Kansen geven, kansen nemen : Advies bevordering

January 8, 2018 | Author: Anonymous | Category: Sociale wetenschappen, Politicologie, Public Administration
Share Embed Donate


Short Description

Download Kansen geven, kansen nemen : Advies bevordering...

Description

SociaalEconomische Raad

ADVIES

Kansen geven, kansen nemen bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden

00/03

Kansen geven, kansen nemen

Advies bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden Uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid Publicatienummer 3, 28 april 2000

Inhoudsopgave

Samenvatting

5

1.

Inleiding

19

2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

Uitgangspunten van het kabinetsbeleid Inleiding Kansen krijgen, kansen pakken Een Multiculturele samenleving Conclusie: de beoordeling van de uitgangspunten van het overheidsbeleid

23 23 23 25

Probleemverkenning Definiëring van allochtonen en etnische minderheden Toenemend aandeel etnische minderheden in bevolking Meer etnische minderheden op de arbeidsmarkt Conclusie: etnische minderheden vragen om een gevarieerde aanpak

31 32 33 38

4. 4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.4

Etnische minderheden in het onderwijs Inleiding Beleidskader: onderwijsachterstandenbeleid Leerlingen uit de minderheden in het onderwijs Analysekader Voorschoolse fase: het belang van een goede start Basis- en voortgezet onderwijs Beroepsonderwijs Hoger onderwijs Conclusies en aanbevelingen

51 51 51 55 55 56 60 63 70 71

5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4.

Nieuwkomers en inburgering WIN, de Wet inburgering nieuwkomers De nieuwkomers Het inburgeringsbeleid beoordeeld Conclusies en aanbevelingen

85 85 88 90 94

6. 6.1 6.2 6.3

Arbeidsmarktbeleid Inleiding Algemeen beleid en minderheden Naar een vraaggerichte benadering

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

28

49

101 101 102 107 3

6.3.1 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 6.4. 6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 6.5. 6.5.1. 6.5.2. 6.5.3. 6.5.4. 6.6.

Kwantitatieve en kwalitatieve tekorten De vraag naar arbeid Werkzoekende minderheden Intermediairs Werving en selectie van minderheden Etnische minderheden en personeelsbeleid Beeldvorming beïnvloeden Overwegingen van de raad De ondersteuningsstructuur Activiteiten op brancheniveau Stichtingsaanbevelingen Regionale samenwerking De Wet Samen Conclusies en aanbevelingen

107 110 115 118 123 124 126 127 130 130 132 135 136 140

7. 7.1. 7.2. 7.2.1. 7.2.2. 7.2.3. 7.3. 7.3.1. 7.3.2. 7.4. 7.4.1. 7.4.2. 7.4.3.

Beleid voor subgroepen Inleiding Vrouwen Kenmerken van arbeidsdeelname van allochtone vrouwen Noodzaak voor specifiek beleid Aanbevelingen Oudere allochtonen Typering van de problematiek Aanbevelingen Hoger opgeleide allochtonen Arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide allochtonen Verklarende factoren voor de ongunstiger arbeidsmarktpositie Aanbevelingen

149 149 151 151 153 156 159 159 161 162 162 164 166

8.

Nabeschouwing

169

Bijlagen 1. Adviesaanvraag 2. Samenstelling Commissie Arbeidsmarktvraagstukken 3. Aanbevelingen uit het slotdocument van de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt 4. Gebruikte afkortingen

Bijlage 1 is digitaal niet beschikbaar.

4

173 195 197 201

Samenvatting

De adviesaanvraag Eind 1999 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, de raad een adviesaanvraag gestuurd over de intensivering van het arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden. In de adviesaanvraag constateert het kabinet dat de werkgelegenheid onder etnische minderheden is toegenomen. De werkloosheid is echter nog steeds ongeveer viermaal zo hoog als onder de autochtone bevolkingsgroep. Een veel te groot verschil.

Halvering van het verschil De uiteindelijke arbeidsmarktdoelstelling van het kabinet is een (netto)arbeidsdeelname van minderheden evenredig aan hun aandeel in de beroepsbevolking. Het kabinet heeft zich voorgenomen op relatief korte termijn te komen tot een halvering van het werkloosheidsverschil tussen minderheden en autochtonen. Dat komt neer op 35.000 extra banen voor minderheden voor eind 2002. Kernvraag: profiteren van het algemene beleid In de adviesaanvraag wordt de vraag gesteld of het huidig instrumentarium nog wel toereikend is om de werkgelegenheid van minderheden te bevorderen en zo dit niet het geval is, welke alternatieven voorhanden zijn. Al met al stelt het kabinet een groot aantal specifieke vragen aan de raad, onder meer over de betekenis van ‘best practices’. Kernvraag is evenwel hoe kan worden gewaarborgd dat etnische minderheden voldoende profiteren van het algemene beleid. De raad heeft het antwoord op die vraag uitgewerkt in de hoofdstukken over arbeidsmarktbeleid en het beleid voor subgroepen. Hij heeft dit gedaan tegen de achtergrond van de uitgangspunten die de overheid met betrekking tot het integratiebeleid heeft gevoerd. Daarop wordt in de volgende paragraaf kort ingegaan.

5

Het integratiebeleid

Actief burgerschap Het onderwijs(achterstanden)beleid, het inburgeringsbeleid en het arbeidsmarktbeleid gericht op etnische minderheden zijn onderdeel van het integratiebeleid van de overheid. Het integratiebeleid is gericht op de bevordering van actief burgerschap in een democratische samenleving. Het integratiebeleid dient de ontplooiing van individuen en de emancipatie van achtergebleven groepen. Speerpunten van beleid zijn naar de opvatting van het kabinet werk, onderwijs en scholing en een ongedwongen omgang van burgers met elkaar. Kansen krijgen is kansen pakken In de Nota ‘Kansen krijgen, kansen pakken’ stelt het kabinet dat een nieuw elan nodig is om de burgers die tot de zogeheten oudere en nieuwere minderheidsgroepen behoren, hun talenten te laten ontplooien. De raad steunt dit uitgangspunt. Er is een activerend beleid nodig waarvan de kenmerken zijn: een heldere verwoording van uitgangspunten en van rechten en plichten van uitvoerders en cliënten, een resultaatgerichte werkwijze ondersteund door deugdelijke instrumenten, samenhang in de uitvoering en samenwerking van uitvoerders met andere betrokkenen waaronder de minderhedenorganisaties en sociale partners in sectoren, bedrijven en instellingen. Zowel het grotestedenbeleid als het sectorale arbeidsmarktbeleid zijn belangrijke kaders om aan die samenwerking gestalte te geven. Advieskader De aandacht van de raad heeft zich geconcentreerd op drie pijlers van het integratiebeleid te weten het onderwijsbeleid dat sterk in het teken moet staan van het wegwerken van achterstanden, het inburgeringsbeleid dat uitgaat van een structurele en consequente kennismaking van nieuwkomers met de Nederlandse samenleving en het arbeidsmarktbeleid dat erop gericht moet zijn dat minderheden volwaardig in de samenleving kunnen participeren. De adviesaanvraag van het kabinet is vooral gericht op een nadere precisering van wat het arbeidsmarktbeleid aan instrumenten te bieden moet hebben. De raad is bij de beantwoording niet ingegaan op alle details van de vraagstelling, maar heeft zich gericht op de hoofdlijnen van het beleid. Dat betekent dat de raad niet alle vragen die daarin zijn gesteld in dit advies heeft beantwoord. De raad gaat er daarbij van uit dat de Stichting van de Arbeid in de komende evaluatie van het tweede Minderhedenakkoord zal nagaan hoe de doorwerking van dit akkoord in bedrijven en instellingen kan worden versneld. Wel is in ruime mate het kader geschetst waarbinnen de beleidsontwikkeling dient

6

Samenvatting

plaats te vinden en waarbinnen specifieke problemen moeten worden opgelost. Onderwijsbeleid

Kernproblemen De raad onderscheidt met betrekking tot het onderwijs twee kernproblemen. Ten eerste beginnen relatief veel kinderen uit de minderheden met een taal- en ontwikkelingsachterstand aan het onderwijs. Ten tweede blijven deze achterstanden veelal bestaan tot het einde van de onderwijsloopbaan. Om de onderwijs- en arbeidsmarktpositie van leerlingen uit de minderheden te verbeteren doet de raad de volgende aanbevelingen: Voorschoolse diagnose Voor de voorschoolse fase bepleit de raad de noodzaak om één instelling de hoofdverantwoordelijkheid te geven voor de monitoring en indicatiestelling van jonge kinderen met taal- en ontwikkelingsachterstand. De raad denkt hierbij aan de consultatiebureaus, waarbij het bereik van de consultatiebureaus onder kinderen uit de minderheden gemaximaliseerd dient te worden. Een door het consultatiebureau voorgestelde deelname aan een educatieve voorziening dient, in ieder geval voor gezinnen met een laag inkomen, gratis te zijn. Verplichting tot deelname aan een voorziening voor kinderen tot 4 jaar acht de raad niet realistisch. Kwaliteitsstrategie Wat het basis- en voortgezet onderwijs betreft vindt de raad het noodzakelijk om zo spoedig mogelijk op alle scholen met achterstandsleerlingen samen te werken aan kwaliteitsverbeteringen. Dit kan op verschillende manieren: – Bevorder dat personen met ervaring met de implementatie van succesvolle onderwijsmethoden zoveel mogelijk scholen opzoeken. Betrek hierbij ook de bestaande expertisecentra zoals de schoolbegeleidingsdiensten. – Bevorder dat per school een verantwoordelijk projectleider wordt aangesteld. – Formuleer landelijk (via het landelijk beleidskader) strakkere en concretere aanwijzingen en waarborg dat achterstandsmiddelen gerichter en effectiever worden ingezet. De raad staat voorts positief tegenover invoering van leerstandaarden en nodigt het kabinet uit dit element te betrekken bij de concretisering van het plan Onderwijskansen. Ook de brede school kan bijdragen aan wegwerken van onderwijsachterstanden, mits er sprake is van een duidelijke prioriteitenstelling en een heldere

7

doelstelling. Van alle mogelijke doelen van de brede school acht de raad het wegwerken van onderwijsachterstanden de belangrijkste. Om gemeenten en scholen te ondersteunen, onderschrijft de raad het streven uit het plan Onderwijskansen voor een intensieve kennis- en informatie-uitwisseling zowel gericht op scholen als gemeenten; de raad beveelt aan te onderzoeken in hoeverre er verbeteringen mogelijk zijn in de bestaande structuur van expertisecentra.

Ten minste een startkwalificatie In het beroepsonderwijs staat voor de raad het behalen van een startkwalificatie voorop bij de omgang met risicoleerlingen. Voor sommige leerlingen, voor wie een startkwalificatie niet haalbaar is, zijn specifieke trajecten nodig die leiden naar een passende, blijvende positie op de arbeidsmarkt, met zo mogelijk (bij)scholing op de werkplek. Initiatieven als de ArenA Academie, waarin werken en leren worden gecombineerd en leerlingen in samenwerking met het regionale bedrijfsleven worden voorbereid op specifieke functies, kunnen in aanvulling op reguliere onderwijstrajecten uitkomst bieden. Wel dienen dergelijk initiatieven op een zorgvuldige manier met (aankomende) leerlingen om te gaan; leerlingen die kansrijk voor een regulier onderwijstraject zijn moeten in principe worden geweigerd, en wél toegelaten leerlingen dienen tot een zo hoog mogelijk beroepsniveau te worden opgeleid vooraleer zij voltijds aan het werk gaan. Versterking secundair beroepsonderwijs Verder beveelt de raad met het oog op de versterking van de positie van leerlingen uit minderheidsgroepen het volgende aan: – Zorg voor een goede aansluiting tussen vmbo en de bbl. – Zorg voor goede voorlichting en verbeter de beschikbaarheid van beroepspraktijkvormingsplaatsen opdat leerlingen binnen het beroepsonderwijs in een vroeger stadium de juiste keuze maken tussen de bbl en de bol. – Begeleid leerlingen uit de minderheden actief en help voor hen betaalde beroepspraktijkvormingsplaatsen te ontsluiten. Stel mentoren en tutoren uit de minderheden aan. – Zorg voor actieve begeleiding bij een overstap van de bol naar de bbl. – Bereid onder meer via goed begeleide en geëvalueerde stages en het besteden van aandacht aan sociale en communicatieve vaardigheden in de curricula, etnische leerlingen beter voor op de Nederlandse arbeidsverhoudingen en omgangsvormen. – Maak het voor bedrijven, in aanvulling op de bestaande fiscale faciliteit, aantrekkelijker om etnische minderheden een beroepspraktijkvormingsplaats te bieden. 8

Samenvatting

– Stimuleer een actieve opstelling van scholen bij de verbetering van de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt voor etnische leerlingen.

