen. We gaan steeds meer denken in termen van een nieuwe didactische driehoek die meer leeromgevingen en meer leerbronnen binnen het bereik van kinderen brengt dan de traditionele driehoek. Dit doorbreekt de steeds kunstmatiger wordende scheiding tussen leren op school en leren buiten school. Het leidt tot een andere vormgeving van het curriculum en de toetsing. Het bevordert dat scholen sterker gaan denken in termen van de toegevoegde of meerwaarde die ze hebben voor kinderen, zowel in termen van een rijkere leeromgeving als in termen van het waarmaken van hun maatschappelijke opdracht. Bovendien gaan scholen bewuster nadenken over de wijzen waarop ze de educatieve functies die traditioneel gekoppeld werden aan de leerkracht, kunnen vormgeven. In die benadering ligt het begin van de oplossing van het personeelstekort en de verhoging van de status van het beroep.

Drie kernvragen We wezen op enkele kernvragen die we niet nog langer voor ons uit kunnen schuiven: • de vraag naar de explicitering van de pedagogische opdracht van de school. Het antwoord gaat in de richting van een steviger aanzetten van die opdracht. Daarmee is nog niet gezegd dat dit ook moet leiden tot meer inhoudelijke regelgeving; • de vraag naar wie het WAT en het HOE van het leren bepaalt. We gaven aan dat overheid en maatschappij voor een groot deel de inhoud van het onderwijs op school, het WAT, bepalen, maar dat school en kind met name bepalen HOE het kind leert; • de vraag naar de explicitering van de band van de school met de lokale gemeenschap. Ook hier zien we een groeiende behoefte aan duidelijker uitspraken over die relatie.

23

In het volgende hoofdstuk bekijken we deze vragen nog eens, maar dan vanuit de invalshoek van autonomie en (de)regulering.

24

4 Een schoolorganisatie die leren faciliteert en stimuleert 4.1 Overzicht Eén van de pijlers onder de visie op de ontwikkeling en het leren van kinderen uit het vorige hoofdstuk is het sociaal-constructivisme. We nemen kennis niet in hapklare brokken tot ons, maar we zijn in ons leren voortdurend actief bezig met kennis construeren en produceren. Dat gebeurt steeds in wisselwerking met onze sociale en fysieke leeromgeving, en zowel individueel als samen met anderen. We bouwen daarbij voort op of corrigeren kennis die we al verworven hebben. Kennis is daarmee niet langer statisch maar vooral kennis-in-ontwikkeling. Deze opvatting heeft ook consequenties voor de inrichting van de interne organisatie van scholen. Hoe kan de schoolorganisatie zo worden (her)ontworpen dat ze de ontwikkeling en het leren van kinderen in het primair proces èn het leren van de professionals zelf optimaal organiseert en faciliteert? Anders gezegd: hoe kan de school een echte leergemeenschap worden? Onderwijssysteem

Bestuur Organisatie

Leren van kinderen

Lokale gemeenschap

Figuur 4: Denken vanuit de kern: implicaties voor de organisatie

4.2 De school als leergemeenschap We zeiden het al: ons kennisbegrip behoeft bijstelling. De traditionele kennisdefinitie – zo herkenbaar in ons curriculum – gaat uit van een statisch kennisbegrip: kennis is expliciet, is voor iedereen hetzelfde en gaat een leven lang mee. Nauw aansluitend bij nieuwe opvattingen over leren, is een meer dynamisch kennisbegrip aan het ontstaan. Dat gaat ervan uit dat kennis voortdurend aan verandering onderhevig is, een relatief karakter heeft, voor een deel impliciet is en voortdurend door lerenden tijdens het leren (opnieuw) geconstrueerd of geproduceerd wordt. Die kennisconstructie of -productie is relatief vanwege haar afhankelijkheid van èn de leeromgeving waarin lerenden verkeren èn de leerbronnen

25

waarvan ze gebruik maken. Kennisconstructie of -productie verlopen in veel gevallen sneller als er samen met anderen geleerd wordt en als er een grote motivatie is om te leren. En steeds duidelijker wordt dat naast onze expliciete, bewuste kennis vooral ook onze impliciete kennis (tacit knowledge) een grote rol speelt in ons denken en handelen. Deze nieuwe benadering van kennis plaatst niet alleen het leren van kinderen, maar ook dat van de professionals in een ander licht. Voor professionals die zich daarop instellen, kan hun werk in al zijn facetten een permanente leerbron zijn. Hun professionele ontwikkeling wordt niet langer iets dat van buiten wordt aangestuurd (bijvoorbeeld door formele scholing), maar kan zich al werkende voltrekken. Elk probleem dat ze in hun werk tegenkomen kan een uitdaging worden om meer te leren. En ook dit leren verloopt vaak effectiever en sneller naarmate er samen geleerd wordt: met en van de kinderen, met en van collega’s, met en van anderen. Daarmee komt de school naar voren als een lerende gemeenschap. Er wordt op alle niveaus geleerd. Door de kinderen die binnen de leergemeenschap hun eigen leerweg uitstippelen en mede daardoor gelegenheid krijgen meer van hun ontwikkelingspotentieel te actualiseren. Evenzo door de professionals in hun begeleiding van de kinderen en in hun onderlinge dialoog en samenwerking. Daarin wisselen ze ervaringen en inzichten met elkaar uit en zoeken ze gezamenlijk naar oplossingen voor problemen, zowel in ‘reguliere’ als ‘experimentele’ settings. (Voortgezette) scholing krijgt hier een andere positie: ze is effectiever naarmate ze meer aansluit bij en een impuls geeft aan het leren zoals dat zich op een authentieke wijze ontvouwt in die lerende gemeenschap.

4.3 Herinrichting van primair proces en interne organisatie Mede door dit soort ontwikkelingen zien we een heel andere kijk op scholen ontstaan. Het gevolg is dat scholen ertoe overgaan hun primair proces en hun interne organisatie opnieuw in te richten. Ze laten zich daarbij inspireren door nieuwe visies. Net als kennis is ook een visie voortdurend in ontwikkeling. Een visie is geen zweverig verhaal maar de (re)constructie van opvattingen die een school op enig moment heeft over de realisering van haar kerntaak, namelijk de bevordering van de ontwikkeling en het leren van kinderen. Het gaat dan om opvattingen over leren en ontwikkeling, over de pedagogische omgang met kinderen, over de pedagogische opdracht van de school in relatie tot die van de ouders, over de organisatie van een leer- en leefgemeenschap en over de waarden en normen die in die gemeenschap een funderende rol spelen. Een visie staat altijd op enigszins gespannen voet met de praktijk – een gezonde spanning zorgt ervoor dat ze blijft inspireren. Een school met een inspirerende visie is een school die weet wat ze wil, waarvoor ze staat en waarvoor ze gaat. Ze communiceert dat ook, naar binnen en naar buiten. Zo’n school heeft een duidelijk gezicht. Ze kan zich ook duidelijk profileren. Een helder profiel bevordert op zijn beurt de interne en de externe communicatie. Anderen, onder wie met name de ouders, hoeven niet langer te raden naar de pedagogische opdracht die de school zich stelt, naar de doelen die ze nastreeft, naar haar pedagogisch klimaat en naar de samenwerking met ouders waarop ze

26

inzet. Daarmee creëert de school bovendien een gunstige voorwaarde voor de pedagogische afstemming tussen ouders en professionals en (voorzover ouders te kiezen hebben) het keuzeproces van ouders: ouders weten waar ze aan toe zijn, een belangrijke basisvoorwaarde voor afstemming. In een tijd dat de diversiteit ook tussen scholen toeneemt is een duidelijk profiel een absoluut vereiste. Het maakt de diversiteit tussen scholen voor ouders en anderen die ermee te maken hebben, zichtbaar en daarmee hanteerbaarder.

4.4 Een andere organisatie van het werk, een ander functiegebouw, andere groeperingsvormen en een andere inrichting van het gebouw In de meeste scholen krijgt het werk voornamelijk nog vorm via standaardpatronen, voortvloeiend uit de traditionele didactische driehoek. De nieuwe didactische driehoek laat ons veeleer denken in termen van kinderen die in verschillende leeromgevingen en met gebruikmaking van verschillende leerbronnen mede hun eigen leerweg uitstippelen. Dan ligt het voor de hand eerst en vooral te kijken naar wat kinderen allemaal (al) zelf kunnen – individueel of samen – en vervolgens te bezien in welke opzichten kinderen ondersteuning behoeven, hoe die ondersteuning het beste vorm kan krijgen en wie of wat daarin een rol speelt. Educatieve functies die eerder aan leraren werden gekoppeld, kunnen immers ook op andere manieren vorm krijgen. Zo’n benadering doet het leren van kinderen meer recht en maakt hun leerproces minder afhankelijk van de professionals. De laatste jaren zien we naast vormen van taakdifferentiatie een uitbreiding van het functiegebouw met mbo-functies, zoals onderwijsassistenten. Daarnaast is de ruimte groter geworden om educatieve functies (in de zin van het vorige hoofdstuk) uit te laten voeren door (nog) niet gekwalificeerden. We denken dan aan stagiaires, lio’s of niet gekwalificeerden van buiten de school. Voor scholen die binnen de nieuwe kaders willen gaan werken, is echter ook een uitbreiding met functies op een hoger niveau wenselijk (zeg een hbo-plus-niveau). Het gaat dan om bijvoorbeeld professionals die inhoudelijk leidinggeven aan herontwerpactiviteiten of ontwikkelwerk. Deze behoefte ontstaat omdat deze scholen niet meer kunnen terugvallen op oude patronen, inclusief bijvoorbeeld materialen die kant en klaar van buitenaf komen. Op deze manier komt een veel gedifferentieerder functiehuis in beeld. Een grotere variëteit aan volwassenen, elk met hun eigen mogelijkheden, maar handelend vanuit een gemeenschappelijk concept, biedt kinderen ook meer kansen te leren. Het leidt er bijna vanzelf toe dat kinderen ook in andere groepen dan de traditionele jaargroepen werken. We zien bijvoorbeeld verticale groepen waar oudere en jongere kinderen samenwerken. En naast de vaste groepen die een veilige en herkenbare thuishaven bieden, zijn er ook wisselende groepen. Een fundamenteel herontwerp van primair proces en interne organisatie leidt ook tot een andere inrichting en een ander gebruik van het gebouw. Grotere en kleinere ruimten, flexibele open ruimten geschikt voor het inrichten van wisselende werkhoeken en vaste ruimten voor activiteiten die om een specifieke inrichting vragen.

27

Schoolgebouwen kunnen bewust ook voor andere functies in de wijk of de buurt worden gebruikt. Deze ontwikkeling bevestigt dat scholen geen geïsoleerde positie innemen, maar midden in de samenleving staan. In buurten waar de gang van ouders naar de school van hun kinderen geen vanzelfsprekende zaak is, kan deze ontwikkeling bovendien een belangrijk drempelverlagend effect hebben. Experimenteren met deze nieuwe organisatieprincipes zal leiden tot een heel andere inzet en een diversificatie van het personeel. Gecombineerd met een gedifferentieerd professioneel ontwikkelingstraject en een langere uitloop in salaris voor de hogere functies kan een aantrekkelijker loopbaanperspectief ontstaan. Tezamen kan dit een belangrijke bijdrage leveren tot de oplossing van het personeelstekort en de verhoging van de aantrekkelijkheid van het onderwijsberoep.

4.5 Leren vraagt meer ruimte voor de professionals Het beeld van de school als leergemeenschap doet meer recht aan de werksituatie van professionals. Ze zijn niet simpel de uitvoerders van wat anderen bedacht hebben. Hun werksituatie is dermate complex en variabel dat ze voortdurend allerlei afwegingen en keuzen moeten maken. Dat afwegen en kiezen zal als karakteristiek voor de werksituatie nog sterker naar voren komen als kinderen ruim(er) baan krijgen om hun eigen leer- en ontwikkelingsproces mede te sturen. Dat vraagt de nodige ruimte om als actieve, voortdurend lerende, zelfbewuste professionals zelf invulling te kunnen geven aan het eigen handelen en daarmee de eigen werksituatie te kunnen beïnvloeden. Ruimte om weer meer te leren vertrouwen op de eigen ervaringen, op het eigen en het gezamenlijke leren. Dat vraagt met name ook op inhoudelijk terrein eerder meer dan minder speelruimte, en dus een expliciet dereguleringsbeleid van de overheid. We hebben zolang gewerkt onder standaardcondities dat we nauwelijks weten wat er mogelijk is onder andere condities. Om daarachter te komen, moeten scholen en hun professionals de ruimte krijgen om te experimenteren. Niet in het wilde weg, maar als onderdeel van een goed doordacht, gezamenlijk leertraject waarin collectief leren mogelijk wordt. Meer ruimte bieden getuigt van vertrouwen in het leervermogen van professionals en creëert ruim baan voor de inzet van aanwezige creativiteit en inventiviteit. Het innovatieve karakter van de school zal daar wel bij varen evenals, uiteindelijk, de innovatiecapaciteit van het onderwijssysteem als geheel.

