DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMA 1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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DERECHO ADMINISTRATIVO II

TEMA 1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.

Dogmática del acto administrativo: construcción histórica

El primer problema de la teoría de los actos administrativos es el de su significado y alcance. Inicialmente el concepto surge en Francia al filo, y como expresión práctica, del principio de separación entre Administración y Justicia: se trataría de un acto jurídico exento del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa y, por ello, sometido sólo al control de ésta. Otra segunda dirección pretende caracterizar el acto administrativo por las notas de autotutela que en sí contiene. Dos tendencias se encuentran aquí: por una parte, la que arranca de Otto Mayer en Alemania y hoy aún dominante en este país, que formula la teoría del acto administrativo sobre el modelo de la sentencia judicial, como acto que decide autoritariamente la situación jurídica del súbdito en un caso individual; por otro, la teorización de una «decisión ejecutoria» como el acto administrativo prototípico, que parte de Hauriou y que se mantiene aún en la doctrina francesa. En nuestro Derecho positivo el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo, no «la» institución por excelencia, que tenga que resumir todas las peculiaridades de este Derecho. En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo. Se distinguiría, por tanto: de la actuación no jurídica (actos materiales); de los actos jurídicos producidos por los administrados (actos del administrado); de los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al Derecho Administrativo (actos de Derecho privado, o procesal, o laboral, etc.). Pero ese concepto amplio es desestimado en la doctrina y en la legislación en favor de un concepto más estricto. Por una parte se excluyen los Reglamentos, en segundo lugar se excluyen los actos contractuales y en tercer lugar a los actos que incorporan una coacción administrativa. Los Reglamentos se excluyen para integrarlos en las fuentes de Derecho, los actos contractuales para hacer una teoría propia de los contratos de la Administración, y la coacción administrativa de modo que el acto administrativo se concrete en lo que son declaraciones y no ejecuciones. ¿Puede continuar la exclusión de supuestos, para adelgazar aún más la teoría del acto administrativo? No lo creemos justificado. No faltan posiciones que lo intentan: la reducción, dentro de los actos jurídicos de la Administración, a los que tienen precisamente la condición de negocios jurídicos,(es la tesis de Kormann) o a las que tienen por destinatarios a particulares y contienen una regulación u ordenación (Regelung: Wolff) de su derecho.

La exclusión estará justificada en la medida en que los supuestos excluidos puedan ser objeto de una teorización independiente, lo cual dista de ser el caso, a nuestro juicio, al menos para nuestro Derecho. Con todas estas exclusiones y en sentido estricto cabe describrir al acto administrativo como aquel acto jurídico unilateral, dictado por la Administración, distinto del Reglamento y consistente en una declaración.

2.

Concepto

La definición que vamos a adoptar como válida es la expuesta por Zanobini corregida parcialmente: Acto administrativo sería así la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De este concepto se deducen algunas notas de especial importancia: a) Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales, sin embargo, no hemos de entender declaración en el sentido necesario de una declaración expresa y escrita, como veremos con posterioridad, la Administración puede declarar su voluntad, su juicio, su conocimiento, de modo no necesariamente escrito, aunque generalmente será escrito, y de modo no expreso como en el caso de los denominados actos presuntos (silencio administrativo). b) La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento, como es hoy admitido en la teoría general del acto jurídico. c) La declaración debe proceder de una Administración, lo que excluye los actos jurídicos de los administrados, los supuestos actos materialmente administrativos dictados por órganos públicos no encuadrados en la Administración, así como los contratos o convenios en cuanto que son fruto de varias voluntades y no sólo de una Administración. d) La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa. En la medida en que los actos administrativos son expresión de una potestad, producen los efectos jurídicos que tal potestad tiene como propios (esencialmente, innovar o conservar situaciones jurídicas, siendo el primero el efecto más enérgico, para intentar concretarlo como el efecto jurídico–administrativo prototípico). No existe potestad sin norma previa y todas las potestades son tasadas y específicas, no existen potestades indeterminadas, en consecuencia no hay acto sin norma específica que lo autorice y lo prevea. e) La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad reglamentaria. El Reglamento crea o innova derecho objetivo, el acto lo aplica.

3.

Elementos

Los elementos que integran la figura del acto administrativo y que se derivan de la regulación legal, (arts. 53 y ss LPC), son: subjetivos (Administración, órganos, competencia, investidura legítima del titular del órgano), objetivos (presupuestos de hecho, objeto, causa, fin) y formales (procedimiento, forma de la declaración). A.

LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS

El acto administrativo sólo puede producirse por una Administración pública en sentido formal y no por ningún órgano público que no esté integrado en una Administración como persona, sea cual sea la

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materia de tales actos, ni por ningún particular. La Administración en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto. La Administración, como persona jurídica, se compone de órganos, a través de los cuales se manifiesta y obra. Una concreción ulterior ha de precisar que sólo podrá dictar el acto considerado aquel órgano de la Administración que tenga atribuida la competencia para ello. La competencia se determina por las normas, siendo irrenunciable su ejercicio por el órgano «que la tenga atribuida como propia», aunque la misma norma puede prever supuestos de dislocación competencial (delegación, sustitución, avocación, que suponen traslados de competencia de unos órganos a otros). En un órgano deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial y temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice. Finalmente, no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a través del órgano competente; es menester también que la persona o personas físicas que actúen en la correspondiente declaración como titulares del órgano ostenten la investidura legítima de tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio, suplencia legal en su caso), no tengan relación personal directa o indirecta con el fondo del asunto de que se trate, esto es, mantengan íntegra su situación abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de abstención y recusación y procedan en las condiciones legales prescrita para poder actuar como tales titulares del órgano. B.

LOS ELEMENTOS OBJETIVOS: PRESUPUESTO DE HECHO, FIN, CAUSA, MOTIVO

En cuanto a su significado general, resulta indispensable, no obstante, para comprender el instrumento técnico que es el acto administrativo, establecer unas cuantas precisiones en relación con los problemas prácticos que la teoría de la causa intenta resolver. a) En primer término, deben aislarse lo que son presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración. Como el acto administrativo no es más que el ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata. Ese presupuesto puede ser una situación material perfectamente objetivable (existencia de la vacante para poder dictar el acto de nombramiento), pero puede ser también, como ya conocemos, una situación más compleja, o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar conceptos de valor o de experiencia, o incluso otras calificaciones jurídicas previas, según la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados (p ej., urgencia, peligro, ruina)). El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por tanto, perfectamente controlable por el juez; si el presupuesto de hecho legalmente tipificado no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada en función de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada correctamente. La valoración política del supuesto de hecho podrá eventualmente ser objeto de una apreciación discrecional, si la Ley lo autoriza, pero no la realidad misma del supuesto. b) Distinto del presupuesto de hecho es el fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a conseguir. Al configurar la potestad, la norma, de manera explícita o implícita, le asigna un fin específico, que por de pronto es siempre un fin público, pero que se matiza significativamente en cada uno de los sectores de actividad o institucionales como un fin específico. El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública. c) El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha configurado la potestad que el acto ejercita; a la efectividad de ese servicio al fin normativo concreto por el acto administrativo debe reservarse, justamente, el concepto y el nombre de causa en sentido técnico. El párrafo 2 del art. 53 LPC autoriza esa conclusión: «el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos». El art. 6 RSCL corrobora este principio: 3

«el contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen». Esa adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita es la causa para los actos administrativos. El fin de la potestad de policía es la defensa del orden público; la causa de un acto policial concreto será su funcionalidad específica para el servicio de ese fin en las circunstancias particulares del hecho de que se trate. d) Y una última precisión es la de los motivos. En la dogmática civil la distinción entre causa y motivos suele hacerse para desvalorizar éstos y subrayar la única relevancia de aquélla, sin perjuicio de que la consideración de la «causa concreta» obligue a investigar «los motivos incorporados a la causa». Muy distinto es el tema en el Derecho Administrativo. La Administración no tiene otra actuación ni otra vida psicológica que la estrictamente legal, de modo que no puede haber para ella motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho. Por otra parte, la Ley impone en un número importante de supuestos la obligación de «motivar» sus actos (incluidos los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales: art. 54 LPC), esto es, de hacer públicos mediante una declaración formal, los motivos de hecho y de derecho en función de los cuales ha determinado sus actos. En este sentido, puede decirse que en el acto administrativo los motivos están siempre, y necesariamente incorporados a la causa. Es justamente a través de los motivos que mueven a la Administración a dictar sus actos donde se viene a concretar todo el esquema conceptual: en ellos ha de aparecer, por una parte, la realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el servicio al interés público específico que constituye el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto. C.

LOS ELEMENTOS OBJETIVOS: LA DECLARACIÓN Y SU CONTENIDO Y OBJETO

a) Ya hemos expuesto que el acto administrativo consiste en una declaración y que lo declarado puede ser tanto una voluntad (decisión), como otros estados psicológicos (juicio, conocimiento, deseo). Igualmente hemos indicado que la declaración puede ser explícita o deducirse de una conducta expresiva (actos tácitos), aunque esto último con ciertas reservas. Cuestión de alguna trascendencia es la relativa a los vicios de la voluntad expresados en la declaración: situación de capacidad personal del agente, error, violencia, intimidación, dolo. Ha de tenerse en cuenta que la Administración, como persona jurídica, actúa a través de personas físicas, las personas titulares o agentes de los órganos que efectúan la declaración; los vicios de la voluntad habrán de referirse, por ello, a la psicología personal de dichos individuos. En segundo término, habrá de tener en cuenta que la actividad jurídico–administrativa es una actividad de ejecución legal, mediante el mecanismo que ya conocemos, lo que quiere decir que si el contenido del acto se acomoda a la Ley será normalmente indiferente investigar sobre los vicios de la voluntad o estado psicológico del agente expresado en el acto. El art. 62.1.d) LPC sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos «que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta». El art. 115.2 LPC establece: «los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos». b) El contenido de la declaración debe acomodarse, como precisa el art. 53.2 LPC, a lo dispuesto por el ordenamiento. En general se admiten las cláusulas particulares sólo dentro de los márgenes permitidos por la tipicidad del acto (p ej., no cabría nombrar un funcionario de carrera con plazo resolutorio, o expedir un título con el gravamen de un modo de ejercicio). En cambio, la jurisprudencia admite el condicionamiento de las licencias en cuanto con el mismo se excluya la necesidad de una denegación. En materia de concesiones, el llamado con exceso técnico «pliego de condiciones» se admite por la jurisprudencia que pueda ser libremente configurado por la Administración en virtud del principio de que quien puede lo más,

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denegar la concesión, puede lo menos, otorgarla con condiciones; pero, como es obvio, el principio no alcanza a autorizar a la Administración la imposición de un régimen contrario a la Ley. c) El objeto de la declaración de la Administración puede ser un comportamiento del súbdito, de otra Administración, de otro órgano, del titular del órgano; un hecho, un bien; una situación jurídica; su propia organización; o bien mixturas de esos objetos típicos, en cuanto sean propuestos por el ordenamiento como término final de la actividad jurídica de la Administración. El objeto ha de ser lícito, determinado y posible. La licitud excluye no sólo lo no autorizado por la Ley, en virtud del principio de legalidad, sino aún, dentro del ámbito habilitado, la materia, especialmente protegida, de los derechos reconocidos en la Constitución y de la dignidad de la persona. En el mismo sentido un principio general pro libertate obliga a la Administración, cuando los contenidos del acto admitiesen diversas determinaciones, a elegir «el menos restrictivo de la libertad individual». La exigencia de que el objeto sea posible tiene una sanción especialmente enérgica al establecer el art. 62.1.c) LPC la nulidad de pleno derecho de los actos cuyo contenido sea imposible. D.

LOS ELEMENTOS FORMALES: EL PROCEDIMIENTO Y LA FORMA DE MANIFESTACIÓN. LA MOTIVACIÓN.

La declaración en que el acto consiste ha de producirse, primero siguiendo un iter concreto, y, en segundo, a través de determinadas formas de manifestación. a) Lo primero alude al procedimiento administrativo. La sumisión del actuar administrativo a un determinado procedimiento ha pasado a ser en nuestro Derecho una exigencia constitucional, lo cual implica otra notable diferencia entre el acto administrativo y el negocio jurídico privado. Tal procedimiento regula simultáneamente: — Primero, una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir; — en segundo término, la participación de una pluralidad de sujetos o de órganos, cada uno con la función de iluminar un aspecto determinado, o todos ellos, de la cuestión a decidir; — tercero, la necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación; — cuarto, y con relevancia jurídica especial, la participación de las personas que tienen la condición formal de «partes» en el procedimiento distintas de la Administración actuante. El procedimiento no se limita a articular entre sí todas esas finalidades e intervenciones diversas; asegura también entre todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta concluir en la resolución final. De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una ordenación unitaria de una pluridad de operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos, operaciones y actos que se articulan en orden a la producción de un acto decisorio final. Aparece en el procedimiento una distinción fundamental entre decisión final o resolución y actos procedimentales, los cuales adoptan una posición instrumental respecto de aquélla. Unos y otros son actos administrativos, aunque con función y régimen diversos, y los actos procedimentales o de trámite gozan, no obstante estar ordenados a la producción final de la resolución, de singularidad y de la relativa autonomía. El procedimiento es un cauce necesario para la producción de actos administrativos, elevándose así a condición de validez de éstos (art. 53.2 LPC). b) El acto administrativo, como toda declaración de un estado psicológico que ha de superar su fase de gestación o de propósito internos, necesita una forma externa de manifestación para acceder al mundo del Derecho.

5

La forma del acto administrativo es normalmente escrita, no obstante, conviene hacer algunas salvedades: Por lo pronto no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia (normalmente los órganos colegiados producen sus acuerdos de forma verbal, sólo que dichos acuerdos han de hacerse constar con un acta). En el orden de las relaciones de supremacía especial, y dentro de ellas de manera especial en las relaciones orgánicas y funcionariales de jerarquía, la orden verbal es normalmente admitida y permite ser acreditada por cualquier medio de prueba. Finalmente, en el orden de las relaciones de policía, las órdenes verbales, incluso mediante signos acústicos o visuales, no expresados en palabras, admiten una aplicación ordinaria. Se notará, de todos modos, que estos tres supuestos constituyen propiamente verdaderas y simples excepciones al principio general de la forma escrita, supuestos genéricamente aludidos por el art. 55.1 LPC «Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permitan otra forma más adecuada de expresión y constancia». c) ¿Cuál ha de ser el contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos? La LPC no tiene sobre esta cuestión una norma general, sin embargo, un uso muy extendido suele imponer para los actos finales o resolutorios el siguiente contenido: encabezamiento, con indicación de la autoridad que emite el acto; preámbulo, que suele referir los actos preparatorios y las normas legales de competencia y en su caso de fondo, en que el mismo se funda; la Ley hace obligatorio indicar si se ha consultado al Consejo de Estado y si la resolución sigue o no su dictamen; motivación; parte dispositiva o resolución propiamente dicha, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el expediente; lugar, fecha y firma; en fin, indicaciones propias de la notificación. De este contenido alcanza un relieve particular el requisito de la motivación. La Ley obliga a la Administración a motivar la mayoría de sus decisiones, lo que quiere decir, a hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales las mismas se apoyan. Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a concluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto. La motivación es un requisito típico no de todos los actos administrativos, pero sí de la mayoría. La LPC expresa esta regla en su art. 54, cuando dice: 1) Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamento de derecho: a)

Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictámen de órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta. e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

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4.

Clases de actos administrativos. Los actos políticos o de gobierno

El carácter nominado de los actos administrativos hace difícil formular una clasificación de los mismos, que para ser completa no tendría necesariamente que ser sistemática, sino remitida a la inagotable y cambiante casuística legal. No obstante, es posible fijar unos cuantos tipos, bien porque la propia legislación los configure como tales en las escasas regulaciones abstractas que sobre el tema pueden encontrarse, bien porque resultan identificables a través de comportamientos homogéneos de sus respectivos regímenes. Hay que notar que no resulta fácil categorizar demasiadas especies generales de actos administrativos. A.

ACTOS DECISORIOS Y NO DECISORIOS

El acto decisorio se caracteriza por se una declaración administrativa de voluntad, expresaría el más característico modo de la actuación jurídica de la Administración. Normalmente son este tipo de decisiones las que son objeto de los recursos administrativos y jurisdiccionales. B.

ACTOS RESOLUTORIOS Y DE TRÁMITE

Esta distinción está formulada desde un principium divisionis claro, la recurribilidad de los actos (art. 107 LPC), aunque resulta ser más bien la consecuencia que la causa de la distinción. La distinción toma su base en la circunstancia de que los actos se dictan en el seno de un procedimiento administrativo. En este procedimiento hay una resolución final, que es la que decide el fondo del asunto (art. 89 LPC) y para llegar a ella ha de seguirse un iter especial, con fases distintas y con actos también diferentes. Estos actos previos a la resolución son los que la Ley llama «acto de trámite», que incluyen los actos de ordenación del procedimiento y los actos materiales distintos de los de la simple ordenación que preparan la resolución final. Expediente: Conjunto ordenado de trámites que sirven para fundamentar la resolución

C.

ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN

Aquellos actos administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a éste de dos maneras diferentes: favoreciéndole (otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, etc.), produciendo un resultado ventajoso para el destinatario, o todo lo contrario (imponiéndole una obligación o una carga, reduciendo, privando o extinguiendo algún derecho, etc.), los primeros son los actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades, los segundos actos de gravamen o limitativos. D.

OTRAS DISTINCIONES FUNCIONALES

Los criterios clasificatorios pueden ser muy varios: a) Unilaterales o plurilaterales. En función del número de intervinientes. b) Impugnables o inimpugnables. En función de sí lo son o no. c) Discrecionales o reglados. En función del tipo de facultad. d) Simples y complejos. En función del número de actos. 7

e) Constitutivos y declarativos. Crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas; o acreditan un hecho o situación sin incidir sobre su contenido. f) Singulares o generales. Según que el círculo de destinatarios sea concreto (si son una pluralidad determinada se habla de acto plúrimo) o que tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas. g) Actos de administración activa, consultiva y de control. Expresión de las funciones respectivas de ese carácter. h) Colegiales o monocráticos. Según el carácter de los órganos de quienes procedan. i)

Actos de tracto instantáneo o sucesivo.

j) Actos positivos o de otorgamiento y denegaciones. En relación con la suerte que dispensan a las pretensiones ejercitadas ante la Administración. k) Actos personales o reales. Según su ámbito objetivo de eficacia. l) Actos independientes o dependientes de otros. Distinción importante a efectos de las nulidades parciales (art. 64 LPC). m) Actos que causan estado en la vía administrativa y actos que no agotan dicha vía. Distinción capital a los efectos de abrir el acceso a la vía jurisdiccional. n) Actos originarios o confirmatorios. Distinción básica a los efectos de la disponibilidad de los medios impugnatorios. E.

LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO

Al exponer la teoría del acto administrativo y sus distintas clases no hemos aludido a la vieja teoría de los llamados «actos políticos» o «de gobierno». Sin embargo, esta teoría luce aún como un límite a la extensión objetiva de la jurisdicción contencioso–administrativa. El art. 2.b) de la LJ de 1956 dispone: «No corresponderán a la Jurisdicción contencioso–administrativa… b) Las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que afectan a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado, mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción contencioso–administrativa». ¿Están los actos políticos excluidos de la jurisdicción contencioso–administrativa? Mientras se dudaba al respecto de si los actos discrecionales eran o no sometidos al control jurisdiccional, se consideró al acto político como un ejemplo máximo de acto discrecional y se entendió y así lo recogió la ley del 56 que eran actos no justiciables. En su primera interpretación del art. 2 de la LJ, el TS siguió por inercia la doctrina del «móvil político». A comienzos de los años sesenta el TS rectifica la doctrina del móvil político. La Administración como tal es universalmente justiciable y, por ende, todos y cada uno de sus actos, ninguno de los cuales puede entrar en la excepción del art. 2.b). La cuestión es hoy mucho más clara. El art. 106.1 CE atribuye a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y el control de la legalidad de la actuación administrativa, sin excepción alguna, excepción a la que el art. 24.1 del propio texto constitucional cierra el paso expresamente al configurar: «…sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión», y el art. 103.1 declara el «sometimiento pleno a la Ley y al Derecho» de la Administración, lo que excluye cualquier espacio para la razón de Estado.

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El art. 2.b) LJ debe considerarse derogado a partir de la entrada en vigor de la Constitución y ser eliminado, en consecuencia, de la LJ.

TEMA 2. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.

Presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato

Los actos administrativos son eficaces desde el mismo momento en que se dictan, creando en el destinatario de los mismos una obligación de cumplimiento inmediato que tiene, incluso, un respaldo penal, todo ello con independencia de su posible validez intrínseca. El art. 57.1 LPC afirma al respecto que «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». El precepto incorpora, pues, una presunción de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no se demuestre su invalidez, trasladando al particular la carga de impugnarlo, en la vía administrativa o contencioso–administrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su eficacia. Para que la presunción legal de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones externas mínimas de legitimidad. Quiere esto decir que la presunción de validez que la Ley establece no es algo gratuito y carente de fundamento, sino algo que se apoya en una base real que la presta, en principio, una cierta justificación. El acto administrativo se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima desaparece el soporte mismo de la presunción legal. Así ocurre cuando tal autoridad es manifiestamente incompetente o cuando demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los procedimientos legales. En tales supuestos se dice que el acto es absoluta y radicalmente nulo (nulidad de pleno derecho) y por ello insusceptible de producir efecto alguno. Este planteamiento ha sido ratificado por la LPC, cuyo art. 111.2.b) autoriza a suspender los actos nulos de pleno derecho, excepcionando de ese modo la regla general de la eficacia inmediata.

2.

Notificación, publicación y motivación

La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones, según la Ley. El propio art. 57.1 así lo prevé al decir en su inciso final «salvo que en ellos se disponga otra cosa». Con independencia de ello, el comienzo de la eficacia está sometido, en ocasiones, con carácter general al cumplimiento de ciertos requisitos. El art. 57.2 establece al respecto lo siguiente: «La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior». La exigencia de aprobación superior tampoco puede ser estudiada en términos generales, abstracción hecha de los casos concretos en que viene establecida en la norma. Baste decir al respecto que la aprobación es una manifestación típica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior. 9

A.