Voortijdig schoolverlaten Wat de problematiek van het voortijdig schoolverlaten betreft, beveelt de raad het volgende aan: – Geef de Regionale Meld- en Coördinatiepunten (RMC’s) ook een rol bij het actief leiden van jongeren naar kwalificerende (leerwerk)trajecten. – Houd nadrukkelijk rekening met culturele verschillen in de benadering van drop-outs uit de minderheden. – Zet bij daadwerkelijke onwilligheid van de kant van de betrokken jongere steeds de beschikbare sanctiemogelijkheden in. – Zoek ook naar manieren om met positieve prikkels het voor schooluitvallers aantrekkelijk te maken om bijvoorbeeld via een leerwerktraject alsnog een startkwalificatie te behalen. Inburgeringsbeleid

Nieuwkomers en inburgeringsbeleid Het inburgeringsbeleid beoogt nieuwkomers instrumenten aan te reiken om hen in staat te stellen zo spoedig mogelijk een zelfstandig bestaan op te bouwen. Het inburgeringsbeleid is gestart in 1996 en heeft in 1998 vorm gekregen in de Wet inburgering nieuwkomers (WIN). De wet verplicht de gemeenten nieuwkomers een inburgeringsonderzoek en -programma aan te bieden en verplicht de nieuwkomers daaraan deel te nemen. Het volledige inburgeringstraject bestaat uit een onderzoek, een inburgeringsprogramma met Nederlands als tweede taal, maatschappelijke en beroepsoriëntatie en ten slotte een fase waarin wordt doorgeleid naar vervolgonderwijs of de arbeidsmarkt. De totale duur van het traject is maximaal vier plus twaalf plus zes maanden. Zowel over de nieuwkomers als over de resultaten van de WIN zijn weinig gegevens beschikbaar. De nieuwkomer centraal De WIN vervult zijn beoogde rol op dit moment nog onvoldoende. Om de nieuwkomer een echte kans te geven op inburgering is het nodig de nieuwkomer centraal te stellen in het inburgeringsbeleid. Dit betekent dat de inburgeringstrajecten en de daarbij behorende educatieve trajecten maatwerk moeten zijn. Bij de invulling van de trajecten zal rekening gehouden moeten worden met de verschillen tussen de nieuwkomers (naar geboorteland, geloof, cultuur en in dat kader ook naar sekse) en in het bijzonder met de verschillen in opleiding.

9

Regie, samenwerking, registratie De WIN vraagt samenwerking: binnen gemeentes en tussen gemeentes, regionale opleidingscentra (ROC’s) en arbeidsvoorziening. Het blijkt dat de gemeenten, maar ook de andere partijen, op dit moment onvoldoende in staat zijn de daarvoor benodigde regie, samenwerking en gegevensuitwisseling te organiseren. Een middel om dit te verbeteren kan zijn het aanbieden van modellen voor bijvoorbeeld registratie, administratie en regie aan gemeenten en ROC’s. Initiatieven daartoe zijn reeds genomen. Daarenboven dient ook de vraag onder ogen gezien te worden of het inburgeringsbeleid niet te ver kan zijn door gedecentraliseerd en dat een aantal gemeenten met dit beleid zal blijven worstelen. Uitval Over uitval tijdens het inburgeringsproces is weinig bekend. Uitval kan vele redenen hebben. Als het te maken heeft met onwil moeten, zo meent de raad, de sanctiemogelijkheden waarin de WIN voorziet ook worden toegepast. Taalverwerving Het taalniveau dat bereikt moet worden blijkt een knelpunt. De beschikbare hoeveelheid tijd is in veel gevallen niet voldoende. Een verlenging lijkt niet wenselijk; het inburgeringstraject duurt al lang. De raad doet hier een drietal aanbevelingen. Ten eerste maatwerk: het daadwerkelijk aanbieden van taalonderwijs dat aansluit bij (het opleidingsniveau van) de nieuwkomer. Ten tweede moet worden bezien of het samenballen van het taalonderwijs in een korte periode een bijdrage kan leveren. Ten derde moet de vraag worden gesteld of strikt moet worden vastgehouden aan de taaleisen of dat snellere arbeidsbemiddeling en het leren op de werkvloer een alternatief kan zijn. Daarbij moeten de mogelijkheden die de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) in het inburgeringsproces kan bieden, worden benut. Voor de inburgering is het van belang tijdig stappen te nemen om te komen tot diploma-erkenning en tot het erkennen/waarderen van in het land van herkomst of elders verworven competenties/kwalificaties. Eerdere start inburgering Nieuwkomers verblijven vaak al een aantal jaren in Nederland voordat zij in aanmerking komen voor het volgen van inburgeringstrajecten. De raad meent dat het overweging verdient de dagstructurering (in asielzoekerscentra) onderdeel te maken van de inburgering en asielzoekers na verloop van enige tijd, maar nog tijdens de asielprocedure deel te laten nemen aan inburgeringstrajecten. Bij dit alles wijst de raad erop dat het, om een aantal redenen, van wezenlijk belang is de proceduretijden en het verblijf in de opvang te verkor-

10

Samenvatting

ten. Een van die redenen is dat een dergelijke versnelling ten goede zal komen aan de inburgering. Arbeidsmarktbeleid

Naar een gedifferentieerde aanpak De arbeidsmarktpositie van etnische minderheden is vergeleken met een tiental jaren geleden sterk verbeterd. De arbeidsdeelname van etnische minderheden is toegenomen, zelfs sterker dan die van autochtonen. Desalniettemin is de werkloosheid onder minderheden onevenredig hoog. Belangrijk is ook de constatering dat tussen etnische minderheden grote verschillen zijn in participatie en werkloosheid. Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen zoals verschil in taalvaardigheid, opleidingsniveau en migratiegeschiedenis. Culturele verschillen vormen de verklaring voor de zeer lage participatie van Marokkaanse en Turkse vrouwen. Voor de verklaring van de slechte arbeidsmarktpositie zijn dus per categorie steeds andere factoren relevant en dus zal het integratiebeleid een variëteit aan instrumenten en aanpak moeten hanteren. Dat neemt niet weg dat het opleidingsniveau steeds weer van doorslaggevend belang blijkt te zijn. Positief in de geschetste ontwikkelingen is dat de uit Suriname afkomstige bevolkingsgroep nauwelijks meer een probleemcategorie is. Negatief is de tendens dat juist onder een aantal categorieën jongeren de werkloosheid toeneemt. Dat duidt op een tekortschietende onderwijsdeelname en onvoldoende rendement van de sluitende aanpak voor jongeren.

Beleidskader en budget Het algemene beleidskader van de overheid bevat een aantal belangrijke instrumenten. Aan de reïntegratietrajecten die gefinancierd worden uit bijvoorbeeld de prestatiebudgetten van de uitvoerders van de sociale zekerheid, het ESF of de sluitende aanpak wordt (het scholings- en activeringsbudget van de WIW meegerekend) 2½ miljard gulden uitgegeven. De gesubsidieerde banen, zoals de WIW-dienstbetrekkingen, de I/D-banen, de WSW-banen, kosten samen ruim 7 miljard. De basisdienstverlening van Arbeidsvoorziening kost een half miljard gulden en voorts worden fiscale afdrachtskortingen gegeven (WVA en SPAK) tot een bedrag van 3 miljard gulden. In totaal is dus ruim 13 miljard gulden voor het actief arbeidsmarkbeleid beschikbaar (begroting voor het jaar 2000). Werkt het beleid? De raad meent dat het algemene arbeidsmarktinstrumentarium toereikend moet worden geacht om het leeuwendeel van alle werkzoekenden op korte of 11

wat langere termijn aan een baan te helpen. Met het instrumentarium zullen altijd specifieke toepassingen voor groepen en individueel maatwerk mogelijk moeten zijn. Dat kan ook betekenen dat onder invloed van de aantrekkende arbeidsmarkt, reïntegratietrajecten belangrijker worden dan gesubsidieerde arbeid en dat gemeenten de doorstroom uit gesubsidieerde arbeid sterker bevorderen. Flexibiliteit is vereist. Over de vraag of het beleid tot nu toe voor minderheden succesvol is geweest valt in zijn algemeenheid helaas weinig te zeggen. In de eerste plaats is de beschikbare informatie niet toereikend. In de tweede plaats heeft de raad sterk de indruk dat de bestaande beleidsmogelijkheden nog onvoldoende worden benut. Het gaat daarbij concreet om de uitvoering van het beleid in de directe contacten tussen de uitvoeringsinstellingen en de (uitkeringsgerechtigde) werkloze werkzoekende en om de (vaak ontbrekende) samenwerking tussen de verschillende instanties die betrokken zijn bij de uitkeringsverschaffing (Uvi of gemeente) en de reïntegratie (Arbeidsvoorziening, opleidings- en scholingsinstellingen, eventuele andere hulpverleners). Verbetering van de samenwerking gericht op duidelijke reïntegratiedoelstellingen is een eerste vereiste.

Kwalificatieverhoging van werkzoekenden… Het oplossen van knelpunten in de personeelsvoorziening vraagt een aanzienlijke kwalificatieverbetering aan de onderkant van de arbeidsmarkt, zowel bij werkenden als bij werkzoekenden. De raad staat positief tegenover de startkwalificatie-initiatieven die overheid en sociale partners samen momenteel nemen onder de paraplu van de tripartiete Employability-Agenda. De raad acht een extra impuls aan de startkwalificatietrajecten echter noodzakelijk, speciaal voor de doelgroep die niet via het reguliere secundair beroepsonderwijs (noch via de bbl noch via de bol) tot dit kwalificatieniveau kan worden gebracht. Gedacht wordt aan mensen boven de 27 jaar, die geen startkwalificatieniveau hebben maar wel gemotiveerd zijn en de potentie hebben om die te halen. Hiertoe zullen relatief veel personen van een etnische minderheid behoren. Bij dit soort trajecten gaat het om maatwerk, gebaseerd op de erkenning van reeds verworven competenties en waarbij het leren bij voorkeur in een werkomgeving plaatsvindt, met het perspectief om in te stromen in vacatures waarvoor een startkwalificatieniveau vereist is. De raad stelt voor om in het platform Employability-Agenda te komen tot een verdere uitwerking van deze leertrajecten.

12

Samenvatting

…en van werkenden Naast startkwalificatietrajecten voor de onderkant van de arbeidsmarkt dient er aandacht te zijn voor scholing voor werkenden om (onder veranderende omstandigheden) het eigen werk te kunnen blijven uitoefenen of om door te kunnen stromen naar werk van een hoger niveau (trek in de schoorsteen). Gegeven het feit dat voor veel mensen geldt dat de feitelijke potenties groter zijn dan het formeel behaalde kwalificatieniveau is het tegen de achtergrond van de schaarste op de arbeidsmarkt van belang die potenties beter te benutten. De huidige scholingsaftrek blijkt nog tot onvoldoende vooruitgang te leiden, zeker bij de doorstroming van minderheden naar hogere functies. De raad stelt voor om bij de fiscale scholingsaftrek ook voor de opscholing naar het reguliere basisberoepsniveau een aftrek van 40 procent in te voeren. Veel personen van etnische minderheden zullen daarvan profiteren. Tevens vraagt de raad aandacht voor het ontwikkelen van financiële tegemoetkomingen voor werknemers bij scholing (in spaarloonregelingen en/of fiscale aftrek). Voorts dient het kabinet ertoe te besluiten om in de non-profitsector gerichte voorlichting over de scholingsaftrek te geven. Minderhedenbeleid versterken met sectorbeleid De raad bepleit versterking van het sectorbeleid van Arbeidsvoorziening. In dit beleid is een aantal goede instrumenten opgenomen dat de transparantie van de arbeidsmarkt bevordert (bijvoorbeeld de sectormonitors) en een gerichte aanpak van de vacaturevervulling mogelijk maakt. Arbeidsvoorziening beschikt over aantrekkelijke voorzieningen, waaronder de BAMmers, om aan een vraaggerichte (sectorale) benadering vorm te geven. De effectiviteit van het sectorbeleid ten behoeve van minderheden is echter nog te gering. Van groot belang is nu dat het sectorbeleid daadwerkelijk zwaluwstaart met het minderhedenbeleid. Uit de evaluatie van de Wet Samen is gebleken dat er bij Arbeidsvoorziening onvoldoende capaciteit is (onder meer in het aantal BAMmers) om adequaat te reageren op reacties uit het bedrijfsleven. Daardoor blijven mogelijkheden onbenut. Werving versterken, zoekgedrag verbeteren De gebruikelijke wervingskanalen van werkgevers en de zoekkanalen van minderheden sluiten niet op elkaar aan. Nieuwe wegen moeten worden bewandeld om werkzoekenden uit minderheidsgroepen op het spoor te komen. De inschakeling van contactpersonen uit de sfeer van de etnische minderheden zelf lijkt daarbij vaak succesvol (barefoot recruitement). Minderhedenorganisaties kunnen hierbij behulpzaam zijn. Belangrijk is ook dat personeelsafdelingen medewerkers van etnische afkomst hebben. Meer in het algemeen acht de raad het van belang dat het management van bedrijven en instellingen de instrumenten van het sociaal beleid, meer dan tot nu toe 13

reeds gebeurt, toepast ten behoeve van diversiteitsbeleid (inclusief intercultureel personeelsbeleid) en instrumenten zoekt om werknemers afkomstig uit etnische minderheden binnen te halen en binnen te houden. Ook dienen werkzoekende minderheden via de basisdienstverlening van het arbeidsbureau te worden geholpen bij het actief en gericht zoeken naar een baan. In het verlengde hiervan meent de raad dat met de toepassing van de sluitende aanpak binnen één jaar nadat een persoon werkloos is geworden, een te ruime termijn is gekozen.