4.6 De school als pedagogisch kleinschalige leefgemeenschap De school is ook niet alleen een leergemeenschap. Het is ook een leefgemeenschap met eigen waarden en normen, waarin kinderen spelender- en lerenderwijs kennismaken met de grotere samenleving waarin ze leven. Een gemeenschap die tevens dienst doet als oefenplaats voor de omgang met anderen – kinderen en volwassenen – met vaak heel uiteenlopende sociaal-culturele achtergronden en opvattingen. Een gemeenschap ook waarin kinderen en professionals zich veilig

28

voelen, waarin binding en betrokkenheid vanzelfsprekend zijn. Zo’n gemeenschap vraagt om een pedagogisch kleinschalige organisatie. Dit is geen pleidooi voor kleine scholen; het gaat erom de organisatie zo in te richten dat er sprake is van overzichtelijkheid en (her)kenbaarheid. Dat kan vaak heel goed door verschillende onderdelen relatief afgegrensd te huisvesten. De vormgeving van deze leefgemeenschap is sterk afhankelijk van de positionering van de school in de lokale gemeenschap en van de invulling die ze geeft aan haar pedagogische opdracht.

Ouders als partners in de opvoeding? Een kernvraag De nadruk op de school als pedagogische leefgemeenschap roept de kernvraag op welke relatie er dient te bestaan tussen school en ouders. Deze vraag komt op verschillende plekken terug in deze notitie. Hier spitsen we de vraag toe op de implicaties van het gegeven dat zowel ouders als onderwijsprofessionals zich bezig houden met opvoeding. In het volgende hoofdstuk belichten we vooral het vraagstuk van de (mede)zeggenschap van ouders.

4.7 Ouders en professionals: opvoeders en medeopvoeders De positie en de rol van de ouders in relatie tot de school zijn nog onvoldoende uitgekristalliseerd. Op het moment dat ouders hun kinderen inschrijven op een school delegeren ze een deel van de opvoeding van hun kind aan de school. Ze behouden echter zelf de eindverantwoordelijkheid en – als het goed is - de eindregie over die opvoeding. De school heeft van haar kant weliswaar een eigen verantwoordelijkheid voor de uitvoering van haar pedagogische taak of opdracht maar is daarin niet autonoom. Ouders en school zijn in verschillende opzichten op elkaar aangewezen. En het kind? Dat is op beide partners aangewezen. Als we in het denken over het primair proces en de interne organisatie consequent

29

willen uitgaan van het leren en de ontwikkeling van kinderen, dan is het evident in het belang van het kind als ouders en professionals tot op zekere hoogte hun pedagogisch handelen op elkaar en op diens ontwikkeling en groeiende autonomie afstemmen. We spreken hier wel van de pedagogische driehoek tussen ouders, school en kind. Om uiteenlopende redenen maken scholen bij de invulling van hun relatie met ouders verschillende keuzen. Soms expliciet en vanuit een heldere visie op die relatie, veel vaker impliciet of is er zelfs van enige keuze nauwelijks sprake. Nogal wat scholen ervaren hun contacten met ouders als een voortdurend geworstel om die relatie goed handen en voeten te geven. Scholen informeren ouders over hun opvattingen en werkwijzen (bijvoorbeeld via de Schoolgids) en informeren ouders periodiek over de voortgang in de ontwikkeling van hun kind (tijdens 10-minuten gesprekken en dergelijke). Onduidelijker wordt het beeld als het erom gaat ouders actief bij het onderwijs aan hun kind en/of de school als organisatie te betrekken. Hoever moet je als school gaan bij het betrekken van de ouders, ook de moeilijker bereikbare? Hoeveel moet je met het oog op een pedagogische afstemming investeren om inzicht te krijgen in de thuissituatie van kinderen? Moet je een rol vervullen in de empowerment van ouders wier pedagogische en/of communicatieve competenties een goede dialoog bemoeilijken? Hoe ga je om met ouders die naar jouw oordeel hun verantwoordelijkheden niet nemen? Is het verstandig om in de organisatie van je school zo sterk te kapitaliseren op de ondersteunende rol van ouders? Nog onduidelijker wordt het als het gaat om (het bevorderen van) de wettelijk geregelde medezeggenschap van ouders en om de vraag of ouders deel moeten uitmaken van het bestuur of daar minstens toe gestimuleerd zouden moeten worden. De praktijk laat een heel scala van mogelijke vormgevingen zien. Aan de ene kant zien we een consequent en vergaand uitgewerkt pedagogisch partnerschap waarbij de school tevens investeert in de empowerment van ouders. Aan de andere kant zien we een beperking van de contacten tot de pedagogische dialoog rond de ontwikkeling van het eigen kind – naar behoefte van de school en/of de ouders – en een formele invulling van medezeggenschap volgens de Wet Medezeggenschap Onderwijs.

Een oplossingsrichting De keuze die scholen maken, is niet los te zien van hoe ze aankijken tegen hun pedagogische opdracht en tegen hun positie en hun rol binnen de lokale gemeenschap. Ongeacht hun keuze dienen scholen vanuit hun visie op de ontwikkeling en het leren van kinderen duidelijk naar ouders en die lokale gemeenschap te communiceren hoever hun verantwoordelijkheid voor en hun rol in de opvoeding van kinderen (kunnen) gaan. Maar vervolgens ook wat zij van ouders en die lokale gemeenschap verwachten. Hun visie communiceren is één ding, consequent ernaar handelen is een ander. Beide zaken liggen niet eenvoudig. De relatie tussen school en ouders heeft veel van haar vroegere vanzelfsprekendheid verloren. Ouders en school schuiven elkaar

30

niet zelden de pedagogische bal toe. En met een groeiende diversiteit van ouders is de kans groot dat er veel ballen tegelijkertijd in het spel zijn. Dat werkt niet. Ook op dit vlak moeten scholen weer de spelbepaler worden. Kijkend naar ‘hun’ kinderen en de ouders creëren scholen een pedagogische gemeenschap met eigen waarden en normen, mede afgeleid van hun professionele kijk op de ontwikkeling van kinderen en wat dat aan pedagogisch verantwoord handelen met zich meebrengt. Niet alleen kinderen moeten in die pedagogische gemeenschap ingeleid worden, dat geldt ook voor de ouders. Dat betekent veel communicatie en dialoog, maar bovenal van meet af aan zelf de toon zetten voor de afstemming en de samenwerking met ouders, heel consequent en vanaf het eerste contact. Duidelijk aangeven wat ouders van de school mogen verwachten, maar evenzeer wat de school van ouders verwacht. Alleen zo zijn samen optimale condities te scheppen voor de ontwikkeling van kinderen. Dat is geen eenvoudige opgave, maar juist in deze tijd is het een opgave waar niet aan te ontkomen valt. Scholen behoeven daarbij alle steun van elkaar, van de lokale gemeenschap waarin ze opereren, van andere partners en – last but not least – de overheid.

4.8 Professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en zorg voor de kwaliteit In een school die ook voor haar medewerkers zelf een leergemeenschap is, wisselen werken, denken over het werk en leren van dat werk elkaar voortdurend af. Leren van het werk raakt daarmee direct aan professionele ontwikkeling en ontwikkeling van de school. Professionele ontwikkeling en schoolontwikkeling gaan in een leergemeenschap hand in hand. Professionele ontwikkeling leidt tot andere opvattingen die op hun beurt een impuls vormen voor schoolontwikkeling. Omgekeerd vooronderstelt schoolontwikkeling professionele ontwikkeling. Beide hebben zo een directe relatie met het werk van alledag. Die samenhang wordt nog versterkt als ze beide mede gevoed worden door de zorg voor kwaliteit. Ook die relatie ligt voor de hand. Immers, alle drie (professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg) worden ze gedreven door soortgelijke vragen: doen we de goede dingen, doen we ze ook goed, hoe weten we dat, vinden anderen dat ook en wat doen we met die wetenschap? De beantwoording van dit soort vragen vraagt om een dialoog. Niet alleen een interne dialoog (professionals onderling èn professionals en kinderen), maar ook een dialoog met anderen: met het bestuur, met ouders, met vertegenwoordigers van de lokale gemeenschap, met andere professionals, met de inspectie. Deze externe dialoog is niet alleen noodzakelijk, maar heeft ook een duidelijke meerwaarde: er komen zo meer leerbronnen binnen het bereik van de professionals èn de dialoog speelt een rol in legitimering en verantwoording.

4.8.1 Opleidings- en adviestrajecten Contacten met andere professionals vormen een belangrijke bron voor leren. Daarbij denken we aan collega’s uit andere scholen: voorlopers die gevolgd worden, scholen

31

in een soortgelijk ontwikkelingstraject waarmee ervaringen worden uitgewisseld, scholen die betrokken zijn bij vormen van collegiale visitatie. Er valt ook veel te leren van deskundigen uit opleidings- of scholings- en adviesinstellingen. Positie en rol van deze deskundigen veranderen daarbij wel. De nauwe koppeling van professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg aan de werksituatie in een leergemeenschap, geven deze processen een sterk school based karakter. Externe scholings- of adviesinstellingen dienen daarbij zoveel mogelijk vraaggestuurd aan te sluiten. Meer concreet betekent dat: aansluiten bij de concerns en de behoeften van de professionals in de school, bij de zich ontwikkelende visie en bij het beleid van de school. Bij de opleidingen beperkt die nauwere aansluiting zich niet tot voortgezette scholingstrajecten. Scholen die zich als leergemeenschap opstellen en willen werken vanuit een duidelijke visie, hebben ook uitgesproken wensen ten aanzien van de initiële scholing van hun toekomstige medewerkers. We zien dat ook innovatieve schoolbesturen nadrukkelijker deze positie innemen: ze gaan in overleg met de opleidingen over de invulling van de opleiding van de (toekomstige) medewerkers waaraan zij vanuit hun visie op onderwijs en goed personeelsbeleid behoefte hebben. Naar verwachting zullen scholen en schoolbesturen voor professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg steeds vaker meerjarige contracten afsluiten met opleidings- en adviesinstellingen waarin het leveren van maatwerk centraal staat.

Sturing op kwaliteit – hoe bereik je een goede balans tussen externe en interne sturing? Terwijl de autonomie van scholen en besturen op financieel, organisatorisch en personeelsgebied groter wordt, is het op inhoudelijk gebied onduidelijk in welke richting het autonomie- en dereguleringsproces verder gaat. Hier is sprake van een hardnekkig dilemma. Er is reeds een stevige beweging gaande om de kerndoelen en hun sturende werking nog sterker aan te zetten. Daartegenover staat een groeiende beweging die erop wijst dat het leren van kinderen en het leren van onderwijsprofessionals zelf juist om meer ruimte vragen. Een onderscheid tussen het WAT en het HOE biedt lucht, maar lost het vraagstuk niet op. En de suggestie dat de overheid zich bij het WAT tot de hoofdlijnen beperkt, schiet volgens sommigen haar doel voorbij. Daar komt nog bij dat we gewezen hebben op een aantal vraagstukken die om verheldering en verdere uitlijning vragen, zoals de pedagogische opdracht van de school en de band van de school tot de lokale gemeenschap. Leidt dit definitief tot meer regels? Dat hoeft niet, zoals we zullen laten zien.

4.8.2 Eigen opvattingen en interne sturing primair Professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg verlopen natuurlijker als ze gevoed worden door eigen opvattingen, een eigen visie, en daarvan afgeleide ijkpunten voor het handelen, kortom een eigen kwaliteitskader.