LA NOTIFICACIÓN

La notificación, en cambio, sí requiere algunas precisiones, ya que, aunque técnica instrumental, tiene una gran importancia práctica. El art. 58.1 LPC dispone con carácter general que «se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses». La obligación de notificar se refiere primariamente a las resoluciones, esto es, a los actos que ponen fin al procedimiento, que son los que, por esta razón, afectan directa y frontalmente a los derechos e intereses de su destinatario. La LPC sujeta también a esta obligación a los actos de trámite cuando afecten a derechos o intereses propios del interesado en el procedimiento. Desde un punto de vista subjetivo, la obligación no alcanza a todos los administrados que tengan una determinada relación con la Administración, sino sólo a aquellos que tengan la condición de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate. El concepto de interesados viene determinado en el art. 31 LPC, según el cual se consideran tales los que hayan estado presentes en el procedimiento, bien por haberlo promovido o bien por haber comparecido en él antes de la resolución definitiva y, además, aquellos que «tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte». La obligación de notificar es una obligación estrictamente formal, de modo que sólo se entenderá producida en el supuesto de que se realice a través de alguna de las formas habilitantes tipificadas por la Ley. Este carácter de forma habilitante consiste en: — La notificación debe contener el texto integro del acto, incluida la motivación en su caso. — Debe contener, además, la indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la vía administrativa. — Debe indicar los recursos que contra el mismo procedan, con expresión correcta del órgano ante el que hubieran de interponerse y del plazo de interposición. — La notificación debe hacerse por escrito y personalmente al interesado en su propio domicilio, mediante oficio, carta, telegrama o cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepción, de la fecha y de la identidad y del contenido del acto notificado. La regla de la notificación formal sólo cede cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien cuando, intentada la notificación, no hubiese podido practicarse, supuestos todos ellos en los que la Ley permite que se realice por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín oficial correspondiente, dependiendo de cual sea la Administración y el ámbito territorial del que proviene el acto administrativo. En caso de no hallarse el interesado en su domicilio «podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad». Si el interesado o su representante rechazase la notificación se hará constar así en el expediente (art. 59.3 LPC), especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por realizado el trámite, pudiendo desde ese momento acudirse a la notificación edictal antes aludida. La consecuencia capital es que una notificación no realizada en forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia resolución notificada tampoco podrá producirlos en contra del interesado, ya que la notificación demora la eficacia del acto. Esta regla sólo admite una excepción, la del art. 58.3, que establece que «las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o del acto objeto de notificación o interpongan el recurso procedente». La notificación defectuosa hace nacer para el interesado una doble posibilidad, o bien se da por enterado del acto administrativo e interpone el recurso pertinente o bien pide a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley.

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B.

LA PUBLICACIÓN

La publicación de los actos administrativos no tiene nada en común con la publicación de las disposiciones generales. Es un puro sucedáneo de la notificación, con igual trascendencia que ésta, respecto del «acto administrativo que tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas» (art. 59.5 LPC). El art. 59.5.b), establece que la publicación sustituirá a la notificación «cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo», en cuyo caso, dice, «la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos». El órgano competente puede, en fin, ordenar la publicación «cuando lo aconsejen razones de interés público» por él apreciadas (art. 60.1) o cuando «estime que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos (art. 59.5.a). En estos casos la publicación no sustituye a la notificación, sino que la complementa. La falta de notificación (o de publicación, en su caso) en forma, demora la eficacia del acto cuando éste es susceptible de producir un perjuicio a su destinatario, pero no en caso contrario. C.

LA MOTIVACIÓN

El art. 54.1 LPC establece «serán motivados, con sucinta referencia de hechos y de fundamentos de derecho:…a)….f)», y en su apartado 2 hace referencia a la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos. La motivación ya ha sido tratada en el Tema 1, punto 3, apartado D.

3.

Ejecución forzosa de los actos administrativos

Significa que los actos que la Administración lleva a cabo obligan al administrado, pese a la resistencia que éste pueda interponer a la obligación derivada del acto administrativo. La ejecución forzosa es una de las formas de coacción administrativa y es expresión del principio de autotutela de la Administración. El principio de autotutela queda claramente recogido en el art. 95 LPC, según el cual «las Administraciones públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la ley exija la intervención de los Tribunales». La ejecución forzosa necesita de un título de ejecución, y este título de ejecución es el acto administrativo, que incorpora la decisión que sirve de fundamento a la ejecución. La necesidad de este título ejecutivo está recogida en el art. 93.1 LPC que establece que «Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico». La ejecución forzosa supone la realización, el cumplimiento, del acto administrativo; de la obligación u obligaciones que éste incorpora, y ello en sus propios términos. La ejecución forzosa no produce modificación, no produce una novación del acto administrativo que se ejecuta. La ejecución forzosa se realiza mediante los medios contemplados en el art. 96.1 LPC: — Apremio sobre el patrimonio. — Ejecución subsidiaria. 11

— Multa coercitiva. — Compulsión sobre las personas. Estos medios de ejecución se someten, en su aplicación, siempre al principio de proporcionalidad, acompañados, en los casos en que fueran varios los medios o formas de ejecución, de aquel principio por el que se elegirá el medio menos restrictivo de la libertad individual (apartado 2). Siempre que para la utilización de estos medios fuera necesario entrar en el domicilio del afectado, se deberá obtener su consentimiento y en su defecto la oportuna autorización judicial (apartado 3). A.

EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

El art. 97 LPC regula este procedimiento, estableciendo, en su apartado 1, que «Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva» (ver art. 91 y ss del R G de Recaudación, RD. 1684/1990 de 20 de diciembre). Es el medio más general y el de más frecuente utilización, y ello es debido a que normalmente la obligación que incorpora un acto administrativo se concreta en una obligación de tipo pecuniario. Cuando la deuda consiste en una cantidad líquida de dinero y el administrado deudor se resiste a pagarla la Administración puede hacerla efectiva por el procedimiento previsto en el R G de Recaudación, que tiene estos trámites: Se practica la notificación y se le otorga un plazo voluntario de pago, si en ese plazo no se produce el pago, se extiende, por los servicios correspondientes, la certificación de descubierto que constituye el título para iniciar la vía de apremio. A partir de este momento el procedimiento no se detiene salvo por dos causas, o bien porque se realice el pago voluntariamente o bien porque se otorgue un aval, (p ej. bancario) suficiente para cubrir la deuda. Si esto no se ha producido, el siguiente trámite es el embargo de los bienes del deudor, en cantidad suficiente para pagar la deuda. Producido el embargo, se procede al trámite de la subasta de los bienes. B.

LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA

Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado (art. 98.1 LPC). En este caso la Administración los realizará por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado (apartado 2). El importe de los gastos, incluso los daños y perjuicios que se hubieran podido ocasionar corren a cargo del obligado por el acto (apartado 3). El importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva (apartado 4). C.

MULTA COERCITIVA

Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la Administración puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado (art. 99.1 LPC). Consiste en imponer el pago de una cantidad, no con pretensión recaudadora sino con pretensión de forzar el cumplimiento de la obligación. Es posible la imposición de estas multas tanto en el caso de actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado (apartado a); e incluso cuando procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente (apartado b). La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. D.

COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS

Es el menos utilizado de los medios de ejecución forzosa y el más radical, se podrán ejecutar por compulsión directa sobre las personas los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución (art. 100.1 LPC). Si

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tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

4.

Retroactividad de los actos administrativos

Examinados ya los supuestos de eficacia demorada, hay que hacer referencia a una última excepción a la regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos; es decir, a los casos de eficacia anticipada o retroactiva. El art. 57.3 LPC prevé que: «…excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y asimismo cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas». Aunque parece claro que el principio de legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efectos del acto, supondría reconocer a la Administración un poder sobre el pasado que destruye la necesaria certeza y estabilidad de las relaciones jurídicas establecidas. La nulidad de un acto podría suponer para ella un ahorro si al declararse la nulidad del acto el reconocimiento del derecho del particular no surtiera efectos sino a partir de esta declaración. Por eso, precisamente, admite el art. 57 la retroactividad de los efectos del acto que sustituye a otro anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de actos favorables y ello por las razones que acaban de exponerse. Se entiende que es más valioso el resultado de la retroactividad porque en cualquier caso no puede perjudicar sino favorecer.

5.

El cese de la eficacia de los actos administrativos

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones: a) Por el total cumplimiento del acto administrativo. b) Por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella. c) Cuando se produce la anulación o revocación del acto. La eficacia puede cesar también con carácter temporal, provisional o transitorio. En estos casos se habla de suspensión del acto, cuyas diversas modalidades vamos a analizar. La suspensión es, por tanto, una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela o control), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo. Cuando esta situación se produce la situación de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensión cesa, de forma que si el acto resulta válido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia temporalmente suspendida y si, por el contrario, resulta inválido o es revocado, la eficacia cesa definitivamente. La interposición de cualquier recuso (recursos administrativos y contencioso–administrativos), excepto en los caos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenden la ejecución de los actos impugnados (art. 111.1 LPC).

13

La aplicación rígida de esta regla general podría hacer ilusorio, sin embargo, el propio derecho de recursos que reconocen las Leyes a todo ciudadano, ya que, en muchos casos, la estimación a posteriori del recurso interpuesto no permitiría reconstruir la situación alterada por el acto recurrido. Sin embargo, para conseguir un cierto equilibrio entre los dos principios encontrados (la garantía del interés público y el derecho a una efectiva defensa del particular) la Ley ha previsto una excepción a la regla general facultando a la Administración y a los Tribunales de la jurisdicción contencioso– administrativa, según los casos, para suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución del acto recurrido, «en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación» (art. 111 LPC y 122 LJ). La LJ, en su Exposición de Motivos, dice, refiriéndose a la suspensión, que «al juzgar sobre su procedencia se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar, la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego. Respecto de la dificultad de la reparación, no cabe excluirla sin más por la circunstancia de que el daño o perjuicio que podría derivar de la ejecución sea valorable económicamente». El art. 111.2 LPC, establece que «el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros al suspensión y el perjuicio que causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto recurrido, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicio de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del pleno derecho previstas en el art. 62.1 de esta Ley». La suspensión del acto administrativo puede ir acompañada de la adopción de medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución impugnada (art. 111.3). El número 4 del art. 111 prevé —y ésta es una innovación tan importante como plausible— la aplicación al caso del silencio positivo, de forma que si transcurren treinta días desde la solicitud de suspensión sin que el órgano competente dicte resolución al respecto, el acto impugnado se entenderá automáticamente suspendido sin más requisitos, es decir, sin necesidad de solicitar certificación de acto presunto. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó (art. 111.5). Del esquema general que acaba de analizarse se exceptúan aquellos actos que inciden sobre los derechos fundamentales de la persona que, dada su naturaleza, cuentan con una protección jurisdiccional específica. La suspensión de los acuerdos de los entes locales tiene ahora carácter jurisdiccional en todo caso. Solamente de forma excepcional, «si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España», podrá la Administración del Estado (el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, concretamente), previo requerimiento al Presidente de la Corporación y en el caso de no ser atendido, proceder a la suspensión del acuerdo local y «adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos en el plazo de diez días desde la suspensión ante la jurisdicción contencioso–administrativa (art. 67 LBRL).

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6.

El silencio administrativo

A.

EL SENTIDO GENERAL DE LA REGULACIÓN

En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo. Esta primera explicación de la técnica del silencio administrativo —presunción legal— requiere no pocas precisiones, cuya concreta comprensión exige no sólo distinguir de entrada las dos modalidades señaladas. El silencio administrativo se regula, por primera vez; en los art. 94 y 95 LPA. La legislación actual, la Ley 30/92, proclama enfáticamente en su Exposición de Motivos «un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo»; «El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido». De acuerdo con estos ambiciosos propósitos la LPC elude, incluso, cuidadosamente el empleo de la expresión «silencio administrativo», utilizando en su lugar la de «actos presuntos», regulándolos en sus art. 42, 43 y 44. La Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados, así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado (art. 42.1 LPC). Debe hacerlo en el plazo máximo que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. Cuando la norma de procedimiento no fije plazos, el plazo máximo de resolución será de tres meses (art. 42.2). Los plazos previstos en el procedimiento podrán ser ampliados en el caso de que el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente su cumplimiento. Los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos que se tramiten y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, son responsables directos de que la obligación de resolución expresa se haga efectiva en los plazos establecidos. Su incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo (art. 42.3). Si la Administración no dicta resolución expresa en el plazo en cada caso aplicable «se producirán — dice el art. 43, rotulado “actos presuntos”— los efectos jurídicos que se establecen en este artículo». Los efectos son los de entender estimadas las solicitudes en unos supuestos (art. 43.2), Art. 42.2 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquéllas en los siguientes supuestos: a) Solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo. b) Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas. c) En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa».

o desestimadas en otros (art. 43.3). Art. 42.3 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimada la solicitud en los siguientes supuestos: a) Procedimientos de ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE. b) Resolución de recursos administrativos. Ello no obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el recurso si llegado el plazo de resolución de éste el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo».

15

B.

LA CERTIFICACIÓN DE LOS ACTOS PRESUNTOS Y SUS PROBLEMAS

Los actos administrativos presuntos se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada (art. 44.1 LPC). Certificar es asegurar, afirmar, dar por cierta una cosa, fijar o señalar con certeza un hecho, haciéndolo cierto por medio de un instrumento público. La certificación no crea el hecho sino que asegura simplemente la verdad del mismo frente a todos. Éste es el significado que a la certificación de los actos presuntos da el art. 44.2, según el cual «Para su eficacia, los interesados o la propia Administración deberán acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento, que deberá extenderla inexcusablemente en el plazo de veinte días desde que le fue solicitada, salvo que en dicho plazo haya dictado resolución expresa, sin que pueda delegar esta competencia específica». Como la certificación es un mero instrumento, carente como tal de todo contenido sustantivo, su falta de expedición, en el plazo de veinte días que la Ley concede al efecto, no puede, lógicamente, perjudicar al interesado, ni menguar, en consecuencia, la eficacia del acto presunto que es su objeto. Así lo precisa el propio art. 44.3, en su párrafo segundo «…los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto». La certificación que se emita deberá ser comprensiva de la solicitud presentada o del objeto del procedimiento seguido, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para dictar resolución y de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa (art. 44.3). El administrado no tiene un plazo establecido para solicitar la certificación de acto presunto, puede hacerlo desde el día siguiente al de vencimiento del plazo para resolver expresamente o demorar cuanto desee la solicitud de certificación, a partir de la cual empiezan a correr aquéllos veinte días. En este plazo la Administración no sólo puede, sino que, incluso, debe dictar resolución expresa. El art. 43.1 en su párrafo segundo estable que «El vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán de abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el art. 44». Existiendo ya desde el momento del vencimiento del plazo legal para resolver un acto presunto de un contenido predeterminado por la Ley, es obvio que la Administración no puede producir libremente en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certificación una resolución de sentido contrario a aquél, sino en los límites que para la revisión de oficio de los actos administrativos se establecen en los art. 102 y ss LPC. Sólo podría admitirse como lícito que en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certificación se dictara una resolución contraria al efecto estimatorio que, en principio, establece el art. 43.2 LPC. cuando la solicitud formulada en su día por el particular careciera de «los requisitos esenciales» exigidos por las normas aplicables para la adquisición de las facultades o derechos correspondientes y ello sobre la base de que el art. 62.1.f LPC considera que esa carencia de los requisitos esenciales en cuestión determina en todo caso, esto es, tanto si se trata de actos presuntos, como de actos expresos, la nulidad de pleno derecho del acto al que afecta.

TEMA 3. VALIDEZ E INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Antes de entrar en el análisis de la invalidez de los actos administrativos, es imprescindible referirse, en términos de teoría general, al problema de la invalidez de los actos jurídicos en sentido amplio, a los tipos básicos de la misma y a las características y consecuencias de cada uno de ellos. Los dos tipos de categorías básicas a analizar aquí son la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho, y la anulabilidad o nulidad relativa.

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Se dice de un acto que es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es intrínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de previa impugnación. Este supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias características: ineficacia inmediata, ipso iure, del acto, carácter general o erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción. El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin necesidad de intervención del juez, a quien, en todo caso puede pedirse una declaración de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para vencer la eventual resistencia de un tercero. El carácter general o erga omnes de la nulidad absoluta significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que medie petición de parte puede y debe apreciarla ex officio por su propia iniciativa, y ello, además, en cualquier momento, porque, dada su naturaleza, la acción no se extingue ni por caducidad, ni por prescripción. La nulidad absoluta, en fin, no puede sanarse por confirmación. La trascendencia general de la misma supone, por último, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto. La anulabilidad o nulidad relativa tiene, por el contrario, unos efectos mucho más limitados. Su régimen propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sólo ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. Por otra parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aun antes de que transcurra ese plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la infracción legal cometida. A estas dos categorías básicas suele unirse una tercera, la inexistencia del acto. El acto inexistente puede ser pura y simplemente desconocido, sin que sea necesario acudir al juez, como puede serlo en ciertos casos cuando se trata de actos nulos de pleno derecho, ya que en estos últimos hay, al menos, una apariencia de acto que puede ser conveniente destruir. La primera diferencia a resaltar dentro del campo del Derecho Administrativo es la del respectivo ámbito reservado a las dos categorías básicas de invalidez: nulidad absoluta y anulabilidad. En el Derecho común la regla general delimitadora de ambos tipos partía del principio establecido tradicionalmente en el antiguo texto del art. 4 CC (hoy art. 6.3), según el cual se consideraban nulos los actos contrarios a la Ley. La sanción general aplicable al acto contrario a la Ley era, pues, la de nulidad absoluta y, a partir de esta base, el legislador depuraba caso por caso los supuestos de invalidez, estableciendo expresamente sanciones más débiles en supuestos concretos, atendidas las circunstancias de los mismos. En el Derecho Administrativo, por el contrario, las exigencias del actuar de la Administración, orientado, por principio, hacia la consecución de un resultado conforme al interés público, impone, como sabemos, la regla opuesta, esto es, la presunción de validez de las actuaciones administrativas. El ilícito administrativo, es cierto, se define con un carácter general —cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, art. 63.1 LPC y 83.2 LJ—, pero la virtud anulatoria de estas infracciones se reduce sustancialmente hasta el punto de que el legislador reconoce la existencia de infracciones o irregularidades no invalidantes (art. 63.2 y 3 LPC). Del mismo modo, los casos de nulidad absoluta se restringen al máximo y se convierten en supuestos tasados (art. 62). El principio favor acti, que resulta de esta presunción legal de validez, no se limita, sin embargo, a consagrar la anulabilidad como regla general y reducir, incluso, por abajo su ámbito propio (irregularidades no invalidantes), sino que da lugar a una serie de técnicas de garantía, explícitamente establecidas por el legislador: incomunicación de la invalidez de los actos viciados a los posteriores independientes del mismo (art. 64.1), en contra de lo que constituye la regla general que postula la interdependencia de los actos procesales, incomunicación de la invalidez de una parte del acto respecto de las restantes que sean independientes de aquélla (art. 64.2); conservación de actos y trámites cuyo contenido no sea afectado por la declaración de nulidad del acto final (art. 66); posibilidad de convalidación de los actos anulables mediante la subsanación de sus vicios sin limitación de tiempo (art. 67), etc. 17

Los actos administrativos son además, inmediatamente eficaces y la Administración puede materializar esa eficacia imponiendo la ejecución forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su validez, en el supuesto de que ésta haya sido cuestionada. Pues bien, ambos privilegios, aunque independientes de la validez o invalidez de los actos, no dejan de proyectar su influencia en el esquema de conceptos antes avanzado desde una perspectiva general. Por lo pronto, y en lo que se refiere a los actos anulables, el juego de la autotutela decisoria y ejecutiva se traduce en una sustancial agravación de las cargas que pesan sobre el particular, al sustituirse los plazos de prescripción de los derechos propios del Derecho común, contados por años, por plazos fugacísimos de caducidad, contados por días, pasados los cuales sin que se interponga el recurso correspondiente, el acto potencialmente anulable se entiende convalidado y resulta no ya sólo eficaz, sino perfectamente válido e inatacable. Desde el punto de vista de su validez los actos administrativos se agrupan en dos grandes categorías: actos nulos de pleno derecho (art. 62) y actos anulables (art.63.1). Este esquema dual se complica un poco más si se tiene en cuenta lo dispuesto en el art. 103 LPC a los efectos de la revisión de oficio de los actos administrativos, ya que dicho precepto distingue entre infracción grave de una norma legal o reglamentaria e infracción simple del ordenamiento jurídico en general. Hay infracciones simples tales como el defecto de forma que no priva al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoca indefensión del interesado (art. 63.2) y la actuación fuera del tiempo establecido, salvo que el término fijado sea esencial (art. 63.3). A la hora de hablar de los grados de invalidez de los actos administrativos habrá que tener presente la siguiente escala: — Nulidad de pleno derecho. — Anulabilidad.



Infracción grave de una norma legal o reglamentaria.



Infracción simple del ordenamiento jurídico.

— Irregularidades no invalidantes.

1.