Beleid moet leren van best practices De behoefte aan reïntegratietrajecten uitgevoerd door zelfstandige intermediairs is toegenomen. Daarmee is ook meer bekend geworden over succes- en faalfactoren bij integratietrajecten. Best practices geven een indicatie van de eisen die aan effectieve reïntegratie moet worden gesteld. Die komen neer op een goede diagnose van de belemmeringen in de vraag- en aanbodkant, de noodzaak van een integrale aanpak en ondersteuning door een trajectbegeleider (mentor). De raad verbindt hieraan de volgende conclusies: – De reïntegratieproblematiek wordt sterk onderschat. Dat komt met name tot uitdrukking in de gebrekkige samenwerking tussen de betrokken instanties. Vooral de samenwerking tussen de uitkeringsinstantie en het reïntegratiebedrijf vraagt meer structuur. – Het ondersteuningsaanbod in de sluitende aanpak moet sneller tot stand komen, zeker als het gaat om taalvaardigheidverbetering ten behoeve van ‘oudkomers’. – Uitkeringsgerechtigde werkzoekenden dienen te voldoen aan de wettelijke verplichtingen die het ontvangen van een uitkering met zich mee brengt. In het verlengde daarvan zijn werkzoekenden er mee gediend indien bij de intake de te volgen aanpak expliciet wordt gemaakt en schriftelijk vastgelegd. – De uitkeringsinstantie die tevens verantwoordelijk is voor de reïntegratie, dient een contactpersoon aan te stellen die het gehele reïntegratieproces overziet en als casemanager de primaire verantwoordelijkheid voor het integratieproces draagt. – In veel situaties zal het aanwijzen van een mentor een goede ondersteuning van het reïntegratieproces zijn. Rol van de onderneming is doorslaggevend De rol van de onderneming voor een op minderheden gericht arbeidsmarktbeleid is van doorslaggevende betekenis. De raad dringt aan op het ontwikkelen van intercultureel personeelsbeleid en management en het ‘cultuurneutraal’ maken van werving en selectie. Bijscholing op deze aspecten is van groot belang. Daarbij kan ook ondersteuning vanuit brancheorganisaties, 14

Samenvatting

zeker voor MKB-bedrijven niet gemist worden. Brancheorganisaties kunnen inspringen bij: de werving en instroom van minderheden, (bij)scholing van (oudere) werknemers, het scheppen van opleidingsmogelijkheden ‘off-the-job’, het verbeteren van het imago van de sectoren en de samenwerking met Arbeidsvoorziening. Branches kunnen reïntegratietrajecten entameren, zoals de ‘Krachtig Ondernemen met Minderheden’ (KOM-)projecten en zij zijn betrokken bij de implementatie van de Stichtingsaanbevelingen. Een actieve rol van brancheorganisaties kan het voor bedrijven en instellingen gemakkelijker maken zich op de niet-traditionele doelgroepen te richten. Hetzelfde geldt in vergelijkbare mate voor de steun die gemeenten in regionale samenwerking aan het bedrijfsleven kunnen verlenen. Meer integrale aandacht van gemeenten voor de minderhedenproblematiek in het grotestedenbeleid kan daarbij behulpzaam zijn.

De Wet Samen De Wet Samen lijkt, volgens de evaluatie van de wet, niet wezenlijk bij te dragen tot verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden. De wet biedt een kader voor overleg op ondernemingsniveau en geeft handvatten voor ondernemingsraden en maatschappelijke organisaties om het beleid van ondernemingen kritisch te volgen. De raad betreurt die geringe invloed. Hij meent dat ondernemingsraden en medezeggenschapsorganen zich op dit punt meer moeten laten gelden. De vakorganisaties dienen hun voorlichting hierop sterker te richten. De raad wil er geen twijfel over laten bestaan dat hij meent dat de Wet Samen moet worden nageleefd. Maar met betrekking tot de effecten moeten de verwachtingen niet te hoog gespannen zijn. De wet heeft bijgedragen aan de bewustwording van de problematiek en de meningsvorming in het bedrijfsleven en vervult onder meer ten behoeve van de uitvoering van het beleid een ondersteunende functie. Al met al meent de raad dat continuering van deze (tijdelijke) wet tot 2003 zin heeft.

Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt De raad onderschrijft in grote lijnen de aanbevelingen van de Taskforce (zie bijlage 3).

15

Beleid voor subgroepen

Doelgroepenbeleid blijft nodig De raad is van mening dat binnen het kader van het algemene beleid het arbeidsmarktbeleid toegespitst dient te worden op subgroepen. Zo kan beter worden ingespeeld op de omstandigheden waarin mensen verkeren en een antwoord worden gegeven op de specifieke problemen die zij op de arbeidsmarkt ondervinden. Vrouwen De algemene conclusie uit het SCP-rapport Variatie in participatie (gebaseerd op onderzoek onder de vier omvangrijkste etnische groepen van het minderhedenbeleid) is dat de trend van toenemende economische zelfstandigheid niet voor alle vrouwen in Nederland geldt en dat tussen de verschillende groepen allochtone vrouwen een grote variatie in arbeidsparticipatie bestaat. Binnen de beroepsbevolking zijn de verschillen tussen Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen enerzijds en autochtone vrouwen anderzijds het kleinst. Bij de Turkse en Marokkaanse vrouwen is daarentegen slechts sprake van een relatief kleine groep werkenden. De raad realiseert zich dat het hebben van kinderen voor allochtone vrouwen de arbeidsdeelname moeilijker maakt, net als voor autochtone vrouwen, dat de migratiegeschiedenis telt en dat het patroon van gezinsvorming (zoals de gemiddeld jonge leeftijd bij de geboorte van het eerste kind en eenouderschap) mede bepalend is. Bij de beslissing al dan niet deel te nemen aan het arbeidsproces spelen ook culturele factoren. In bepaalde gevallen komt die eigenheid de arbeidsparticipatie ten goede en in andere gevallen niet. De raad meent dat steeds moet worden nagegaan hoe het beleid juist ook zijn betekenis kan krijgen voor specifieke categorieën van de bevolking. Inzet van het emancipatiebeleid ten aanzien van werk, zorg en inkomen is het bereiken van een duurzame situatie waarin zoveel mogelijk mensen gedurende hun levensloop een economisch zelfstandig bestaan met zorgverantwoordelijkheid kunnen combineren. Voor het bereiken van deze doelstelling is deelname aan de betaalde arbeid van belang. Dit geldt ook voor allochtone vrouwen. Een deel van hen heeft, zeker in vergelijking met autochtone vrouwen, nog een te grote afstand tot de arbeidsmark. De raad is zich er overigens van bewust dat er in Nederland nog vele andere, uit heel diverse landen afkomstige, allochtone vrouwen wonen. Daaronder bevinden zich ook veel vluchtelingen. De raad onderschrijft de belangrijkste aanbevelingen uit het SCP-rapport Variatie in participatie. Deze aanbevelingen zijn gericht op inburgeringspro16

Samenvatting

gramma’s met moedervriendelijke agenda’s (waar de lestijden aansluiten bij schooltijden en er voorzieningen zijn voor opvang van de jongere kinderen) en een gericht aanbod voor kinderopvang en speciale herintredingsprogramma’s. Ook voor allochtone vrouwen geldt dat de beste garantie voor een baan een goede opleiding is.

Ouderen Het kabinet heeft de raad de vraag voorgelegd welke maatregelen kunnen worden genomen om de kansen van oudere allochtonen (40-plussers) op de arbeidsmarkt te verbeteren. De raad meent dat de uitgangspunten die zijn geformuleerd in het SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen onverkort op oudere allochtone werkzoekenden van toepassing zijn. De raad onderkent met betrekking tot oudere allochtonen drie beleidssporen. In de eerste plaats zijn remigratiemogelijkheden door de recent vernieuwde Remigratiewet (50-plussers) toegenomen. In de tweede plaats zal een effectief activeringsbeleid gevoerd moeten worden voor de werkloze werkzoekende allochtonen waarbij plaatsing in arbeid op redelijke termijn het perspectief moet zijn. In de derde plaats zal, voor een aantal allochtone werkzoekenden, gekozen moeten worden voor een spoor dat sociale activering (bijvoorbeeld door inschakeling van zelforganisaties van minderheden en vrijwilligerswerk) voorop stelt. Bij sociale activering blijft deelname aan betaalde arbeid een toekomsperspectief.

Hoger opgeleide allochtonen Hoger opgeleide allochtonen hebben een aanzienlijk betere arbeidsmarktpositie dan hun lager opgeleide landgenoten, maar ook zij ondervinden meer moeite op de arbeidsmarkt dan allochtonen. Het verschil hangt samen met de migratiegeschiedenis, het zoekgedrag, de werking van intermediairs en het wervingsgedrag. De verklarende waarde van de factoren is per etnische categorie verschillend. Op alle vier genoemde factoren kan beleid worden ontwikkeld: bijvoorbeeld door meer informatie over buitenlandse diploma’s of door het ontwikkelen van betere assessmentmogelijkheden, door bijsturing van het zoekgedrag, het aanboren van netwerken buiten de eigen allochtone kring, het benutten van gespecialiseerde intermediairs en door het aanpakken van vooroordelen die samenhangen met cultureel bepaalde waarderingen van gedrag en uiterlijkheden. Dit beleid is algemeen van aard maar heeft, bij toepassing voor hoger opgeleiden een specifieke uitwerking nodig.

17

De raad pleit ervoor programma’s te ontwikkelen waarbij etnische minderheden beter in staat worden gesteld (door stages of andere duale trajecten) kennis te nemen van de cultuur van het bedrijfsleven en de overheid.

18

1. Inleiding

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de raad op 21 december 1999 een adviesaanvraag gestuurd inzake de intensivering van het arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden1. De minister geeft aan dat hij het gewenst vindt dat de raad zich op relatief korte termijn uitspreekt over deze problematiek zodat de visie van de raad een rol kan spelen in de notitie die het kabinet de Tweede Kamer voor het voorjaar 2000 heeft toegezegd2. De adviesaanvraag gaat in op de positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt. Het kabinet constateert dat de werkgelegenheid onder etnische minderheden is toegenomen, maar dat de werkloosheid nog steeds ongeveer viermaal zo hoog is als onder de autochtone bevolkingsgroep. In het regeerakkoord is het voornemen opgenomen de werkloosheid onder etnische minderheden in de huidige kabinetsperiode drastisch te verminderen, zonodig met onorthodoxe middelen. In de kabinetsnota integratiebeleid 1999-2002 is dit voornemen vertaald in de doelstelling te komen tot een halvering van het werkloosheidsverschil tussen minderheden en autochtonen. Bij een gelijkblijvend werkloosheidspercentage van 4% bij autochtonen betekent dit voornemen concreet dat de werkloosheid bij minderheden moet dalen van 16% naar 10% eind 2002. De uiteindelijke arbeidsmarktdoelstelling van het kabinet is een (netto)arbeidsdeelname van minderheden evenredig aan hun aandeel in de beroepsbevolking. In de adviesaanvraag wordt de vraag gesteld of het huidig instrumentarium nog wel toereikend is om de werkgelegenheid van minderheden te bevorderen en zo dit niet het geval is, welke alternatieven voorhanden zijn. Het kan daarbij gaan om aanscherping of toespitsing van algemeen en specifiek beleid of om het aandragen van nieuwe mogelijkheden. Aandacht wordt gevraagd voor specifiek beleid voor subgroepen. Al met al stelt het kabinet een groot aantal specifieke vragen aan de raad. De kernvraag is hoe kan worden gewaarborgd dat etnische minderheden voldoende profiteren van het algemene beleid. Daarnaast wenst het kabinet sneller tot resultaten te komen. Daarvoor is nodig

1 De tekst van de adviesaanvraag (alsmede de bijlage met een nadere toelichting) is in bijlage 1 van het advies opgenomen. 2 Bij Tweede Kamer, Integratiebeleid 1999-2002, vergaderjaar 1999-2000, 26 333 nr. 11, Den Haag, 22 november 1999. (Brief van de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid.)

19

dat het traject naar werk en de werking van de arbeidsmarkt en de knelpunten – ook de knelpunten voor verschillende subgroepen zoals vrouwen en jongeren – inzichtelijk en transparanter gemaakt worden.

Aanpak van de raad De raad heeft zich in zijn reactie op de adviesaanvraag niet willen beperken tot een bespreking van het arbeidsmarktinstrumentarium. Hij heeft de adviesaanvraag breed opgevat en geplaatst tegen de achtergrond van het integratiebeleid van de overheid. De raad meent dat de positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt in belangrijke mate wordt bepaald door taalvaardigheid en opleidingsniveau. De raad heeft dan ook besloten het inburgeringsbeleid en het onderwijs- en scholingsbeleid in de beschouwing te betrekken vanuit de overweging dat deze beleidsterreinen bij uitstek erop gericht zijn integratieproblemen te voorkomen of te mitigeren. Een goede en preventieve aanpak is van eminent belang voor het functioneren van de arbeidsmarkt in de nabije toekomst. Opbouw van het advies Het advies besteedt in de hoofdstukken 4 tot en met 7 aandacht aan de drie genoemde beleidsterreinen. In hoofdstuk 4 richt de aandacht zich op het onderwijsbeleid, vervolgens is het inburgeringsbeleid (hoofdstuk 5) en het arbeidsmarktbeleid (hoofdstuk 6). Ook hoofdstuk 7 gaat in op het arbeidsmarktbeleid voor minderheden, met dien verstande dat voor een aantal subgroepen, te weten vrouwen, ouderen en hoger geschoolden, aandacht is besteed aan de bijzondere problemen die deze op de arbeidsmarkt ondervinden. Hoofdstuk 6 en 7 volgen op hoofdlijnen de adviesaanvraag. Hoofdstuk 2 en 3, voorafgaande aan de vier beleidshoofdstukken zijn meer informatief van aard. Hoofdstuk 2 besteedt kort aandacht aan de achtergronden van het integratiebeleid van de overheid. Hoofdstuk 3 bevat enkele demografische gegevens en een verkenning van de arbeidsmarktproblematiek. Het hoofdstuk geeft tevens antwoord op de vraag wat onder allochtonen of minderheden moet worden verstaan. In het slothoofdstuk (hoofdstuk 8) sluit de raad het advies af met een korte nabeschouwing. De hoofdstukken 2, 3, 4, 5 en 6 bevatten elk een (eind)paragraaf met conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 7 is er de voorkeur aan gegeven de conclusies en aanbevelingen per subgroep aan het eind van de paragraaf op te nemen. De adviesaanvraag is in bijlage 1 opgenomen evenals de toelichting erop die door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als bijlage aan de adviesaanvraag is toegevoegd. In bijlage 4 is een lijst met afkortingen opge-

20

Inleiding

nomen. De samenvatting bevat een overzicht van de belangrijkste bevindingen.