32

De nadruk op het belang van een eigen kwaliteitskader betekent vooral dat scholen zich een kwaliteitskader eigen maken. Ze hoeven niet noodzakelijk ook opnieuw het wiel zelf uit te vinden. Ze ontwikkelen of eigenen zich zo’n kader toe in dialoog of confrontatie met de opvattingen van anderen: andere professionals, ouders, ‘de’ maatschappij en (andere) belangrijke exponenten daarvan zoals overheid en inspectie. Ze gaan bij zichzelf te rade, zoeken actief of passief de dialoog met anderen, en laten zich zo beïnvloeden of zelfs corrigeren als opvattingen van anderen overtuigender zijn. Hoe zij daarbij ook te werk gaan, essentieel is dat de opvattingen over kwaliteit die zo naar boven komen hun eigen opvattingen zijn of worden. Op deze wijze organiseren ze hun eigen (interne) sturing zonder zich af te sluiten voor sturing van buitenaf. De wijze waarop zij zich laten sturen is er één van dialoog. Hoe werkt dat in de praktijk en hoe verhoudt deze werkwijze zich tot de inhoudelijke canon waar scholen zich aan hebben te houden? Wederom is hier de WAT-vraag aan de orde: wie bepaalt nu precies de inhoud van het onderwijs op scholen? Bij een dynamische opvatting over kennis en kennisconstructie past niet langer een door kerndoelen en toelichtingen daarop, leerstandaarden en toetsen voor langere tijd gefixeerde en dus statische inhoudelijke canon voor de vormgeving van het onderwijs. Een dynamische opvatting gaat liever uit van een flexibel inhoudelijk referentiekader in relatie waartoe scholen beredeneerd hun eigen doelen en hun eigen ijkpunten voor hun professionele ontwikkeling, hun schoolontwikkeling en hun kwaliteitszorg formuleren. Betrokkenheid door echte autonomie en een reële dialoog bepalen in dit proces de werkwijze. Zo’n flexibel inhoudelijk referentiekader markeert: • maatschappelijk belangrijke doelen, bijvoorbeeld de huidige of de nieuwe kerndoelen, maar evenzeer belangrijk geachte pedagogische doelen en andere doelen die de maatschappelijke verwachtingen aan kinderen en scholen verwoorden; • eventuele ‘leerstandaarden’ bij deze doelen; • empirische gegevens over de haalbaarheid van die doelen: wat weten scholen onder verschillende omstandigheden bij hun leerlingen te realiseren (vergelijk het huidige periodiek peilingsonderzoek); • empirische gegevens over de maatschappelijke waardering van bijvoorbeeld ouders, politici, professionals voor wat scholen bereiken; • verwachtingen van scholen voor voortgezet onderwijs. Zo’n dynamisch referentiekader doet recht aan het gegeven dat er over de kerndoelen een wisselende consensus bestaat (die voor de leergebieden Nederlandse taal en rekenen/wiskunde is het grootst, maar de overeenstemming wordt minder voor andere leergebieden). Het komt ook tegemoet aan de kritiek dat op dit moment belangrijke doelen minder nadruk krijgen omdat ze buiten de door de overheid vastgestelde doelen vallen (denk aan pedagogische doelen). Bovendien wordt het beter mogelijk om de haalbaarheid van doelen in te schatten of om zicht te krijgen op hoe verschillende groeperingen aankijken tegen doelen of kwaliteit. Kortom, er ontstaat een rijker referentiekader voor het denken over onderwijs.

33

Het is van belang dat dit referentiekader voortdurend actueel is en mede gevoed wordt door een inhoudelijke dialoog waarbij ook uitvoerders (professionals) en ouders (belanghebbenden) betrokken zijn. Die betrokkenheid ontstaat als scholen en hun besturen in hun eigen kwaliteitskader expliciet relaties dienen te leggen met dit landelijk referentiekader, zodat duidelijk wordt in hoeverre en waar hun kader overeenkomt met dan wel afwijkt van dit referentiekader. Op deze manier blijft het referentiekader levend en wordt voorkomen dat het een dode letter wordt. Het is een taak van de overheid om te zorgen dat dit landelijke inhoudelijke referentiekader tot stand komt en actueel blijft. Zij doet dat niet zelf, maar voert er wel de regie over. Haar verantwoordelijkheid is het ook om ervoor te zorgen dat het referentiekader gevoed wordt door opvattingen van overheid, politiek, en inspectie. Het referentiekader zoals hier bedoeld, reikt verder dan het kwaliteitskader dat de overheid hanteert. Het kwaliteitskader van de overheid dient dan ook als zodanig herkenbaar te zijn binnen het landelijk referentiekader. En wel zo dat besturen en scholen die inhoudelijk geen (andere) keuze(n) willen maken maar zich willen conformeren aan het kwaliteitskader van de overheid, dit kader gemakkelijk uit het bredere kader kunnen destilleren. Op besturen en scholen die andere keuzen willen maken, rust de plicht die keuzen te onderbouwen en voor te leggen aan de inspectie. In een echte dialoog met de inspectie moet dan blijken of het kwaliteitskader van betrokkenen minstens even hoge kwaliteit garandeert als is vastgelegd in het kwaliteitskader van de overheid.

4.8.3 Accountability Een (professionele) leergemeenschap die zo te werk gaat, heeft er geen moeite mee haar werk en de kwaliteit ervan te verantwoorden, noch horizontaal (richting ouders, lokale gemeenschap, samenwerkingspartners) noch verticaal (richting eigen bestuur, overheid en inspectie). Ze zal in dat proces kennis nemen van opvattingen van anderen. Waar de leergemeenschap andere keuzen maakt dan relevante anderen, zal ze die keuzen motiveren en er eventueel over in gesprek gaan. Dat impliceert een professionele relatie tot overheid en met name inspectie. Uitgangspunt is allereerst een fundamenteel vertrouwen in het leervermogen, het innovatieve vermogen en de professionaliteit van de school als leergemeenschap. Een tweede uitgangspunt is dat de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van primair proces en schoolorganisatie bij het bestuur van de school berust. Op basis daarvan zal de inspectie, belast met het toezicht op de school, primair kijken naar de wijze waarop professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg in deze gemeenschap vorm krijgen, naar de opvattingen waarop deze processen stoelen en naar de voortgang in de ontwikkeling van de leergemeenschap. Daarnaast blijft de inspectie een onvervreemdbare taak houden op het vlak van de bewaking van de ondergrens van de kwaliteit.

4.9 Leiderschap De oriëntatie op leren waarvan in een goed draaiende leergemeenschap op alle niveaus sprake is, ontstaat niet vanzelf. Een leergemeenschap heeft behoefte aan

34

leiderschap. We doelen daarmee primair op leiderschap als een functie die binnen de organisatie vervuld moet zijn. Deze functie is niet noodzakelijk slechts gekoppeld aan de schoolleiding. Het gaat om leiderschap als strategisch, inhoudelijk en proces-aanjager van het leren van de professionals, zowel individueel leren als gezamenlijk leren, zowel binnen ‘reguliere’ als ‘experimentele’ settings. Er ontstaat een meerwaarde als er gezamenlijke leerdoelen zijn die passen bij de strategische doelen van de school, als deze gezamenlijke doelen afgestemd worden op de individuele leerdoelen van de medewerkers, als professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg hand in hand gaan, en als leren gepaard gaat met voortgaande visieontwikkeling. Daarnaast zorgt goed leiderschap voor de noodzakelijke randvoorwaarden voor dat leren. Een belangrijk aspect van dat aanjagen is het stellen van vragen en het geven van impulsen voor dialoog en gezamenlijke kennisontwikkeling. Om de dynamiek erin te houden denkt leiderschap vooral in termen van interacties, relaties en processen, veel minder in termen van structuren en producten. Goed leiderschap heeft oog voor de sterke kanten, de zwakke kanten en de affiniteiten van de verschillende professionals, voor hun betrokkenheid bij de leergemeenschap en voor hun capaciteiten om in en aan die gemeenschap hun steentje bij te dragen. Bovenal zorgt goed leiderschap ervoor dat het leren van de professionals gefocust is op de vormgeving van het primair proces: het bevorderen van het leren en de ontwikkeling van kinderen. Kortom, leiderschap stimuleert visiegeleid denken en handelen, coacht de professionals daarbij, stimuleert actieve betrokkenheid bij professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en daaraan gelieerde kwaliteitszorg, creëert ruimte voor experiment en focust dat alles op de leerprocessen binnen de organisatie. Daar draait immers alles om.

4.10 De school als onderdeel van een pedagogische keten – kernvragen Scholen zijn al lang niet meer de op zich staande organisaties van weleer. Ook buiten de school wordt er geleerd en opgevoed en het is kunstmatig om daar geen rekening mee te houden. De nieuwe didactische driehoek vraagt daar ook aandacht voor. In overeenstemming daarmee zoeken scholen naar nieuwe educatieve partnerschappen, zoals met culturele instellingen, maatschappelijke organisaties en bedrijven, om meer leerbronnen en/of leeromgevingen binnen het bereik van de kinderen te brengen. Denk in dit verband aan oriëntaties van leerlingen in technische bedrijven en het gebruik van de faciliteiten die daar zijn teneinde hun belangstelling voor techniek te voeden. Bovendien maken scholen in grote mate gebruik van allerlei voorzieningen en vangnetten (speciaal onderwijs, zorgvoorzieningen) als ze met kinderen vastlopen. Naast deze horizontale vervlechtingen is er ook steeds meer aandacht voor de verticale relaties met andere organisaties. Zo heeft ook in onderwijs en educatie het ketendenken zijn intrede gedaan. Steeds duidelijker wordt dat scholen in hun functioneren mede afhankelijk zijn van wat er eerder in de pedagogische keten gebeurd is of later nog zal gebeuren. Ons systeem is er nog niet in geslaagd dit denken in ketens goed handen en voeten te geven. Dat blijkt onder meer uit

35

de onduidelijke positie van de peutervoorzieningen waarvan kinderen (en hun ouders) gebruik maken vóór ze naar school gaan. Zijn het basisvoorzieningen voor alle kinderen, en zo ja: wat betekent dat voor de toegankelijkheid ervan en de financiering? Het blijkt ook uit het nog steeds bestaande breukvlak in de ontwikkeling van kinderen tussen primair en voortgezet onderwijs. De heling van dit breukvlak kan overigens niet alleen een zaak van het primair onderwijs zijn. Kijkend naar zowel de horizontale als de verticale relaties die scholen hebben, pleiten we ervoor scholen nadrukkelijk te zien als onderdeel van de brede lokale of regionale pedagogische infrastructuur. En wel als kernonderdeel, gelet op het hoge bereik dat scholen onder kinderen en hun ouders hebben. Ze delen die eigenschap met bijvoorbeeld de consultatiebureaus. Dat brengt een sterke verbreding van de scope van scholen met zich mee, met alle consequenties die dat heeft voor haar maatschappelijke opdracht en de noodzaak van afstemming.

4.11 Conclusie Denkend vanuit de kern van ons onderwijsbestel – het leren en de ontwikkeling van kinderen – faciliteert de nieuwe schoolorganisatie het leren op alle niveaus optimaal. Ze wordt een hechte leer- en leefgemeenschap, een ware pedagogische gemeenschap met een duidelijk profiel. En dat alles gebaseerd op een praktische visie die ook ‘leidend’ is voor de vormgeving van de relatie met de ouders, de relatie tot de lokale gemeenschap en de relatie tot de bredere lokale of regionale pedagogische infrastructuur. De school beschouwt zichzelf als een essentieel onderdeel van deze infrastructuur. Dat alles vraagt de nodige speelruimte, met name ook in inhoudelijk opzicht. Het vraagt ook strategisch, inhoudelijk en procesleiderschap. Autonome speelruimte en goed leiderschap zorgen voor een vruchtbare voedingsbodem voor professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg. De school ontwikkelt haar eigen kwaliteitskader (of eigent zich een bestaand kwaliteitskader toe). Ze verwijst in dat kwaliteitskader expliciet naar een verrijkt, maar slechts gedeeltelijk verplicht, dynamisch landelijk referentiekader. Daarbij geeft ze aan in hoeverre en waar haar kwaliteitskader overeenkomt met dan wel afwijkt van het landelijk referentiekader. Ze communiceert over haar kwaliteitskader met onder andere de ouders en verantwoordt haar keuzen, horizontaal en verticaal. Explicitering van ieders kwaliteitskader past bij een verantwoord omgaan met de diversiteit tussen scholen. Deze diversiteit zal zeker toenemen als scholen hun vrijheidsgraden beter gaan benutten. Educatieve functies worden niet langer alleen gekoppeld aan leerkrachten. Daardoor ontstaat er een gedifferentieerd ‘functiehuis’, de status van het beroep wordt sterker, het loopbaanperspectief wordt aantrekkelijker en er ontstaan meer kansen tot leniging van het personeelstekort. De professionals in de school krijgen zo weer de erkenning en het vertrouwen die ze verdienen. Al met al levert deze kijk op de schoolorganisatie een krachtige impuls op voor de vergroting van het leervermogen en de innovatiecapaciteit van de school.