Nulidad absoluta o de pleno derecho: antecedentes históricos y supuestos legales

Con las salvedades que han sido hechas más atrás, la nulidad de pleno derecho presenta en el Derecho Administrativo las mismas características que en el Derecho común. El acto nulo de pleno derecho no puede ser objeto de convalidación, ya que esta técnica está exclusivamente referida por la Ley a los actos anulables: «La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan» (art. 67.1 LPC). Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto nulo. La falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable. Es capital en este punto lo dispuesto en el art. 102.1 LPC: «Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1», es decir, de los actos nulos de pleno derecho. La nulidad absoluta de pleno derecho puede alegarse en cualquier tiempo aun cuando el acto haya adquirido apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos para que sea recurrido. Hay que afirmar que el art. 102 LPC establece una verdadera acción de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo por el interesado, y cuyo ejercicio, como el de toda acción en sentido propio, constituye a la Administración en la obligación de dictar un pronunciamiento expreso sobre la misma. Si ese pro-

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nunciamiento expreso no se produce es de total aplicación lo previsto para el acto presunto (art. 42, 43 y 44 LPC) a los efectos de interponer el recurso contencioso–administrativo. Los efectos de los actos anulables son efectos ex-nunc, es decir, se producen a partir de que el órgano competente lo declara, en cambio los efectos del acto nulo de pleno derecho son efectos producidos ex-tunc, retrotraídos al momento en que se dictó el acto. El acto nulo de pleno derecho carece desde el inicio de efecto alguno y en consecuencia los actos que extraigan su causa de él también son nulos de pleno derecho. El acto nulo no admite convalidación ni confirmación, si la admiten los actos anulables en los que el paso del tiempo impide el ejercicio de acciones y en consecuencia el tiempo sana el acto administrativo anulable. La nueva LPC ha seguido los pasos del antiguo artículo 47 LPA, asumiendo, por tanto, idéntico planteamiento y, consecuentemente, las mismas carencias que de éste resultaban. El nuevo artículo 62.1 LPC recoge, en efecto, los tipos tradicionales [los actuales apartados b), c), d) y e)], añadiendo a éstos simplemente otros tres supuestos nuevos [dos en realidad —apartados a) y f)— ya que el tercero, apartado g), es solamente una norma de remisión], adición que en nada afecta a la estructura general de la norma. Art. 62 LPC.- «1.- Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. 2.- También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales».

A.

ACTOS QUE LESIONAN EL CONTENIDO ESENCIAL DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES SUSCEPTIBLES DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Este es uno de los dos tipos de nulidad absoluta introducidos ex novo por el art. 62.1. No se refiere a todos los derechos fundamentales del Título I de la Constitución, sino sólo a aquéllos que están protegidos por el recurso de amparo constitucional, y que son a los que se refiere el art. 53.2 CE., esto es, derechos y libertades recogidos en el art. 14, y en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I y el derecho a la objeción de conciencia del art. 30 CE. Además no basta cualquier lesión de esos derechos o libertades, sino que se trata de lesionar su contenido esencial. El concepto de contenido esencial es un concepto jurídico indeterminado de difícil configuración y con un acotamiento más jurisprudencial que legislativo. B.

LOS DICTADOS POR ÓRGANO MANIFIESTAMENTE INCOMPETENTE POR RAZÓN DE LA MATERIA O DEL TERRITORIO

Lo más significativo de este precepto es que excluye la competencia jerárquica como determinante de nulidad y ello porque la incompetencia jerárquica es convalidable en virtud del art. 67.3 LPC, que dispone «que si el vicio consiste en incompetencia no determinante de nulidad la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado». La incompetencia determinante de la nulidad ha de ser manifiesta, en consecuencia, que no requiera de ningún esfuerzo interpretativo, es decir, notoria y evidente. Se está protegiendo que una Administración Pública no invada las competencias y atribuciones de otras Administraciones Públicas. 19

C.

LOS QUE TENGAN UN CONTENIDO IMPOSIBLE

Este supuesto de nulidad de pleno derecho resulta en la práctica muy poco problemático. La interpretación habitual del mismo da a la imposibilidad un contenido material o físico, no jurídico, ya que la imposibilidad jurídica equivale pura y simplemente a la ilegalidad general. La imposibilidad material o física tiene que ser, además, de carácter originario (así p ej., la concesión de un caudal de agua que el canal de donde se toma no lleva ni puede llevar). La imposibilidad sobrevenida (muerte posterior del funcionario sancionado, destrucción del edificio que se había ordenado restaurar, etc.) no entraña, obviamente, ningún vacío de legalidad, sino simplemente la ineficacia del acto. Son actos de contenido imposible aquéllos en los que la motivación y la resolución sean contradictorias, cuando el acto sea incompatible con la finalidad que pretenda, o cuando su contenido sea absurdo. Un último caso de imposibilidad es el de los actos de contenido ambiguo e indeterminable (imposición de una sanción pecuniaria sin concretar su cuantía). En rigor, en todos estos casos más que actos nulos de pleno derecho habría que hablar de actos inexistentes, ya que, normalmente la imposibilidad de contenido se traduce en imposibilidad de cumplimiento y, por tanto, en imposibilidad de producir efecto alguno. D.

LOS QUE SEAN CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN PENAL O SE DICTEN COMO CONSECUENCIA DE ÉSTA

Ésta es otra de las novedades de la ley 30/92 respecto de la anterior ley y en concreto de su art. 47 regulador de la nulidad. La LPC ha introducido aquí dos rectificaciones concretas en la definición del tipo descrito en el antiguo art. 47.1.b) LPA. Por lo pronto la nulidad de pleno derecho se refiere ahora, no ya al delito, sino a la infracción penal en general, lo que comprende también las faltas previstas y penadas en el Código Penal. Además, el art. 62.1 d) LPC, aclara ahora que entran en el tipo legal no sólo los actos que en sí mismos constituyan infracción penal, sino también aquellos otros cuya producción haya sido posible como resultado de una infracción penal antecedente. E.

LOS DICTADOS PRESCINDIENDO TOTAL Y ABSOLUTAMENTE DEL PROCEDIMIENTO LEGALMENTE ESTABLECIDO O DE LAS NORMAS QUE CONTIENEN LAS REGLAS ESENCIALES PARA LA FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS

a)

Actos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido

El art. 62.1.e) no hace referencia a todos los actos administrativos que estén afectados por un vicio procedimental —actos que, por regla general, serán simplemente anulables según lo dispuesto en el art. 63—, sino solamente a aquéllos cuya emisión haya tenido lugar con olvido total del procedimiento legalmente establecido. Este olvido total y absoluto del procedimiento establecido no hay que identificarlo con la ausencia de todo procedimiento. Siempre hay unas ciertas formas, un cierto iter procedimental, por rudimentario que sea, en el actuar de los órganos administrativos. La expresión legal hay que referirla a la omisión de los trámites esenciales integrantes de un procedimiento determinado, sin los cuales ese concreto procedimiento es inidentificable. Por la misma razón hay que entender aplicable la sanción de nulidad de pleno derecho en todos aquellos casos en que la Administración ha observado, en efecto, un procedimiento, pero no el concreto

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procedimiento previsto por la Ley para este supuesto, o cuando se ha observado el procedimiento previsto en el Derecho interno, pero se han omitido los trámites para el caso impuestos por el Derecho comunitario. En todos estos casos, si bien la Administración se ha ajustado a un procedimiento y ha observado sus trámites hay un defecto de calificación previa que desvía la actuación administrativa del iter procedimental realmente aplicable según la Ley, que, de este modo queda total y absolutamente omitido. b)

Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados

Este supuesto legal no es sino una especificación del tipo anterior, cuyo concreto alcance ayuda a interpretar. Para que legalmente proceda la calificación de nulidad de pleno derecho del acto de un órgano colegiado no se requiere la omisión total del procedimiento establecido por las normas para la formación de la voluntad del colegio, como voluntad distinta e independiente de sus miembros; basta al efecto que se hayan infringido las reglas esenciales de ese procedimiento, bien por un defecto de composición del órgano que lo desfigure realmente, bien por no haberse observado el quórum exigido para su constitución como tal colegio, bien por no haberse respetado la voluntad de la mayoría, simple o cualificada, que la Ley eleva a voluntad del colegio entero. También sobre este punto la jurisprudencia es escasamente matizada y adolece de falta de precisión a la hora de distinguir entre nulidad absoluta y simple anulabilidad y ello a consecuencia de su tradicional inclinación a considerar las infracciones de procedimiento como vicios. F.

LOS ACTOS EXPRESOS O PRESUNTOS CONTRARIOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO POR LOS QUE SE ADQUIEREN FACULTADES O DERECHOS CUANDO SE CAREZCA DE LOS REQUISITOS ESENCIALES PARA SU ADQUISICIÓN

Esta es otra de las innovaciones realizadas por el art. 62.1 LPC en relación con el texto del anterior art. 47 LPA. Parece claro que la construcción de este nuevo tipo de nulidad absoluta está en relación con la posición adoptada por la nueva Ley sobre el silencio positivo. La LPC parece haber optado por aquella línea jurisprudencial que quiso resolver la tensión entre seguridad jurídica (por silencio se obtiene todo lo pedido) y legalidad (sólo puede obtenerse por silencio aquello que hubiera podido otorgarse legalmente por resolución expresa), situando en la nulidad de pleno derecho el límite infranqueable de los efectos estimatorios de la falta de resolución en plazo. Se consideran requisitos esenciales aquellos sin los cuales adquirir un derecho o una facultad seria imposible. Por razones obvias esa carencia de los requisitos esenciales debe ser incontrovertible para que pueda predicarse la nulidad de pleno derecho del acto afectado, ya que, de otro modo, se abriría una brecha en el sistema legal que terminaría por desnaturalizar la figura. G.

CUALQUIER OTRO QUE SE ESTABLEZCA EXPRESAMENTE EN UNA DISPOSICIÓN DE RANGO LEGAL

Se trata de una cláusula residual que admite que se amplíen los supuestos de nulidad de pleno derecho a través de una disposición de rango legal, sólo a través de una disposición de rango legal por lo que se excluye que se pueda hacer por reglamento, y, además, tiene que ser una causa expresamente formulada, valiendo tanto, supuestos de nulidad establecidos en disposiciones con rango de ley anteriores como posteriores a la ley 30/92, siempre que sean nulidades expresas. De entre estos supuestos específicos cabe destacar: — Art. 60 LGP. — Art. 51 y 52 TRRL. — Art. 9 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988. — Art. 134.2 y 255.2 LS. 21

H.

LA NULIDAD DE LOS REGLAMENTOS

La nulidad de pleno derecho de los Reglamentos se regula en el art. 62.2 LPC, según el cual también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulan materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. La distinción entre la regulación de la ley 30/92 y la anterior regulación contenida en el art. 47.2 LPA. es apenas inexistente. La nulidad de pleno derecho es la regla general, en estos casos para los Reglamentos, por contra de lo que ocurre con los actos administrativos, donde la regla general es la anulabilidad.

2.

Anulabilidad de los actos administrativos: características y efectos

A.

CARACTERÍSTICAS Y EFECTOS DE LA ANULABILIDAD

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. Si esta reacción del afectado no se produce el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, se considera purgado en aras de la seguridad jurídica, con la que se estima incompatible el mantenimiento de una situación de pendencia prolongada. Hasta aquí, el régimen de la anulabilidad de los actos administrativos no difiere en nada de la de los actos y negocios jurídicos privados. Sin embargo ha existido una diferencia muy importante entre ambos campos, administrativo y privado, y es el siguiente: En el ámbito privado el plazo para hacer valer la anulabilidad de un acto o negocio jurídico es un plazo de prescripción, que se mide por años (cuatro como mínimo) y que puede ser objeto de interrupción, con la consecuencia de que ha de comenzar de nuevo el cómputo del plazo entero. Dentro de ese plazo, la acción puede intentarse sin obstáculo alguno, aun en el supuesto de que a ese intento haya precedido otro u otros, siempre que éstos resultasen frustrados por un defectuoso planteamiento procesal (si una demanda civil se declara inadmisible por falta de competencia del órgano judicial o por cualquier otro defecto procesal, ello no impide al actor repetir el intento nuevamente). En el ámbito administrativo las cosas han venido sucediendo, sin embargo, de muy distinta manera. El plazo para impugnar los actos administrativos, es decir, para hacer valer la anulabilidad o nulidad relativa de los mismos, ha sido siempre un plazo muy breve, medido en días o en meses, no en años como en el plazo de prescripción de las acciones civiles. Ha sido, además, un plazo de caducidad y no de prescripción, es decir, un plazo no susceptible de interrupción, de forma que cualquier error en el planteamiento del recurso resultaba irremediable, ya que en el momento en que el recurso mal interpuesto se declaraba inadmisible ya era tarde para intentar una nueva interposición. En cualquier caso, por lo tanto, la falta de impugnación en plazo o la impugnación mal planteada venían a producir un mismo resultado: el acto viciado resultaba en adelante inatacable y cualquier intento posterior de reacción contra el mismo se estrellaba contra el muro de la excepción de acto consentido establecida de forma tajante por el art. 40 LJ, según el cual «no se admitirá recurso contencioso–administrativo respecto de… los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma», precepto éste que una jurisprudencia constante ha venido manteniendo con absoluto rigor. El nuevo art. 103 LPC, que sustituye al antiguo artículo 110 LPA, afirma ahora que los actos anulables que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario y sean al mismo tiempo declarativas de derechos (no todos los actos anulables, por lo tanto) pueden ser revisados por la Administración, «a iniciativa propia o a solicitud del interesado» siempre que no hayan transcurrido cuatro años desde que fueron dictados. De ello resulta, pues, que el interesado (esto es, la persona que se considere negativamente afectada por actos que declaran derechos a favor de otras personas) tiene ahora dos posibilidades de obtener su anulación: la primera impugnarlos mediante el recurso administrativo ordinario

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en el plazo de un mes o mediante el recurso contencioso–administrativo en el plazo de dos meses (según agoten o no la vía administrativa); la segunda instar de la Administración su revisión al amparo del art. 103.1 LPC dentro del plazo de cuatro años, lo que dará lugar a un acto expreso o presunto, de aquélla, que le permitirá plantear la cuestión en la vía contencioso–administrativa. En cualquier caso la falta de interposición en el plazo de uno o dos meses del recurso procedente no tiene ya efectos preclusivos en relación con este tipo de actos. La LPC no vuelve a repetir ni en su art. 103.2 (actos declarativos de derechos que infringen, pero no gravemente, una norma legal o reglamentaria), ni en su art. 105 (actos no declarativos de derechos y actos de gravamen) la misma expresión, «a solicitud del interesado» que emplea el art. 103.1, lo cual deja en el aire si en estos dos casos también es admisible. Razones obvias de coherencia del sistema obligan a entender que esa doble posibilidad también es admisible en estos casos y, por lo tanto, que el plazo de recurso tampoco tiene en ellos carácter preclusivo. B.

VICIOS QUE HACEN ANULABLE EL ACTO

El art. 63 LPC reproduce los derogados art. 48 y 49 LPA. Art. 63 LPC.- «1.- Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. 2.- No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. 3.- La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

La anulabilidad de los actos administrativos queda de este modo limitada entre dos niveles: por arriba, los vicios determinantes de nulidad de pleno derecho (art. 62); por debajo, las irregularidades no invalidantes a que se refieren los números 2 y 3 del art. 63. Al vicio de forma o de procedimiento no se le reconoce tan siquiera con carácter general virtud anulatoria de segundo grado, anulabilidad, salvo en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, cuando éste tenga carácter esencial, o se produzca una situación de indefensión. El vicio de forma sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración. El procedimiento administrativo y la vía de recurso ofrecen al particular oportunidades continuas de defenderse, lo que contribuye a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o de una infracción procedimental. El vicio de forma puede ser objeto, por tanto, de una reducción progresiva. La indefensión que, según la Ley, determina su trascendencia invalidante puede serlo también, hasta el punto de llegar a desaparecer en muchos casos. Para que pueda anularse un acto por motivos formales no basta una indefensión inicial, sino que es necesario algo más. Si la decisión de fondo hubiera permanecido la misma, no tiene sentido anular el acto recurrido por motivos formales y tramitar otra vez un procedimiento cuyo resultado último ya se conoce. Si el vicio de forma ha influido realmente en la decisión de fondo, siendo presumible que ésta hubiera podido variar de no haberse cometido el vicio formal cabe distinguir varios supuestos: — Si la decisión de fondo es correcta, a pesar de todo, lo que procede es declararlo así y confirmar el acto impugnado. — Si la decisión de fondo es incorrecta, entonces concurrirán dos vicios capaces, en principio, de determinar la nulidad del acto: el vicio formal y el vicio de fondo. Lo procedente en este caso es declarar la existencia de ambos, muy especialmente la del último de ellos, con el fin de evitar que tramitado de 23

nuevo el expediente y subsanado el defecto formal cometido inicialmente, puedan repetirse otra vez las mismas infracciones de fondo. C.

CONVALIDACIÓN, CONVERSIÓN E INCOMUNICACIÓN DE INVALIDEZ

Los actos administrativos anulables pueden ser convalidados por la Administración subsanando los vicios de que adolezcan (art. 67.1), aludiendo en sus apartados 3 y 4, a la convalidación de la incompetencia jerárquica por ratificación del órgano superior y a la de la falta de alguna autorización por el otorgamiento de ésta por el órgano competente. El número 2 del art. 67 dispone que el acto de convalidación sólo produce efectos desde su fecha, a menos que se den los supuestos que justifican el otorgamiento de una eficacia retroactiva en los términos del art. 57.3 LPC (actos favorables). La LPC consagra también la regla de la incomunicación de invalidez. Así el art. 64 dispone que «la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero». Del mismo modo, según establece el art. 64.2, «la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado». El art. 66 dispone «la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad». Finalmente el art. 65 regula el supuesto de la conversión de actos nulos y anulables de forma que si dichos actos contienen los elementos constitutivos de otro distinto puedan producir los efectos de éste. La Ley se mueve aquí en el plano de la eficacia, no en el de la validez. El acto nulo o anulable no deja de ser tal, ni queda sanado ni convalidado. Si así se solicita por los interesados, no habrá más remedio que declarar su nulidad. En la regulación de la anulabilidad de los actos administrativos, subyacen una serie de principios heredados de la anterior LPA, y que son los siguientes: 1. El Principio de conservación de los actos administrativos. Según este principio, cuando se anule un acto administrativo, se deberán mantener aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiere mantenido igual de no haberse cometido la infracción, en estos términos, se regula en el art. 66 de la Ley 30/92. 2. El Principio de la presunción de validez. Regulado en el art. 64 de la ley 30/92, según este principio la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los actos sucesivos en el procedimiento que sean indepe ndientes del primero. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo ind ependientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. 3. El Principio de la conversión según el cual un acto inválido cuando contenga los elementos constitutivos de otro distnto producirán los efectos de éste. Regulado en el art. 65. 4. El Principio de la convalidación de los actos anulables. Regulado en el art. 67, según el precepto la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos administrativos. En el caso de que el vicio consista en incompetencia jerárquica del órgano que dictó el acto, éste podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de la autorización por el órgano competente. De la regulación del art. 67, resulta que la convalidación es posible sólo respecto de los actos anulables, los actos nulos de pleno derecho, no se pueden convalidar, no se pueden subsanar. Los actos nulos de pleno derecho, si en ellos concurre una de las causas del art. 62.1, no pueden ser convalidados y deberán de someterse a la acción de nulidad y desaparecer del mundo jur ídico.

D.

LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Examinados ya los supuestos en que cabe reconocer virtud invalidante al vicio de forma, queda resuelta implícitamente la otra cara del problema: en todos los demás supuestos el vicio de forma carecerá de trascendencia anulatoria. Así resulta claramente de los dispuesto en el art. 63.2 LPC. Igual solución establece el art. 63.3 para los casos en que el acto administrativo se dicte fuera del plazo establecido en cada caso por la Ley. Esta actuación fuera de tiempo tampoco determina la invalidez del acto, salvo en el supuesto de que el término o plazo sea verdaderamente esencial.

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La inobservancia del plazo de actuación por la Administración no invalida esa actuación, si bien puede determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora, según precisa expresamente el art. 41 LPC, o la de la propia Administración si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera de tiempo.

3.

La revocación de los actos administrativos. La revisión de oficio

Art. 105 LPC.- «1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación, no sea contraria al ordenamiento jurídico. 2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».

Se entiende por revocación la retirada definitiva por la Administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario. Existe una revocación por motivos de legalidad (retirada de actos viciados) y una revocación por motivos de oportunidad (retirada de actos perfectamente regulares en sí mismos, pero inconvenientes en un momento dado). Desde otro punto de vista, cabe distinguir entre una revocación de origen legal (prevista por la Ley en ciertos supuestos) y una revocación de origen negocial (pactada o prevista en una cláusula accesoria del propio acto o negocio). Es también posible y frecuente la utilización de la revocación por vía de sanción en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidas por el destinatario. La revocación en sentido estricto se caracteriza por la falta de límite temporal; por el sujeto que puede revocar, que es la Administración Pública; y por la clase de actos que pueden ser revocados: sólo pueden serlo los actos no declarativos de derechos o los de gravamen. Precisamente la naturaleza de los actos que son susceptibles de ser revocados distingue la revocación de los actos administrativos de la revisión de oficio de los actos administrativos. Revisión regulada en los art. 102, 103 y 106. El art. 102, se ocupa de la revisión de los actos nulos de pleno derecho, el art. 103, de la revisión de los actos anulables, y el art. 106, de los limites de la revisión. A.

LA REVISIÓN DE OFICIO

El régimen jurídico de la revisión de oficio que hoy regulan estos artículos, tiene, como la propia Ley en su conjunto, alcance general, por lo que es aplicable tanto a la Administración del Estado, como a la Administración de las CC.AA. y a las entidades que integran al Administración Local, así como a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas a, o dependientes de, aquéllas. El preceptivo dictamen del Consejo de Estado habrá de ser en estos casos solicitado por las CC.LL. por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma y a través del Ministerio para las Administraciones Públicas (art. 48 LBRL). No es de aplicación cuando en la Comunidad Autónoma, como en el caso de la Valenciana, exista el órgano consultivo equivalente. La revisión de oficio deja en manos de la Administración Pública la posibilidad de dejar sin efecto un acto administrativo sobre el que recae un vicio de nulidad o anulabilidad en cualquier momento, aun transcurridos los plazos para que el administrado interpusiese el recurso procedente. Es la última oportunidad para extraer del mundo jurídico a un acto administrativo nulo o anulable, sin embargo, la revisión de oficio tiene límites contenidos en el art. 106 de la ley 30/92, por el cual se impide que pueda ser ejercitada la revisión en los siguientes casos: 1) Cuando la prescripción de acciones haga su ejercicio contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. 25

2) Cuando el tiempo transcurrido haga su ejercicio atentatorio a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. 3) Cualesquiera otras circunstancias que hagan su ejercicio atentatorio de nuevo a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Los limites contenidos en el art. 106, son limites abstractos, que permiten entender la revisión de modo amplio y con posibilidad de generalizarse, o por el contrario, de un modo estricto, apareciendo como una vía excepcional de control de la legalidad de los actos administrativos. La LPC distingue entre dos tipos de revisión: 1) La revisión de los actos nulos, contenida en el art. 102. 2) La revisión de los actos anulables, contenida en el art. 103. a)

La revisión de actos nulos de pleno derecho

Art. 102 LPC.- «1. Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo. 2. El procedimiento de revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del título IV de esta Ley. En todo caso, la resolución que recaiga requiere dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y no es susceptible de recurso administrativo alguno, sin perjuicio de la competencia del orden jurisdiccional contencioso–administrativo. 3. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto, podrán establecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley. 4. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley».