Voorbereiding Dit advies is voorbereid door de Commissie Arbeidsmarktvraagstukken onder voorzitterschap van prof.dr. J. M.G. Leune. Voor de duur van het project zijn prof.dr. J. Veenman (EUR/ISEO) en dr. P.T.M. Tesser (SCP) bij het werk van de commissie betrokken geweest. Bij de voorbereiding van het advies heeft de commissie een aantal deskundigen uit de praktijk geraadpleegd te weten de heren dr. J.P. Abell (EGA Research), drs. R. Egberts (Forum), drs. K. Tas (Inter Elan) en drs. N. van Wijk (bestuursdienst gemeente Rotterdam). De samenstelling van de commissie is opgenomen in bijlage 2. De raad heeft het advies vastgesteld in zijn openbare vergadering van 28 april 2000. Het verslag van deze vergadering is op te vragen bij het secretariaat.

21

22

2. Uitgangspunten van het kabinetsbeleid

2.1

Inleiding

De adviesaanvraag richt zich vooral op de instrumenten ten behoeve van het te voeren arbeidsmarktbeleid. Het arbeidsmarktbeleid gericht op etnische minderheden is onderdeel van het integratiebeleid van de overheid. Voor een goed begrip van het bredere kader waarbinnen deze problematiek een rol speelt wordt in dit hoofdstuk kort ingegaan op de uitgangspunten van het kabinetsbeleid. Daardoor wordt ook de samenhang met andere beleidsterreinen duidelijk.

2.2

Kansen krijgen, kansen pakken

De doelstelling van evenredige arbeidsdeelname is erop gericht processen van marginalisering en uitsluiting van etnische minderheden tegen te gaan. In de adviesaanvraag wijst het kabinet erop dat een steeds groter gedeelte van de samenleving goed opgeleid en welvarend is en goede kansen heeft op de arbeidsmarkt. Juist in deze tijd van nieuwe knelpunten op de arbeidsmarkt kan niet worden toegestaan dat er een groep van mensen is aan wie de dynamiek voorbij gaat en die aan de zijlijn van de maatschappelijke ontwikkeling dreigt te komen. In de Nota ‘Kansen krijgen, kansen pakken’ stelt het kabinet dat een nieuw elan nodig is om de burgers die tot de zogeheten oudere en nieuwere minderheidsgroepen behoren, hun talenten te laten ontplooien1. Speerpunten van beleid zijn naar de opvatting van het kabinet werk, onderwijs en scholing en een ongedwongen omgang van burgers met elkaar. Participatie in de samenleving is kernpunt van dit op integratie gerichte beleid.

Burgerschap Het kabinet spreekt de hoop en verwachting uit dat onze samenleving op weg is een multiculturele samenleving te worden. Evenzo merkt het kabinet op dat de mate waarin bestaande culturen zich ten opzichte van elkaar ontwikkelen primair afhankelijk is van de eigen keuzen van de desbetreffende cultuurdra-

1 Tweede Kamer, Integratiebeleid 1999-2002, vergaderjaar 1998-1999, 26 333 nr. 1 en 2, Den Haag, 30 november 1998 (Nota Kansen krijgen, kansen pakken).

23

gers en van de ontwikkelingen in hun omgeving. Daarbij geldt dat de overheid minderheden niet het recht mag ontzeggen hun eigen cultuur te laten beleven en in een aantal gevallen dit recht ook faciliteert, bijvoorbeeld door onderwijs in eigen taal en cultuur. Het kabinet plaatst dit uitgangspunt nadrukkelijk binnen de context van het burgerschap in een democratische samenleving. Dit betekent dat het beleid gestoeld is op de volgende principes: – Burgers hebben de plicht de eigen waarden te toetsen aan de geldende algemene normstelling. De democratische rechtsorde en de in de grondwet verankerde grondrechten vormen van die normen de ruggengraat. – De erkenning van ieders gelijkwaardigheid, betrokkenheid op elkaar en eerbied voor wat anderen ten diepste beweegt moet ten grondslag liggen aan de dagelijkse omgang met elkaar. – Burgers zijn zelf primair verantwoordelijk voor hun plaats in de samenleving. Zij zijn zelfredzaam en autonoom. Zij realiseren zich dat bij ieder recht een plicht bestaat. – Wie er ondanks eigen inspanning niet in slaagt zijn burgerschap vorm te geven mag op steun van de overheid rekenen. Tegelijkertijd toetst de overheid in welke mate instituties prestaties leveren die effect hebben voor alle burgers van dit land. De vier genoemde principes leiden volgens het kabinet tot de conclusie dat algemene voorzieningen en instrumenten in formele en materiële zin naar evenredigheid ook voor leden van etnische minderheden toegankelijk moeten zijn. Lukt dit niet dan is intensivering van het beleid voor specifieke categorieen geboden. Gebleken is dat dit met name voor etnische minderheden noodzakelijk is. Het kabinet heeft ervoor gekozen het actief burgerschap van leden van etnische minderheden meer dan voorheen op de voorgrond te plaatsen. Het sluit aan bij de opvatting van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) dat voor een geslaagde integratie aan (ten minste) vier voorwaarden moet zijn voldaan te weten (1) een bevredigende positie in arbeid of onderwijs, (2) deelname aan (institutionele) bewegingen die de emancipatie (onder meer positiehandhaving en verbetering) van een groep ten doel hebben, (3) beschikbaarheid van persoonlijke relaties en een sociaal netwerk en (4) een zekere mate van zelfstandigheid en zelfredzaamheid2. De voorwaarden zijn niet specifiek gericht op etnische minderheden maar hebben betekenis voor het beleid gericht op autochtone en allochtone bevolkingsgroepen die zich in de marge van de samenleving bevinden.

2 RMO, Advies Integratie in perspectief, Den Haag 1998.

24

Uitgangspunten van het kabinetsbeleid

Het kabinet ziet het actieve integratiebeleid voor ingezetenen als een belangrijke opgave, ook voor iedere gemeente in Nederland. Een bijzondere plaats komt daarbij toe aan het grotestedenbeleid3. Dit beleid is in een bijzondere positie om de doeleinden van het integratiebeleid in de steden te realiseren door deze nadrukkelijk te koppelen aan de overige doelstellingen van het beleid namelijk de economische, sociale en ruimtelijke revitalisering van de grote stad. Het grotestedenbeleid zal vooral op de navolgende terreinen zichtbaar succes moeten boeken: – in de economische infrastructuur op het vlak van stadseconomie en werk, beheersing van het Nederlands, een effectieve doorloop van onderwijs naar arbeidsmarkt, bijzondere aandacht voor de langdurige werkloze jongeren, ondersteuning van etnisch ondernemerschap; – in de fysieke infrastructuur als het gaat om herstructurering van oude wijken: op het vlak van veiligheid en leefbaarheid van de woonomgeving, het voorkomen van marginalisatie, segregatie en criminaliteit; – in de sociale infrastructuur op het vlak van de voorschoolse situatie van het kind in relatie tot zijn ouders en zijn omgeving, verhoging van de onderwijsresultaten, bestrijding van schoolverzuim en verbeterde handhaving van de leerplicht, een ontspannen samenleven op buurtniveau en uitbanning van elke vorm van discriminatie en vreemdelingenhaat. Voor verwezenlijking van deze doelstellingen en het realiseren van actief burgerschap ligt het initiatief bij de gemeenten. Het kabinet meent dat gemeenten op basis van nauwgezette probleemanalyses de eerste zijn om creatieve oplossingstrajecten uit te zetten. Door een strategische en doelgerichte samenwerking met schoolbesturen, wijkorganisaties, woningcorporaties en sociale partners kunnen win-winsituaties ontstaan.

2.3

Een multiculturele samenleving

De opvatting van het kabinet dat onze samenleving hard op weg is een multiculturele samenleving te worden kan in zijn algemeenheid nauwelijks worden weersproken. Het kabinet baseert zich bij die uitspraak op het gegeven dat vele etnische groepen zich blijvend in Nederland hebben gevestigd en dat elk van die groepen haar eigen culturele erfgoed, geschiedenis en wereldvisie met zich meedraagt. Het kabinet plaatst daarbij de multiculturele samenleving onder de paraplu van de democratische rechtsorde en de daarbij behorende beginselen. Onder die paraplu lijken vele bloemen te kunnen bloeien.

3 Het grotestedenbeleid heeft niet alleen betrekking op de 4 grootste steden. In het kader van het grotestedenbeleid heeft het Rijk met 25 steden convenanten getekend (G25). In veel van deze steden zijn wijken met een vergelijkbare problematiek als in de 4 grote steden (G4).

25

De vraag moet echter worden gesteld of daarmee niet een te gemakkelijk en wellicht al te rooskleurig beeld is geschetst van de multiculturele samenleving en wel omdat er geen eenduidigheid is over de betekenis van het begrip . Naast de gedachte van het ‘naast elkaar kunnen bestaan’ van verschillende etnischculturele waardepatronen, wordt ook wel gewezen op het noodzakelijke principe van gelijkwaardigheid en gelijke en ongehinderde toegang tot faciliteiten ten behoeve van sociale, culturele en economische ontplooiing. Het SCP wijst op een derde betekenis van multiculturaliteit, namelijk als eindresultaat van een ontwikkeling naar een nieuwe, gemeenschappelijke en uiteindelijk gemengde cultuur. De directeur van het SCP heeft onlangs gewezen op het gelaagde karakter van de westerse (Nederlandse) cultuur4. Binnen elke laag is sprake van een wisselende ruimte voor culturele differentiatie. Op het hoogste niveau is die ruimte nihil, de normen en waarden van de democratische rechtstaat zijn niet onderhandelbaar. In het private domein is sprake van een grote mate van vrijheid. In het middenveld van werk en school zijn normen en waarden beperkt aanpasbaar onder de conditie dat zulks het maatschappelijk functioneren van individuen en (arbeids)organisaties niet belemmert. De mogelijkheid en de noodzaak om in onderwijs en arbeid ruimte te scheppen voor individuele preferenties en maatwerk (diversiteitsbeleid), laten minderheden de mogelijkheid hieraan (in overleg) een eigen invulling te geven. Zowel in de private sfeer als in het middenveld van school en werk worden de grenzen echter bepaald door de normen en waarden van de (dominante) autochtone cultuur die voor een belangrijk deel in wet- en regelgeving zijn neergeslagen. Daarmee is het multiculturele facet van de samenleving gereduceerd tot het op zichzelf niet onbelangrijke aspect van de vrije tijd en de private levenssfeer en wordt in het publieke leven een hoge mate van wederzijdse aanpassing (acculturatie) gevraagd. Daarbij zijn twee aspecten van groot belang namelijk helderheid en een niet-vrijblijvende opstelling. Helderheid opdat duidelijk is wat de Nederlandse samenleving aan rechten en plichten te bieden heeft en in vervolg hierop een niet-vrijblijvende opstelling van de kant van de overheid zodat de burger duidelijk inhoud kan geven aan zijn eigen verantwoordelijkheid.

4 P. Schnabel, De multiculturele samenleving is een illusie, in: de Volkskrant, 17 februari 2000. Schnabel maakt een onderscheid tussen de A-cultuur (de normen en waarden van de democratische rechtsstaat), de B-cultuur (de normen en waarden die het alledaagse leven van school, werk en maatschappelijke participatie regeren) en de C-cultuur (de private normen en waarden die passen bij de individuele levensstijl).

26

Uitgangspunten van het kabinetsbeleid

Voorlichting De beeldvorming over elkaars cultuur bevat sterke vertekeningen waardoor voorlichtingsactiviteiten het doel soms missen. Migrantenouders worden bijvoorbeeld niet op een effectieve manier op de hoogte gebracht van het maatschappelijk belang van onderwijs voor de participatie van henzelf en de toekomstige participatie van hun kinderen5. Nut en noodzaak van de inburgeringsprogramma’s staan intussen vast. Participatie is kernthema van het overheidsbeleid en wordt daarbij als een recht én een plicht omschreven. Daarbij past een heldere voorlichting over de eisen die zowel aan minderheden als aan autochtone Nederlanders worden gesteld en over de effecten indien de in wet en gewoonten verankerde verplichtingen niet worden nagekomen. Soepelheid met een beroep op de andere culturele achtergrond is fnuikend voor het met succes beëindigen van een scholings- of arbeidsinpassingstraject en dus voor het integratiebeleid. Cultuurgebonden patronen Het integratiebeleid dient de ontplooiing van individuen en de emancipatie van achtergebleven groepen. Daarmee sluit het integratiebeleid aan op verworvenheden die sterk gericht zijn op individuele vrijheid en kan het in spanning staan met waarden en leefregels uit andere, meer collectivistisch ingestelde niet-westerse culturen. Die spanningsmomenten leveren lastige dilemma’s op waarin desalniettemin moet worden gekozen. Het kabinet noemt een aantal problemen die met de cultuur van herkomst samenhangen6. Het wijst erop dat nieuwkomers niet zelden afkomstig zijn uit gesloten rurale en hiërarchisch gestructureerde samenlevingen, terwijl Nederland zich heeft ontwikkeld tot een open en hoog-technologische economie waarin individuele verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid voorop staan. Het kabinet wijst er voorts op dat gebrekkige taalvaardigheid en cultuurgebonden opvoedingspatronen mede oorzaak zijn van de achterstand van (met name Turkse en Marokkaanse) minderheden in het onderwijs. Specifieke patronen in de manvrouwverhouding kunnen in de Nederlandse samenleving tot ongewenste neveneffecten leiden. Als mogelijke effecten van deze cultuurgebonden opvoedingspatronen worden aangegeven: – zeer jonge kinderen komen met een forse achterstand op de basisschool; – de betrokkenheid van de ouders bij de onderwijsprestaties van de kinderen is relatief gering; – vaak laat de taalvaardigheid van de ouders en vooral de moeder te wensen over;

5 D. Pinto, Op weg naar de multiculturele samenleving, in: Liberaal Reveil, februari 1999 p. 21 e.v. 6 Tweede Kamer, Integratiebeleid 1999-2002, vergaderjaar 1998-1999, 26 333 nr. 1 en 2, Den Haag, 30 november 1998 (Nota Kansen krijgen, kansen pakken).