36

5 Het schoolbestuur als onderwijsaanbieder 5.1 Overzicht De maatschappelijke verscheidenheid die scholen kenmerkt, zien we terug bij hun besturen. Naast de gemeenten zijn er de besturen van verenigingen en stichtingen. Besturen geven op uiteenlopende wijzen vorm aan hun relatie met scholen en met andere voorzieningen waarvoor ze verantwoordelijk zijn. Het is hun opdracht deze instellingen in staat te stellen hun primaire taak zo goed mogelijk te vervullen: het bevorderen van de ontwikkeling en het leren van jonge kinderen. Schoolbesturen spelen een belangrijke rol in het maatschappelijke middenveld. Ze zullen zich daarin nadrukkelijker moeten positioneren als aanbieder van onderwijs (soms ook educatie) met een eigen sociaal-pedagogische visie, een eigen missie, een eigen maatschappelijke opdracht en eigen strategische doelen. Onderwijssysteem Bestuur Organisatie

Leren van kinderen

Lokale gemeenschap

Figuur 5: Denken vanuit de kern: implicaties voor het schoolbestuur

5.2 Onderwijs als maatschappelijke opdracht Een heldere sociaal-pedagogische visie is van belang omdat besturen opereren in een maatschappelijk krachtenveld waarin verschillende belangen om de voorrang strijden. Het gaat daarbij om de belangen van kinderen en ouders, de scholen, de professionals, de lokale samenleving en de lokale overheid, andere organisaties in het maatschappelijk middenveld, de landelijke overheid en, last but not least, de besturen zelf. Het is zaak in die belangen een goede balans te vinden. De tijd dat besturen zich alleen verantwoordelijk voelden voor hun eigen scholen is voorbij. Als bestuur worden zij eveneens betrokken bij de totstandkoming van lokale of regionale netwerken van pedagogische voorzieningen.

37

Belangenafweging en opereren in grotere netwerken brengen keuzen met zich mee. Uiteindelijk gaat het erom optimale voorwaarden te creëren voor de ontwikkeling en het leren van kinderen. De ontwikkelingen in het onderwijs vragen van besturen de nodige bestuurskracht en deskundigheid. Mede daarom ontwikkelen veel besturen een professionele tussenlaag tussen henzelf en de directie van de scholen in de vorm van een algemeen of bovenschools management. Om invloed te kunnen uitoefenen op de kaders waarbinnen ze zelf moeten opereren en om elkaar te steunen, zijn besturen aangesloten bij landelijke brancheorganisaties die namens hen als overlegpartner van onder andere de overheid optreden. Deze organisaties worden voor de overheid een aantrekkelijker overlegpartner naarmate ze meer leden verenigen. Ook op regionale schaal gaan besturen steeds meer samenwerken, niet op de laatste plaats omdat ook besturen willen leren van elkaar: ze ontwikkelen zich tot lerende besturen. Samenwerking biedt daartoe tal van mogelijkheden: samen zoeken naar oplossingen voor problemen in verband met de arbeidsmarkt, samen optrekken richting opleidingen of adviesinstellingen en samen werken aan de verhoging van de kwaliteit van hun aanbod. Ze zijn voor elkaar een klankbord, voeren samen een systeem van collegiale visitatie uit, wisselen zaken uit of voeren samen andere activiteiten uit.

5.3 Een onontbeerlijke schakel tussen landelijke overheid en scholen Besturen vormen een wezenlijke schakel tussen de landelijke overheid met haar eigen, (grond)wettelijk vastgelegde, verantwoordelijkheid voor goed onderwijs en de scholen als verzorger van dat onderwijs. Maar: hoe staat het nu precies met de maatschappelijke positie en de maatschappelijke opdracht van het onderwijs? De onduidelijkheid hieromtrent belemmert een goede uitwerking van de rol van het bestuur als onderwijsaanbieder. We stuiten hier op een kernvraag.

Wat is de centrale eenheid waarop de landelijke overheid stuurt? Een dilemma Hoe ziet de overheid de positie van het schoolbestuur en wat is de centrale eenheid waarop de overheid stuurt: de school of het bestuur? Met name het laatste deel van deze vraag vormt een echt dilemma. Formeel is in de regelgeving geregeld dat het bevoegd gezag, het schoolbestuur, verantwoordelijk is. In de praktijk is er echter sprake van enige dubbelheid: de school is bekostigingseenheid, maar het geld gaat naar het bestuur; het bestuur is verantwoordelijk, maar de school is de primaire eenheid waarop de inspectie haar toezicht richt. Wanneer scholen naar het oordeel van de inspectie onvoldoende functioneren, spreken we over ‘door het ijs zakkende’ scholen, niet over ‘falende of tekort schietende’ besturen (deze krijgen conform hun formele verantwoordelijkheid

38

wel bericht over de situatie). Tegenover deze problematiek en de oplossing ervan worden verschillende posities ingenomen. We schetsen er twee: • voorstanders van korte lijnen en grote autonomie van scholen vrezen dat in het proces van autonomievergroting de scholen in een nieuwe afhankelijkheidsrelatie komen te verkeren, namelijk ten opzichte van het eigen bestuur waardoor er grosso modo voor hen niets verandert. Zij pleiten daarom voor een steviger positie van de scholen; • anderen achten zo’n afhankelijkheidsrelatie terecht, conform de bestaande verantwoordelijkheidsdeling, en menen tegelijkertijd dat alleen een krachtig bestuur voldoende autonomie aan de basis kan garanderen. Zo’n bestuur neemt zijn eigen verantwoordelijkheid als het gaat om de verzorging van kwalitatief goed onderwijs en heeft voldoende power om zijn scholen effectief te beschermen tegen een al te grote regelzucht van de kant van overheid en een al te grote bemoeizucht van de zijde van de inspectie. Dat hoeft niet te leiden tot uniformiteit. Het bestuur maakt met elk van zijn scholen duidelijke afspraken. Hard genoeg om overheid en inspectie ervan te overtuigen dat kwaliteit wordt geleverd, ruim genoeg om de vormgeving van primair proces en interne organisatie en de profilering van afzonderlijke scholen of onderwijsplaatsen mede te laten bepalen door de professionele inzichten van zijn werknemers. Beide posities berusten op de erkenning van de noodzaak van automie aan de basis. De meningen verschillen in de wijze waarop dit gerealiseerd kan worden. Voorstanders van een krachtig bestuur wijzen op de onmogelijkheid van concrete afspraken tussen overheid en afzonderlijke scholen, de uiterste consequentie van de eerste positie. Zij gebruiken het beeld van een concessiestelsel. Daarin verleent de landelijke overheid het bestuur (de concessiehouder) een concessie of vergunning om – onder duidelijke voorwaarden – naar eigen inzichten onderwijs te verzorgen (alsmede eventueel educatie en/of andere functies). Ze financiert het bestuur daarvoor, maar laat aan het bestuur over op welke schaal en op welke wijze deze functies verzorgd worden en hoe zich dat vertaalt in scholen of onderwijslocaties. Het bestuur faciliteert de afzonderlijke scholen of locaties met het oog op een optimale inrichting van het primair proces en geeft de professionals daarbij de ruimte voor een eigen invulling van het primair proces, de interne organisatie en het eigen schoolprofiel. Dat kan heel ver gaan, zoals we weten van situaties waarin openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs bestuurlijk zijn ondergebracht bij eenzelfde bestuur.

5.3.1 De overheid en haar partners De overheid is verantwoordelijk voor deugdelijk onderwijs: inhoudelijk adequaat, effectief, en efficiënt opererend. Voor de uitvoering van onderwijs is zij aangewezen op samenwerking met de besturen (c.q. lokale overheden en stichtingen en verenigingen die zich het verzorgen van onderwijs tot doel stellen) met hun scholen. Deze partners hebben een corresponderende verantwoordelijkheid: zorg voor de kwaliteit van het onderwijs, voor een hoog rendement en voor een ordentelijke bedrijfsvoering. Een goede samenwerking wordt bevorderd als de overheid opereert op basis van een duidelijke visie en missie, met inbegrip van een heldere sturingsfilosofie, die

39

steunen op een breed draagvlak in de samenleving. Dan kan er een helder beeld ontstaan van de specifieke verantwoordelijkheden, de taken en de rollen van overheid en haar samenwerkingspartners. Van belang is ook een helder en gedeeld zicht op de kaders waarbinnen toekomstige ontwikkelingen plaatsvinden. Op het vlak van ontwikkeling en innovatie moet eveneens duidelijk zijn wat de rollen en de verantwoordelijkheden van de onderscheiden partners zijn. Autonomievergroting en deregulering kunnen slechts slagen als duidelijk is wat de gezamenlijke doelen zijn en over welke speelruimte elk van de partners beschikt. Daarnaast moeten de besturen beschikken over voldoende middelen om hun, mede door de overheid beïnvloede, strategische doelen te bereiken. In het algemeen zal de overheid op hoofdlijnen aangeven WAT ze van besturen en scholen verwacht. HOE ze dat realiseren, is aan hen om te bepalen. In de overgang naar meer autonomie en minder regels ligt het voor de hand dat de overheid zich ervan vergewist dat de besturen berekend zijn op hun taak en in staat zijn tot zelfregulatie en zelforganisatie. Denkbaar is dat de verschillen die in dit opzicht te constateren zijn, tot uiting komen in de contracten die de overheid met haar samenwerkingspartners sluit: besturen die aantonen meer aan te kunnen, krijgen meer ruimte voor eigen invulling. Vertrouwen als basis voor een gezonde relatie tussen partners is op alle niveaus even belangrijk, of het nu gaat om de relatie tussen volwassenen en kinderen, tussen besturen en scholen, of tussen overheid en besturen. Meer in het algemeen zal de overheid: • de kwaliteit en de opbrengsten die zij voor ogen heeft, specificeren en toezicht houden op die kwaliteit en opbrengsten; • voorwaarden stellen aan de bekostiging van onderwijs; • de toegankelijkheid van het onderwijs voor alle kinderen veilig stellen; • een goed en gedifferentieerd personeelsbeleid mogelijk maken; • specificeren waarover besturen en scholen geacht worden rekenschap en verantwoording af te leggen, zowel in de horizontale lijn (naar ouders en de lokale gemeenschap) als in de verticale lijn (naar de overheid zelf en de inspectie); • de ontwikkelingen in onderwijs en samenleving monitoren en vanuit haar zicht en waardering van die ontwikkelingen de verdere ontwikkeling en de innovatie van het onderwijs bevorderen. Het is denkbaar dat de overheid ook in het WAT ruimte laat voor eigen invullingen door besturen en scholen. In het vorige hoofdstuk schetsten we daarvoor een model. Daarbij formuleert de overheid als onderdeel van haar eigen kwaliteitskader bijvoorbeeld kerndoelen, maar ze biedt besturen en scholen gelegenheid een eigen kwaliteitskader met eigen doelen te formuleren mits die op zijn minst een gelijkwaardige kwaliteit garanderen. Het kwaliteitskader van de overheid wordt op deze manier voorwerp van onderhandeling: besturen kunnen ervan afwijken, maar alleen op goede gronden die ook acceptabel zijn voor het toezicht namens de overheid. Voor het toezicht schakelt de overheid de inspectie in. Het ligt voor de hand dat de inspectie haar toezichtactiviteiten zowel richt op besturen als op scholen.

40

Vanuit haar toezichthoudende rol en haar helikopterview kan zij een interessante gesprekspartner zijn voor zowel bestuur als scholen. Welk van de twee – bestuur of school – voor de inspectie de primaire gesprekspartner is, daarop komen we nog terug. Volgens deze redenering staan overheid en besturen in dialoog samen garant voor goed onderwijs. Het bestuur realiseert onder duidelijke voorwaarden met zijn scholen goed onderwijs, de overheid houdt de regie over het geheel.