En este supuesto la Administración puede, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, declarar de oficio la nulidad de los actos contenidos en el art. 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa, o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, y que, por tanto, ponen fin a la vía administrativa. Pero para que se inste la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho es condición previa e indispensable el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de las CC.AA. El procedimiento a seguir, para aplicar la nulidad de oficio de los actos nulos, es el contemplado en el título VI de la LPC, que se ocupa de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. La resolución que recaiga en el procedimiento de revisión de oficio es una resolución sobre la cual no cabe recurso administrativo alguno. Sin perjuicio de la competencia de la jurisdicción contencioso– administrativa. Al tiempo que la Administración declara, de acuerdo con este procedimiento, la nulidad de un acto administrativo, puede establecer las indemnizaciones que procedan a los interesados, cuando concurran las circunstancias del art. 139.2 y el art. 141.1 la Ley. Se dice que podrá establecer estas indemnizaciones, es, pues, potestativo de la Administración el hacerlo en la misma resolución. En todo caso para que puedan fijarse habrán de concurrir las siguientes circunstancias: 1) En virtud del art. 139.2, que el daño haya sido efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. 2) En virtud del art. 141.1, que la lesión que se haya producido no sea consecuencia de un daño que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con las leyes. La falta de resolución del procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho en plazo, tiene como consecuencia un acto presunto negativo, es decir, contrario a la revisión del acto, la

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eficacia del acto presunto se atendrá a la regulación del art. 44 LPC, regulador de la certificación de actos presuntos. b)

La revisión de oficio de actos anulables

Art. 103 LPC.- «1. Podrán ser anulados por la Administración, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias: a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario. b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados. 2. En los demás casos, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso–administrativo. 3. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado, la declaración de lesividad se realizará mediante Orden ministerial del Departamento autor del acto administrativo, o bien mediante Acuerdo del Consejo de Ministros; cuando su norma de creación así lo determine, la declaración se realizará por los órganos a los que corresponde de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley. 4. Si el acto proviniera de las CC.AA. o de la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. La declaración de lesividad deberá adoptarse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo de referencia. 6. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley».

La Administración podrá anular, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen, no necesariamente favorable, del Consejo de Estado, o en su caso del órgano consultivo de la CC.AA., los actos declarativos de derecho cuando concurran las siguientes circunstancias: a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario. b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados. En el supuesto de actos declarativos de derechos, en los que no concurran las circunstancias antes mencionadas, se requerirá la previa declaración de lesividad para el interés público y su ulterior impugnación ante los Tribunales contencioso–administrativos. En el caso de que la Administración no resuelva en plazo, el acto presunto se considera negativo, es decir, contrario a la revisión del acto anulable y la eficacia del acto presunto se acreditará de acuerdo con el art. 44 LPC, es decir, mediante la certificación del acto presunto. c)

La revisión de oficio de actos de gravamen

El art. 105 LPC ha formalizado este principio al afirmar expresamente que «las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico». So pretexto de la libre revocación de los actos de gravamen que afirma el art. 105, es obvio que no podrá condonarse a un concreto ciudadano el pago de una deuda tributaria, ni dispensársele del obligado cumplimiento de las cargas y deberes que a todo propietario de suelo impone con carácter general la LS o de la igualmente obligada observancia de las demás determinaciones contenidas en los planes de ordenación. Sólo en estos términos puede entenderse correctamente el inciso final del mencionado artículo «siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico». d)

La corrección de errores materiales y aritméticos

En el mismo capítulo dedicado a la revisión de oficio de los actos administrativos la LPC incluye un precepto que no se refiere a la revocación propiamente dicha, sino a un problema distinto, que, a pesar de todo, guarda una estrecha relación con ella. Se trata del art. 105.2, según el cual «Las Administra27

ciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos». La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos. Este carácter estrictamente material y en absoluto jurídico de la rectificación justifica que para llevarla a cabo no requiera sujetarse a solemnidad ni límite temporal alguno. e)

Límites a las facultades de revisión de oficio

Todo el tema de la revocación de actos administrativos por motivos de legalidad es en extremo delicado, en cuanto que atenta contra las situaciones jurídicas establecidas. El enfrentamiento entre los dos principios jurídicos básicos, de legalidad y de seguridad jurídica, exige una gran ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones ilegítimas de ventaja como el peligro opuesto. Pensando en ello, el art. 106 LPC dispone que «Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes». Resta notar que la redacción actual del art. 106 LPC ha introducido en el texto del anterior art. 112 LPA, del que trae causa, una pequeña, pero significativa modificación al añadir la referencia a la buena fe entre los límites a las facultades de revisión de oficio. Esa referencia permite dar expresa acogida al principio de protección de la confianza legítima que el Tribunal Europeo de Justicia ha tomado del Derecho Alemán haciendo de él un principio general del Derecho de la Comunidad Europea, del que nuestro Tribunal Supremo se ha hecho eco, ligándolo precisamente al de la buena fe (Sentencias de 15 de junio de 1990 y 7 de octubre de 1991, entre otras).

TEMA 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.

Concepto, naturaleza y principios informadores

El procedimiento administrativo es el cauce formal de concatenación de actos que permiten obtener una resolución o acto administrativo final para el cumplimiento de un fin propio de la Administración pública que dicta el acto administrativo. Ese cauce formal está regulado por la ley y no es excusable a la Administración en ningún caso. Al Procedimiento administrativo se alude en la Constitución en el art. 105.3, según el cual «la ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos administrativos garantizando cuando proceda la audiencia al interesado». Por otra parte también se alude al procedimiento en el art. 149.1.18) reservando al Estado la competencia exclusiva «sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas…, que en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ella», así como sobre «el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especializaciones derivadas de la organización propia de las CC.AA.». El procedimiento se contempla desde una doble garantía: Las normas de procedimiento se entienden como normas de garantía y además el procedimiento se configura como un derecho de los interesados, llegando a hablarse incluso de un derecho al procedimiento. El procedimiento administrativo común es el previsto en la ley 30/92. El propio preámbulo o exposición de motivos de la ley le da esta naturaleza distinguiendo las normas que integran el procedimiento de las normas del régimen jurídico de las Administraciones publicas que no tienen reserva competencial del Estado. En el esquema de la ley 30/92 la limitación del régimen jurídico de las Administra-

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ciones publicas responde a la idea de bases más desarrollo, y ello permite a las CC.AA. dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales, sin embargo respecto del Procedimiento Administrativo Común se contempla como una competencia plena y exclusiva del Estado, aplicándose dicho procedimiento a todas las Administraciones públicas fijando las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Sin embargo no se agota la posibilidad de establecer procedimientos específicos por razón de la materia que deberán respetar al menos las garantías mínimas del procedimiento administrativo común. Las CC.AA. tienen la posibilidad de establecer especialidades derivadas de su propia organización, pero además también la de dictar normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su propio derecho sustantivo, ya que lo reservado al Estado en el art. 149.1.18) no es todo el procedimiento administrativo, sino aquel que ha de ser común, en las especialidades que pueden incorporarse por parte de las CC.AA. se habrán de respetar siempre las garantías mínimas establecidas en la ley 30/92. El procedimiento administrativo común, tiene similitudes y diferencias con el proceso judicial, la gran similitud consiste en que en ambos casos el procedimiento es una garantía. Entre las diferencias se pueden resaltar las siguientes: 1) En el caso del proceso judicial se pretende, se tiene como fin la averiguación de la verdad y en todo caso la satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes, en contraposición el procedimiento administrativo, tiene como fin principal la satisfacción del interés general. 2) En el proceso judicial el órgano que tiene la decisión es una tercera persona ajena a los intereses de las partes y dotada de imparcialidad, con el procedimiento administrativo, por el contrario, el órgano que instruye y resuelve pertenece a la misma Administración, y es en consecuencia juez y parte. 3) Los principios que informan el procedimiento administrativo no están explicitados como principios propios procedimentales, serán de aplicación los dispuestos en los art. 3 y 4 de la ley 30/92 que se refieren a los principios que deben informar la actuación de las Administraciones Públicas que deben regir las relaciones entre las Administraciones Públicas. Sin embargo, de la propia regulación del procedimiento se pueden extraer algunas notas que caracterizan al procedimiento administrativo común y que serían: a) El carácter contradictorio El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada (art. 68). El carácter contradictorio del procedimiento administrativo está consagrado sin reservas e la LPC. El art. 31 de la misma comienza, en efecto, garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de los que, sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. El art. 31 permite igualmente la comparecencia en el procedimiento de todas aquéllas personas cuyos intereses legítimos, personales y directos, puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, en defensa, precisamente de esos intereses. Tanto éstos como aquéllos y, también, por supuesto, los que promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, se consideran por la Ley como interesados en sentido técnico. b) El principio de economía procesal La LPC en su art. 3 reproduce, por lo pronto, en su apartado 1, el tenor del art. 103.1 CE, que consagra el principio de eficacia, y en su apartado 2 va, incluso más allá al imponer a la Administración un criterio de eficiencia, esto es, de economía de medios, en su actuación. En el art. 57, bajo el rótulo de celeridad, obliga a acordar en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. El art. 73 permite la acumulación de varios expedientes cuando exista entre ellos conexión íntima. El principio de economía procesal traduce así y traslada a la esfera del procedimiento el principio de eficacia consagrado por el art. 103.1 CE. c) El principio «in dubio pro actione»

29

El principio pro actione se postula a favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. El procedimiento administrativo ha sido concebido por el legislador como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de la resolución dentro del más absoluto respeto de los derechos de los particulares. Así, el art. 110.2, según el cual el error en la calificación del recurso no obsta a su tramitación; el art. 92.1, que exige a la Administración que advierta al interesado con una antelación de tres meses de la amenaza de caducidad, etc. d) El principio de oficialidad En su art. 74.1 establece que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. Esto significa que la Administración está específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada en este sentido por los particulares. e) Exigencia de legitimación La promoción de un nuevo procedimiento administrativo o la participación en un procedimiento ya en marcha requiere en el particular una cualificación específica, es decir, una especial relación con el objeto del procedimiento (legitimación); que la LPC concreta en la titularidad, al menos, de un interés legítimo que pueda resultar afectado por la resolución que se dicte. El art. 68 establece que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. f)

La imparcialidad en el procedimiento administrativo

La Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de juez y parte, razón por la cual el principio de la imparcialidad, característico del proceso, resulta relativizado en cierta medida. La Ley garantiza un mínimum de imparcialidad exigible en todo caso a los agentes que actúan en su nombre a través de las técnicas de abstención y recusación reguladas en sus art. 28 y 29. g) El principio de la transparencia La CE en su art. 105.b) reconoce a los ciudadanos la posibilidad de acceder a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. La LPC pretende garantizar la calidad y transparencia de la actuación administrativa, introduciendo un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano. Reconoce, en cuanto tal y no ya en su condición de interesado, una serie de derechos, entre ellos el de identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos; el de obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones y solicitudes que se propongan realizar. De todos estos derechos nuevos el de acceder a los archivos y registros administrativos es el más trascendental. h) La gratuidad del procedimiento administrativo El RDL de 14 de marzo de 1986 suprime el Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados que grava las instancias y documentos que los particulares presenten ante las Oficinas Públicas, «las famosas pólizas». Se produce, sin embargo, una agresión a este principio con la proliferación de tasas por la prestación de ciertos servicios o actividades que afectan o benefician de modo particular a un sujeto determinado.

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Abstracción hecha de las tasas, que pueden llegar a ser extraordinariamente gravosas en ciertos casos, el procedimiento administrativo en sí mismo no da lugar a otros gastos que los que, eventualmente, pueda llegar a ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por el interesado, gastos cuyo abono podrá serle exigido a éste por la Administración, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.

2.

Clases de procedimientos

La clasificación generalmente admitida, es la que distingue entre procedimiento administrativo común y procedimientos especiales. Desde otro punto de vista y atendiendo a su finalidad específica, suelen clasificarse los procedimientos administrativos en declarativos, ejecutivos y de simple gestión. Los primeros se orientan a la elaboración de una decisión, cuyo distinto carácter da lugar, a su vez, a otras subespecies, por ejemplo el procedimiento sancionador (o disciplinario), cuando se pretende revocar otra decisión anterior el procedimiento será de revisión. Los procedimientos de ejecución tienden a la materialización de una decisión anterior ya definitiva (apremio), y los procedimientos de simple gestión suelen tener una finalidad de tipo técnico y de carácter esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior. Por la forma de desenvolverse y, especialmente por el tiempo en que han de serlo, ordinarios, sumarios o de urgencias. Tradicionalmente se ha venido luchando en el ámbito del Derecho administrativo por la unificación procedimental, batalla que se perdió reiteradamente, incluso en la ley de procedimiento de 1958 que dejó sobreviviendo gran cantidad de procedimientos especiales. Esta necesidad se recoge incluso en el texto constitucional, tal y como ya hemos visto en el art. 105. Esta pretensión es la que afronta la ley 30/92, y sus resultados aunque mejores que la ley del 58 tampoco han sido definitivos. La propia ley 30/92 regula en el Título IX, un procedimiento especial, el procedimiento sancionador, el resto de los procedimientos especiales regulados en normas diferentes a la ley 30/92 deberán ajustarse a las garantías mínimas establecidas para el procedimiento administrativo común en el Título VI. Esa adecuación permite mantener procedimientos especiales, por razón de la materia, anteriores a la ley 30/92, siempre que no se haya producido derogación expresa o tácita por ésta. La disposición adicional 3ª de la ley 30/92 regula la adecuación de los procedimientos anteriores a la ley 30/92, estableciendo un plazo de 18 meses, a partir de su entrada en vigor para la adecuación de los procedimientos. La propia ley 30/92 establece reglas específicas para algunos procedimientos especiales, en los que no vale la regla de adecuación al procedimiento administrativo común, estos supuestos son: 1) Los procedimientos administrativos en materia tributaria, que se regirán por normas específicas, y subsidiariamente por las disposiciones de esta ley. 2) Los procedimientos administrativos sancionadores por infracciones en el orden social, y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, de modo que se regularán por normas específicas y subsidiariamente por las disposiciones de la ley 30/92. 3) Los procedimientos disciplinarios, en el ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración, respecto del personal a su servicio, y respecto de quienes están vinculados a la Administración por una relación contractual, que se regirán por sus normas específicas y subsidiariamente por lo dispuesto en la ley 30/92. Lo dispuesto en el caso de los procedimientos disciplinarios, en concreto la Disposición Adicional 8ª, se hace consecuentemente con el art. 127 de la misma ley, que excluye la aplicación de las disposiciones del Título IX, es decir, la potestad sancionadora, el ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones públicas respecto del personal a su servicio, y de quienes mantengan una relación contractual con ellas. 31

En consecuencia hay que distinguir entre el procedimiento administrativo común, regulado en el Título VI de la ley 30/92, al que acompaña el procedimiento sancionador regulado en el Título IX de la misma ley, que aunque especial respecto del común, es común para todas las Administraciones públicas, de los procedimientos especiales que, aunque admitan adaptaciones respecto del procedimiento común, han de ajustarse en lo fundamental, en concreto en sus garantías mínimas a ese procedimiento común, y en tercer lugar aquellos procedimientos especiales respecto de los cuales el procedimiento administrativo común es norma subsidiaria o supletoria. La ley 30/92 ha conseguido en consecuencia la extensión del procedimiento administrativo común a todas las Administraciones públicas, aquéllas que, según el art. 2 del mismo texto legal, están en el ámbito de aplicación de la ley. Para todos y cada uno de ellos el procedimiento del Titulo VI, es de aplicación directa, no supletoria, y ello tiene especial importancia en el ámbito de la Administración local y de la Administración institucional. Si éste ha sido un mérito de la ley 30/92, no podemos renunciar a manifestar que la realidad actual, es la proliferación constante de procedimientos administrativos especiales, sobre todo de las CC.AA., que empañan la claridad normativa que supuestamente habría debido de conseguir la ley 30/92.

3.

Órganos administrativos: clases, titulares, competencia y conflictos

Los órganos de las unidades administrativas son constituidos con unas específicas atribuciones y competencias a través de las que los entes públicos manifiestan su actividad. Para su creación hay que cumplir los requisitos que establece el art. 11 de la Ley 30/92. La ley 30/92, consecuencia del texto constitucional, y en concreto en consonancia con el art. 103 de ese texto, admite la premisa de que los órganos de la Administración del Estado son regidos, creados y coordinados de acuerdo con la ley. Partiendo de esta norma, en 1983 se otorga la ley de la organización de la Administración Central del Estado, que diseña la organización de dicha Administración, sin embargo, leyes presupuestarias posteriores realizan modificaciones en la estructura organizativa, lo que de hecho ha supuesto una minoración del necesario formalismo legal para realizar la organización. Esa tendencia a la utilización del presupuesto como introductor de reformas jurídicas, ha sido duramente criticada desde todos los sectores, pero la realidad es que, constantemente, el Gobierno utiliza los Presupuestos Generales del Estado para reformar normas que nada tienen que ver con los presupuestos, demostrando una técnica legislativa deficiente, pero siendo frecuente en el ámbito de la organización administrativa. El art. 11 de la ley 30/92, establece el principio de la autoorganización de las Administraciones públicas, en el ámbito de su propia competencia fijando las unidades administrativas que configurarán los órganos administrativos propios derivados de la especialidad de su propia organización. Para la creación de un órgano administrativo, se exigen los siguientes requisitos: — En primer lugar, la determinación de la forma en que el órgano se integrará en la Administración Pública, y su dependencia jerárquica. — En segundo lugar, la delimitación de sus funciones y competencias. — En tercer lugar, la dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. Se produce una prohibición expresa de que no podrán crearse nuevos órganos que supongan la duplicidad de otros que ya existan si al tiempo no se suprime o restringe la competencia de los ya existentes. A.

CLASES Y TITULARES DE ÓRGANOS

Pueden ser unipersonales o colegiados. Pueden ser resolutivos, consultivos y de control. Pueden ser centrales, autonómicos o locales. Obligatorios, exigidos por la Ley o voluntarios.

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Los titulares de los órganos son las personas físicas a las que corresponde integrar un órgano por disposición legal o reglamentaria, de forma permanente o habitual, a diferencia de cuando lo desempeña por ausencia, enfermedad o imposibilidad transitoria del titular, en cuyo supuesto se los denomina como accidental, en funciones, sustituto. Los titulares de los órganos, lo son en función de su nombramiento y de la toma de posesión. B.

COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOS (ART. 12)

La competencia es el conjunto de facultades atribuidas en el ordenamiento jurídico a los entes públicos para el cumplimiento, a través de sus órganos, de las finalidades que le son propias. La competencia puede ser delegada (art. 13), —técnica de relación interorgánica, en los casos que permite la Ley, que consiste en la transferencia a otros órganos de la ejecución de funciones de las que es titular el órgano delegante, conservando, no obstante, la mencionada titularidad—;avocada (art. 14), —técnica administrativa por medio de la cual el órgano jerárquico superior se hace cargo de resolver un asunto cuya competencia ordinaria está asignada a los órganos que de ellos dependen o de las propias que hubieran delegado—; o transferida a través de técnicas que no suponen delegación ni avocación, como la encomienda de gestión (art. 15), —acción por la que por razones de eficacia se encarga a otra entidad u órgano administrativo la realización de actividades. No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio. Se puede realizar entre dos órganos o entidades, de la misma o distinta Administración, lo que se formaliza mediante un convenio que se publicará en el Boletín Oficial. No puede hacerse a personas privadas.—, la delegación de firma (art. 16) y la suplencia (art. 17). La competencia es irrenunciable, y por tanto debe ser ejercida por los órganos administrativos que la tienen atribuida, salvo los casos de delegación o avocación previstos en la ley. Lo que sí permite el art. 12 es la desconcentración de la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas, de un órgano administrativo, a otro jerárquicamente dependiente, del que tiene atribuida la competencia y respetando las normas de atribución. El art. 12 también prevé que en los casos en que no haya una atribución de competencias a un órgano concreto de una Administración, se entenderá que en estos supuestos corresponderá la facultad de instruir y resolver los expedientes, a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios, al superior jerárquico común. C.

CONFLICTOS

Pero en el ejercicio de sus propias competencias pueden surgir conflictos de atribuciones entre dos o más órganos administrativos, bien porque ambos se consideran competentes para conocer de un determinado asunto “conflicto positivo”, o bien porque ambos se consideran incompetentes para conocer de un determinado asunto “conflicto negativo”. De la resolución de los conflictos se ocupa el art. 20 de la ley 30/92 aunque de un modo bastante insatisfactorio porque se limita a establecer que el órgano administrativo, que se entiende incompetente para la resolución de un determinado asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que entiende competente, si éste pertenece a la misma Administración Pública, añadiendo que los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionada jerárquicamente y respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento. Cuando el conflicto surja entre órganos no relacionados jerárquicamente o que no tengan superior jerárquico, la solución no viene dada por la ley, y hay que acudir en cada caso a regulaciones parciales. — Se resuelven por el Tribunal Constitucional. LOTC: 

Los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado.



Los conflictos entre el Estado y las CC.AA. 33



Los conflictos entre las CC.AA. entre sí.

— Se resuelven de acuerdo con la Ley de Conflictos Jurisdiccionales: 

Los conflictos entre los Tribunales y la Administración.

— Se resuelven por el superior jerárquico común: 

4.

Los conflictos entre órganos sin dependencia jerárquica.

Los interesados en el procedimiento: concepto, capacidad jurídica, legitimación y representación

A.