27

– er is sprake van een lage arbeidsparticipatie van vrouwen in het arbeidsbestel; – integratie- en acculturatieproblemen leiden tot een relatief hoge criminaliteit onder jongeren. Lastig te beantwoorden is de vraag in welke mate de overheid effectief sturend, in sommige gevallen zelfs verplichtend moet optreden, juist indien daarvoor het juridisch kader ontbreekt (bemoeizorg). Voorbeelden zijn de mate waarin de overheid kan bijsturen in de voorschoolse opvoeding van (kleine) kinderen of de maatschappelijke participatie van vrouwen7. Het gaat hierbij vaak om diepgewortelde verhoudingen in de private sfeer. Juist omdat daarbij dwang slecht past en waarschijnlijk niet effectief is, is er de noodzaak om het door het kabinet genoemde principe van betrokkenheid en eerbied vorm te geven in een heldere en open interculturele communicatie. Het lijkt in ieder geval zinvol dit soort vragen met betrokkenen (en hun organisaties) te bespreken en niet uit de weg te gaan met een verwijzing naar de andere culturele achtergrond. In dat laatste geval dreigt het gevaar van sterkere marginalisering voor de groepen die het betreft. Een goede manier om met deze problematiek om te gaan is gelegen in het opvolgen van de aanbevelingen van de RMO om het minderhedengezichtspunt sterker in het algemene sociale beleid te verdisconteren, om meer vertegenwoordiging van allochtonen in besturen van algemene instellingen op allerlei terreinen te betrekken en om minderhedenorganisaties (organisaties met een etnische signatuur) als instrument van integratie op het lokale niveau en op een veelheid van terreinen een grotere rol te geven8.

Conclusie: de beoordeling van de uitgangspunten van het overheidsbeleid

2.4

Aan minderheden komt een volwaardige plaats toe in de samenleving. Zij dienen onbelemmerde toegang te hebben tot de faciliteiten die economische, sociale en culturele ontplooiing mogelijk maken. De raad steunt de uitgangspunten van het kabinet voor een op actief burgerschap gericht integratiebeleid. Het beeld van actieve participatie van etnische minderheden in de samenleving spreekt aan en veronderstelt ten minste een evenredige en gelijkwaardige deelname aan onderwijs, scholing en arbeid. Daarvoor is een activerend

7 De beslissing van vrouwen om niet deel te nemen aan de arbeidsmarkt komt voort uit de culturele traditie. Dit stelt de vraag in hoeverre dit tot een terughoudend overheidsbeleid moet leiden. Het SCP komt tot de conclusie dat wat dit aspect betreft het achterwege laten van beleid de meest aangewezen weg lijkt. 8 RMO, Advies Integratie in perspectief, op.cit., pp. 38 en 39.

28

Uitgangspunten van het kabinetsbeleid

beleid nodig. De instituties op de arbeidsmarkt alsmede die van onderwijs en scholing hebben de taakstellende opdracht achterblijvende categorieën zo goed mogelijk bij te staan en extra inspanningen te leveren. Het is van groot belang dat de uitgangspunten van beleid ook helder en in samenhang in de uitvoering tot uitdrukking komen en voldoende worden gefaciliteerd. De raad meent dat het grotestedenbeleid hiertoe in potentie een belangrijk kader biedt. Minstens zo belangrijk is, gelet op de vraagstelling van het kabinet, de samenhang met het beleid de minderhedenorganisaties zelf en van andere betrokkenen alsmede het beleid van de sociale partners (op het gebied van personeelsvoorziening, arbeidsvoorwaarden en intercultureel management) in sectoren, bedrijven en instellingen. Kansen krijgen betekent kansen pakken. Er kan hierbij geen sprake meer zijn van vrijblijvendheid, noch van de kant van overheid, noch van de kant van de betrokken individuen. Burgers zijn zelf verantwoordelijk voor hun plaats in de samenleving. De overheid dient optimale omstandigheden te creëren en dus instrumenten aan te bieden die effectief zijn en effectief worden uitgevoerd. Het integratiebeleid van de overheid (en de bijdrage die van sociale partners verwacht mag worden) kan aan effectiviteit winnen als de normatieve kaders voor betrokkenen helder zijn en in overeenkomstig gedrag resulteert. Indien het laatste uitblijft, zijn sancties op hun plaats.

29

30

3. Probleemverkenning

Nederland heeft al meer dan drie decennia een migratieoverschot. Etnische minderheden vormen een toenemend deel van de Nederlandse bevolking. Het opleidingsniveau van deze groepen stijgt en de arbeidsparticipatie neemt toe. Toch is vergeleken met de autochtone bevolking sprake van een vertraagde ontwikkeling waardoor bestaande achterstanden niet worden ingelopen en soms zelfs toenemen. Juist nu de arbeidsmarkt aantrekt moet een behoorlijke inhaalslag worden gemaakt. Dit hoofdstuk richt zich op een nadere verkenning van de problematiek vanuit twee invalshoeken te weten de demografische ontwikkeling en de situatie op de arbeidsmarkt. Daarvoor is gebruik gemaakt van de meest recente gegevens uit de Enquête Beroepsbevolking 1998 (EBB). Aanvullend (cijfer)materiaal en kwalitatieve inzichten zijn ontleend aan de Rapportage Minderheden 1999 van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de analyses van het Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek (ISEO) in Buitenspel en Participatie en perspectief. Zowel het SCP als het ISEO maken gebruik van data van de survey Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen (de SPVA), waarvan de meest recente in 1998 is gehouden1. Het feit dat SCP en ISEO de positie van minderheden op de arbeidsmarkt regelmatig en in detail ten behoeve van het overheidsbeleid in beeld brengen, maakt het mogelijk in dit advies te volstaan met een enkele karakteristiek. In de navolgende paragraaf zal eerst worden ingegaan op de vraag wat in dit advies onder allochtonen of etnische minderheden wordt verstaan. Daarna komen enkele demografische gegevens en de situatie van minderheden op de arbeidsmarkt aan de orde.

1

CBS, Enquête Beroepsbevolking 1998, Voorburg/Heerlen 1999; P.T.M. Tesser, J.G.F. Merens, C.S. van Praag en J. Iedema, Rapportage Minderheden 1999, positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt, SCP, Den Haag, september 1999; J. Veenman, E.P. Martens en A.W.M. Odé, Buitenspel, over langdurige werkloosheid onder etnische minderheden, Assen 1998, J. Veenman, Participatie en perspectief, Lelystad 1999.

31

Definiëring van allochtonen en etnische minderheden

3.1

Allochtonen Het CBS verstaat onder allochtonen alle ingezetenen van Nederland met een buitenlandse herkomst. Het gaat om personen die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten en om personen die wel de Nederlandse nationaliteit bezitten maar niet in Nederland zijn geboren. Onlangs heeft het CBS een nieuwe standaarddefinitie en indeling van allochtonen in gebruik genomen. Volgens deze nieuwe definitie worden tot de allochtonen gerekend: – zij die zelf in het buitenland zijn geboren met ten minste één in het buitenland geboren ouder (1e generatie); – zij die in Nederland zijn geboren met eveneens ten minste één in het buitenland geboren ouder (2e generatie). Kort geformuleerd luidt de nieuwe definitie: ‘Een allochtoon is een persoon van wie ten minste één ouder in het buitenland is geboren.’ Naast de nieuwe definitie is een standaardindeling van allochtonen geïntroduceerd, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen allochtonen uit niet-westerse landen en allochtonen uit westerse landen. Zo ontstaat de indeling als opgenomen in tabel 3.1. Tabel 3.1 – Aantal allochtonen in Nederland op 1 januari 1999 (in procenten) 1e generatie

2e generatie A* 2e generatie B*

totaal

Westerse landen

38

26

84

50

Niet-westerse landen

61

74

16

50

Turkije

13

23

1

11

Marokko

11

19

1

9

Suriname

13

16

4

11

5

3

3

4

20

13

6

15

1390

494

815

2699

waarvan in procentpunten:

Ned. Antillen/Aruba Overige Totaal (absoluut x 1000)

*A: met twee in het buitenland geboren ouders, naar het geboorteland van de moeder. *B: met één in het buitenland geboren ouder, naar het geboorteland van die ouder. Bron: CBS.

De tabel laat de grote herkomstverschillen zien bij de allochtone bevolking. De doelgroepen van het minderhedenbeleid zijn vooral te vinden in de eerste 32

Probleemverkenning

en tweede kolom van tabel 3.1. De tweede generatie met één in het buitenland geboren ouder (B) heeft vooral een westerse achtergrond. De tabel maakt duidelijk dat het niet erg zinvol is om over de allochtone (beroeps)bevolking en de tweede generatie te spreken. De nieuwe definitie maakt het dus mogelijk een onderscheid te maken tussen de eerste en de tweede generatie allochtonen, maar geeft geen helder zicht op de doelgroepen van het minderhedenbeleid.

Etnische minderheden In dit advies wordt de term allochtoon veelal gebruikt als synoniem voor etnische minderheid. De term etnische minderheden is in feite een containerbegrip. Het omvat de bevolkingscategorieën van buitenlandse herkomst die tot de doelgroepen van het minderhedenbeleid worden gerekend. Bij de bepaling van de doelgroepen vormt vooral de problematische situatie op de arbeidsmarkt het uitgangspunt en indelingscriterium. Etnische minderheden vormen een heterogeen deel van de bevolking, waaronder ook de zogenoemde uitgenodigde vluchtelingen en de asielgerechtigden worden gerekend die uit een groot aantal landen uit de derde wereld en Oost-Europa afkomstig zijn. Alleen diegenen met een vergunning tot verblijf (VTV) maken deel uit van de etnische minderheden, asielzoekers zonder verblijfstatus (nog) niet. Ten slotte zij opgemerkt dat de Wet Stimulering Arbeidsdeelname Minderheden (Wet Samen) de doelgroep van de wet als volgt omschrijft: – personen die geboren zijn in Turkije, Marokko, Suriname, de Nederlandse Antillen, Aruba en voormalig Joegoslavië of in landen in Zuid- of MiddenAmerika, Afrika of Azië, met uitzondering van Japan en voormalig Nederlands-Indië2; – personen die voorkomen in het register, bedoeld in artikel 1, onder b, van de wet Rietkerk-uitkering (met name de Molukse bevolking)3; – kinderen van bovengenoemde personen. De toevoeging van de Molukse bevolkingsgroep is een uitbreiding ten opzichte van de definitie die in de Wet bevordering evenredige arbeidsparticipatie allochtonen (WBEAA) is gehanteerd.

3.2

Toenemend aandeel etnische minderheden in bevolking.

Van de bevolking van Nederland behoort bijna 9 procent tot een etnische minderheid. Tabel 2 laat zien dat het aandeel niet-westerse allochtonen de

2 3

Mensen die na 27 december 1949 in Indonesië zijn geboren, behoren dus wel tot de doelgroep. Dit register vermeldt personen die door de Nederlandse regering in 1951 of 1952 in groepsverband vanuit Indonesië naar Nederland zijn overgebracht.

33

komende jaren gestaag zal groeien tot 14 procent in 20154. Van de totale bevolking zal dan 22 procent tot de allochtonen gerekend kunnen worden. Tabel 3.2 – Allochtonen naar herkomst, 1998-2015 (middenvariant, x 1000) 1998 e

2015

e

e

1 gen. 2 gen. A* 2 gen. B*

e

e

1 gen. 2 . gen. A* 2e gen. B.*

Turkije

172

107

10

190

182

26

Marokko

146

88

8

189

184

23

Suriname

181

77

33

212

116

63

Antillen+Aruba

58

13

21

98

27

47

Overig Afrika

90

21

20

175

84

59

140

32

16

362

115

55

29

5

11

55

10

37

816

342

120

1282

719

310

% bevolking

5

2

1

8

4

2

Westerse allochtonen

529

129

683

608

163

765

Totaal allochtonen

1345

471

803

1890

882

1075

% bevolking

9

3

5

11

5

6

Azië Overig LatijnsAmerika Totaal nietwesters**

*A: met twee in het buitenland geboren ouders, naar het geboorteland van de moeder. B: met één in het buitenland geboren ouder, naar het geboorteland van die ouder. * * Etnische minderheden exclusief Oost-Europeanen, Indonesië (Nederlands-Indië) en Japan die onder de westerse allochtonen zijn meegerekend. Bron: CBS, Maandstatistiek van de bevolking, april 1999.

Het aandeel van de tweede generatie neemt in de loop van de tijd toe, maar in 2015 zal volgens het CBS iets minder dan de helft van alle Turken en Marokkanen tot de eerste generatie behoren. Bij de overige etnische groepen blijft de tweede generatie in de minderheid. Door de continue asielimmigratie zal dit nog geruime tijd het geval zijn. Sinds 1992 wordt het vestigingsoverschot van etnische minderheden vooral bepaald door de toestroom van nieuwe asielzoekers. Het CBS gaat ervan uit dat in het

4

M.P.C. Alders, Allochtonenprognose 1998-2015. In: CBS, Maandstatistiek van de bevolking, april 1999, pp. 20-36.

34

Probleemverkenning

komende decennium het aantal asielaanvragen per jaar rond de 40.000 zal bedragen. Ongeveer de helft hiervan wordt (voorlopig) geaccepteerd waarna op enige termijn (inclusief vervolgmigratie) ongeveer 30.000 vestigingen resulteren5.