5.3.2 Duidelijke afspraken tussen bestuur en scholen Ook de relatie tussen bestuur en school of scholen vereist zorgvuldige afspraken op basis van dialoog. De besturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de onder hen ressorterende scholen. De precieze verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden komt tot uitdrukking in een bestuursstatuut. Daarin zijn ook taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een eventueel bovenschools of algemeen management vastgelegd. Het bestuur bevordert daarmee een transparante bestuurlijke organisatie. De dilemma’s met betrekking tot het autonomievraagstuk en de wijze waarop de landelijke overheid bevoegdheden decentraliseert, hebben niet alleen invloed op de relatie tussen overheid en schoolbesturen. Ze beïnvloeden indirect ook de relatie tussen besturen en scholen. In de praktijk zien we niet zelden een zekere spanning tussen scholen en bestuur. Die spanning uit zich soms in wantrouwen over en weer. Scholen klagen over ‘interne’ bureaucratie of over de overheveling van formatie of financiële middelen naar de bestuurlijke organisatie, terwijl besturen of het algemeen management vinden dat enige sturing nodig is omdat directies niet voldoende geëquipeerd zouden zijn voor hun meer beleidsmatige taken. Meer duidelijkheid in de relatie tussen landelijke overheid en besturen zal heilzaam uitwerken op de relatie tussen bestuur en scholen. Daarmee zijn overigens nog niet

41

alle vragen de wereld uit. Is bijvoorbeeld de huidige bestuursstructuur adequaat en, daarmee samenhangend, zijn de besturen voldoende toegerust voor hun taak?

5.3.3 Bestuurskracht De bestuurskracht van de huidige besturen loopt zeer uiteen. Bij verenigingen en stichtingen gaat het deels nog om vrijwilligersbesturen. Om de bestuurskracht te vergroten voeren steeds meer besturen een bovenschools of algemeen management in. Verder zien we ontwikkelingen in de richting van een model met een college van bestuur en een raad van toezicht. Meer duidelijkheid omtrent welke eenheid de centrale sturingseenheid is en omtrent de adequaatheid van de huidige bestuurlijke structuur is van belang voor de verdere ontwikkeling van het systeem als geheel. Bij het zoeken naar acceptabele oplossingsvarianten zijn de volgende overwegingen van belang: a scholen dienen te beschikken over een grote mate van autonomie om maatwerk te kunnen leveren. Ze dienen daarbij ruimte te hebben voor een eigen invulling van professionele ontwikkeling, schoolontwikkeling en kwaliteitszorg, en dus voor eigen profilering. Verscheidenheid tussen scholen kan de innovatiecapaciteit van het systeem als geheel ten goede komen; b ook besturen mogen van elkaar verschillen. Verscheidenheid op bestuursniveau kan eveneens het leervermogen van het systeem als geheel verhogen; c het waar kunnen maken van de bestuursrol vraagt een adequate toerusting van besturen, financieel en personeel. Dat zal de komende periode veel aandacht vragen.

5.4 Garanties voor inspraak en medezeggenschap van ouders en professionals De meeste besturen hebben de inspraak en medezeggenschap van ouders en professionals goed geregeld in de geest van de Wet Medezeggenschap Onderwijs. Toch doen zich hier enkele kernvragen voor.

Ouders, eigenaarschap en zeggenschap. Enkele kernvragen In het vorige hoofdstuk was de vraag aan de orde welke implicaties voortvloeien uit het gegeven dat zowel ouders als onderwijsprofessionals zich bezig houden met opvoeding. Hier kijken we naar enkele verder reikende consequenties: hoe staat het met het ‘eigenaarschap’ van de school en met de (mede)zeggenschap van ouders over school en bestuur? Kernvraag 1: van wie is de school? Over het juridische eigendom kan geen misverstand bestaan: de school is van het bevoegd gezag, i.c. de gemeente of de stichting of vereniging die zich het geven

42

van onderwijs ten doel stelt. De vraag van wie de school is, refereert dan ook aan de relatie tussen school of schoolbestuur en ouders. Op die vraag worden verschillende antwoorden gegeven: van “de ouders” of “ouders moeten bij voorkeur in het bestuur zitten of daarin goed vertegenwoordigd zijn” tot “inspraak en medezeggenschap van ouders moeten goed geregeld zijn, maar ouders hoeven daarvoor niet per se deel uit te maken van het bestuur”. Een ernstig probleem in verband met het eerste en tweede antwoord is dat er steeds minder ouders beschikbaar zijn voor bestuursfuncties, terwijl de ouders die wel die rol vervullen zichzelf niet in eerste instantie ouder voelen als wel bestuursfunctionaris met een steeds zwaarder wordende portefeuille. De grootte van de besturen en de afstand die daarmee naar de beleving van ouders ontstaat tussen het bestuur en de school van hun kinderen werken dat in de hand. Dit gegeven, de toename van bestuursverantwoordelijkheden en de noodzaak tot professionalisering van het bestuur, maken het bestuurswerk voor ouders als ouders minder aantrekkelijk. En als besturen op zoek zijn naar specifieke deskundigheid is de invalshoek ‘ouders’ daarbij niet altijd de meest voor de hand liggende. Dat lijkt in het voordeel te werken van het derde antwoord dat door velen ook als het meest realistische wordt beschouwd: ouders kunnen in het bestuur participeren, maar of ze daar nu wel of geen deel van uitmaken, er dienen in elk geval garanties te zijn dat hun stem gehoord wordt en meeklinkt in bestuursbesluiten. Los van dit vraagstuk zal elk lerend bestuur uiteraard periodiek kijken naar de legitimiteit van zijn bestaan en dus ook naar zijn draagvlak bij ouders en in de lokale gemeenschap. Kernvraag 2: een andere organisatie van medezeggenschap? Daarmee komen we op de tweede wezenlijke kwestie, namelijk of de huidige regeling van medezeggenschap nog wel adequaat is. Op dit moment kennen we op elke school een Medezeggenschapsraad (MR) en op bestuursniveau een Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR). Beide kennen twee geledingen: een oudergeleding en een personeelsgeleding. Dit construct wordt in toenemende mate ervaren als iets dat noch de ouders, noch het personeel recht doet. De inspraak van ouders mag dan formeel weliswaar geregeld zijn, in de praktijk krijgt deze veelal toch moeilijk vorm als gevolg van de ongelijkwaardige positie die ouders de facto innemen in de (G)MR: ze zijn minder goed geïnformeerd dan de personeelsleden en hebben een minder gemakkelijk te kennen, te raadplegen en dus te vertegenwoordigen achterban. Er wordt steeds meer voor gepleit om de (G)MR te vervangen door een (Gemeenschappelijke) Ondernemingsraad voor het personeel en een (Gemeenschappelijke) Ouderraad voor de ouders die ook echt namens de ouders spreekt en die de stem van de ouders ook goed kan verwoorden. Dat laatste wordt gemakkelijker als ouders zich niet buiten de schoolgemeenschap (laten) plaatsen maar zich verenigen in een oudervereniging die (in beginsel) alle ouders van de school omvat. De Ouderraad kan zich daarbij positioneren als het bestuur van deze vereniging.

5.5 Een eigen kwaliteits- en innovatiebeleid Vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de scholen heeft het bestuur een eigen kwaliteitskader, gebaseerd op een eigen visie op kwaliteit

43

en daarmee corresponderende opvattingen over professionele ontwikkeling en schoolontwikkeling. Het bestuur ontwikkelt dat kader in dialoog, onder andere met zijn scholen, en mede in relatie tot het kwaliteitskader van overheid en inspectie. Centraal bij de ontwikkeling van dit eigen kwaliteitskader staat wederom de vraag hoe de ontwikkeling en het leren van kinderen optimaal te bevorderen zijn. Andere belangrijke elementen zijn kwaliteitskenmerken voor de vormgeving van de school als leergemeenschap en als pedagogisch kleinschalige leefgemeenschap. Nog weer andere zijn kwaliteitskenmerken voor een bedrijfskundig effectieve en efficiënte inrichting van primair proces en interne organisatie.

5.5.1 Kwaliteit in dialoog Het kwaliteitskader van het bestuur is richtinggevend voor het kwaliteitskader van elk van de scholen zelf, maar het kwaliteitskader van het bestuur is net als het kwaliteitskader van overheid en inspectie voorwerp van onderhandeling: bestuur en scholen regelen dat scholen er op goede (overtuigende) gronden van af kunnen wijken. Ook in de relatie tussen bestuur en scholen vormt de dialoog immers een belangrijk sturingsinstrument. Het bestuur organiseert vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid die dialoog, zowel horizontaal (met ouders, de lokale gemeenschap(pen), en met instellingen en de gemeente(n) waarmee het besturr samenwerkt) als verticaal (met de eigen scholen, met overheid en met inspectie).

5.5.2 Andere relatie tot de inspectie? Kwaliteitszorg op bestuursniveau en kwaliteitszorg op schoolniveau dienen een sluitend geheel te vormen. Afhankelijk van de beantwoording van de kernvraag welke eenheid de belangrijkste sturingseenheid zou moeten zijn voor de landelijke overheid, opent dit de weg naar een andere relatie tot de inspectie. Immers, gaan we uit van een sluitend geheel van de kwaliteitszorg op bestuurs- en schoolniveau, dan kan de inspectie voor haar toezicht primair insteken op bestuursniveau. Is op dat niveau de kwaliteit van afzonderlijke scholen voldoende en overtuigend ge(waar)borgd, dan zou de inspectie zich kunnen beperken tot een steekproefsgewijze toetsing van de scholen. Is dat voor één of meer scholen van het bestuur niet het geval, dan blijft intensief toezicht geboden.

5.5.3 Een eigen innovatiebeleid In nauwe samenhang met zijn kwaliteitsbeleid voert het bestuur ook een eigen innovatiebeleid. Het stemt dat innovatiebeleid af op dat van de afzonderlijke scholen. Het stimuleert schoolontwikkeling, bevordert dat er ruimte is voor experiment c.q. dat er van die ruimte gebruik gemaakt wordt, stimuleert het leren van scholen van elkaar, steekt ook zelf zijn eigen licht op bij andere besturen of organisaties, stimuleert het inhoudelijke debat onder personeel en betrekt bij dat debat ook de ouders.

44

5.5.4 Overleg met opleidingen Het eigen kwaliteits- en innovatiebeleid vormt voor het bestuur ook de invalshoek in zijn overleg met de opleidingen. Het bestuur voert dat overleg uiteraard in samenspraak met zijn scholen. Dat overleg over initiële opleidingen en aanvullende scholing is van belang omdat besturen en scholen steeds meer behoefte hebben aan maatwerk. Maatwerk alleen kan ervoor zorgen dat interne leerbronnen en leeromgevingen voor het personeel naadloos aansluiten bij relevante externe leerbronnen en leeromgevingen.

5.6 Samenwerking met gemeente en andere educatieve partners Als onderwijsaanbieder voelt het bestuur zich medeverantwoordelijk voor het creëren of in stand houden van een lokaal of regionaal dekkend netwerk van scholen. Het werkt daarom samen met de gemeente(n) en andere educatieve partners. Samen zorgen zij voor een goed toegankelijk scholennetwerk. Samen proberen zij ook ongewenste ontwikkelingen als segregatie te keren. De huidige zogenoemde witte vlucht vereist intensief overleg tussen gemeente, schoolbesturen en andere lokale organisaties. Alleen krachtige afspraken tussen gemeenten en schoolbesturen, genomen in het algemeen belang, kunnen hier soelaas bieden. Samen zorgen zij ook voor het ontstaan van een verder reikende sluitende pedagogische infrastructuur waarvan naast scholen ook peutervoorzieningen en instellingen uit de jeugdzorg, de welzijnssector en de jeugdgezondheidszorg deel uitmaken. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de zorg voor de hanteerbaarheid van al deze samenwerkingsrelaties voor scholen en vooral de zorg voor een herkenbare meerwaarde van die samenwerking voor de ontwikkeling van kinderen. Het bestuur ontwikkelt ook educatieve partnerschappen met andere organisaties (maatschappelijke organisaties, bedrijven) zodat ze gezamenlijk meer leeromgevingen en/of meer leerbronnen binnen het bereik van de scholen (en uiteindelijk de kinderen) kunnen brengen.