CONCEPTO

El Título III de la ley 30/92 regula la situación de los interesados, y el Título IV regula alguno de los derechos de los ciudadanos, siendo esta última regulación una de las novedades de la L.R.J. y del P.A.C. Pese a que el art. 35 dice expresamente que regula los derechos de los ciudadanos, es obvio que el concepto de interesado no debe confundirse con el concepto de ciudadano, siendo este último mucho más amplio que el primero. Además de la propia regulación del art. 35 se deduce, que en la mayor parte de los derechos que regula, para ser titular de ellos, ha de unirse la condición de interesado en el expediente a la de ciudadano. Muchos de ellos sólo son exigibles y, en consecuencia, ejercitables en la medida en que se reúnan las dos condiciones, interesado y ciudadano. El concepto de interesado lo establece el art. 31 de la ley 30/92, según el cual se consideran interesados en el procedimiento: 1) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos. 2) Los que sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. 3) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto que no haya recaído resolución definitiva. B.

CAPACIDAD JURÍDICA

La capacidad de obrar de los interesados se recoge en el art. 30 de la misma ley, y la tendrá toda persona que la ostente con arreglo a las normas civiles y los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos derechos nacidos de relaciones jurídicas cuya constitución permita el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, la tutela o curatela. A los interesados en cuanto sean además ciudadanos se les reconocen los derechos del art. 35 de la ley 30/92 y que son los siguientes: 1) Derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesados, y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos. 2) Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. 3) Derecho a obtener copia sellada de los documentos que presente, derecho a la devolución de los originales, salvo que deban obrar en el procedimiento. 4) Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad. Autónoma. 5) Derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al tramite de audiencia.

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6) Derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. 7) Derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. 8) Derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución, en ésta o en otras leyes. 9) Derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. 10) Derecho a exigir responsabilidad a la Administración Pública y del personal a su servicio cuando así corresponda legalmente. 11) Cualesquiera otros derechos que les reconozca la Constitución y las leyes. Respecto de los primeros seis derechos el ciudadano ha de tener además la condición de interesado en el expediente administrativo. El séptimo derecho exige una condición de pre-interesado en el procedimiento, y los cuatro últimos derechos se exige sólo la condición de ciudadano. a)

Derecho al uso de la propia lengua y el derecho de acceso a los archivos y registros

Tienen una especial regulación en los art. 36, 37, y 38 de la ley 30/92, el uso de la lengua propia queda enmarcado en los siguientes principios: — La lengua, cuando el procedimiento se siga ante la Administración General del Estado, es el castellano, pero cuando el interesado se dirija a un órgano de la Administración General del Estado, con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma, podrá utilizar también, además del castellano, la lengua cooficial, la lengua propia. En este último supuesto quien elige la lengua es el interesado. Si concurriesen varios interesados y discreparan entre ellos por la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, teniendo en cuenta que los documentos y testimonios que sean requeridos por los interesados se expedirán en la lengua elegida por ellos. — En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las CC.AA. y por las entidades locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica, en cualquier caso, deberán ser traducidos al castellano los documentos que surtan efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, y los dirigidos a los interesados que así lo soliciten de manera expresa. — Todos los expedientes o parte de ellos que fueran redactados en una lengua cooficial, distinta al castellano, siempre que vayan a surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, deberán ser traducidos al castellano por la Administración instructora. b)

Acceso a los archivos y registros

Respecto del acceso a los archivos y registros, con el art. 37 de la ley 30/92, se cumple lo exigido en el art. 105 CE, en el cual se prevé que la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos, y la intimidad de las personas. Especifica el art. 37, en relación con los archivos y registros, que se entenderán por todos, cualquiera que sea la forma de expresión gráfica, sonora o en imagen, o en cualquiera que sea el soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Para proteger la intimidad de las personas el párrafo 3º del art. 37 dispone que el acceso a los documentos, que sin incluir otros datos figuren en el procedimiento de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionador y disciplinario, podrán ser conocidos siempre que puedan hacer35

se valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, y podrá ser exigido además de por los titulares del procedimiento por terceros que acrediten un interés legítimo y directo, sin embargo, hay algunas restricciones a este derecho: 1) Cuando deban prevalecer razones de interés público o haya intereses de terceros más dignos de protección. La resolución en estos supuestos deberá ser motivada. 2) Los procedimientos que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CC.AA., en el ejercicio de sus competencias constitucionales. 3) Los que contengan información sobre la defensa nacional y la seguridad del Estado. 4) Los tramitados para la investigación de delitos. 5) Los relativos a materias protegidas por secreto comercial o industrial. 6) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. La regulación de este derecho se completa con una serie de cautelas tendentes a que su ejercicio no entorpezca el funcionamiento de los servicios públicos y por ello se exige formular petición individualizada de los documentos, no siendo posible solicitudes genéricas sobre una materia o conjunto de materias. C.

LEGITIMACIÓN Y REPRESENTACIÓN

Para poder ser parte en el procedimiento, tal y como dispone el art. 31, necesariamente se ha de tener la condición de titular de un derecho o titular de un interés legitimo, individual o colectivo, o en su caso, ser titular de derechos que puedan resultar afectados por la resolución, y haberse personado en el procedimiento. El interés puede ser individual y colectivo, en el último supuesto estarán legitimados para comparecer en el procedimiento las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, en los términos en que se reconozca por la ley. El último caso de legitimación se produce cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, en estos casos el derecho habiente sucederá en la condición de interesado cualquiera que sea el estado del procedimiento. Respecto de la representación, los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contrario del interesado. Cualquier persona, siempre que tenga capacidad de obrar, podrá actuar en representación de otra ante cualquier Administración Pública, sin embargo, la representación deberá quedar acreditada, por cualquier medio válido en derecho, en los casos en que se pretenda formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona. Cuando no quede acreditada la representación, en los supuestos en los que la ley lo exige igualmente, se tendrá por realizado el acto siempre que se acredite la representación o se subsane el defecto dentro de un plazo de diez días, que debe conceder el órgano administrativo a tal efecto.

TEMA 5. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

TRANSPARENCIAS DEL TEMA 5 Tema 5. El procedimiento administrativo común.

COMÚN

Y

LOS

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Es el procedimiento de gestión, no es de ejecución, el de revisión de oficio, u otros que existen. Comprende los instrumentos a utilizar independientemente del concreto procedimiento aplicable. 1

Partes 

Iniciación, art. 68 y 69 





De oficio — Por acuerdo del órgano competente — Por orden superior — A petición de otros órganos — A causa de denuncia A instancia de parte — Las autorizaciones y licencias — Las convocatorias de subvenciones Requisitos, art. 70 —



Subjetivos  Personalidad jurídica  Capacidad de obrar  Legitimidad  Representación La Administración a la que se dirige



Objetivos 

Contenido esencial

     



Identificación del solicitante Lugar de notificación Hechos, razones y pretensiones Lugar y fecha

Firma Órgano al que se dirige Contenido accidental

  



Proposición prueba, art. 80 y ss Medidas provisionales, art. 72 Acumulación, art. 73 Subsanación





10 días con apercibimiento de archivo, art. 71 Acreditación de presentación





Fotocopia o recibo, art. 71 y 35 Requisitos de la actividad, art. 38 —

Lugar    

En el registro del órgano al que se dirigen En el registro de cualquier órgano de la Administración del Estado En el registro de cualquier órgano de la Administración Autonómica. En el registro de cualquier órgano de algunas Administraciones Locales. 37

 

— —

 Tiempo  Efectos 

En las oficinas de correos En las representaciones diplomáticas o consulares En el registro de la Subdelegación del Gobierno En el plazo que se fije Esenciales





Obligación de resolver expresamente, art. 42  Correlativa creación de expectativa Accidentales

    

Medidas provisionales, art. 72 Acumulación, art. 73 Prioridad tramitación, autorización farmacias Interrupción plazos prescripción o caducidad

Ordenación del procedimiento (empieza instrucción)

Está constituida por el conjunto de normas y principios a tener en cuenta en todo el procedimiento 









Principios — De oficialidad — De igualdad ante la ley — De eficacia y celeridad Normas sobre plazos — Obligatoriedad, art. 47 — Cómputo, art. 48 — Ampliación, art. 49 — Reducción, art. 50 Instrucción, art. 78 — Alegaciones, art. 79 y 107.2 — Informes, art. 82 y 83 — Información pública, art. 86 — Prueba, art. 80 Audiencia al interesado, art. 84 —

Puesta de manifiesto del expte ya instruido



Supuestos de no audiencia  Sólo existen alegaciones del interesado  Renuncia del interesado  El informe jurídico no está incluido  La propuesta de resolución no está incluida

Terminación del procedimiento, art. 87 

Resolución, art. 89 — Resolución de todas las cuestiones — Congruencia con las peticiones — Prohibición de reformatio in peius — Contenido — Motivación

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— Notificación Terminación convencional, art. 88 — Finalización del procedimiento — Preparatorios de la resolución Desistimiento y renuncia — Diferenciación (la acción y el derecho) — Interés público en continuar Caducidad, art. 92 —



2

En exptes a instancia del interesado  Transcurso plazo trámites indispensables  Advertencia de caducidad y archivo  Paralización tres meses  Archivo y notificación al interesado  Interés público en continuar En exptes de oficio, art. 43.4  No susceptibles de actos favorables  Paralización no imputable al interesado  A instancia de parte o de oficio  Transcurso de treinta días desde el final del plazo para resolver

El procedimiento de los órganos colegiados, art. 22 a 27 

Régimen, art. 22 



Aplicación a todos los órganos colegiados, excluidos, Disposición Adicional 1ª — Pleno y Comisión de Gobierno de las Administraciones Locales. — Gobiernos de las Comunidades Autónomas — Gobierno de la Nación Respeto peculiaridades administrativas



Establece o complementa normas organizativas



*

Órganos en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, o representación de distintas administraciones —

— — — — — 

No participan en la estructura jerárquica, salvo  Que lo establezcan las normas de creación  Se desprenda de sus funciones  Se desprenda de su propia naturaleza El voto del Presidente no es dirimente salvo mención en las normas La sustitución del Presidente debe estar especificada por acuerdo o por las normas La sustitución de sus miembros corresponde a la organización Basta la presencia de todos sus portavoces para constituirse No pueden abstenerse los miembros de las administraciones

Presidente  

Ostenta su representación Acuerda la convocatoria de reuniones y orden del día 39

     

Miembros      



   



Se constituye con la mitad más uno, salvo excepciones* Puede autodotarse del régimen de sesiones y su regulación No puede tratar asuntos fuera del orden del día salvo la asistencia de todos y la declaración de urgencia por mayoría Los acuerdos se adoptan por mayoría

Actas 

   3

Se nombra, sustituye y cesa conforme a sus normas específicas Asiste a las reuniones con voz y voto si es miembro y sólo con voz si no lo es Efectúa las convocatorias del órgano por orden del Presidente Recibe las notificaciones y cualesquiera clases de escritos Prepara el despacho de los asuntos y actas de las reuniones Expide las certificaciones de lo acordado por el órgano

Convocatoria y sesiones   



Derecho a recibir la convocatoria a sesión 48 horas antes Derecho a participar en los debates Ejercer su voto y emitir votos particulares Formular ruegos y preguntas Obtener información para cumplir su función Ser sustituidos por los suplentes, salvo excepciones*

Secretario  



Preside, modera y suspende en su caso las reuniones Dirime los empates con su voto, salvo excepciones* Asegura el cumplimiento de las leyes Visa las actas y certificaciones Es sustituido por el Vicepresidente o en su defecto el de mayor jerarquía, antigüedad o edad, salvo excepciones*

Comprenden — Los asistentes — El orden del día — Circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado — Los puntos principales y el contenido de los acuerdos — Los votos particulares 48 horas después y su explicación La abstención o el voto en contra exime de responsabilidad La aprobación se realiza en la misma o siguiente sesión Posibilidad de certificar acuerdos antes de la aprobación del acta

El procedimiento de revisión

La Administración Pública no puede revisar sus actos declarativos de derechos más que en los supuestos previstos legalmente (art. 105.1) que pueden ser: 

Revisión de oficio, art. 102 y 103 





De actos nulos — En cualquier momento — Previo dictamen del Consejo de Estado o similar — Actos enumerados en el art. 62.1 De actos que infrinjan gravemente normas legales o reglamentarias — Dentro de los cuatro años — Previo dictamen Consejo de Estado o similar De actos no declarativos de derechos y los de gravamen, art. 105

Derecho Administrativo II

 



— En todo momento De actos que incurran en error material, art. 105 — En todo momento De toda clase de actos — Declaración de lesividad dentro de los cuatro años, art. 56 LJCA — Impugnación ante la jurisdicción contencioso–administrativa dentro de los dos meses

Recursos administrativos, art. 107 y ss 





Planteamiento — Como garantía para el administrado — Como procedimiento de impugnación jurisdiccional (carga para el administrado) Concepto — Actos de los administrados — Distinto de la petición — Distinto de la reclamación y quejas Clases —





4

Generales  Recurso ordinario, art. 114 a 117  Recurso extraordinario de revisión, art. 118 y 119 Especiales  Recurso de súplica o alzada impropio  Sectoriales, art. 107.2 Comunicación previa  Se añade el apartado f) del art. 57.2 LJCA  «Acreditación de haber efectuado al órgano administrativo autor del acto impugnado, con carácter previo, la comunicación a que se refiere el art. 110.3. Disposición adicional undécima»

Procedimientos especiales 

Origen 



Con regulación en la propia LPA o LPC   



Decreto Presidencia octubre 1958

Procedimiento para elaboración de disposiciones generales, Título VI ley 1958 Procedimiento sancionador, art. 127 y 138 Procedimiento para actuaciones previas ejecución de acciones, art. 120 a 126 — Al recurso vía civil — Al recurso vía laboral

Con regulación fuera de la ley   

Procedimiento administrativo materia tributaria, adicional 5 Procedimiento actos seguridad social y desempleo, adicional 6 Procedimiento sancionador infracciones orden social, adicional 7 41



Con regulación reglamentaria en aplicación propia ley    

1.

RD 429/1993 de 26 de marzo, Reglamento Administración Pública en materia de responsabilidad patrimonial RD 1398/1993 de 4 de agosto, Reglamento procedimiento materia potestad sancionadora RD 320/1994 de 25 de febrero, Reglamento procedimiento sancionador en materia de Tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial RD 266/1995 de 24 de febrero, Reglamento objeción de conciencia y prestación social sustitutoria

El procedimiento administrativos común

El procedimiento regulado en el Título VI de la ley 30/92 que lleva por título «De las disposiciones generales» sobre los procedimientos administrativos, Título distribuido en varios Capítulos, el Primero de ellos dedicado a la iniciación del procedimiento, el Segundo a la ordenación del procedimiento, y el Capítulo Tercero a la instrucción del procedimiento administrativo común. A.

FASES DEL PROCEDIMIENTO a)

Iniciación

En virtud del art. 68 de la ley 30/92, los procedimientos pueden iniciarse de oficio, o a solicitud de persona interesada. En ambos supuestos el inicio se plasma formalmente en un acto administrativo de incoacción del expediente y que puede ir en algunos casos precedido de un trámite de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Distingue la ley entre la iniciación de oficio y la iniciación a instancia de persona interesada. Por lo que se refiere a la iniciación de oficio, regulada en el art. 69 de la ley 30/92, se puede definir como aquella iniciación en la que no se produce solicitud de un interesado, lo que no excluye que se haya podido influir sobre la Administración mediante una denuncia. La Administración incoa el expediente por propia iniciativa, como consecuencia de la orden de un superior o como consecuencia de la petición razonada de otros órganos. Normalmente el órgano competente para incoar el procedimiento es aquel que tiene atribuida la potestad de resolver el procedimiento, si la iniciación de oficio se ha producido como consecuencia de una denuncia, el denunciante a diferencia del solicitante no adquiere la condición de interesado en el procedimiento, y en consecuencia no es exigible el trámite de audiencia, en otro caso inexcusable. La segunda de las formas de iniciación, es la iniciación a instancia de persona interesada, regulada en el art. 70 de la ley 30/92. En otros supuestos la solicitud del particular es el presupuesto de la actividad administrativa, consecuencia de esta solicitud, se inicia el expediente administrativo. Deben distinguirse entre instancias, solicitudes o reclamaciones de una parte y las simples peticiones de otra. Las primeras presuponen títulos o fundamentos jurídicos específicos de la pretensión que se ejercita, en cuanto que las simples peticiones se articulan sobre un genérico derecho de petición del artículo 29 de la Constitución. Interpuesta una solicitud, instancia o reclamación por parte de un interesado, la Administración queda obligada a resolverlas y en consecuencia a dictar una resolución y a iniciar un procedimiento administrativo. Esta obligación de resolver se formula de manera expresa en el art. 42 de la ley 30/92 según el cual la Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados y también en el caso de iniciación de oficio. Los requisitos formales de la solicitud son los siguientes: 1) Debe contener nombre y apellidos del interesado, y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

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2) La petición en que se concrete con toda claridad la solicitud. 3) Lugar y fecha. 4) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. 5) Órgano, centro o unidad a la que se dirige. La ley permite, además, presentar en una única solicitud las pretensiones de una pluralidad de personas, cuando tengan contenido y fundamento idéntico o similar, salvo que los procedimientos específicos dispongan otra cosa. El art. 70.4 prevé la existencia de los denominados modelos normalizados, cuando se trate de procedimientos que hayan de dar lugar a una serie numerosa de resoluciones, sin perjuicio de que los solicitantes puedan acompañar los documentos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. El escrito de solicitud puede presentarse en el registro del mismo órgano que ha de resolver el procedimiento, en cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración del Estado o a cualquier Administración de las Comunidades Autónomas o en alguna de las entidades que integran la Administración Local, en este último caso si ésta hubiere suscrito el oportuno convenio. También se pueden presentar las solicitudes en las oficinas consulares representativas de España en el extranjero o ante cualquier otro órgano que dispongan las normas vigentes en virtud del art. 28.4 de la ley 30/92. Cuando se presente en la oficina de correos, deberá presentarse la solicitud en sobre abierto, para que sea fechado y sellado por el funcionario antes de ser certificado. De cuantas solicitudes y escritos presenten los interesados en las oficinas de la Administración se puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de la presentación. La solicitud que tenga defectos es una solicitud en principio subsanable, previo requerimiento al solicitante, para que en el plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, si el administrado no subsana equivale al desestimiento de la solicitud si es que tal circunstancia le fue advertida en el momento que se le requirió para subsanarla. Aún en el caso de que la solicitud no tenga defectos, el órgano competente puede requerir al interesado la modificación o mejora de la solicitud con carácter voluntario. Una vez iniciado el procedimiento a consecuencia de la solicitud, el órgano competente para resolver, puede adoptar medidas provisionales, siempre que lo estime oportuno, para asegurar la eficacia de la resolución, con los límites del art. 72 de la ley 30/92, es decir, siempre que no causen perjuicios de imposible o difícil reparación o que se violen derechos amparados por las leyes. Por fin, el art. 73 establece la posibilidad de la acumulación de acciones, posibilitando al órgano que inicia el expediente, para acumularlos a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no cabe recurso alguno. b)

Instrucción

Aún cuando la ley diferencia en dos Capítulos una fase de ordenación y una fase de instrucción lo habitual es el estudio conjunto de ambas bajo el título genérico de la instrucción. La diferencia entre ordenación e instrucción es que los actos de ordenación del procedimiento son aquellos que tienen por objeto su desarrollo, son siempre actos de la Administración, mientras que con la instrucción hay, además, actos de los administrados. La regla general es la de que el procedimiento se impulsa de oficio por la Administración en todos sus trámites tal y como dispone el art. 74.2. No es necesario, para que el procedimiento siga, requerimiento alguno, a ese efecto, por parte de los administrados. Rige en la ordenación del procedimiento el principio de celeridad, del art. 74.1, a cuyo efecto se acordarán en un sólo acto los trámites que por su naturaleza admitan un impulso simultáneo y siempre que no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Además, al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otro órgano, deberá consignarse en la comunicación el plazo legal establecido al efecto. El mismo propósito tienen otros preceptos de la ley 30/92, como el art. 47, sobre la obligación de respetar los plazos, también el art. 42.2, con la fijación de 43

plazos máximos para la resolución de solicitudes, también el plazo del art. 76.1, para que los interesados realicen los actos a que están obligados en el procedimiento. Los actos de instrucción se definen como aquellos necesarios, adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe dictarse la resolución, con ello se tienden a proporcionar al órgano que debe de resolver los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución, coexisten los actos de instrucción de la Administración con los actos de instrucción del interesado, ello si no resulta claramente de la letra de la ley si resulta de los derechos reconocidos a los interesados y ciudadanos en el art. 35 y en el art. 79, por los que éstos tienen derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento, anterior al trámite de audiencia, alegaciones y documentos que habrán de ser tenidos en cuenta por el órgano competente a la hora de redactar la propuesta de resolución. Las alegaciones y la aportación de documentos son actos instructorios del interesado, incorporables al expediente por imperativo de la ley, y no una decisión discrecional del órgano que instruye el procedimiento, de todo ello resulta algunas conclusiones: 1) Que los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales se ha de dictar la resolución, son de averiguación obligada para la Administración, siendo indiferente a este respecto que el procedimiento se haya iniciado de oficio o a instancia de parte o que el interesado haya propuesto o no su realización. 2) El interesado puede formular alegaciones y aportar los documentos que tengan por conveniente, y la Administración deberá incorporarlos al procedimiento y además tenerlos en cuenta en la propuesta de resolución. 3) El interesado puede proponer la realización de otros actos de instrucción a la Administración, que, cuando sean necesarios, se realizarán de oficio, y serán obligatorios cuando una norma así lo disponga expresamente. Los actos de instrucción son: alegaciones, vistas y audiencia, información pública, informes y prueba. Ello no quiere decir que en cualquier procedimiento administrativo, se hayan de realizar obligatoriamente todos y cada uno de estos actos instructorios, se realizarán los necesarios en cada caso, en función de la naturaleza y de las circunstancias que afecten al concreto procedimiento. (1)