Verblijfstatus van asielzoekers De asielzoekers wier aanvraag wordt gehonoreerd, vallen naar de aard van hun verblijfsstatus in drie groepen uiteen. Over de laatste drie jaar beschouwd, krijgt ongeveer 45% een A-status, hetgeen wil zeggen dat zij als politiek vluchteling worden erkend en voor onbepaalde tijd in Nederland kunnen verblijven. De overigen worden niet als vluchteling erkend, maar krijgen ofwel een vergunning tot verblijf (VTV) ofwel een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (VVTV). De VTV wordt toegekend aan asielzoekers die om humanitaire redenen van individuele aard niet naar hun land kunnen worden teruggestuurd en de VVTV wordt toegekend aan asielzoekers die uit een land komen dat voor-

alsnog in zijn geheel onveilig wordt beschouwd. Na een bepaalde verblijfsperiode worden deze statussen gewoonlijk omgezet in een definitieve verblijfsvergunning. Op 1 juli 1998 ging de Koppelingswet in waardoor illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen het recht op een aantal sociale voorzieningen wordt ontzegd. Wat de grensbewaking en het uitzettingsbeleid niet vermogen, zou bereikt kunnen worden door illegalen het bestaan in Nederland te bemoeilijken. Het gaat om voorzieningen in het kader van de sociale zekerheid, huisvesting, onderwijs en ziekteverzekeringen, waarvan illegale vreemdelingen nog eens expliciet worden uitgesloten. Bron: SCP, Rapportage Minderheden 1999.

Al met al mag uit tabel 3 de conclusie worden getrokken dat de geraamde substantiële groei van de minderhedenbevolking tot 2015 (groei zowel in absolute als relatieve termen) een blijvende beleidsinspanning van de overheid zal vragen zowel ten behoeve van de inburgering van nieuwkomers, als ten behoeve van de (voor)schoolse opvang van de tweede generatie. Het toenemend aandeel van de minderheden in de bevolking impliceert tevens een toenemend belang van de inzet en vaardigheden van minderheden voor de arbeidsmarkt. Verhoging van de participatiegraad van etnische minderheden zal alleen al gelet op de toenemende tekorten op de arbeidsmarkt steeds belangrijker worden. De doelstelling van het kabinet om in de periode tot 2002 het verschil in werkloosheid met autochtonen te halveren moet derhalve beschouwd worden als een belangrijke stap.

5

J. de Beer, Veronderstellingen over het toekomstig aantal asielzoekers. In: Maandstatistiek van de bevolking, februari 1999, pp. 8-13.

35

Ook het migratiesaldo vertoont in de komende 15 jaar een positieve aanwas van rond de 30.000 niet-westerse personen. Dat is het resultaat van niet-westerse immigratie (52-57.000 personen) en emigratie (20-28.000 personen)6. De afgewezen asielzoekers worden slechts in een minderheid van de gevallen daadwerkelijk uitgezet. Veelal is de uitzettingsprocedure slechts administratief van aard. Het gevolg is dat er een omvangrijk reservoir van ettelijke tienduizenden illegalen in Nederland verblijft. Het SCP meldt dat hun aantal in de grote steden in 1995 (zeer conservatief!) werd geschat op 40.000, ofwel 7 procent van de aldaar verblijvende allochtonen uit de niet-westerse wereld7. Een beter inzicht in het aantal illegaal in Nederland verblijvende minderheden kan een basis vormen voor een betere beoordeling van de effecten die dit verblijf heeft op de werking van de arbeidsmarkt. Asielmigranten vormen thans een kwart van de minderhedenbevolking; hun aandeel zal in 2015 gestegen zijn tot 40 procent. Dit betekent dat de zorg voor minderheden en de opvang van migranten (ondanks eventueel te nemen beperkende maatregelen) een structureel aspect van het onderwijs- en arbeidsmarktbeleid zal blijven, terwijl de relatieve omvang van minderheden en migranten toeneemt. Een gevarieerd ‘nieuwkomersbeleid’ zal dientengevolge noodzakelijk blijven.

Generatie en leeftijd Kinderen van etnische minderheden die in Nederland geboren zijn, hebben later veelal minder problemen op school en minder moeite op de arbeidsmarkt. Om dit inzichtelijk te maken heeft het SCP op basis van een apart databestand (het SPVA ’98) volwassen migranten ingedeeld in 5 typen. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen migranten die tijdens de migratie 18 jaar en ouder waren (de eerste generatie) en de nakomelingen: zij die tijdens de migratie jonger waren, of later in Nederland zijn geboren. De eerste generatie is ingedeeld in migranten die voor 1981 zijn gemigreerd en zij die daarna zijn gekomen. De tweede generatie bevat degenen die in Nederland zijn geboren of voor hun zesde jaar hier zijn komen wonen. Nakomelingen die tussen hun zesde en achttiende levensjaar zijn gemigreerd worden met de term tussengeneratie aangeduid. Tenslotte is een specifieke categorie eerste generatiemigranten benoemd, namelijk zij die zich ten behoeve van de gezinsvorming als partner bij een nakomeling van de eerste generatie hebben aangesloten.

6 7

M.P.C. Alders, Allochtonenprognose 1998-2015, op.cit., p. 24. SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 22. De schatting is conservatief omdat het alleen om illegalen van buiten West- en Oost-Europa gaat die zich blootstellen aan aanhouding. Niet meegerekend zijn degenen die een meer verborgen bestaan leiden, of pendelaars die tijdelijke werkbezoeken aan Nederland brengen. Zie: G. Engbersen, J. van der Leun, R. Staring en J. Kehla, Inbedding en uitsluiting van illegale vreemdelingen, Amsterdam 1999, p. 27.

36

Probleemverkenning

Het beeld is in tabel 3.3 weergegeven8. Tabel 3.3 – Migrantentypen naar herkomst (procentuele verdeling) 1e generatie, voor 1981

1e generatie, Gezinsvormers Tussengeneratie 2e generatie na 1980

Turkije

23

19

12

21

25

Marokko

27

23

5

20

24

Suriname

26

17

4

24

28

Antillen

13

40

3

22

22

Bron: ISEO/SCP (SPVA’98) SCP-bewerking.

Stedelijke concentratie Etnische minderheden zijn sterk vertegenwoordigd in de grote steden. Maar liefst 42 procent van de etnische minderheden woont in een van de vier grote steden (zie tabel 3.4). De cijfers benadrukken de wenselijkheid het integratiebeleid voor minderheden te plaatsen in het perspectief van het grotestedenbeleid. De gegevens in de derde kolom met betrekking tot het aandeel van jeugdige etnische minderheden in de overeenkomstige bevolkingscategorie illustreren dat het bestaan van ‘zwarte scholen’ in de vier grote steden mede een demografische achtergrond heeft en als een normaal verschijnsel kan worden beschouwd9. Tabel 3.4 – Spreiding van etnische minderheden over gemeenten, 1998 Aandeel in bevolking (in %)

Aandeel in categorie Aandeel van gemeen5-14 jaar (in %) te in totaal etnische minderheden

Amsterdam

30

51

17

Rotterdam

29

48

13

Den Haag

27

41

9

Utrecht

19

36

3

Subtotaal G4

28

46

42

overige steden*

9

-

19

Rest van Nederland

5

-

39

Nederland

8

11

100

* Boven 100.000 inwoners.

8 9

SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 37. P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit. p. 45.

37

Meer etnische minderheden op de arbeidsmarkt

3.3

De arbeidsmarktpositie van etnische minderheden is vergeleken met een tiental jaren geleden sterk verbeterd. In de adviesaanvraag wordt dan ook aangegeven dat er sprake is van een positieve ontwikkeling: de arbeidsdeelname van etnische minderheden is toegenomen, zelfs sterker toegenomen dan die van autochtonen. Desalniettemin is de werkloosheid onder minderheden (met 16 procent in 1998) onevenredig hoog. Het streven van het kabinet om in de periode tot eind 2002 te komen tot een halvering van het verschil in werkloosheid tussen minderheden en autochtonen betekent dat tot 2002 ongeveer 35.000 werkloze minderheden extra aan werk moeten worden geholpen. Het kabinet laat daarmee verschillen in arbeidsdeelname tussen de verschillende categorieën etnische minderheden (zoals dat in de bruto-participatiegraad tot uitdrukking komt) buiten beschouwing. Vanuit een ander gezichtspunt, kan ook de (evenredige) verhoging van de arbeidsdeelname doelstelling van beleid zijn. Dat kan bijvoorbeeld wenselijk zijn vanuit de directe relatie die gelegd is tussen volwaardig burgerschap en deelname aan (betaalde) arbeid, of vanwege het sociaal-economisch motief dat de vergrijzing van de samenleving een hogere feitelijke arbeidsdeelname van de potentiële beroepsbevolking vraagt10. De navolgende tabellen geven een indruk hoe het, getuige de meest recente ‘Enquête Beroepsbevolking’, anno 1998 zowel met de geregistreerde werkloosheid als met de bruto-arbeidsdeelname was gesteld. Tabel 3.5 laat zien dat de werkloosheid onder de doelgroepen van het minderhedenbeleid tussen 1988 en 1998 sterk is gedaald, en met name na 1995 sterk is afgenomen. De substantiële daling onder de Surinaamse bevolkingsgroep springt er sterk uit. Ook de Antillaans/Arubaanse bevolkingsgroep weet de werkloosheid meer dan te halveren. Voor de Surinaamse bevolkingsgroep geldt bovendien dat de participatiegraad stijgt tot boven het autochtone niveau. Ook de participatiegraad van het Marokkaanse bevolkingsdeel neemt toe, terwijl die van de overige minderheden stabiel blijft.

10

SER-advies Arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag, december 1999.

38

Probleemverkenning

Tabel 3.5 -Allochtonen van 15-64 jaar naar etniciteit, bruto-participatiegraad* en werkloosheidspercentage (1988, 1995 en 1998) Bruto-participatiegraad

Geregistreerde werkloosheid (%)

1988

1995

1998

1988

1995

1998

Turken

47

44

44

36

41

28

Marokkanen

38

42

46

31

27

20

Overige MZ-landen**

61

59

58

15

19

14

Overige Europeanen

57

62

63

9

8

5

Surinamers

49

63

70

26

15

9

Antillianen/Arubanen

58

58

59

38

28

17

Indonesiërs/Indische Ned.

58

58

59

9

8

4

Overige allochtonen

54

51

53

22

28

17

Totaal allochtonen

53

55

57

19

19

12

Autochtonen

59

63

66

7

6

3

De bruto-participatiegraad (in personen) betreft de werkende en werkloze beroepsbevolking als percentage van de bevolking van 15-64 jaar. ** MZ-landen= Middellandse Zee-landen. Bron: CBS, EBB 1998. *

Tabel 3.6 - Allochtonen van 15-64 jaar naar sekse en etniciteit, bruto-participatiegraad* en werkloosheidspercentage (1998) Bruto-participatiegraad

Geregistreerde werkloosheid (%)

man

vrouw

totaal

man

vrouw

totaal

Turken

62

25

44

27

31

28

Marokkanen

64

27

46

22

15

20

Overige MZ-landen**

65

50

58

13

15

14

Overige Europeanen

75

52

63

5

6

5

Surinamers

77

63

70

10

8

9

Antillianen/Arubanen

75

45

59

14

20

17

Indonesiërs/Indische Ned.

70

50

59

-

-

4

Overige allochtonen

62

43

53

18

15

17

Totaal allochtonen

58

53

57

13

11

12

Autochtonen

79

54

66

3

4

3

De bruto-participatiegraad (in personen) betreft de werkende en werkloze beroepsbevolking als percentage van de bevolking van 15-64 jaar. ** MZ-landen= Middellandse Zee-landen. Bron: CBS, EBB 1998. *

39

Tabel 3.6 geeft aan dat de werkloosheidspercentages tussen mannen en vrouwen nog relatief sterk verschillen. Wat voorts opvalt is dat er grote verschillen zijn in de arbeidsdeelname van mannen en vrouwen. De lage arbeidsdeelname van Turkse en Marokkaanse vrouwen valt sterk op, maar ook die van de Turkse en Marokkaanse mannen is relatief laag. Culturele verschillen spelen hierbij waarschijnlijk een grote rol11. Het SCP concludeert naar aanleiding van zijn grondige analyse van participatiegegevens dat verschillen in arbeidsdeelname tussen minderheden en autochtonen slechts voor een klein deel kunnen worden verklaard uit opleidingsniveau, geslacht en leeftijd. Maar als het gaat om verschillen in deelname tussen minderheidsgroeperingen onderling dan kan een substantieel deel van de verschillen tussen Surinamers en Antillianen/Arubanen enerzijds en Turken anderzijds worden toegeschreven aan migratietype, sociale integratie, opleidingsniveau, geslacht en leeftijd. Turken en Marokkanen verschillen in dit opzicht niet van elkaar12. Bij de analyse van de werkloosheidsontwikkeling wijst het SCP erop dat er naast de relatief gunstige ontwikkeling die zich de laatste jaren op tal van facetten (in de breedte) heeft voorgedaan, ook sprake is van enkele negatieve resulaten te weten: – een verontrustend hoge werkloosheid onder jongeren uit de meeste minderheidsgroepen; – de toename van langdurig werkzoekenden onder Turken, Surinamers en Antillianen/Arubanen; – de ongunstige arbeidsmarktpositie van personen uit landen waar veel vluchtelingen en asielzoekers vandaan komen, vooral voor degenen die nog maar kort in Nederland verblijven. Het behaalde opleidingsniveau blijkt bij de verklaring van de arbeidsmarktpositie een grote rol te spelen13. Het gepresenteerde cijfermateriaal geeft aanleiding de grote verschillen tussen de verschillende bevolkingsgroepen te benadrukken en niet alle allochtone groepen over één kam te scheren. Daarenboven moet worden onderkend dat ook binnen de etnische groeperingen verschillen bestaan. Aandacht moet worden geschonken aan de vraag welke verschillen er zijn tussen de etnische categorieën en tussen de generaties binnen die categorieën en het migratieverleden (oudkomers, nieuwkomers). Een nadere toespitsing van het beleid kan immers zinvol zijn; aan de hand van onder meer tabel 3.6 kan worden gecon-

11

12 13

Binnen de Marokkaanse en Turkse gemeenschap is de opvatting dat de vrouw thuis bij haar kinderen dient te zijn en niet dient deel te nemen aan het openbare leven nog in hoge mate dominant. P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 332. P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 293. P.T.M. Tesser c.s., Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 307.