5.7 Conclusie Het schoolbestuur is als onderwijsaanbieder aanspreekbaar op de kwaliteit van zijn scholen. Met het oog op die kwaliteit en zijn medeverantwoordelijkheid voor een sluitende pedagogische infrastructuur onderhoudt het bestuur relaties met gemeente(n) en andere educatieve partners. Het bestuur heeft een eigen kwaliteitsbeleid en een eigen innovatiebeleid. Een verdere inhoudelijke uitwerking van verantwoordelijkheden en positie van het schoolbestuur is gebaat bij de eerder bepleite verduidelijking van de maatschappelijke positie en opdracht van het onderwijs. De relatie tussen bestuur en scholen vraagt meer specifiek om uitsluitsel rond het dilemma welke eenheid de centrale sturingseenheid is voor de overheid: het bestuur of de school. De keuze voor het bestuur ligt om praktische en principiële redenen voor de hand. Een andere positionering van de inspectie tegenover scholen kan daarvan het gevolg

45

zijn. Tenslotte is het noodzakelijk meer duidelijkheid te scheppen in de relatie tussen ouders, school en bestuur, onder andere waar het gaat om mogelijkheden tot medebestuur en medezeggenschap.

46

6 De gemeente als lokale regisseur 6.1 Overzicht De gemeente is in het voorgaande al enkele malen genoemd. Voorzover ze optreedt als bestuur van openbaar onderwijs, is haar rol vergelijkbaar met die van de andere besturen. Ze heeft ook nog een andere rol, namelijk die van lokale overheid met een zorgplicht jegens haar inwoners. Deze laatste rol staat hier centraal. Ze impliceert een belangrijke andere rol, namelijk die van regisseur. Afhankelijk van de lokale situatie en het samenspel met haar maatschappelijke partners, waaronder de schoolbesturen, kan deze regierol lichter of zwaarder zijn. Onderwijssysteem

Bestuur Organisatie

Leren van kinderen

Lokale gemeenschap

Figuur 6: Denken vanuit de kern: implicaties voor de gemeente

6.2 Lokale voorzieningenstructuur Vanuit haar zorgplicht heeft de gemeente een eigen verantwoordelijkheid bij de bevordering van de maatschappelijke participatie en betrokkenheid (inclusief de integratie), de veiligheid, het welzijn en het welbevinden van haar inwoners. Met het oog op een optimale ontwikkeling van haar jonge burgers bevordert ze de deelname van kinderen aan voorschoolse voorzieningen (kinderopvang, peuterspeelzalen) waar dat als aanvulling op de zorg en de verantwoordelijkheid van ouders wenselijk is. Verder bevordert de gemeente de deelname van kinderen aan onderwijsvoorzieningen en aan aanvullende voorzieningen op het vlak van zorg en welzijn, sport en recreatie. Voorts heeft ze een eigen verantwoordelijkheid voor integraal jeugdbeleid. Kortom, de gemeente heeft groot belang bij een adequate, goed toegankelijke, sluitende pedagogische infrastructuur die inspeelt op de vragen en de behoeften van kinderen en/of hun ouders: goed toegankelijke, hoogwaardige algemene basisvoorzieningen als consultatiebureaus, peutervoorzieningen en scholen, en meer

47

specifieke voorzieningen in de sfeer van de opvoedings- of opgroeiondersteuning zoals schoolmaatschappelijk werk en jeugd(gezondheids)zorg. Een infrastructuur die zowel haar preventieve, haar signalerende, haar controlerende en haar handhavende functies kan waarmaken. Op de totstandkoming van zo’n infrastructuur kunnen burgers de gemeente aanspreken. De gemeente staat voor de opdracht deze zorg en die verantwoordelijkheid te delen met maatschappelijke partners, zoals schoolbesturen, welzijnsinstellingen, club- en buurthuiswerk, jeugdhulpverlening, politie en andere instanties die elk hun eigen verantwoordelijkheid hebben. Voor een deel ook met de provincie en provinciale ondersteuningsinstanties (met name op het terrein van de jeugdzorg). We zien die gedeelde verantwoordelijkheid bijvoorbeeld terug op het terrein van de leerplicht. De gemeente heeft hier een toezichthoudende taak, maar deelt de zorg om verzuim en uitval te voorkomen of tegen te gaan met de schoolbesturen. Afhankelijk van de lokale situatie ligt nu eens het initiatief voor lokale ontwikkelingen bij de gemeente, dan weer bij haar partners. Bij voorkeur is er sprake van complementariteit en optimaal samenspel. Gemeente en maatschappelijke partners hebben elkaar veelal nodig bij het realiseren van nieuwe initiatieven en bij het oplossen van knelpunten of problemen. Dat geldt met name voor problemen die de kracht van afzonderlijke partners te boven gaan en zeker bij complexe opgaven die hun wortels in verschillende maatschappelijke domeinen hebben. Het bevorderen van integratie en het tegengaan van ongewenste vormen van segregatie zijn daar een voorbeeld van. Een ander voorbeeld is het bevorderen van een goede aansluiting van het voortgezet onderwijs op het primair onderwijs om een doorlopende leerlijn te kunnen realiseren, in elk geval zonder schooluitval. De centrale vraag hierbij is: wie draagt welke verantwoordelijkheid? En welke verantwoordelijkheid berust bij de gemeente? Hieronder geven we aan in welke richting de rol van de gemeente dient te gaan.

6.3 Lokale regie Goede regie bij de totstandkoming en het onderhouden van een optimale lokale pedagogische infrastructuur is in het belang van kinderen en ouders. Op die regievoering is de gemeente aan te spreken, zeker indien die regie ontbreekt. In de praktijk zien we allerlei modaliteiten in die regievoering. De rol of de positie van de gemeente kan daarin meer of minder dominant zijn. Lokale regie is, met andere woorden, regie op lokale schaal, niet noodzakelijk ook regie vanuit een dominante positie van de gemeente. Hoe deze positie ook zij, bij die regievoering kan geen sprake zijn van een top down-benadering. Het gaat veeleer om netwerksturing op basis van partnerschap en gedeelde verantwoordelijkheid, met oog voor elkaars competenties en voor elkaars behoeften aan zoveel mogelijk autonoom handelen. Die regie stoelt bij voorkeur op een gezamenlijke visie op de pedagogische infrastructuur en de functies daarvan. Een visie die het mogelijk maakt een koers uit te zetten en ontwikkelingen in de gewenste richting te entameren. Dit sluit natuurlijk niet uit dat daarbij bewust wordt aangekoerst op het behoud van pluriformiteit in vormgeving!

48

De gemeente kan deze regievoering en de eigen beleidsvoering van haar andere maatschappelijke partners ondersteunen door ontwikkelingen in de vraag (de behoeften) en het aanbod binnen de gemeente in kaart te brengen en te volgen, door witte of grijze vlekken of drempels in de lokale pedagogische infrastructuur te signaleren, door veelbelovende of anderszins interessante nieuwe ontwikkelingen te volgen en de communicatie daarover te bevorderen. Zonodig kan de gemeente extra financieren. Hoe belangrijk de rol van de gemeente kan zijn, zien we bij ontwikkelingen die de taak, de verantwoordelijkheid of de spankracht van afzonderlijke actoren overstijgen. Ontwikkelingen als de totstandkoming van ouder- en kindcentra, brede scholen, voorscholen, de bestrijding van schooluitval of het tegengaan van ongewenste vormen van segregatie, zijn gebaat bij lokaal innovatiebeleid. Ook op dat vlak heeft de gemeente een belangrijke rol: ze kan de totstandkoming van dat lokale innovatiebeleid faciliteren door de noodzakelijke krachtenbundeling te bevorderen. Verder kan de gemeente bij de uitvoering van experimenten of bij de implementatie van vernieuwingen als voortrekker of aanjager, als participant en/of als subsidiënt optreden. Juist bij die krachtenbundeling zien we overigens dat de gemeente en haar maatschappelijke partners soms last hebben van het zogenoemde dubbele pettenprobleem van de gemeente (lokale overheid èn verantwoordelijk voor het openbaar onderwijs).

Het dubbele pettenprobleem De rol van de gemeente als bestuur van het openbaar onderwijs en die van lokale overheid met haar andere verantwoordelijkheden staan nogal eens op gespannen voet met elkaar. Dit dubbele pettenprobleem maakt de rol van de gemeente in ons systeem er niet helderder op. Het brengt de gemeente niet zelden in een concurrentiepositie tot andere partners waar juist een boven de partijen staande rol gewenst zou zijn. Hier wreekt zich de onduidelijkheid in de uitwerking van het decentralisatieproces. Een kernvraag is: laten de gemeenten dit probleem voortbestaan of kiezen ze vooral voor een rol als lokale overheid en ontkoppelen ze het bestuur van openbaar onderwijs van de gemeente door het openbaar onderwijs te verzelfstandigen? Wij schatten in dat zo’n ontkoppeling de rol van de gemeente als lokale overheid acceptabeler maakt voor haar maatschappelijke partners, en dus verstevigt. De lokale voorzieningenstructuur zou er wèl bij varen. De gemeente zou meer ruimte krijgen om vooral als facilitator op te treden bij ontwikkelingen die zij en haar samenwerkingspartners voor wenselijk houden.

6.4 Faciliteren Als het gaat om regievoering, ligt er een parallel met de landelijke overheid: de gemeente moet niet willen doen wat haar maatschappelijke partners zelf (beter)

49

kunnen doen. De kracht van de gemeente bij haar regievoering ligt vooral in haar faciliterende rol. Zij is daarvoor bij uitstek geschikt door haar helicopterview, haar zicht op een breed veld van maatschappelijke ontwikkelingen, haar rol in het lokale innovatiebeleid en haar samenbindende rol bij het oplossen van vraagstukken waarvoor de polsstok van elk van haar partners afzonderlijk te kort is. Eerder noemden we al een aantal voorbeelden van zo’n facilitering: ontwikkelingen in vraag en aanbod in kaart brengen, draagvlak voor vernieuwingen organiseren, de communicatie over veelbelovende ontwikkelingen bevorderen via de lokale kennisinfrastructuur, het werken vanuit een heldere beleidsvisie zelf praktiseren en bij haar partners stimuleren. Ze kan verder een faciliterende rol vervullen bij de inrichting van nieuwe woongebieden en daarbij obstakels op het vlak van de ruimtelijke ordening uit de weg ruimen. Ze kan onderwijsinstellingen helpen zich regionaal te positioneren als aantrekkelijke werkgever en de samenwerking bevorderen tussen onderwijsinstellingen zelf en tussen onderwijsinstellingen en het bedrijfsleven. Arbeidsmarktbeleid, kwaliteit van onderwijs, het aanboren van buitenschoolse leerbronnen, het zijn hierbij allemaal mogelijke invalshoeken. Ze kan verder de betrokkenheid bij opvoeding, educatie en onderwijs bij allerlei groepen in de lokale samenleving helpen bevorderen door initiatieven van zogenoemde ‘zelforganisaties’ van allochtone groepen te stimuleren en (tijdelijk) extra te faciliteren. Nu door de ombuiging van geldstromen in het onderwijsachterstandenbeleid de macht van de financiën minder gewicht in de schaal zal leggen, moet de gemeente haar regisseursrol en haar meerwaarde vooral waarmaken door haar faciliterende rol op andere gebieden steviger aan te zetten. De gemeente dient ook de hand in eigen boezem te steken: niet zelden wordt ze ervaren als een instantie die zelf belemmeringen opwerpt in de vorm van allerlei soms tegenstrijdige verordeningen, daaraan gekoppelde regels voor vergunningen en andere (pseudo)regelgeving. De gemeente levert daardoor een eigenstandige bijdrage aan de bureaucratisering van het onderwijs. Ook bij de gemeente is veelal nog sprake van verkokering. Net als de rijksoverheid zou de gemeente bijvoorbeeld een deel van haar gemeentelijke bijdragen aan schoolbegeleiding ter beschikking van de schoolbesturen kunnen stellen.

6.4 Conclusie De gemeente heeft naast haar verantwoordelijkheid als bestuur van het openbaar onderwijs een ruimere eigen verantwoordelijkheid als lokale overheid. Met name is ze aanspreekbaar op de totstandkoming van een adequate pedagogische infrastructuur, op de regievoering die daarvoor vereist is en op de facilitering van het samenspel tussen alle daarbij betrokken maatschappelijke actoren. Tegelijkertijd doet zich hier ook een kernvraag voor in de vorm van het dubbele pettenprobleem. Dat belemmert nogal eens goed samenspel. Een verzelfstandiging van het openbaar onderwijs stelt de gemeente meer in staat om boven de partijen te staan. Dat maakt de rol van de gemeente als regievoerder en facilitator acceptabeler voor haar maatschappelijke partners. Bovenal zal de gemeente haar meerwaarde als partner moeten waarmaken. In beginsel zijn daarvoor alle voorwaarden vervuld.