Alegaciones

Los interesados pueden en cualquier momento del procedimiento, anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones, así lo dispone el art. 79 de la ley 30/92. También pueden hacerlo en el propio trámite de audiencia en virtud del art. 84, finalmente pueden hacerlo en el trámite de información al que se refiere el art. 86. El trámite de audiencia es un trámite obligado con el procedimiento, y es esencial, y con él se consigue, no sólo oír al interesado, sino también darle la posibilidad de conocer la totalidad del expediente, para que puedan defender de un modo más completo y eficaz sus intereses, por ello, el trámite de audiencia se produce en el último momento de la instrucción, antes de que quede redactada la propuesta de resolución. El plazo que se tiene para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a diez días ni superior a quince, pudiéndose dar por realizado el trámite si los interesados manifiestan su decisión de no formular alegaciones, y si en el expediente no figuran ni son tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. El trámite de información pública está abierto a cualquier persona física o jurídica para que conozcan el expediente, éste no es un trámite obligado, el acordarlo es discrecional de la Administración Pública, cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiera, sin perjuicio de que éste no sea un trámite preceptivo en algunos procedimientos por voluntad de la ley. (2)

Informes

Derecho Administrativo II

Los informes, los dictámenes, se consideran actos típicos de la fase de instrucción de un procedimiento administrativo. Son actos de la Administración, pero normalmente emanan de un órgano administrativo distinto del que instruye o resuelve el expediente y puede ser un órgano de la misma Administración o un órgano de la Administración consultiva. Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes. Son preceptivos cuando el órgano instructor necesariamente haya de solicitarlos por exigirlo una disposición legal. No preceptivos cuando el órgano instructor puede solicitarlos o no en función de que los juzgue necesarios para resolver. Los informes son vinculantes cuando el contenido del informe determina el contenido de la resolución de la resolución y no vinculantes cuando el informe ha de tenerse en cuenta conjuntamente con el resto de alegaciones y de pruebas obrantes en el expediente. En virtud del art. 83.1 de la ley 30/92 la regla general es que los informes serán no preceptivos y no vinculantes. La ley 30/92 exige en algunas ocasiones de manera expresa la existencia de informe, algunos ejemplos de ello son: El art. 54.1.c), que valora la importancia del informe aun cuando éste no tuviere carácter preceptivo y así exige que se motive el acto administrativo que se separe del dictamen de órganos consultivos; el art. 102 de la misma ley al regular la revisión de los actos nulos, exige el previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, es decir, un dictamen preceptivo pero no vinculante. El principio de celeridad, consagrado en la ley, aparece también, para el caso de emisión de informes que pudieran paralizar el procedimiento, para ello se impone un plazo de diez días y, sólo excepcionalmente, se permite un plazo mayor para la emisión de informes. Si el informe no se emite en plazo, las actuaciones en el procedimiento podrán continuar, cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. En el supuesto en el que deba ser otra Administración, y no la instructora, la encargada de emitir el informe y transcurriera el plazo sin que ésta lo hubiere dictado se podrá seguir las actuaciones dentro del procedimiento, siendo el informe emitido fuera de plazo relevante o no, para adoptar la resolución, según voluntad de la Administración instructora. (3)

Prueba

El principio de oficialidad en la instrucción tiene especial importancia a la hora de la prueba. Con la prueba se pretenden acreditar los hechos en que ha de basarse la resolución, por ello la ley 30/92 impone a la Administración la obligación de acordar un periodo de prueba, lo haya solicitado o no el interesado, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento así lo exija, todo ello en virtud del art. 80.2, esta circunstancia no significa que la prueba haya necesariamente que practicarla en el periodo acordado para su proposición, de hecho, los interesados pueden aportar los documentos que tengan por convenientes y formular alegaciones, bien en el trámite de audiencia, bien en el trámite de información pública, bien en cualquier momento anterior a la propuesta de resolución. La prueba, acordada o no dentro del período de prueba, ha de ser acordada y admitida por la Administración cuando se proponga dentro del procedimiento por los interesados. Sólo puede rechazarla cuando sea manifiestamente improcedente o innecesaria. El rechazo, además, habrá de ser motivado, con lo que se está reduciendo al mínimo la discrecionalidad del instructor. El período de prueba tiene una duración máxima de treinta días y una duración mínima no inferior a diez días. En ese margen debe decidir el periodo de prueba el instructor. Para la práctica de la prueba la Administración deberá comunicar a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de la pruebas, en la notificación al interesado se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba con la advertencia en su caso de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. En los casos en que a petición del interesado deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir su anticipo para su posterior liquidación. Las pruebas que se admitan en el procedimiento administrativo son, según el art. 80.1, cualquier medio de prueba admisible en derecho. 45

c)

Audiencia de los interesados y propuestas de resolución

Se regula en el art. 84 de la ley 30/92, y este trámite de audiencia consiste en que instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución se pondrán de manifiesto a los interesados dichos procedimientos, con el fin de conocerlos y para que en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince días, puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por efectuado el trámite. Se puede prescindir del trámite de audiencia cuando en el procedimiento no figuren ni hayan de ser tenidos en cuenta para la resolución otros hechos ni otras alegaciones que las aducidas por el interesado. Inmediatamente después del trámite de audiencia el órgano instructor redacta la propuesta de resolución, en la que habrá tenido en cuenta las alegaciones de los interesados y en su caso los informes emitidos y las pruebas practicadas. B.

TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

El artículo 87 de la ley 30/92 determina las formas de terminación del procedimiento y éstas son: la resolución, el desistimiento, la renuncia de derechos, y la caducidad. También pone fin al procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y el art. 88 regula, como una forma de terminación del procedimiento, la denominada «terminación convencional», que es una de las novedades de la ley 30/92, entendiendo por terminación convencional los acuerdos, pactos, convenios o contratos celebrados entre la Administración Pública con personas, tanto de Derecho público como de Derecho privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico. a)

Resolución

Está contenida en el art. 89 de la ley 30/92, y es el modo normal de terminación del procedimiento. Es el acto administrativo que pone fin a los trámites procedimentales para obtener la declaración de la Administración. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquéllas derivadas del mismo. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos del art. 54. Deberán expresar los recursos administrativos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo del que dispone el interesado para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. La resolución debe resolver sobre todas las cuestiones conexas, que no hubieran sido planteadas por los interesados, en cuyo caso el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a las partes, por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen convenientes y para que, en su caso, aporten los medios de prueba. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial, y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento si procede. La obligación de resolver que ya se prevé en el art. 42, se refuerza en el art. 89.4, afirmando que la Administración no podrá en ningún caso abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición del art. 29 de la Constitución. b)

Terminación convencional

Está prevista en el art. 88 de la ley 30/92, es una de las grandes novedades de la ley, por cuanto es la primera ocasión en la que se prevé la terminación convencional. La terminación convencional permite que pongan fin al procedimiento los acuerdos, pactos, convenios o contratos que las Administraciones

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Públicas celebren con personas, tanto de Derecho público como de Derecho privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico, ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule. Los acuerdos, contratos, pactos o convenios deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes, el ámbito funcional, personal y territorial, el plazo de vigencia debiendo publicarse o no según la naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. c)

Desistimiento y renuncia

Regulados en los art. 90 y 91 de la ley 30/92, ambos son formas de terminación anormal del procedimiento, ambos implican un apartamiento o separación voluntaria del interesado en el procedimiento. Son posibles en los procedimientos iniciales a instancia de parte y en aquellos en los que se resuelvan cuestiones que afecten a otros intereses públicos o a terceros. El desistimiento y la renuncia tienen unas consecuencias diferentes, en el desistimiento, el interesado únicamente se aparta de la solicitud del procedimiento, en la renuncia el interesado hace dejación de sus derechos no solo, para ese caso concreto procedimental, sino de manera definitiva, de modo que ya no podrá ejercerlos en el futuro en ningún otro procedimiento. En atención a estas características, la renuncia está condicionada a que no esté prohibida por el ordenamiento jurídico. La Administración deberá aceptar el desistimiento o la renuncia y declarará concluido el procedimiento, salvo que en el procedimiento se hubieren personado terceros interesados que instasen su continuación en el plazo de diez días, desde la notificación de la renuncia o del desistimiento sobre la cuestión suscitada. En estos dos últimos supuestos la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento y de la renuncia al interesado y seguir el procedimiento. d)

Caducidad

Es el tercer modo de terminación anormal del procedimiento. Sólo se puede aplicar a los procedimientos iniciados a instancia de parte y para castigar las paralizaciones del procedimiento imputables exclusivamente al administrado. La caducidad tiene algunos condicionantes: 1) La previa intimación de la Administración al interesado para que éste realice los actos sin los cuales se paraliza el procedimiento. 2) Que los actos no realizados por el interesado sean imprescindibles para seguir el procedimiento. 3) La Administración deberá advertir al interesado que transcurridos tres meses desde que se le intimó, el procedimiento queda caducado. Para que el procedimiento termine por caducidad es necesaria la resolución expresa de la Administración que la imponga. El efecto de la caducidad determina la pérdida del procedimiento, pero no la del derecho, ni produce la prescripción. En los casos en los que los procedimientos resuelvan cuestiones que afecten al interés general, y en el caso de que sea aconsejable seguir el procedimiento para aclarar o definir la cuestión que en él se plantea, no es aplicable la caducidad.

47

2.

El procedimiento de los órganos colegiados

La LPA estableció por primera vez en nuestro ordenamiento, una regulación de los aspectos estructurales de los órganos colegiados, que ha sido sustituida por la de los art. 22 al 28 de la LPC, pero que no es aplicable a los órganos colegiados máximos o directivos de cada Administración: Gobierno de la Nación, Gobiernos y Consejos de Gobiernos de las CC.AA., Plenos de Entes Locales (Disposición Adicional 1ª LPC). Novedad de la regulación vigente es que impone una clasificación, un doble régimen jurídico de los órganos colegiados, antes inexistentes, dintinguiéndose los órganos colegiados que podríamos denominar órganos colegiados comunes, del régimen de aquellos otros órganos colegiados en que participan organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquéllos compuestos por representaciones de distintas Administraciones. El efecto es que mientras los primeros se insertan en la estructura jerárquica de cada Administración, los segundos se integran en la Administración Pública que corresponda sin participar en su estructura jerárquica. No participan en la estructura jerárquica, salvo que lo establezcan las normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza. El voto del Presidente no es dirimente salvo mención en las normas, la sustitución del Presidente debe estar especificada por acuerdo o por las normas, la sustitución de sus miembros corresponde a la organización, basta la presencia de todos sus componentes para constituirse, no pueden abstenerse los miembros de las Administraciones. A.

PRESIDENTE

Ostenta su representación, acuerda la convocatoria de reuniones y el orden del día, preside, modera y suspende en su caso las sesiones, dirime los empates con su voto, salvo excepciones, asegura el cumplimiento de las leyes, visa las actas y certificaciones, es sustituido por el Vicepresidente o en su defecto por el de mayor jerarquía, antigüedad o edad, salvo excepciones. B.

MIEMBROS

Tienen derecho a recibir la convocatoria de la sesión con 48 horas de antelación, tienen derecho a participar en los debates, ejercen su voto y emiten votos particulares, formulan ruegos y preguntas, tienen derecho a obtener información para cumplir su función, serán sustituidos por los suplentes, salvo excepciones. C.

SECRETARIO

Se nombra, sustituye y cesa conforme a sus normas específicas, asiste a las reuniones con voz y voto si es miembro y sólo con voz si no lo es, efectúa las convocatorias del órgano por orden del Presidente, recibe las notificaciones y cualesquiera clases de escritos, prepara el despacho de los asuntos y actas de las reuniones, expide las certificaciones de lo acordado por el órgano. D.

CONVOCATORIA Y SESIONES

Se constituye con la mitad más uno, salvo excepciones, puede autodotarse del régimen de sesiones y su regulación, no pueden tratarse asuntos fuera del orden del día, salvo la asistencia de todos y la declaración de urgencia por mayoría, los acuerdos se adoptan por mayoría.

Derecho Administrativo II

E.

ACTAS

Comprenden los asistentes, el orden del día, circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales y el contenido de los acuerdos, los votos particulares 48 horas después y su explicación. La abstención o el voto en contra exime de responsabilidad. La aprobación se realiza en la misma o siguiente sesión. Posibilidad de certificación acuerdos antes de aprobación del acta.

3.

El procedimiento de revisión

La Administración Pública no puede revisar sus actos declarativos de derechos más que en los supuestos previstos legalmente (art. 105.1) que pueden ser: A.

REVISIÓN DE OFICIO

Revisión de oficio (art. 102 y 103): — De actos nulos

  

En cualquier momento Previo dictamen del Consejo de Estado o similar Actos enumerados en el art. 62.1 — De actos que infrinjan gravemente normas legales o reglamentarias  Dentro de los cuatro años  Previo dictamen Consejo de Estado o similar — De actos no declarativos de derechos y los de gravamen (art. 105)  En todo momento — De actos que incurran en error material (art. 105)



En todo momento — De toda clase de actos  Declaración de lesividad dentro de los cuatro años (art. 56 LJCA)  Impugnación ante la Jurisdicción contencioso–administrativa dentro de los dos meses B.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos administrativos son los modos de impugnación de los actos administrativos, de las resoluciones, frente a la propia Administración Pública. Los recursos administrativos son el paso necesario y previo a la interposición del recurso contencioso–administrativo ante los Tribunales de la jurisdicción contenciosa. Los recursos administrativos regulados en la ley 30/92 han sido modificados profundamente por esta ley, introduciendo novedades de gran importancia: 1) Desaparece el recurso de reposición con la excepción de los recursos contra las disposiciones administrativas, recurso que había de interponerse en relación con actos que agotaban la vía administrativa. 2) Desaparece el recurso administrativo contra actos que ponen fin a la vía administrativa y que son según el art. 109 y siguientes de la ley: a) Las resoluciones de los recursos ordinarios. b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2 «aquellos procedimientos que la ley establezca en sustitución del recurso ordinario». 49

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que la ley establezca lo contrario y las demás resoluciones cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria. 3) La subsistencia del recurso denominado en la anterior ley de procedimiento, recurso de alzada, y que ahora en la nueva ley se denomina recurso ordinario, significando con esta denominación que no hay ningún otro recurso ordinario, es decir, que cualquier otro que proceda será un recurso extraordinario. 4) Junto al recurso ordinario, se admiten otros procedimientos de impugnación sustitutivos del recurso ordinario. En supuestos o ámbitos sectoriales determinados cuando la especificidad de la materia así lo justifique y entre estos procedimientos cabe los de conciliación, mediación y arbitraje ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas con respecto a los principios, garantías y plazos que la presente ley, la ley 30/92, reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. 5) Coexiste el recurso extraordinario de revisión pero no algunos especiales. 6) Desaparece el antes facultativo recurso administrativo previo contra disposiciones reglamentarias aunque subsiste cuando se impugne indirectamente estas disposiciones. a)

Recurso ordinario

Regulado en el art. 107 de la ley 30/92, su formulación es un requisito para la admisibilidad del recurso contencioso–administrativo. Técnicamente es una carga para el interesado que forma parte del procedimiento. El recurso ordinario procede contra las resoluciones que no han puesto fin a la vía administrativa, es decir, las que no están dentro del art. 109, ya que el recurso contencioso– administrativo, sólo puede interponerse contra actos que han puesto fin a la vía administrativa. Será requisito imprescindible interponer el recurso ordinario antes de acudir a la jurisdicción contenciosa. El objeto del recurso ordinario son las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La persona legitimada para interponer el recurso ordinario es el interesado en el procedimiento en el que se dictó el acto, y la Administración ante la que se interpone el recurso es aquélla en la que está el órgano superior jerárquico al que dictó el acto administrativo recurrido. El recurso puede interponerse ante el órgano que dictó el acto o ante el órgano competente para resolver. En el primer caso el órgano que dictó el acto y ante el que se ha interpuesto el recurso deberá remitirlo al órgano competente para resolver en un plazo de diez días, con su informe y la copia completa y ordenada del expediente. El órgano competente para resolver es el superior jerárquico al que dictó el acto administrativo recurrido. El plazo de interposición del recurso es de un mes, computable de fecha a fecha, transcurrido el cual sin que se haya interpuesto recurso la resolución será firme a todos los efectos, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión. El recurso ordinario tiene unos requisitos de forma contenidos en el art. 110 de la ley 30/92, debe contener: 1) El nombre y apellidos del recurrente, la identificación del medio y el señalamiento del lugar a efectos de notificaciones. 2) El acto que se recurre y la razón de su impugnación. 3) Lugar, fecha e identificación personal del recurrente. 4) Organo, centro o unidad administrativa al que se dirige. 5) Las demás particularidades exigidas por las disposiciones específicas. Si bien estas condiciones de forma son necesarias, la ley no es excesivamente formalista en esta materia, admitiendo en el art. 110.2, que el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. Los motivos para interponer el recurso ordinario son:

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Cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 63 y 62 de la ley 30/92, con el único límite de que los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos. b)

Efectos del recurso

La interposición del recurso no implica la suspensión de la eficacia de la ejecución del acto administrativo impugnado. El art. 111 dice que la Administración podrá suspender la eficacia del acto, cuando concurran algunas de las siguientes circunstancias: 1) Que la ejecución pudiera causar perjuicio de imposible o difícil reparación. 2) Que la impugnación se fundamente en algunas causas de nulidad del pleno derecho previstas en el art. 62.1 de la ley 30/92. Pero además de concurrir estas circunstancias, el órgano que deba resolver el recurso, deberá, para suspender, realizar una previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que se causaría al interés público o a terceros, con la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. En el caso de que se acordara la suspensión, la Administración podría acordar la adopción de medidas cautelares necesarias para asegurar la protección del interés público, y la eficacia de la resolución impugnada, es muy novedosa la posibilidad de obtener la suspensión de la eficacia del acto a través de un acto presunto, porque como tal, como dispone el art. 110.4, «el acto impugnado se entenderá suspendido en su ejecución transcurridos treinta días desde que se solicitó la suspensión y el órgano no hubiere dictado resolución expresa sobre ésta, en estos supuestos no será necesario solicitar la certificación de acto presunto del art. 44 de la ley 30/92, y a todos los efectos se entenderá suspendida desde ese momento la eficacia del acto administrativo». c)

Tramitación de efectos de recursos ordinarios

La tramitación del recurso sigue las reglas generales del procedimiento administrativo, son una norma específica de audiencia al interesado contenida en el art. 112 de la ley 30/92, según el cual cuando hay que tenerse en cuenta para resolver el recurso nuevos hechos, o documentos no recogidos en el expediente originario, esta circunstancia se podrá en conocimiento de los interesados, para que en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince formulen las alegaciones y presenten los documentos que estimen oportunos, si bien no se tendrán en cuenta en la resolución del recurso las alegaciones y documentos, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones del procedimiento, para dictar el acto administrativo, no lo hubiera hecho. Si en el procedimiento hubiere otros interesados, deberá dárseles traslado del recurso, para que en el plazo antes citado aleguen lo que estimen procedente. La resolución que recae en el recurso termina el procedimiento, y debe estimar en toda o en parte, o desestimar las pretensiones formuladas por el recurrente, a no ser que se produzca su inadmisión. Cuando existan vicios de forma y no se estime procedente resolver se ordenará la retroaccicón del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido. Se establecen dos reglas para la resolución expresa en el recurso: 1) La congruencia de la resolución con las pretensiones formuladas por los interesados. 2) La regla de la «reformatio iu peius» (su prohibición), según la cual, en ningún caso la resolución del recurso puede agravar la situación inicial del recurrente. El órgano que resuelve el recurso decidirá sobre cuantas cuestiones de fondo y de forma presente el procedimiento, hayan sido alegadas o no por interesados, y en este último caso se les habrá oído previamente. d)

Los procedimientos impugnatorios

Sustitutivos del recurso ordinario. Son vías impugnatorias diferentes del recurso y que podemos clasificar como auténticos recursos especiales en relación con actos, materias o sectores específicos basados en cualquier infracción del ordenamiento jurídico. La ley sólo impone que este tipo de recursos 51

respeten los principios, garantías, plazos que la ley 30/92 reconoce a los ciudadanos e interesados en todo procedimiento administrativo. Junto a éstos reconoce también la ley la posibilidad de que el recurso ordinario sea sustituido por otros procedimientos de reclamación de carácter no impugnatorio, y respecto de los cuales sólo exige la ley un límite respecto de la Administración Local, frente a actos de ésta última, la utilización de un procedimiento especial no puede superar las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos, establecidos por la ley. Es el propio art. 107.2 el que reconoce a título enunciativo algunos de estos procedimientos, como el impugnatorio a través de la conciliación, mediación y arbitraje. e)

El recurso administrativo indirecto contra los reglamentos

Antes de la ley 30/92 los interesados podían impugnar los reglamentos bien directamente, bien indirectamente al impugnar los actos administrativos dictados en aplicación del reglamento. La novedad de la ley 30/92 es la desaparición del recurso administrativo contra las disposiciones de carácter general. Quien pretende impugnar un reglamento sin esperar sus actos de aplicación deberá hacerlo ante la jurisdicción contenciosa dentro de un plazo de dos meses a contar desde su publicación en el periódico oficial correspondiente. Si que subsiste en la nueva ley el llamado recurso indirecto contra reglamentos que se produce al impugnar los actos de aplicación del reglamento. Se regula en el art. 107.3 y se distingue entre la impugnación de actos dictados en aplicación de un reglamento, en el que el interesado además de la ilegalidad del reglamento invoque motivos adicionales de ilegalidad del propio acto, distingue entre este supuesto y el de impugnación contra actos dictados en aplicación de un reglamento cuando se funde el recurso únicamente en la ilegalidad de la disposición administrativa. En el primer caso el régimen de impugnación es el general a todos los actos administrativos, en el segundo caso se establece excepciones a ese régimen general de impugnación y ello porque se establece que en estos casos el recurso puede interponerse directamente ante el órgano que dicto la disposición administrativa. f)

Recurso Extraordinario de Revisión

Era en la anterior ley un recurso extraordinario contra actos firmes, es decir, un recurso contra actos no susceptibles de que contra ellos se interpusiera un recurso ordinario, además y como consecuencia de su naturaleza extraordinaria, sólo era posible su interposición por los motivos expresamente tasados por la ley. El sistema de la actual regulación es muy semejante, sólo es posible interponer el recurso de revisión si concurren los motivos del art. 118 de la ley 30/92 y que son: 1) Que al dictar el acto se hubiere incurrido en error de hecho y así resultara de los documentos incorporados en el expediente. 2) Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del recurso que aun siendo posteriores evidencien el error de la resolución recurrida. 3) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella resolución. 4) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta en otra conducta punible y así se haya declarado en sentencia judicial firme. El objeto del recurso son los actos que agoten la vía administrativa o los actos contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo. Se interpone el recurso ante el órgano administrativo que dictó el acto. El plazo de interposición del recurso es de cuatro años, si concurre el primero de los motivos por los que se puede interponer el recurso a contar desde la fecha de notificación del acto, y el plazo es de tres meses en los demás casos a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que fue firme la sentencia judicial. Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin que haya resolución expresa éste se entenderá desestimado, quedando a partir de ese momento expedita la vía jurisdiccional contencioso–administrativa.