40

Probleemverkenning

stateerd dat vooral Marokkaanse en Turkse bevolkingsgroepen nog steeds te weinig profiteren van de (min of meer autonome) ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en het gevoerde arbeidsmarktbeleid.

Verklaring langdurige werkloosheid onder etnische minderheden Waarom is de werkloosheid onder personen uit etnische minderheden hoger en waarom zijn zij ook vaker langdurig werkloos? In een onderzoek naar de verklaring voor de hoge langdurige werkloosheid onder etnische minderheden komt Veenman tot een vijftal empirisch gefundeerde verklarende factoren waarvan hij er drie aan de vraagkant en twee aan de aanbodkant situeert14. Aan de vraagkant spelen de volgende verklaringsmogelijkheden een rol: – de conjuncturele terugval sinds het midden van de jaren zeventig treft vooral laaggeschoolden (conjunctuurthese); – de herstructurering van de economie raakt behalve de ongeschoolden15 vooral degenen met een sterke oriëntatie op industriële arbeid (transformatiethese); – selectieprocessen op de arbeidsmarkt werken (bewust of onbewust) ten nadele van etnische minderheden (discriminatiethese). Aan de aanbodkant spelen twee verklaringsgronden: – langdurig werklozen beschikken over onvoldoende arbeidskwalificaties16 (deficitthese); – langdurig werklozen beschikken over onvoldoende sociale en culturele hulpbronnen (differentiethese). De vijf verklaringsgronden verwijzen zowel naar degenen die door de hoge en langdurige werkloosheid worden getroffen (wie zijn werkloos?) als naar de richting waarin de oplossing van de problematiek moet worden gezocht. Wat het laatste betreft kan het volgende schema als uitgangspunt dienen:

14 15

16

J. Veenman c.s. Buitenspel, over langdurige werkloosheid onder etnische minderheden, Assen 1998, pp. 16-26. Door veranderingen in de organisatie van arbeid en de aard van het werk (van bulkproductie naar maatwerk) worden in vergelijkbare functies hogere eisen aan het abstractieniveau van werkenden gesteld dan voorheen. SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 363. Daarbij speelt een rol het toenemend belang dat werkgevers hechten aan de sociaal-normatieve en sociaal-communicatieve vaardigheden van werknemers. Zie SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 280.

41

Schema 3.1 – Beleidsmaatregelen per verklaringsgrond Verklaringsgrond

Beleidsmaatregelen

Conjunctuurthese

Algemeen economisch beleid Algemeen werkgelegenheidsbeleid Herverdeling van werk

Transformatiethese

Algemeen werkgelegenheidsbeleid Stimulering wijkeconomieën Stimulering etnisch ondernemersschap

Discriminatie

Positieve-actiebeleid Uitvoering Wet Samen Intercultureel management Weerbaarheidstraining allochtonen

Deficitthese

Opleiding en scholing, taalcursussen Laten opdoen van werkervaring Arbeidsmarkttoeleiding nieuwkomers Beïnvloeding loonkosten

Differentiethese

Onderwijs- en arbeidsmarktvoorlichting Sollicitatietraining allochtonen Bevorderen interculturele communicatie

Bron: J. Veenman.

In het navolgende wordt kort op dit overzicht ingegaan.

De conjunctuur Met het aantrekken van de arbeidsmarkt en het toenemend aantal vacatures staan de conjuncturele lichten weer op groen. De gunstige economische ontwikkeling heeft gezorgd voor een lagere werkloosheid en hogere participatiecijfers zowel voor de autochtone als de allochtone beroepsbevolking. Nu de economische groei aanhoudt is het zaak die ontwikkeling door te trekken en vooral de werkloosheid onder etnische minderheden sterk terug te dringen. Voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid is het gevoerde sociaal-economisch beleid dus succesvol geweest. Voor de aanbodkant van de arbeidsmarkt zijn er echter nog vraagtekens. Er zijn onvoldoende prikkels voor uitkeringsgerechtigde werkzoekenden om arbeid te aanvaarden waarvan de beloning het niveau van de uitkering niet of nauwelijks overschrijdt17. Dat heeft een ongunstige invloed op het zoekgedrag. Er zijn, vooral in de fiscale sfeer, verschillende instrumenten denkbaar die aan dit probleem tegemoet kunnen komen en daarmee bijdragen aan het vermin-

17

CPB, Arbeidsbemiddeling en reïntegratie van werklozen, werkdocument 118, Den Haag 2000.

42

Probleemverkenning

deren van de armoedeval. De raad meent dat het in het bestek van dit advies niet opportuun is deze oplossingsrichtingen en de voor- en nadelen ervan verder te verkennen, maar meent wel dat vermindering van de armoedeval ook voor werkzoekenden onder de minderheden van betekenis is en een extra stimulans tot arbeidsparticipatie kan opleveren. De constatering over het zoekgedrag impliceert niet alleen dat niet iedere werkzoekende zijn verantwoordelijkheid ten volle neemt, maar tevens dat de toepassing van de richtlijn passende arbeid en waarschijnlijk ook de actieve verwijzing naar passende arbeid en passende scholing, te wensen overlaat.

Transformatie Een belangrijke verklaring voor de langdurige werkloosheid onder minderheden is gelegen in het feit dat zij door de economische crisis van begin jaren tachtig slachtoffer zijn geworden van de herstructurering van de economie. Door het ruime overschot van redelijk geschoolde schoolverlaters en de achterblijvende vraag naar arbeid hebben veel (en vooral de laaggeschoolde) werkzoekenden de omslag naar de diensteneconomie niet mee kunnen maken. Met name de Turkse en Marokkaanse werkzoekenden van de eerste generatie bleven georiënteerd op industriële arbeid, een oriëntatie die de relatief grote afstand van deze categorieën tot de arbeidsmarkt mede verklaart. Een indicatie hiervoor kan worden gevonden in tabel 3.7. Tabel 3.7 - Werkzame beroepsbevolking in Nederland naar bedrijfstak (in procenten) 1996/1998 Autocht.

Allocht.

Turken/Marokkanen

Sur./Antil. /Arub.

Overige allocht.

4

2

5

-

1

Industrie en bouwn.

24

26

37

20

25

Commerciële diensten

39

40

38

38

41

Niet- commerciële diensten

32

30

19

40

30

5859

542

86

123

332

Landbouw en visserij

Totaal (abs. x 1000) Bron: CBS,

Uit tabel 3.7 blijkt dat er, bezien naar de bedrijfstakken waarin men werkt een groot verschil is tussen Turken en Marokkanen aan de ene kant en Surinamers en Antillianen aan de andere kant. Turken en Marokkanen zijn nog sterk over-

43

vertegenwoordigd in industrie en bouwnijverheid18 en sterk ondervertegenwoordigd in de kwartaire (niet-commerciële) diensten, terwijl Surinamers en Antillianen/Arubanen (en zeker de vrouwen onder hen) al sterk in de kwartaire diensten werkzaam zijn. Daarbij zij aangetekend dat de werkgelegenheid in industrie en bouwnijverheid juist in de vier grote steden, waar relatief veel leden van etnische minderheidsgroepen wonen, laag is vergeleken met het landelijk gemiddelde. Voor Turken en Marokkanen is dus ook sprake van een geografische discrepantie. De oplossing voor de transformatieproblematiek is gelegen in een algemeen werkgelegenheidsbeleid gericht op het doen ontstaan van nieuwe banen in andere sectoren en in een krachtig arbeidsvoor-zieningsbeleid gericht op omscholing. Dit heeft zin omdat sprake is van nieuwe groeisectoren waarin de vraag aantrekt. Omscholing is echter niet eenvoudig omdat de herstructurering van de economie niet alleen andere, maar vooral ook hogere en andersoortige kwalificaties met zich brengt. De verdienstelijking van de economie vraagt om een verdienstelijking van de beroepsuitoefening hetgeen andere sociaal-normatieve en communicatieve vaardigheden vereist. De beide andere in schema 3.1 naar voren gebrachte oplossingrichtingen (stimulering wijkeconomieën en stimulering etnisch ondernemersschap) zijn eerder door de raad onder de aandacht gebracht19. Daarbij zij overigens opgemerkt dat in het Advies Samen voor de stad de raad ervoor pleit om de mobiliteit van minderheden naar werk op (passende) afstand van de woonomgeving te vergroten, naast de mogelijkheid meer economische activiteiten te ontwikkelen in de directe leefomgeving van etnische minderheden.

Discriminatie Discriminatie, of meer algemeen geformuleerd uitsluiting, vormt een derde verklaring voor het bestaan van langdurige werkloosheid onder minderheden. Antidiscriminatiewetgeving en een actief handhavingsbeleid, onder meer door verhoging van de effectiviteit van de Algemene Wet gelijke behandeling 20 is hierbij aan de orde.

18 19 20

De oververtegenwoordiging heeft, gelet op andere bronnen, vooral betrekking op de industrie en niet op de bouwnijverheid waar etnische minderheden ondervertegenwoordigd zijn. Zie SER-advies Samen voor de stad, publicatienr. 98/01, Den Haag, januari 1998. En : SER-advies Etnisch ondernemerschap, publicatienr. 98/14, Den Haag, juni 1998. I.P. Asscher-Vonk, C.A. Groenendijk, Gelijke behandeling: regels en realiteit, een juridische en rechtssociologische analyse van de gelijke-behandelingswetgeving, Den Haag 1999.

44

Probleemverkenning

Voldoende is dat niet, gelet op het feit dat discriminatie vaak verhuld of totaal onbewust plaatsvindt als neveneffect van sociaal verkeer. Een voorbeeld van het laatste is het feit dat de formele en informele wervingskanalen van ondernemingen veelal zijn ingesteld op het bereiken van de traditionele wervingscategorieën en daardoor de minderheden missen. Vraag en aanbod bereiken elkaar daardoor moeilijk21. De tegenpool van directe of indirecte discriminatie22 is de wens een positieveactiebeleid te voeren en projecten te ontwikkelen gericht op de arbeidsintegratie van minderheden. De minderhedenakkoorden in de Stichting van de Arbeid, die op sectorniveau hun uitwerking in onder meer CAO-bepalingen hebben gevonden, zijn er een voorbeeld van, evenals de Wet Samen. Een ander aspect van discriminatie betreft het feit dat sommige kenmerken van individuele leden van minderheidsgroepen worden toegeschreven aan alle leden van die minderheidsgroep. Dergelijke vormen van statistische discriminatie komen veelal voort uit gebrek aan informatie omtrent de individuele persoon23.

Opleidingsniveau, het aanboddeficit De positie van minderheden op de arbeidsmarkt wordt in hoge mate bepaald door het opleidingsniveau (zie tabel 3.8). Verschillende verklaringen kunnen hiervoor worden aangevoerd, zoals de al eerder genoemde effecten van de herstructurering van de economie, de lage productiviteit van laaggeschoolden in vergelijking met het wettelijk minimumloon en, in een ruime arbeidsmarkt, de verdringing van laaggeschoolden door (wat) hoger opgeleiden. Feit is dat de werkloosheid zich vooral concentreert onder laaggeschoolden24. Het SCP merkt daarbij op dat de gemiddeld lage kwalificaties van de beroepsbevolking van de minderheden in combinatie met een ruim aanbod van een hoger niveau ‘statistische’ discriminatie in de hand werkt, hetgeen de arbeidskansen van minderheden op zichzelf al negatief beïnvloedt.

21 22 23 24

Evenredigheid naar doelgroepen wordt wel gerealiseerd bij uitzendarbeid. Zie: ABU, Jaarverslag 1998. SER-advies Werkgelegenheid minderheden, publicatienr. 92/04,Den Haag 1992, pp. 18 en 19. J. Veenman, Buitenspel, op.cit.,1998, p. 22. Zie SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 335.

45

Tabel 3.8 – Opleidingsniveau van (niet-schoolgaande) etnische minderheden naar land van herkomst en geslacht, 1998 en 1996/97 (in procenten) max. bo Turkije

Marokko

Suriname

Antillen

Zuid-Europa

Overige landen

West-Europa/VS

Nederland

Vbo/mavo

Mbo/havo/vwo

Hbo/wo

mannen

59

18

17

6

vrouwen

72

13

13

2

mannen

73

11

10

6

vrouwen

79

8

11

2

mannen

29

34

21

16

vrouwen

33

28

25

14

mannen

24

29

27

20

vrouwen

33

30

25

12

mannen

24

32

31

13

vrouwen

28

26

30

16

mannen

20

20

35

25

vrouwen

27

20

34

19

mannen

8

22

37

33

vrouwen

10

20

40

30

mannen

10

22

44

24

vrouwen

13

28

40

19

Bron: SCP, op.cit., 1999, p. 62.

Voor nieuwkomers (gezinsvormers en vluchtelingen) is het niet-beheersen van de Nederlandse taal het belangrijkste probleem. Dit probleem speelt overigens ook een belangrijke rol binnen groepen van de eerste generatie en bij jonge kinderen van de tweede generatie. Beheersing van de Nederlandse taal en het volgen van adequaat op de Nederlandse verhoudingen afgestemd onderwijs is conditioneel om met succes de arbeidsmarkt te kunnen betreden. Zowel voor volwassen oudkomers als nieuwkomers met een duidelijk opleidingsdeficit is het niet altijd mogelijk geheel naar de schoolbanken terug te gaan om een opleiding te volgen. In die gevallen kan een combinatie van leren en werken stimulerend zijn. Daartoe zal een beroep moeten worden gedaan op het bedrijfsleven. Dat geldt ook voor functiegerichte taaltrainingen die veelal op de werkplek noodzakelijk zijn om de Nederlandse taal beter onder de knie te krijgen25.

25

In hoofdstuk 4 wordt uitgebreid ingegaan op het onderwijs- en opleidingsbeleid. In hoofdstuk 5 wordt aandacht besteed aan nieuwkomers.