50

7 Een onderwijssysteem met leervermogen 7.1 Overzicht Nieuw onderwijs vraagt van alle actoren een kanteling in denken en aanpak. Dat geldt ook voor actoren wier focus zich vooral richt op het onderwijssysteem als geheel. Verhoging van het leervermogen en de innovatiecapaciteit van scholen en besturen is een belangrijke voorwaarde voor de verhoging van het leervermogen van het systeem als geheel, maar dat is niet voldoende. Het onderwijssysteem als geheel zal een andere werkwijze moeten gaan hanteren. In dit hoofdstuk geven we – voor een deel nog eens – de aspecten aan die hierbij een rol spelen, maar nu in hun onderlinge samenhang. Uitgangspunt is het inzicht in en de acceptatie van het gegeven dat het onderwijs vanuit een moderne visie moet worden ingevuld, een visie die bijdraagt aan de aanpak van actuele problemen. Scholen zijn er om het leerproces en de ontwikkeling van kinderen te bevorderen. Ze moeten daarop adequaat worden ingericht en het onderwijssysteem als geheel dient dát als centrale en gemeenschappelijke opgave te zien. Onderwijssysteem Bestuur Organisatie

Leren van kinderen

Lokale gemeenschap

Figuur 7: Denken vanuit de kern: implicaties voor het onderwijssysteem als geheel

7.2 Samenspel in sturing In het voorgaande belichtten we één voor één de verschillende schillen van ons onderwijssysteem: het primair proces (de kern), de schoolorganisatie, het bestuur en de lokale gemeenschap met als één van de exponenten daarvan de gemeente, en het onderwijssysteem als geheel. In ons onderwijssysteem spelen tal van actoren een rol. Hun actieradius beperkt zich soms tot één schil, soms spant hun rol zich uit over meer schillen. Hoe dit ook zij, de acties van alle actoren zijn er idealiter op gericht het leren en de ontwikkeling van kinderen optimaal te bevorderen. Ook op systeemniveau is het zaak vanuit de kern te blijven denken. Ook hier luidt

51

de centrale vraag dus: welke acties zijn op dit niveau nodig om het leren en de ontwikkeling van jonge kinderen optimaal te faciliteren? Het antwoord op die vraag impliceert een optimaal samenspel tussen actoren die vooral op deze schil opereren samen met actoren wier actieradius zich bepaalt tot andere schillen. Dat samenspel ontstaat niet vanzelf – enige regie is nodig. Met het oog op die regievoering of sturing ontwikkelt zich langzamerhand een nieuwe sturingsfilosofie die op een aantal punten fundamenteel afwijkt van de huidige. Belangrijke elementen zijn: a het besef dat er grenzen zijn aan de externe stuurbaarheid van de diverse actoren door de landelijke overheid. Dat geldt met name voor scholen en besturen die zich in de onderwijsbedrijfskolom aan het einde van de sturingsketen bevinden. Het is beter om duidelijke afspraken te maken over de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren en hen daarop aan te spreken; b besturen en scholen hebben een grote mate van autonomie nodig, willen ze hun primaire opdracht waar kunnen maken en vooral ook maatwerk kunnen leveren. Meer autonomie doet een groter beroep op de eigen inventiviteit en creativiteit en geeft daardoor een impuls aan hun leer- en innovatieve vermogen; c die autonomie zal ook op inhoudelijk gebied vorm moeten krijgen. Inhoudelijke sturing zal minder directief moeten zijn en meer moeten kapitaliseren op dialoog; d de overheid heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het garanderen van een goed onderwijssysteem. De wenselijke autonomie van besturen en scholen is daarmee per definitie een relatieve autonomie. Het gaat dus over het zoeken naar een goede balans tussen de ruimte van de overheid en de ruimte van besturen en hun scholen om eigen beleid te kunnen realiseren. Dat vraagt om heldere afspraken en duidelijke gedragsregels. Op systeemniveau moet met name het samenspel tussen landelijk opererende actoren goed vorm krijgen. Het gaat dan om het samenspel tussen overheid, politiek, werkgevers of brancheorganisaties van besturen, werknemers of vakorganisaties voor onderwijspersoneel, en ouderorganisaties als vertegenwoordiger van de belangen van ouders en kinderen. In overeenstemming met de wenselijkheid om scholen en besturen meer autonomie te geven en meer ruimte te scheppen voor diversiteit zal dit samenspel zich vooral moeten richten op principes en hoofdlijnen van beleid.

Essentiële functies en voorwaarden Een andere sturingsfilosofie werpt een nieuw licht op de belangrijkste functies die moeten worden vervuld op onderwijssysteemniveau en haalt met name twee voorwaarden sterk naar voren: een overheid die haar eigen rol en verantwoordelijkheid scherp definieert en waarmaakt in een continue dialoog met haar maatschappelijke partners en een sterke onderwijsbranche.

52

7.3 Essentiële functies Op systeemniveau moeten enkele essentiële functies worden vervuld: a een zodanige facilitering van gemeenten en besturen dat zij op lokale en/ of regionale schaal effectief kunnen werken aan een dekkende, sluitende pedagogische infrastructuur, inclusief een adequate bekostiging van basisvoorzieningen. Eén van de gesignaleerde knelpunten hierbij is de te beperkte financiële armslag van besturen en scholen, zowel qua omvang van de financiën als qua bestedingsvrijheid; b de zorg voor een effectief kwaliteitsbeleid en een daarbij passend toezicht. De landelijke overheid zal in haar kwaliteitsbeleid expliciet vertrouwen moeten uitstralen in het leervermogen en de professionaliteit van besturen en scholen en meer moeten kapitaliseren op dialoog als sturingsinstrument. Via regelgeving greep proberen te krijgen op de inhoudelijke kwaliteit van het onderwijs werkt contraproductief; c de zorg voor voldoende professioneel personeel en het scheppen van condities die werken in het onderwijs weer aantrekkelijk maken. Perspectief bieden maatregelen als het stimuleren van een andere inzet van personeel, het verder differentiëren van het functiehuis met inbegrip van de introductie van hogere functies, het gemakkelijker maken van de inzet van personeel van buiten de school op tijdelijke basis c.q. de benutting van buitenschoolse leeromgevingen, en het bevorderen van een gedifferentieerd professioneel ontwikkelingstraject. Voor dit laatste is een goed samenspel met opleidingen, brancheorganisaties van besturen en vakorganisaties van onderwijspersoneel wezenlijk; d de zorg voor een landelijk innovatiebeleid op hoofdlijnen, in combinatie met de bevordering van onderzoek en de bevordering van een effectieve kennisinfrastructuur. Deze laatste is nodig ter versterking van de kennisproductiviteit binnen scholen, opleidingen, besturen, wetenschappelijke instellingen, onderzoeksinstellingen, andere organisaties uit de bedrijfskolom zoals ontwikkelaars van instrumenten (methoden, leermiddelen, toetsen) en adviesbureaus. Het innovatiebeleid van de overheid is er één op hoofdlijnen. Het moet vooral stimuleren en moet dus bovenal faciliterend zijn, en

53

aanvullend op het innovatiebeleid van scholen en besturen. Van belang is het scheppen van meer mogelijkheden voor baanbrekende of grensverleggende experimenten op verzoek van besturen en scholen zelf. Aanpassing van de Experimentenwet is met het oog hierop van groot belang, evenals een ontbureaucratisering van de procedures.

Wel of geen marktwerking? Een dilemma Een telkens weer terugkerende vraag in verband met de financiering is of er niet meer marktwerking moet komen. De vraag naar marktwerking speelt niet alleen in verband met het primair onderwijs. Ze is ook aan de orde in verband met peutervoorzieningen, vooral bij de kinderopvang en de peuterspeelzalen die niet vallen onder het achterstandenbeleid. Dat roept de vraag op of basisvoorzieningen die voor alle kinderen bedoeld zijn zich wel verdragen met marktwerking, althans als het gaat om de financiering. Deze vraag krijgt een nog grotere lading als we in aanmerking nemen dat onderzoek aangeeft dat de rate of return van investeringen in onze jeugd nergens groter is dan in het begin van hun ontwikkeling. De ‘marktwerking’ die ontstaat op basis van communicatie over profiel en kwaliteit van voorzieningen staat uiteraard los van deze kwestie en is ook heel goed te verdedigen.

7.4 Essentiële voorwaarden Essentieel voor de realisering van de genoemde functies zijn met name de volgende voorwaarden: 1 een overheid, die met haar visie op de toekomst van het onderwijs anderen weet te inspireren, die duidelijk maakt waar ze voor staat en waar ze voor gaat, die haar verantwoordelijkheden zorgvuldig definieert en consistent waarmaakt, en die in continue dialoog staat met haar partners op systeemniveau en met het onderwijsveld zelf; 2 de totstandkoming van een onderwijsbranche - georganiseerd in één of meer brancheorganisaties -, die via het scheppen van onderlinge samenhang haar eigen aandeel heeft in het verbeteren van het onderwijssysteem. Kenmerken van die onderwijsbranche zijn: daadkracht, het claimen en waarmaken van eigen verantwoordelijkheden, het organiseren van onderlinge samenhang en een constructieve opstelling ten opzichte van de andere actoren op systeemniveau.

7.5 Decentralisatie als dilemma Autonomievergroting en deregulering staan al enige tijd op de politieke en de bestuurlijke agenda. Het is een weerbarstig vraagstuk, zoals we eerder al zagen. Naast het vraagstuk van de omvang van de beslissingsruimte die de landelijke overheid vrij geeft, speelt ook nog de vraag wie ruimte krijgt. Daarbij gaat het ook

54

om decentralisatie en de richting die deze neemt: territoriaal of maatschappelijk, of wellicht toch een combinatie? Tot nog toe zijn we er nog niet in geslaagd op alle niveaus een bevredigende vorm te vinden voor het vraagstuk van autonomie en deregulering. Het lijkt erop dat overheid en politiek wel willen loslaten, maar het nog niet kunnen omdat scholen en besturen er nog niet aan toe (zouden) zijn. Wellicht speelt ook het inzicht een rol dat volledige deregulering voor het onderwijs niet gewenst is omdat het gaat om een basisverantwoordelijkheid van de overheid. Dat leidt ondertussen gemakkelijk tot een patstelling. Die situatie moeten we doorbreken. In dat verband speelt nog een andere kwestie, namelijk die van de decentralisatie. Tot nu toe heeft het erop geleken dat het òf om maatschappelijke decentralisatie òf om territoriale decentralisatie zou gaan. Verkend moet worden of combinatievormen wellicht een oplossing kunnen bieden. Een mogelijke combinatie zou zijn: • een fundamentele vergroting van autonomie voor openbare en bijzondere scholen en hun besturen, gecombineerd met een verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, zodat dit op grotere afstand van de gemeente komt te staan; • een versteviging van de positie van de gemeente als lokale overheid en een daarmee gepaard gaande versterking van de verantwoordelijkheid van de gemeente om samen met haar maatschappelijke partners een adequate lokale pedagogische infrastructuur te ontwikkelen en in stand te houden. De rol van de gemeente volgt uit haar zorgplicht voor haar burgers en haar zicht op lokale ontwikkelingen. In dat verband zou ook de relatie tussen (landelijke overheid) provincies en gemeenten nader verduidelijkt moeten worden.