Derecho Administrativo II

En la resolución que recaiga en el recurso de revisión se deberá de pronunciar la Administración sobre la procedencia del recurso y sobre el fondo de la cuestión del acto recurrido. El recurso extraordinario de revisión es compatible con la acción de revisión de la Administración contenida en los art. 102 y 105.2, es decir, con la revisión de los actos nulos de pleno derecho y con la rectificación de los errores materiales o de hecho. C.

COMUNICACIÓN PREVIA

La ley 30/92 ha eliminado el recurso de reposición y es la comunicación previa la que sustituye al recurso, cuando se recurre contra actos que ponen fin a la vía administrativa. La persona que va a interponer el recurso contencioso ha de comunicar al órgano que dictó el acto administrativo su intención de interponer el recurso contencioso. No es necesario fundamentación jurídica alguna, basta con comunicar, sólo en los casos que ponen fin a la vía administrativa. Hay algunos supuestos que por la singularidad del procedimiento y por que hay unas leyes específicas que así lo regulan, se mantiene el recurso de reposición. Así en materia tributaria para las Corporaciones Locales.

4.

Procedimientos especiales

A.

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

El Título IX de la ley 30/92 regula la potestad sancionadora excluyendo el régimen disciplinario sobre el personal al servicio de la Administración pública. Consta de dos capítulos: El primero referente a los principios de la potestad sancionadora y el segundo referente a los principios del procedimiento sancionador. Respecto de los primeros son: 1) El principio de legalidad, basado en el artículo 25.1 de la Constitución según el cual nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Se trata de un principio aplicable tanto al derecho penal como al derecho administrativo sancionador. La ley 30/92 entra dentro de este principio en un doble sentido: El primero consiste en que es el propio ejercicio de la potestad sancionadora el que requiere cobertura legal, porque la ley sólo se puede ejercer la potestad sancionadora cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley. El segundo sentido se refiere a que el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos que la tengan expresamente atribuida por disposición de rango legal o reglamentario sin que quepa delegación. 2) Principio de irretroactividad, art. 128 ley 30/92. Lo consagra vía excepción diciendo que las disposiciones sancionadoras sólo producirán efecto retroactivo cuando favorezcan al presunto infractor, lo que auténticamente consagra es el principio de retroactividad de las disposiciones favorables al infractor. 3) Principio de tipicidad, consiste en la necesidad de que para que un hecho constituya infracción administrativa, la vulneración del ordenamiento jurídico ha de estar previsto como tal infracción por la ley. Se recoge en el art. 25.1 de la Constitución y se aplica al derecho penal y al administrativo sancionador pues una reserva legal que deberemos entender referida a las infracciones leves, graves y muy graves. No cabe el desarrollo reglamentario más que para introducir especificaciones al cuadro legal sin que consten nuevas infracciones, por último hay que entender que en atención al art. 129 de la ley

53

30/92 las normas definidoras de las infracciones y de las sanciones no son susceptibles de aplicación analógica. 4) Principio de responsabilidad, es personal, en principio nadie debe responder de las acciones de otro. Ahora bien cuando el cumplimiento de una obligación corresponde a varias personas todas responden de las infracciones cometidas, y en su caso de las sanciones impuestas y ello en virtud del art. 130 de la ley 30/92. Esta última consideración desvirtúa el principio de la responsabilidad personal afirmada con carácter general. Una vez se responde se afirma la compatibilidad de la sanción y la exigencia al infractor de reparar la situación que originó y la indemnización por los daños y perjuicios causados Lo anterior deja bastante perplejo porque comprende dos tipos de responsabilidad, una la permitiva, y otra la indemnizatoria. 5) Principio de proporcionalidad (sanción proporcional a la infracción), según el art. 131 de la ley 30/92 y 25 de la Constitución, las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso pueden implicar directa o subsidiariamente privación de libertad. Es un principio reiterado en el Derecho penal. Se dirige a garantizar al infractor una sanción adecuada a la infracción, pero tiene otra explicación, con él se pretende también salvaguardar el interés público. Por ello el propio art. 131 señala que el establecimiento de la sanción pecuniaria deberá poner que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. Las reglas de proporcionalidad suponen una debida correlación entre la gravedad del hecho y la sanción que se aplica, el art. 131 establece para la graduación de la sanción a aplicar: — Cuando haya redundancia o reiteración. — La naturaleza del perjuicio causado. — La existencia de intencionalidad. Será apreciable la reincidencia cuando se haya cometido en el término de un año infracción de la misma naturaleza y así haya sido declarado por resolución firme. 6) Principio de prescriptibilidad, no hay problema cuando hay un plazo de prescripción en una ley especial para una sanción prevista como consecuencia de una actuación tipificada. Es el supuesto de las sanciones tributarias. El artículo 132 de la ley 30/92 opta por remitir en primer lugar a las leyes especiales, si éstas no fijan plazos de prescripción las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. 7) Principio de presunción de inocencia, respetarán la presunción de falta de existencia de responsabilidad administrativa mientras no se pruebe lo contrario. La carga de la prueba corresponde a la Administración, este principio es el más alterado porque se otorgan presunciones de veracidad en ocasiones a actos y denuncias que se formulan por agentes de la autoridad. Hay además un contraprincipio recogido en el art. 137 de la ley 30/92, según el cual, los hechos contrastados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalice en documento público, observando los requisitos legales pertinentes tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos intereses puedan aportar los propios administrados.

TEMA 6. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA. LA POTESTAD EXPROPIATORIA

TRANSPARENCIAS DEL TEMA 6 Tema 6. La expropiación forzosa 1

Naturaleza, sujetos y objeto de la potestad expropiatoria

Derecho Administrativo II



Naturaleza de la potestad expropiatoria 







Concepto de expropiación — Es cualquier forma de privación singular de propiedad y de derechos e intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por un poder público, por causa de utilidad pública e interés social, mediante la correspondiente indemnización y conforme a las leyes Regulación legal — CE, art. 149.1, 18 y 33.3 — Ley de 16 de diciembre de 1954, ley de expropiación forzosa — Reglamento de 26 de abril de 1957 Aspectos potestad expropiatoria — Potestad de abatir y hacer cesar la propiedad y las situaciones patrimoniales de los administrados — La garantía del particular que contrapesa y balancea esa potestad Ejercicio de la potestad expropiatoria —

 

Por el poder legislativo  Ley presupuestos 1882. Monopolio Cerillas  Decreto Ley 1927. Monopolio Petróleos  Ley 1941. Creó Renfe  Decreto Ley Expropiación Rumasa, 1983 — Por el poder judicial  El juez desapodera a los propietarios para hacer efectiva una ejecución judicial  El modelo francés ley 1836-1869 Justificación del poder de expropiación — La propiedad no es un poder absoluto, art. 33.2 y 128 CE

Sujetos expropiación, art. 2 LEF y 3 REF 

Expropiante —





Estado / CC.AA. / Provincia / Municipio  Los entes institucionales son entes instrumentales  Los entes corporativos tienen limitado el poder a las personas de sus miembros  Los particulares sólo por delegación o concesión  El órgano que lleva a cabo la expropiación podía ser antes el Gobernador Civil, Ingeniero Jefe Servicio, Alcalde, Presidente Diputación Beneficiario, art. 2.1 LEF, 3, 4 y 5 REF — El que represente el interés público y social — El que tiene que indemnizar — Clases  Por utilidad pública, entes públicos, art. 2  Por interés social, particulares El expropiado, art. 3 a 7 LEF, art. 3, 6, 7 y 8 REF — Titular bien expropiado — Ob rem, art. 7 LEF — No existen sujetos excluidos a priori 55



Objeto potestad expropiatoria, art. 1 LEF, art. 2 REF   

 2

La causa expropiandi 

Concepto    





3

La propiedad privada — Desafectación o mutación demanial Evolución desde los inmuebles a la situación actual Derechos e intereses patrimoniales legítimos — Precaristas — Arrendamientos — Pérdida clientela, etc. Excluye derechos de la personalidad y familiares

Causa prevista, tasada y estimada por ley, art. 33.3 CE Constituye el fin de la expropiación, art. 9 LEF Es permanente y no transitoria Supone transformación aunque sólo sea jurídica

Utilidad pública e interés social  Origen ley de expropiación de 1836  Duplicación concepto 1945, Fuero de los Españoles  Concepto de utilidad pública: Utilidad para la colectividad  Concepto de interés social: Transformaciones sociales directas La especifidad de la causa expropiandi, art. 9, 12 final, 12 y 13 LEF  La ley determina las operaciones de utilidad pública e interés social  Se requiere la auctoritas interpositio de la ley  Por ley se hace la jerarquización social de los bienes  Concretada por acto expreso Consejo de Ministros, CC.AA., art. 15 LEF  Acto de Administración implícito, suple lo anterior, art. 17

El contenido de la expropiación 

La cláusula del art 1 LEF y su significado, art. 1 REF



Evolución desde la enajenación plena, art. 1456 CC, a la ocupación temporal, 1879  Destrucción cosa, ley Epizootias  Cesación expresa, ley presupuestos 1882, Monopolio Cerillas  Arrendamiento forzoso, ley reforma y desarrollo agrario 1973  Excavación forzosa le patrimonio histórico 1985  Servidumbres legales paso energía, ley 1966 Diferenciaciones figuras afines











Con la limitación de la propiedad. No es indemnizable — La expropiación es privación de un derecho, la limitación no — La expropiación es singular, la limitación no — La expropiación supone un ulterior enriquecimiento Con la responsabilidad de la Administración — La expropiación se impone imperativamente — La responsabilidad no pretende directamente el despojo — La expropiación es previa, la responsabilidad posterior Con la venta forzosa — Constituye una técnica de intervención económica — El servicio nacional del trigo, como ej.

Ejercicio (procedimiento)

Derecho Administrativo II

     4

La indemnización expropiatoria 

Justo precio como garantía 

Justiprecio como garantía, se diferencia con otras garantías en que aquí se actúa por la Administración conforme a Derecho



Grava al beneficiario, no al expropiante, art. 5 REF



El principio del previo pago, art. 124 LEF y 33.3 CE



La expropiación urgente, art. 52 Ley — La declaración de urgente expropiación — Acta previa y depósito — Ocupación — Determinación del justiprecio Diferencia con figuras afines — Con la indemnización por daños y perjuicios — Con las requisas — Con las ocupaciones temporales





El procedimiento de justiprecio        



El acuerdo amigable, art. 24 LEF y 5.3 REF El requerimiento de la Administración al expropiado, art. 24 LEF Emplazamiento durante veinte días para hoja de aprecio Contestación Administración en veinte días Turno de réplica al expropiado para aceptar o ratificarse en el precio (diez días) Envío al Jurado Provincial de Expropiación Determinación justiprecio por el Jurado Recurso contencioso

Elementos integrantes del justiprecio 





5

Concurrencia de causa expropiandi Declaración por ley expresa o implícitamente Declaración de necesidad de ocupación de bienes concretos Justiprecio Pago y ocupación

Concepto de justo precio. Valor de situación. Hic et Nune — Valor en renta de fincas análogas — Valor residual — Cálculo por capitalización, art. 40 y 41 LEF Elementos y momento, art. 36 LEF — No entran las plusvalías derivadas de las obras — Ni las mejoras realizadas con posterioridad, salvo la conservación — Sólo el valor objetivo, no el subjetivo — No se excluyen los perjuicios derivados de la operación de expropiación Situación actual — El RD ley 1/92, art. 48 y 49 — Falta de desarrollo de la actualización catastral de la ley 39/88 de las Haciendas Locales, y apreciación del Jurado en conjunto

La reversión del bien expropiado 57



Justificación y naturaleza de la Reversión, art. 54 y 55 LEF y 63 a 70 REF 



 

Desaparición de la causa expropiandi — Fenómeno de invalidez sucesiva — Efectos «ex nune» — Devolución recíproca de prestaciones, art. 1123 CC Común a todas las expropiaciones — Defensa nacional, urbanísticas — Rumasa III no es de mera configuración legal sino que está incluido según Enterría en el art. 33.3 CE Naturaleza — Derecho Real preferente, art. 69 REF

Supuestos legales y condiciones de ejercicio, art. 54 LEF y 63 REF 



Supuestos — No ejecución de obra o servicio — Existencia de parte sobrante — Desaparición de la afectación de los bienes o derechos Constatación —









Se promueve ante el representante de la Administración



Plazos:  

Un mes notificación formal Cinco años + preaviso + dos años + un mes

La indemnización reversional    

1.

Por un acto positivo de la Administración  Por notificación directa al administrado. Existe obligación por parte de la Administración  Por actos que impliquen la inejecución — Por acto negativo de la Administración  Por transcurso de cinco años sin ejecución  Por transcurso de dos años desde la fecha prevista y hay preaviso del interesado y transcurren dos años más Nacimiento del derecho — Cuando se produce alguno de los tres supuestos — No tiene plazo de prescripción, como la Ley Combó de 1918 que establecía 30 años Ejercicio del derecho

Menos de dos años, el justiprecio inicial, art. 54 LEF Las mejoras y los daños producidos, art. 54 LEF y 68 REF No se incluye el precio de afección Tiene derecho a quedar indemne no a obtener un lucro

Naturaleza, sujetos y objeto de la potestad expropiatoria

La potestad expropiatoria es el poder que permite a la administración pública expropiar a otros sujetos. Es suna potestad administrativa y hemos de justificarla, y sejustifica desde el dogma del carácter absoluto del derecho de propiedad. Con ella se permite a la Administración extinguir o alterar ese derecho en unodeterminado caso, desde esa premisa se elabora la justificación expropiatoria.

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En la actualidad se considera que el derecho de propiedad no es un derecho absoluto y que ha de servir a la necesidad colectiva de subsistir. Así lo entiende la Constitución para la que según el art. 33 la función social del derecho propiedad delimitará su contenido de acuerdo con las leyes. Y el art. 128 para el que toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

En este marco de propiedad se entiende que la expropiación no altera el estatus del derecho si no que impone un sacrificio de la situación dominical específica ante intereses públicos superiores. Sacrificio minimo porque se sustituye por el equivalente monetário.

Sujetos de la expropiacion

1) expropiante.

2) beneficiario.

3) expropiado.

La ley de expropiación forzosa de 1954, regula la expropiacion:

1) El expropiante es el titular de la potestad expropiatoria unica. Tienen la condición de expropiantes las administraciones territoriales, es decir, la Administración del Estado, la de las Comunidades Autónomas, y la Provincial y Municipal, la razón por la que sólo pueden tener la condición de expropiante las administraciones territoriales es porque sólo estas representan los fines abstractos y generales de la Administración siendo las únicas posibles titulares de poderes superiores. Esta concentración en el poder expropiatorio exige una diferenciación entre expropiantes y posibles beneficiaios de la expropiación considerando que en el procedimiento expropiatorio español no interviene el juez.

La ley de expropiación forzosa dta. Los órganos de cada una de las administraciones territoriales que tienen atribuidas la facultad de expropiar.

2) Beneficiario, es el sujeto que representa el interés social para cuya realización esta autorizado a instarse de la administración expropiangte el ejercicio de la potestad expropiatoria, y que es el que finalmente adquiere el bien o el derecho expropiado.

En relación directa con esta adquisición es el beneficiario al que se le imputa el deber de indemniar al propietario.

Normalmente la condición de beneficiario y de expropiante concidente en la misma persona ello ocurre cuando la Administración expropia para si y no ocurre cuando la administración expropiante actua 59

en beneficio de tercero. La legislación española tiene entre sus meritos formular con absoluta nitidez la figura del beneficiario, circinstáncia que no ocurree en otras legislaciones.

El beneficiario tiene más consideración de acuerdo con el art. 2 de la ley de expropiación forzosa según se trate de expropiación por causa de utilidad pública en cuyo caso los beneficiarios son siempre entidades públicas o concesionarios de estas y expropiaciones por causa de interés social en cuyo caso pueden ser beneficarios tanto peronas públicas como simples particulares sin que tengan que tener la consideración de concesionarios administrativos la responsabilidadsd de beneficiario cuando no coincide con la figura del expropiante está enmarcada en las atribuciones expropiatórias que corresponden al sujeto activo de la expropiación, el expropiante.

El ente expropiante es el que ejercerá la potestad expropiatoria en favor del beneficiario y a instáncia de éste tambien de el expropiante decididirá ejecutoriamente sobre la procedencia y obligación que al beneficiario le corresponda respecto al expropiado y tambien el exproiante deberá adoptar las resoluciones necesarias en el ejercicio de la potestad expropiatoria.

Queda, pues, para el beneficario solicitar la apertura del expediente expropiartorio, justificar la procedencia de la expropiación justificar la condición de beneficiario y fundamentalmente llegado la fase de justiprecio llegar a un acuerdo con el expropiado o en su caso formular la baja de aprecio ? aceptar o rechazar la del expropiado e indemnizar y tambien en su caso cumplir con las obligaciones derechos de la reversión del bien expropiado.

3) Expropiado, es el titular de los casos de bienes o intereses objeto del ataque exporpiatorio como tal ---------- tiene el derecho a participar como interesado en el procedimiento expropiatorio y sobre todo tiene derecho a percibir la indemnizacion expropiatoria. La condición de expropiado es una cualidad “ovirem” significa determinada por su relación con el objeto de la expropiación lo que a su vez implica que es una realidad y cualidad en la que se subroga cualquier adquiriente de dicho objeto tras la iniciación del procedimiento expropiatório.

Finalmente hay que señalar una serie de cuestiones:

1) Si existen o no sujetos en los que no puede concurrrir la condición de expropiador.

2) Que titulares de derechos o intereses tienen la facultad de ser considerados expropiados.

3) Como concreta la Administración la figura del expropiado.

Respecto de la primera cuestión y según el art. 1 de la ley de expropiación forzosa, cualquier persona puede tener la condición de expropiado siempre que sea titular de una cosa, derecho o interés. Porque el citado artículo señala que es posible la expropiación para cualesquiera persona o entidad a la que pertenece ese derecho o interés.

Derecho Administrativo II

Más bien el problema está si esa cosa esta fuera de la posibilidad de ser expropiada, como por ejemplo los bienes pertenecientes a la Iglesia Católica que sólo pueden ser expropiados previo un derecho de audiencia y con la garantía en el caso de los----------------------

La tercera cuestión son los aspectos formales de sucondición. Como su condición de expropiado:

1) Aquellas titularidades que consten escritas en registros públicos que produzcan presunción de exactitud. En su defecto aquel que aparezca como tal en los registros fiscales y en su defecto aquellos que pública y notaarialmente es conocido que ostentan esa titularidad.

En el caso de que no pueda acreditarse, no aparezca el titular, o fuera incapaz las dligencias del procedimiento se entienden con el Ministerio Fiscal. La representación está limitada en el procedimiento exprlopiatororio por cuanto se traba de una actuación que significa una enagenación obligatoria a que el expropiado intervenga en el procedimiento es fundamental, condición indispensable y el procedimiento es contradictorio. De acuerdo con el art. 1 de la ley de expripiación forzosa, pueden ser obeto de expropiación la propiedad privada y los derechos o intereses patrimoniales legitimos. El reglamento amplía la expropiación a las facultades parciales del dominio o de derechos o intereses legítimos. En consecuencia se barcan todos los derechos de naturaleza patrimonial tanto de público como privado excluyendo unicamente los derechos no patrimoniales (derechos familiares y de personalidad).

Toda situación jurídica patrimonial puede ser en principio sacrificada por la Administración, todas estas situaciones pueden claudicar ante la expropiación.

La ley de expropiación supuso un avance porque tradicionalmente sólo se expropiaban los bienes inmuebles, es con la ley del 54 con la que se generaliza la potestad tambien a los bienes muebles.

El objeto de la expropiación ha de ser una titularidad activas previamente existente que será objeto de privación por parte de la Administrción.

El problema surge de la expresión “propiedad privada” el art. 1 de la ley de expropiación forzosa podría entenderse que con ello trata de excluirse a los bienes demaniales o de dominio público. Una de las caracteristicas de estos bienes es la inalienabilidad, es decir, no enajenables. Salvo que se produzca la técnica de la desafectación, un bien pierde la consideración de demanial y pasa a ser un bien de la Administración por lo que tiene capacidad para convertirse en un bien expropiado. (Tambien los bienes de la Administración pueden ser expropiados) como ejemplo de un bien de dominio público, puede ponerse el edificio de un Hospital. Como ejemplo de un bien patrimonial, puede ser la persona que herede algo del ayuntamiento, como la casa.

Además de la propiedad privada pueden ser objeto de expropiación los intereses patrimoniales legítimos, se centra en el principio de que quien puede lo más puede lo menos, si se expropia la propiedad tambien se pueden expropiar titularidades menores. Nos referimos a los derechos de los arrendatarios que tambien se pueden expropiar.

61

2.

La causa expropiandi

Es el elemento central de la potestad expropiatoria. La expropiación se legitima en la causa precisa tasada y estimada por la ley lo que excluye el uso libre de la potestad expropiatoria por la Administración. Y así lo expone el número 3 del art. 33 de la Constitución. Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa justificada de utilidad pública o interés social. La Constitución reitera el contenido del art. 1 de la ley de expropiación, según el que es objeto de ley la expropiación forzosa por causa de utilidad publica o interes social. Es más el artículo 9 de la ley lo reitera tambien para proceder a la expropiación será indispensable la necesidad de utilidad pública o de interés social.

El fin de la expropiación no es la mera privación, sino el destino del bien expropiado. El principio del art. 9 de la ley de expropiación depende de exigir la previa declaración de utilidad pública o de interés social será del fin a que haya de afectarse del bien expropiado.

La expropiación es el instrumento para obtener un fin declarado por la ley como de utilidad pública o de interés.

La “causa expropiandi” debe permanecer en toda la expropiación no es suficiente con que se determine previa expropiación el objeto expropiado queda vinculado al destino previsto en la causa expropiada el cual no puede alterarse. No basta con legitimar la expropiaciación cuando se inicia la “causa expropiandi”, sino que ha de acompañar siempre al objeto.

Las causas de la expropiación son 2:

1ª) Utilidad Publica, ha de entenderse como las exigencias de funcionamiento de la Administración (obras), por ejemplo la expropiación de una casa por construcción de una carretera.

2ª) Interés social, cualquier interés prevalente al interés individual del propietário , por ejemplo buscar una sede expropiando na casa.

Especifidad de la causa expropiandi

En el derecho español el concepto de utilidad pública o interés social no es un concepto abierto que corresponda aplicar a la Administración ni por acto administrativo. Ni por vía reglamentaria puede la Administración determinar que operación o no merece beneficiarse del ejercicio de la expropiación.

Ese juicio corresponde exclusivamente a la ley, sólo ella puede decir que actos han de calificarse de utilidad pública o interés social a efectos de poder ejercer la expropiación.

La Administración no dispone de una potestad expropiatoria que sólo puede ser ejercida en aquellos ámbitos singulares que en la ley ha calificado previa como merecedoras de ese remedio.

Derecho Administrativo II

La evolución del derecho de propiedad, la asunción de que a perdido el carácter absoluto, relativizandolo influye en la expropiación que pasa de considerarse la garantia mas extrema frente a la intromisión más grave a considerarse uno de los modos y los que el derecho propiamente cúmple su función social.

Ese precedente de la calificación legal de utilidad pública o interés que debe hacerse de 2 modos:

1) genérica, para categorías .................. 2) individual, caso por caso.

La primera fórmula está contenida en una ley que genericamente ........ unas conductas como de utilidad pública o interés social por ejemplo la declaración de utlidad pública se entiende implícita en todos los planes de obras y servicios del ....., provincia y municipio. No se exige pues una declaración individual.

3.

El contenido de la expropiación

El art. 1 de la Ley de expropiación forzosa dice que el contenido de la expropiación es una privación sigunlar de la propiedad o derechos o intereses que son su objeto, acordada imperativamente pudiendo revestir cualquier modalidd que en el precepto se enmeren, permuta, censo, venta, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación en el ejercicio.

El reglamento concreta aúm más entendiendo por el contenido de la expropiación toda intervención administrativa que implique privación singular de la propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos. Diciendo que las modalidades del art. 1 tienen un carácter meramentente enunciativo.

El contenido es el criterio de ejercicio de la expropiación la privación y el acuerdo de esa privación condiciones indispensables para que la actuación de la Administración pública pueda entenderse como una expropiación. Privación significa ataque, intromisión en el patrimonio, sustracción de parte de ese patrimonio.

La privación se opone a la idea de delimitación del derecho, la delimitación configura el derecho de propiedad, es una reducción del contenido normal del derecho de propiedad previamente delimitado, esa delimitación es indemnizable. Pero no se trata de cualquier privación, se trata de una privación singular las delimitaciones son generales abstractas objetivas, son la regulación de los derechos. Sin embargo la expropiación es singular concreto que afecta al único objeto o grupos de objetos de expropiación consiste en el ataque singular a la propiedad.

63

4.

La indemnización expropiatoria

Es la garantía patrimonial del administrado expropiado. El sacrificio singular en el patrimonio ha de ser compensado por la indemnización de la expropiación. Se ha de reconocer el valor de lo expropiado. Es un deber de la Administración, si no hay indemnización, no hay expropiación.

Esta garantía se consagra en el art. 33.3 de la Constitución se reitera en el art. 124 de la ley de expropiación forzosa, y supone un deber de indemnizar de la Administración que ha expropiado. Si no hay indemnizción no hay expropiación, habra otra cosa.

Respecto de la naturaleza de la indemnización es un efecto del ejercicio de la potestad expropiatoria. Esta naturaleza se liga a un efecto legitimador de la propia potestad, en esa medida se considera un presupuessto de legitimidad y no una consecuencia de la expropiación.

El sistema de valoración del justo precio

La indenización es necesaria, sin ella no hay expropiación pero ¿cómo se dictamina la cuantía de la indemnización? 1) Acuerdo amigable, la Administración y el expropiado coinciden en la cuantia de esa indemnización. Para ello tiene un plazo de 15 días que no es obstaculo para que el acuerdo se de posteriormente.

En defecto de “acuerdo amigable” se ha de acudir al sistema valorativo objetivo, y para ello la ley de expropiación forzosa prevé la formalización de las posiciones de las partes mediante las “hojas de aprecio” que presenta el expropiado previo el requerimiento del expropiante.

Presentadas las hojas de aprecio si el beneficiario acepta se llega a mutuo acuerdo, y el expediente concluye. Si el expropiante y el beneficiario discrepan en sus respectivas hojas de aprecio, queda formalizada la discordia y entra en juego el jurado provincial de la expropiación.

Las hojas de aprecio tienen mucha importancia porque fijan de manera definitiva las posiciones de las partes a partir de ese jurado primero el tribunal concencioso despues, habrá de moverse para dictaminar el justo precio en los límites de las hojas de aprecio.

El jurado es un sistema creado por la ley de expropiación forzos para sustituir al tercer perito. Es un órgano administrativo aunque de composición arbitral. Su presidencia es neutra un magistrado designado por el presidente de la audiencia y se integra con representantes de la Administración y con representantes del sector privado. Se entiende en uno y otro caso, de los más próximos el objeto de la expropiación.

Las resoluciones del jurado han de ser motivadas, ponen fin a la vía administrativa y finalmente son impugnables ante la jurisdicción contenciosa.

Derecho Administrativo II

5.

La reversión del bien expropiado

la revisión es la última garantía para el expropiado. Se trata del derecho con que se habilita al expropiado para recuperar el bien objeto de la expropiación. En el caso de no se ejecutarse la o no establecerse el servicio que motivó la expropiación así como si hubiera alguna parte sobrante o desapreciese la afectación.

No es más que la garantía de que la “causa expropiandi” tiene que existir previamente a la expropiación pero tambien tras la consumación de la expropiación misma.

En terminos jurídicos la reversión ha de calificarse como un fenomeno de invalidez sucesiva, sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa. Lo peculiar, de esta invalidez es que sus efectos se producen “ex nunc”, es decir, desde el inicio, por lo tanto no condena la validez originaria con que la expropiación se realizó. No hay anulación de la expropiación sino, mera anulación de sus efectos. Por su objeto, el derecho de reversión el el derecho real de adquisición preferente cesando la causa cesa la expropiación y el expropiado adquiere el derecho.

Los supuestos de reversion

1) Cuando no se ejecute en obra o no se establezca el servicio que la motivó.

2) Cuando realizada la obra o hecho el servicio quede la parte sobrante de los bienes expropiados . 3) Cuando desaprezca la afectación de los bienes o derechos que motivaron la expropiación.

¿Cómo se ejercita ese derecho de reversión?

Al que le incurre la obligación de devolver, el bien es al beneficiario o la Administración expropiante notificará formalmente la concurrencia de algnas de las causas de reversión debiendo ejercerse el derecho en el plazo de um mes desde la notificación tras lo cual se devolverá el bien. Devolución acompañada de la devolución por parte del exptropiado del principio pagado. Aquí hay un problema de devolución monetaria por lo que la ley de expropiación forzosa dice que si ha pasado un plazo inferior a dos años, el plazo es el de la inicial reversión, sólo si han pasado más de dos años es posible producir una retasación.

En la indemnización reversional entran dos conceptos nuevos además de la evaluación de los bienes revertidos.

1) Indemnizar por las mejoras que la finca haya podido experimentar. 65

2) inidemnizar los posibles daños producidos.

No es posible incluir en la indemnización reversional el principio de acepción.

Para fijar la indemnización reversional se ha de producir una retasación o sea se siguen las mismas pautas con que se calculó ej justo precio originario de la expropiación.

TEMA 7. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

TRANSPARENCIAS DEL TEMA 7 Tema 7. La responsabilidad de la Administración 1

Introducción. Presupuestos de la Responsabilidad 

Introducción 

Fundamento —

Se encuentra en el equilibrio entre las prerrogativas de la Administración y el respeto al patrimonio de los interesados



Hauriou  



Que la Administración actúe, pero que respete la Ley = Legal Que la Administración actúe, pero que pague = Expropiación y pago de daños

Breve historia —

Edad Media. Irresponsabilidad del Soberano



Estado Moderno. Lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación 

Inglaterra

 

The king can do no wrong Sistema del acusado nombrado, respaldado económicamente por la Administración





Crown Proceding Act de 1947, somete a la Corona a responsabilidad Alemania

 

Francia

Constitución de Weimar 1919, responsabilidad subsidiaria de la Administración

Derecho Administrativo II

 

España

    

 

  

Desde el año VIII Napoleónico hasta mitad del siglo XIX irresponsabilidad del Estado y responsabilidad del funcionario Reconocimiento aislado de la responsabilidad 1842, daños producidos 1ª Guerra Carlista ley de Policía Ferrocarril ley sanidad 1904. Ley de lo Contencioso 1888 Código Civil 1889 - Art. 1902, «Toda persona es responsable de los daños que por acción u omisión causa a otro interviniendo culpa o negligencia» - Art. 1903, responsabilidad del Estado cuando actúa a través de un agente especial Constitución de 1931, responsabilidad subsidiaria del Estado Ley Municipal de 1950, art. 405 a 409, reconoce una responsabilidad directa cuando no media una culpa o negligencia grave y una responsabilidad subsidiaria en los demás casos Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y Rto Ley Régimen Jurídico 1958, omite la referencia a los actos discrecionales no fiscalizables

Presupuestos de la Responsabilidad 



Regulación actual — Art. 106 CE, «Los particulares en los términos establecidos en la Ley tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos salvo los casos de fuerza mayor siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos» — Art. 139 y ss LPC — Art. 121 y 22 LEF en lo que no se oponga — RD 429/1993 de 26 de marzo, Reglamento Responsabilidad Patrimonial Presupuestos —

Responsabilidad directa y objetiva frente a la subsidiaria



Concepto de lesión resarcible  Antijurídica (no soportable)  Todo tipo de daños, art. 133 REF amplía el 121 LEF  Individualizada, residenciable en el patrimonio  Por acción u omisión La imputación



67



Estado Juez y Estado Legislador (jubilación anticipada) protección de confianza Legítima R García Macho



La situación ius administrativa de los entes públicos



Modalidades de imputación del daño



La Organización Administrativa



El funcionamiento anormal



 —

El riesgo creado - La fuerza mayor. Determinada y externa - Caso fortuito. Indeterminado. Interno Imputación por enriquecimiento

La relación de causalidad 

El problema de la causa:

  



Causalidad adecuada Equivalencia de condiciones Relación necesaria/no siempre directa Incidencia

  

— 2

Fuerza mayor Causa de la víctima

Causa de un tercero La acción de regreso. Carácter discrecional art. 145 LPC

La efectividad de la Reparación 

Formas  



Extensión     



Aproximación al momento del pago — Momento del fallo — Compensación integral de la víctima

Intereses   



Dejar indemne Daño emergente y lucro cesante Compensación cantidades entregadas Compatibilidad percibo cantidades Diferencia culpa grave y sin culpa

Momento 



In natura En metálico / complementaria

Cuantía

Art. 1108 CC Ley 29 de junio 1984, tipo básico Banco de España Interés de la Administración

Derecho Administrativo II

   

Regímenes especiales    

3

Perjuicios incluso superiores al interés legal Art. 45 LGP Art. 922 LEC. Interés legal + dos puntos Art. 121 LEF y 139 LPC Ordenanza Postal, Telégrafos Ley 31 de diciembre 1945, colaboración Orden Público Ley 26 de diciembre 1984, víctimas bandas armadas

La acción de Responsabilidad, art. 139 a 146 y RD de 1993 

Plazo  



Procedimiento 



Incoación —

A instancia de parte



De oficio 

Audiencia previa 7 días

Competencia    



Un año desde que se estabilizan los efectos Demolición inmueble, desde el derribo

Ministro Consejo de Ministros Órganos superiores CC.AA. Administración Local

Tramitación   

Audiencia del interesado Informe previo Jefe del Servicio Informe Consejo de Estado



Resolución seis meses



Convenio sobre el quantum y no sobre la procedencia



Procedimiento abreviado     



Indemnización 





Concurrencia de requisitos art. 143.1 LPC Audiencia en cinco días Emisión de dictamen en diez días Resolución en treinta días Paso al procedimiento general si lo dispone el dictamen

Servicios Gestión indirecta — Art. 121.2 y 123 LEF — Indemnización a cargo concesionario

Responsabilidad concurrente 

Art. 18 RRP



Administración competente — La Administración Pública con mayor participación

Reparación en Acto Administrativo recurrido 69

   

Garantía judicial 

1.

Acumulación a la pretensión principal Ejecución sentencia Dentro plazo un año desde la sentencia Art. 144 LPC, unifica el régimen Tribunales Contencioso

Introducción. Presupuestos de la responsabilidad

La responsabilidad se formula tanto en la ley de expropiación forzosa como en la ley 30/92 como la responsabilidad directa además de ser una responsabilidad directa prescinde del elemento de la culpa respondiendo la administración por toda lesión producida en los particulares siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Así se comprenden no sólo los daños ilegítimos consecuencia de la actividad culpable de la Administración sino tambien los daños consecuencia de los lícita.

El primer caso sería el del funcionamiento anormal de los servicios públicos y el segundo el del funcionamiento normal.

Cabe dentro de la esfera de la responsabilidad los daños causados involuntariamente con voluntad incidental sin pretender el daño que se produce. Aquí está .----------- entre la obligación que surge a la Administración de indemnizar cuando expropia y el caso de la responsabilidad patrimonial.

Cuando expropia priva, el daño patrimonial es lo pretendido por el legislador, en la responsabilidad el daño no tiene porque ser producido culpablemente.

¿Cuando una lesión es resarcible? Como la responsabilidad está al margen de cualquier idea de ilicitud el fundamento se traslada al patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad reposa sobre el principio de “garantia del patrimonio” dejando de ser una sanción personal por el acto inadecuado para convertirse en el mecanismo objetivo de reparación. El patrimonio ha de ser lesionado para que pueda producirse la responsabilidad.

Para que concurra una lesión resarcible se requiere que concurran algunas circunstancias:

1) Que el detrimento patrimonial sea antijurídico, no porque la conducta sea contraria a derecho sino, porque el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar ese daño. Así lo dispone el art. 141 de la ley 30/92, según el cual sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar.

El deber de indemnizar exige que la lesión sea un perjuicio economico o patrimonial evaluable, esto es, cuantificable economicamente.

Derecho Administrativo II

Sólo se excluyen los daños eventuales o posibles pero no actuales, no se indemniza lo que pueda ocurrir en el futuro a consecuencia de la actividad de la Administración, si no del mal que se ha producido por lo tanto en la lesión resarcible han de concurrir las circunstancias de efectividad del daño y evaluabilidad económica.

No es necesario que el daño se produzca a consecuencia de un acto administrativo, sólo es necesario que el daño se produzca porque ha habido una actuación de la Administración pública.

El 4º presupuesto es la IMPUTACION. Para que surja la responsabilidad es preciso que la lesión pueda ser jurídicamente atribuida a un sujeto-----de la propia victima. Es necesario que sea la actuación de otro la que cause el daño. Los problemas de atribución de responsabilidad tienen algunos elementos que los dificulta:

1) No sólo el Estado puede ser responsable, hay otras Administraciones Públicas.

2) La Administración responsable sea la Administración de Justicia, la Constitución aclara en el art. 121 que los daños causados por error judicial asi como los que sean resultado del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia darán lugar a indemnización. Sólo en el caso de la Administración de Justicia se excluye como causa de indemnización el funcionamiento de los servicios publicos.

Clarificadas las Administraciones responsables deberá producirse la imputación del riesgo. El problema es el de caso fortuito y el de la fuerza mayor. Su inclusión o exclusión de la responsabilidad de hecho el art. 139 de la ley 30/92 excluye la responsabilidad de la Administración en los casos de fuerza mayor pero no en los casos fortuitos.

El riesgo en el caso fortuito se caracteriza por:

1) La indeterminación.

2) La interioridad.

Mientras que la fuerza mayor supone la determinación irresistible y la exterioridad. La indemnización supone en el caso fortuito que la causa del accidente productor del daño es desconocido.

En la fuerza mayor los elementos de desconocimiento desaparecen, la causa es una causa extraña exterior al objeto dañoso normalmente imprevisible y abssolutamente irresistible.

Esta ----- entre el caso fortuito y la fuerza mayor, es la generalmente admitida en nuestra juríspruedencia.

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5º presupuesto, relación de causalidad. Significa la existencia de una realación de causa efecto entre el hecho que se le imputa a la Administración y el daño producido que constituye la condición indispensable para que se pueda atribuir a la Administración la obligación de indemnizar cuando se produce la relación de causalidad.

Según la ------- de la equivalencia de las condiciones cualesquiera hechos contribuyen a producir el resultado final. Para la --------- de la causalidad adecuada sólo se considera causa del daño, la idónea para producirlo. Según la experiencia común teniendo una especial actitud para producir el efecto lesivo. Esa sería la causa próxima al daño, la verdadera causa.

1) La causa/s relevante/s pueden quedar referidas a diversas personas, entes, actividades. Y ello dificullta la concreción del responsable en muchas ocasiones, y en aplicación de ese principio al que nos referimos antes (garantia patrimonial) se han forzado las interpretaciones favoreciendo que el daño sea indemnizado, más vale que el daño que uno no esta obligado a soportar quede resarcido se indemnice, que no por la cuestión jnurídica y por la estricta aplicación de la ---- de causalidad adecuada se dejen daños sin ser satisfechos. Otra cuestión ........ es cuando son varios las Administraciones responsables y así, el art. 40 de la ley 30/92 dispone cuando la gestión sea colegiada entre varias Administraciones y de ello se deriven daños, las Administraciones intervinientes responderán solidariamente una vez que concurren todos estos presupuestos surge en la Administración la obligación de responder pero tabmien la ley prevé las acciones de regreso cuando la Administración responde pero el daño es imputable a un funcionario. El art. 145 de la ley 30/92 reconoce la posibilidad de que la Administración cuando ya a indemnizado ejercigte las acciones oportunas para que el funcionario responsable responda frente a la propia Administración. El art. 145 estima que se exigirán directamente a la Administración las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por los las autoridades, y personal a su servicio. La Administración cuando hubiere indemnizado a los lesionados podrá exigir de sus autoridades y demás personal, la responsabilidad en que hubieren incurrido por dolo, culpa o negligencia grave.

Para la exigencia de esta responsabilidad al funcionario se ponderará el resultado dañoso, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional y su relación con la producción del resultado dañoso.

Dolo F intención (asesinato) Culpa F responsable pero sin intención. Negligencia F Hacer algo ha sabiendas. Si hago una cosa me puede pasar esta otra. (Si tiro un cigarro se produce un gran incendio y lo hago igual)

2.

La efectividad de la reparación

la ley 30/92 establece en el art. 141.4 la posibilidad de una indemnización suplementaria. Significa que la indemnización se podrá sustituir por la compensación en especie, o ser abonada mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público y siempre que exista un acuerdo con el interesado.

Derecho Administrativo II

La regla general de la reparación sigue siendo la de reparar en metalico. La reparación debe satisfacer todo el daño que se ha producido. Debe dejar indemne a la victima procurandose una reparación integral, debe paliar todos los daños causados. Eso supone el daño emergente y el lucro cesante significa que se ha de indemnizar el daño producido y tambien lo va a dejar de percibir a consecuencia del daño causado. No basta indemnizar en el presente, sino tambien para el futuro.

¿Cuando se valora el daño producido? La valoración ha sido una cuestión polémica por cuanto no ha tenido una regulación concreta. En ningua ley se ha establecido el momento de esa valoración. Parece que un principio sería adecuado si consideramos el momento en que se produce efectivamente el daño, no el momento en que se acordó el pago de la indemnización.

3.

La acción de la responsabilidad

Es la que ejercerá el particular que ha sufrido el daño con la que exigirá a la Administración el pago de la indemnización en el plazo de un año, plazo que es de caducidad una vez transcurrido no hay posibilidad de enerbar (ejercer) la acción. El año ha de contarse desde que se produjo el hecho o desde que se manifiesta el efecto lesivo en el caso de daños a personas de carácter fisico o psiquico el plazo se computa desde la curación o desde la determinación del alcance de las secuelas. El art. 146 parrafo 2º determina que la posible exigencia de responsabilidad penal no paralizará el procedimiento de responsabilidad patrimonial.

El procedimiento de reclamación de responsabilidad está regulado en los arts. 142 (procedimiento común) y 143 (procedimiento abreviado que puede utilizarse cuando una vez iniciado el común resulten inequivocas la relación de causalidad, la valoración del daño, el cálculo de la cuantía, en esos supuestos se podrá acordar el cambio de tramitación al procedimiento abreviado a fin de reconocer el derecho a la indemnización en un plazo de 30 días).

NORMAS RELATIVAS A LA REALIZACIÓN DE EXÁMENES

Examen escrito que constará de 3 a 4 preguntas, todas ellas de obligatoria contestación. Una pregunta en blanco supondrá el suspenso en el examen. La calificación se realizará sobre 10

BIBLIOGRAFÍA Puede ser de utilidad consultar la siguiente bibliografía adicional:    

Bermejo Vera, José (Director): Derecho Administrativo. Parte Especial. De. Civitas Garrido Falla, Fernando: Tratado de Derecho Administrativo. Vol II. De Tecnos Parada, Ramón: Derecho Administrativo III. Marcial Pons, 1993 García de Enterría y T R Fernández: Curso de Derecho Administrativo II. De Civitas, última edición 73

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