7.6 De bedrijfskolom binnen ons onderwijssysteem De onderwijsbedrijfskolom is nog in hoge mate lineair en top down georganiseerd. Immers, hoe verloopt de kennisstroom veelal? Aanwezige en relevant geachte kennis (inzichten, vaardigheden, feiten, routines, waarden en normen) wordt door één of meer adviescommissies in kaart gebracht en – eventueel na aanvullend onderzoek – vertaald in kerndoelen. Na vaststelling worden die vervolgens uitgewerkt in methoden en toetsen die daarna worden gedistribueerd onder scholen. De scholen worden geacht die middelen te hanteren om bij hun leerlingen de beoogde kerndoelen te realiseren. Onderzoek, opleiding en voortgezette scholingstrajecten, adviesbureaus, kenniscentra en innovatie-instellingen staan mede ten dienste van een zo effectief mogelijke distributie van die kennis, uiteindelijk naar de leerling. Deze inrichting van de bedrijfskolom past niet meer bij de dynamische opvatting over kennis en kennisconstructie die wij voor ogen hebben. Kinderen zelf en de professionals die hen begeleiden, blijken sterkere determinanten in de bepaling van welke kennis in feite geconstrueerd wordt dan we eerder dachten. De bedrijfskolom heeft bovendien een veel te lange doorlooptijd en werkt daardoor stagnerend op de innovatie van ons systeem. Er is op alle niveaus grote behoefte aan kortcyclischer processen. In plaats van een statische inhoudelijke canon ligt het meer voor de hand te werken met een dynamisch en flexibel inhoudelijk referentiekader, in relatie waartoe scholen beredeneerd hun eigen doelen en hun eigen ijkpunten

55

voor hun professionele ontwikkeling, hun schoolontwikkeling en hun kwaliteitszorg formuleren (zie hoofdstuk 4).

Optimale kennisinfrastructuur De flexibilisering van de bedrijfskolom, de ontwikkeling van het bovengenoemde inhoudelijk referentiekader en de inhoudelijke dialoog over dat kader zijn sterk gebaat bij een optimalisering van de kennisinfrastructuur. Een goed functionerende kennisinfrastructuur maakt aanwezige kennis toegankelijker, vormt een stimulans tot een betere articulatie van onderzoeksvragen vanuit de praktijk en bevordert zo ook de afstemming van onderzoek op vragen die in de praktijk leven.

7.7 Maatschappelijk debat Nieuwe opvattingen over kennis en kennisconstructie en de externe stuurbaarheid van ons onderwijs leiden tot andere opvattingen over hoe stringent de regulering van ons onderwijs moet zijn. Tegenover de neiging om heel veel van bovenaf vast te stellen en als verplichtend op te leggen, ontstaat er een groeiende behoefte aan ruimte voor eigen keuzen. Niet vrijblijvend, maar in relatie tot maatschappelijk debat en maatschappelijke dialoog. Dat stimuleert tot het maken van eigen keuzen. Het zorgt ook voor betrokkenheid en laat professionals het beste halen uit zichzelf en hun organisatie. En dat werkt in het voordeel van de kinderen die onder optimale condities moeten kunnen leren en zich moeten kunnen ontwikkelen. Dat maatschappelijk debat leent zich bij uitstek ook voor de bespreking van de kernvragen die aan de orde kwamen. Voor de organisatie van dit debat heeft de overheid een specifieke verantwoordelijkheid. We komen daar nog op terug.

7.8 Conclusie Gelet op de beperkte mogelijkheden om zoveel actoren extern aan te sturen, komt het er op systeemniveau vooral op aan om het samenspel tussen die actoren optimaal vorm te geven. Dat vraagt om een andere sturingsfilosofie, een daarbij aansluitende heldere rolverdeling en een daarmee corresponderende duidelijke verantwoordelijkheidsdeling. Vanzelfsprekend moet er ook sprake zijn van wederzijds vertrouwen en bereidheid tot samenwerking. Op dit niveau dient een aantal wezenlijke functies te worden uitgevoerd of zeker gesteld. Belangrijke voorwaarden daarvoor zijn een overheid die helder maakt waarvoor ze staat en waarvoor ze gaat en een sterke onderwijsbranche. Dit is ook het niveau waarop uiteindelijk de knopen moeten worden doorgehakt die samenhangen met de knelpunten waarvan ons systeem last heeft. We wezen in dat verband op dilemma’s rond financiering (marktwerking of niet?) en decentralisatie (territoriaal, maatschappelijk of wellicht toch een combinatie?). Nieuwe opvattingen over kennis en kennisconstructie en over het belang van betrokkenheid en dialoog leiden tot een herontwerp van de bedrijfskolom, pleiten voor een andere aanpak in de inhoudelijke sturing van het onderwijs en vragen om de organisatie van een maatschappelijke dialoog over de kwaliteit van het onderwijs.

56

8 Hoe verder? 8.1 Overzicht Deze notitie laat zien dat er fundamentele veranderingen gaande zijn in het denken over de vormgeving van het primair proces, over de interne organisatie van scholen, over het bestuur, over de rol van de gemeente en over de rol van de landelijke overheid. De behandeling van de successieve schillen rond de kern van het primair proces liet dat in voorgaande hoofdstukken zien. Deze veranderingen kunnen elkaar versterken als er op alle niveaus sterker en consequenter wordt gedacht vanuit het leren en de ontwikkeling van kinderen. Daar is het in het onderwijs allemaal om te doen. Dat vraagt in ons denken een voortdurend pendelen tussen de acties die binnen de verschillende schillen worden genomen. Met deze notitie steken we al diegenen die reeds in deze richting denken een hart onder de riem. Velen van hen laten zien dat er ook binnen de huidige kaders meer mogelijk is dan we vaak denken. Tegelijkertijd wijst de notitie op een aantal fundamentele kwesties die ons onderwijssysteem bezig houden en voor een deel verlammen. Ze passeerden de revue, veelal in de vorm van vragen en dilemma’s. Het is van belang om die kwesties aan te pakken. Dat vraagt denken in andere kaders. We starten met een korte samenvatting van de belangrijkste aanbevelingen, vragen en dilemma’s.

Onderwijssysteem

Bestuur Organisatie

Leren van kinderen

Lokale gemeenschap

Figuur 8: Denken vanuit de kern - pendelen tussen de verschillende schillen

8.2 Uitdagingen In het voorgaande zijn verschillende thema’s aan de orde geweest. We noemen ze nog even kort.

57

8.2.1 Denken vanuit het leren en de ontwikkeling van kinderen Centraal thema is dat we in ons onderwijssysteem sterker moet denken vanuit het primair proces. Onderwijs is gericht op het bevorderen van het leren en de ontwikkeling van kinderen. Daarop dienen bedrijfsproces en bedrijfskolom expliciet en optimaal te worden afgestemd. De wezenlijk andere inrichting van primair proces en interne schoolorganisatie springen daarbij het eerst in het oog.

8.2.2 Denken vanuit het leren van onderwijsprofessionals en andere actoren Het gaat niet alleen om het leren van kinderen en de noodzaak meer ruimte te maken voor hun leervragen. Ook de onderwijsprofessionals en de actoren uit de andere schillen hebben leervragen. Ruimte bieden voor het zelf zoeken naar antwoorden op die leervragen – ruimte ook voor het maken van fouten om daarvan te leren –, komt het lerend vermogen van het gehele onderwijssysteem ten goede.

8.2.3 Autonomie en deregulering Op alle niveaus meer ruimte maken voor leren en maatwerk vraagt om een evenwichtige uitwerking van het vraagstuk van autonomievergroting en deregulering. Bijzondere aandachtspunten daarbij zijn: • de erkenning van de noodzaak van maatwerk en de acceptatie van diversiteit van leerlingen en hun ouders, van scholen, van besturen als een maatschappelijk gegeven èn als continue leerbron; • de positionering en professionalisering van het bestuur als onderwijsaanbieder en als eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van de scholen. Dat vraagt uitsluitsel over de kwestie welke eenheid de overheid beschouwt als aangrijpingspunt voor haar aansturing: het bestuur of de school. Vervolgens is de vraag aan de orde wat dat voor implicaties heeft voor de rol van de inspectie; • de verduidelijking van de maatschappelijke positie en de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. Met name speelt daarbij de kernvraag naar de pedagogische opdracht van de school en die van haar band met de lokale gemeenschap. Opvattingen hieromtrent zijn van grote invloed op aanverwante thema’s zoals de vormgeving van de school als leefgemeenschap, haar relaties met de lokale gemeenschap en meer specifiek haar relaties met de ouders als (mede)opvoeders. Ook de kernvragen rond eigenaarschap en zeggenschap van ouders spelen hier een rol; • uitsluitsel over de inhoudelijke bemoeienis van de overheid met het WAT (alleen op hoofdlijnen?) en het HOE van het onderwijs (geen?) of anders gezegd: uitsluitsel over de ruimte voor eigen kwaliteitsbeleid van scholen en besturen. Verschillende keren kwam de vraag naar voren of we de weg opgaan van verdergaande inhoudelijke regulering of dat besturen en scholen ruimte krijgen voor een verantwoord en te verantwoorden eigen kwaliteitskader. In dat verband gaven we in overweging om te denken in termen van een model waarin school en bestuur hun eigen kwaliteitskader ontwikkelen (of toe-eigenen), waarbij ze expliciet hun keuzes refereren aan een verrijkt dynamisch landelijk referentiekader waarin de overheid een minimum aanwijst;

58

•

uitsluitsel over de richting waarin het decentralisatieproces gaat. We gaven in overweging om te denken in termen van een combinatie van maatschappelijke en territoriale decentralisatie. Dat heeft te maken met het gegeven dat de school steeds meer een onderdeel wordt van een pedagogische keten en van een nog ruimere lokale of regionale pedagogische infrastructuur. Dat vraagt niet alleen om samenwerking, maar ook om een versterking van de rol van de lokale overheid als (mede)verantwoordelijke voor een optimale pedagogische infrastructuur. Een belangrijk element in die combinatie van maatschappelijke en territoriale decentralisatie is daarmee de versterking van de onderwijsbranche en de positie van besturen en scholen. Een ander element is de erkenning van het belang van een regisserende en faciliterende rol van de gemeente. Zo’n combinatie biedt ook een oplossing voor het zogeheten dubbele pettenprobleem van de gemeente door het openbaar onderwijs te verzelfstandigen.

8.2.4 Basisvoorzieningen en marktwerking Basisvoorzieningen in de pedagogische infrastructuur dienen ook qua financiering berekend te zijn op hun taak. Dat plaatst de discussie over marktwerking in een ander licht.

8.3 Maatschappelijk discours Tot nu toe werden dit soort vragen of kwesties in beperkte kring aan de orde gesteld. De echte uitvoerders (de professionals in scholen, en besturen) of de echte belanghebbenden (de ouders namens hun kinderen) werden daar niet of nauwelijks bij betrokken of haakten al spoedig af omdat ze zich er niet bij betrokken voelden. Ter verhoging van de betrokkenheid en de dialoog in ons onderwijssysteem zijn wij er voorstander van deze kwesties voorwerp te maken van een maatschappelijke discussie waarin betrokkenheid van uitvoerders en belanghebbenden mede

59

maatgevend is voor de kwaliteit van het debat. Zo’n discussie is geen eenmalige zaak, maar vindt continu plaats en binnen wisselende kaders. Kaders wisselen als er beslissingen worden genomen die nodig zijn om knelpunten op te heffen. Zo’n discussie vindt niet spontaan plaats, maar dient over een aantal aanjagers te beschikken. Er ligt hier een rol voor de overheid, maar ook de politiek en organisaties uit de bedrijfskolom kunnen hier een functie vervullen. De overheid heeft inmiddels haar eigen Koersdiscussie aangezet. Deze notitie formuleert vragen en biedt denk- en oplossingsrichtingen, maar geeft ook dilemma’s aan. Essentieel voor het nieuwe denken over onderwijs is dat we niet vervallen in de fout die we bij nader inzien in het verleden maakten door een beperkte groep actoren oplossingen te laten bedenken die vervolgens door het onderwijsveld in zijn volle breedte moesten worden ingevoerd. Wij kiezen voor de weg van de discussie en het eigen initiatief van scholen en besturen. Niet als alibi om beslissingen uit te stellen, maar om de betrokkenheid te genereren die nodig is om op de werkvloer alle creativiteit en inventiviteit te kunnen inzetten die nodig is om maatwerk te leveren in het belang van de kinderen.

8.4 Tot slot De Expertgroep die als onderdeel van de denktankactiviteiten van KPC Groep deze notitie ontwikkelde, geeft hiermee een eigen impuls voor de broodnodige discussie over de toekomst van het primair onderwijs. In dialoog met verschillende groepen actoren zullen we de komende periode de wenselijkheid en de haalbaarheid van de verschillende voorstellen nader onderzoeken. Daartoe zal KPC Groep bijeenkomsten organiseren met gesprekspartners uit alle schillen. In deze bijeenkomsten zullen de denkrichting en de genoemde knelpunten en dilemma’s centraal staan. De opbrengsten van deze gesprekken worden verzameld en verwerkt in een vervolgnotitie die wordt aangeboden aan allen die in de maatschappelijke discussie over het primair onderwijs zijn geïnteresseerd.

60