46

Probleemverkenning

Differentie De differentiethese is sterk verwant aan hiervoor genoemde aspect van een tekort aan vaardigheden. Een goede opleiding en een goede beheersing van de Nederlandse taal zijn middelen om de sociale en culturele hulpbronnen te verwerven. Tegelijkertijd is een zekere acculturatie noodzakelijk om het belang van opleiding en scholing voor de inkomensverwerving en de bredere maatschappelijk participatie onder ogen te kunnen zien. Traditionele opleidings- en beroepenoriëntaties kunnen in de Nederlandse situatie disfunctioneel blijken te zijn. Onderwijs- en arbeidsmarktvoorlichting speelt hierbij een belangrijke rol, maar ook het vermogen van betrokkenen voorlichters en docenten tot interculturele communicatie. In dit verband vragen ook arbeidsmarktintermediairs de aandacht. Deze makelaars tussen vraag en aanbod hebben in de eerste plaats de functie de markt voor beide partijen transparanter te maken en belemmeringen in de communicatie weg te nemen. Onbedoelde discriminatie wordt daardoor mede voorkomen. In de tweede plaats kunnen intermediaire organisaties geconstateerde tekorten verhelpen door het aanbieden van scholing, training, werkervaring en dergelijke. Ze dragen daarmee bij aan het verhelpen van het tekort aan sociaal kapitaal. Bijzondere groepen De besproken verklaringsgronden voor langdurige werkloosheid vormen als gezegd een indicatie voor het beleid dat nodig is om achterstanden weg te werken. De verklaringsgronden geven ook aan wie van de verschillende minderheidsgroepen in sterkere of mindere mate door de genoemde redenen zijn getroffen. Vaak is sprake van een gecompliceerde situatie doordat een cumulatie van negatieve kenmerken de positie van bepaalde groepen minderheden bepaalt. Nader onderzoek naar de harde kern van de werklozen onder etnische minderheden leidt onder meer tot de conclusie dat deze vooral bestaat uit laagopgeleide eerstegeneratie-allochtonen. Het gaat om personen met (nog steeds) een geringe beheersing van de Nederlandse taal, die weinig of geen contact hebben met autochtone Nederlanders. Veel etnische minderheden vinden door hun oriëntatie op traditionele industriële arbeid moeilijk werk; degenen met een verleden in de dienstverlenende sector blijken een grotere kans te hebben om in het arbeidsproces terug te keren. Nu de kansen op de arbeidsmarkt zijn gekeerd ontstaat ook voor deze veelal goed gemotiveerde categorieën oudere werkzoekenden weer perspectief. Ook al staan vele werkzoekenden van de eerste generatie ‘op afstand’ van de arbeidsmarkt, er is geen reden het ouderenbeleid niet op hen van toepassing te verklaren. Een extra beleidsinspanning zal daarvoor zeker nodig zijn. 47

Kijkend naar de werkenden constateert het SCP dat de tweede generatie het beter doet op de arbeidsmarkt, maar ook verdeeld is geraakt. De tweede generatie vervult functies op hogere niveaus terwijl gezinsvormers en personen uit de eerste generatie werkzaam zijn in de laagste functies. Tegelijkertijd kenmerkt de tweede generatie zich door een relatief hoge werkloosheidskans. Een deel van de tweede generatie heeft optimaal profijt getrokken van de Nederlandse opleiding en beheerst de taal goed, terwijl een ander deel niet van deze omstandigheden heeft geprofiteerd en met problemen kampt op school en op de arbeidsmarkt. Het SCP legt daarbij andermaal de nadruk op de sterk bepalende rol van het opleidingsniveau, onder meer voor het functieniveau, waarbij het tevens constateert dat minderheden steeds minder hoge functies vervullen dan autochtonen van hetzelfde opleidingsniveau. Voor Turken en Marokkanen geldt dit overigens sterker dan voor Surinamers en Antillianen. Wellicht is verschil in doorstroommogelijkheden in arbeidsorganisaties hierbij een factor26. Het SCP wijst er tevens op dat voor jongeren uit minderheden geldt dat het diploma dat zij hebben behaald, soms een hoger vaardigheidsniveau doet veronderstellen dan waarover zij feitelijk beschikken. Zorgelijk noemt het SCP het dat er weinig verbetering zit in de arbeidspositie van Marokkaanse en Turkse mannen: terwijl het functieniveau van Turkse en Marokkaanse vrouwen de afgelopen jaren is gestegen is dat van de Turkse en Marokkaanse mannen gedaald. Het SCP vraagt voorts aandacht voor de bijzonder ongunstige positie van werkloze vluchtelingen en asielzoekers op de Nederlandse arbeidsmarkt. De verschillende etnische groeperingen nemen verschillende posities in en laten zich moeilijk over één kam scheren. Ook de RMO komt in zijn advies tot de conclusie dat de traditionele doelgroepen van het integratiebeleid gemeten naar de vier voorwaarden die hij aan integratie stelt, in het algemeen heterogeen van karakter zijn. Dat wil dus zeggen dat deze groepen (in termen van de RMO) maar voor een beperkt gedeelte bestaan uit personen van wie kan worden gezegd dat zij onvoldoende maatschappelijk geïntegreerd zijn of met uitsluiting worden bedreigd. Over het geheel genomen is de RMO van oordeel dat specifieke aandacht nodig is voor Marokkanen en Turken (zowel mannen als vrouwen) en jongeren van Turkse, Marokkaanse en Antilliaanse afkomst. Bij ouderen betreft het oudere alleenstaande vrouwen, die relatief veel onder de Antilliaanse bevolkingsgroep voorkomen27. De Surinamers lijken zich als bevolkingsgroep buiten de probleemcategorieën te hebben geplaatst.

26 27

Op basis van de benutte gegevens kon het SCP hier geen uitspraak over doen. SCP, Rapportage Minderheden 1999, op.cit., p. 327. RMO, Advies Integratie in perspectief, op.cit., p. 36.

48

Probleemverkenning

3.4

Conclusie: etnische minderheden vragen om een gevarieerde aanpak

De belangrijkste conclusie van de probleemverkenning is dat etnische minderheden binnen de Nederlandse bevolking een sterk gedifferentieerde bevolkingscategorie vormen. Er is veel en gedegen onderzoek verricht naar de oorzaken van de lage netto-arbeidsparticipatie van minderheden. Daardoor is niet alleen veel bekend over de oorzaken van de relatief hoge werkloosheid onder minderheden, ook blijkt dat de verschillen tussen de minderheidsgroepen gemeten naar die oorzaken (zoals bijvoorbeeld taalvaardigheid, opleidingsniveau en migratiegeschiedenis) groot zijn. Voor de verklaring van de slechte arbeidsmarktpositie zijn dus per categorie steeds andere factoren relevant en dus zal het integratiebeleid een variëteit aan instrumenten en aanpak moeten hanteren. Dat neemt niet weg dat het opleidingsniveau steeds weer van doorslaggevend belang blijkt te zijn. Positief in de geschetste ontwikkelingen is dat de uit Suriname afkomstige bevolkingsgroep nauwelijks meer als een probleemcategorie wordt gezien. Dit laat onder meer zien dat mede onder invloed van een goede arbeidsmarkt achterstanden kunnen worden weggewerkt en uitsluitingsmechanismen kunnen worden overwonnen. Andere categorieën kunnen daar hoop uit putten. Negatief is de tendens dat juist onder jongeren de werkloosheid toeneemt. Dat duidt op een tekortschietende onderwijsdeelname en onvoldoende rendement van de sluitende aanpak voor jongeren (voormalige JWG). Minderheden maken een substantieel deel uit van de bevolking van de grote steden. Om die reden dient het grotestedenbeleid (G25) een belangrijk vehicle voor het integratiebeleid te worden.

49

50

4. Etnische minderheden in het onderwijs

4.1

Inleiding

In de adviesaanvraag stelt het kabinet dat bij de verklaring van verschillen in de arbeidsmarktpositie het behaalde onderwijsniveau en de taalbeheersing een grote rol spelen. Het legt de raad de volgende vragen voor: – Ziet de raad mogelijkheden in het onderwijs – gelet op de preventieve werking van onderwijs en met name daar waar onderwijsachterstand belemmeringen kan opleveren voor een goede aansluiting op de arbeidsmarkt – om de arbeidsmarktparticipatie van etnische minderheden te vergroten? – Hoe kan de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt verder worden verbeterd met het oog op voorkoming van schooluitval en het voorbereiden van (kansarme) leerlingen op de arbeidsmarkt? De raad wordt gevraagd om het model van de ArenA Academie hierbij te betrekken (p. 4 van de adviesaanvraag). In dit hoofdstuk komt de raad aan de hand van een problematisering van de positie van leerlingen uit de minderheden in het onderwijs, tot nadere voorstellen op dit terrein.

Opbouw en reikwijdte hoofdstuk De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 4.2 wordt allereerst het beleidskader voor het onderwijsachterstandenbeleid geschetst. In paragraaf 4.3 wordt de positie van leerlingen uit de minderheden in de verschillende onderwijsfasen behandeld. Paragraaf 4.4 bevat de conclusies en aanbevelingen van de raad.

4.2

Beleidskader: onderwijsachterstandenbeleid

Vanaf 1 augustus 1998 zijn de gemeenten hoofdverantwoordelijk voor het onderwijsachterstandenbeleid. Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA-beleid) is erop gericht de onderwijsachterstanden bij leerlingen die het gevolg zijn van sociale, economische of culturele factoren te voorkomen of te bestrijden. Achterstandsleerlingen uit de minderheden zijn door heel Nederland te vinden; het onderwijsachterstandenbeleid gericht op allochtone leerlingen is dan 51

ook ingebed in een landelijk beleidskader. Een belangrijk gegeven is dat de meerderheid van de allochtone leerlingen en vrijwel alle zwarte scholen (scholen met een aandeel van 70 procent of meer leerlingen uit de minderheden) te vinden zijn in de grote steden. De problematiek van onderwijsachterstanden is daarmee voor een belangrijk deel ook de problematiek van de grote steden, met name de vier grootste steden. Scholen en gemeenten krijgen van het rijk middelen voor onderwijsachterstandenbeleid. In dat kader wordt aan leerlingen in het primair onderwijs een gewicht toegekend (de zogenoemde gewichtenregeling)1, op basis waarvan basisscholen extra middelen krijgen toebedeeld. Het totale budget voor bestrijding van onderwijsachterstanden in het primair en voortgezet onderwijs bedraagt ruim 1 miljard gulden (zie tabel 1). Tabel 4.1 - Budgetten bestrijding onderwijsachterstanden primair en voortgezet onderwijs, 1999-2000 (bedragen x miljoen gulden) Gewichtenregeling basisonderwijs

500

Voortgezet onderwijs

100

Gemeenten GOA-beleid

170

Gemeenten onderwijs in allochtone levende talen (OALT)

135

Gemeenten voortijdig schoolverlaten

60

Gemeenten extra impuls voor- en vroegschoolse educatie

20

Arbeidsmarktknelpunten in het primair en voortgezet onderwijs

50

Overige activiteiten

15

Totaal

1050

Bron: Ministerie OCenW, Onderwijskansen. Ruimte voor kwaliteit bij de aanpak van onderwijsachterstanden, Den Haag, februari 2000.

De extra vergoedingen die scholen ontvangen dienen onderdeel uit te maken van een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan. Een gemeente waar de scholen en de gemeente tezamen jaarlijks minder dan 250.000,- gulden aan achterstandsmiddelen ontvangen, kan afzien van een plan. Alle gemeenten dienen in elk geval een op overeenstemming gericht overleg te voeren met de verschillende scholen en schoolbesturen. Als een gemeente afziet van een plan, wordt ze wel geacht in een raadsbesluit vast te leggen hoe de gemeentelijke

1 Nederlandse leerlingen van ouders met een laag opleidings- en beroepsniveau hebben een gewicht van 1,25; schipperskinderen een gewicht van 1,4; woonwagen- en zigeunerkinderen 1,7; allochtone leerlingen van ouders met een laag opleidings- en beroepsniveau 1,9 en alle overige leerlingen een gewicht van 1,0.

52

Etnische minderheden in het onderwijs

middelen worden ingezet. Die inzet moet in overeenstemming zijn met de doelstellingen uit het Landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (LBK, zie kader).

Doelstellingen LBK tot 2002 Scholen en gemeenten dienen bij het tegengaan van onderwijsachterstanden rekening te houden met het landelijk beleidskader. Het LBK geeft de ruimte om in een gemeente gemotiveerd op de lokale situatie toegesneden doelstellingen aan te passen of toe te voegen. Voor de periode augustus 1997 - augustus 2002 legt het LBK prioriteit bij het volgende: 1. Opvoedings- en ontwikkelingsondersteuning van jonge kinderen en hun ouders. 2. Beheersing Nederlandse taal. 3. Voorkomen dat leerlingen vanwege sociaal-emotionele problemen of een beperkte taalbeheersing naar (voort-

gezet) speciaal onderwijs worden verwezen, terwijl dat niet noodzakelijk is. 4. Bevorderen dat leerlingen die het onderwijs verlaten in het bezit zijn van een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt*. 5. Bevorderen door onder meer voorlichting over studie- en beroepskeuze dat leerlingen het voor hen juiste onderwijsniveau bereiken. 6. Lokale registratie van de in-, door- en uitstroom van leerlingen en van het schoolverzuim. Bron: www.minocw.nl/onderwij/lbgoab/nvt.htm * Onder een startkwalificatie wordt verstaan ten minste een diploma primair leerlingwezen, de korte opleiding mbo (diploma basisberoepsopleiding) of een hiermee gelijkwaardige niveau.

Door de Tweede Kamer is op 10 november 1999 een motie aangenomen waarin het kabinet wordt gevraagd om op korte termijn het LBK te herzien en hierin topprioriteit te geven aan meetbare doelstellingen op het gebied van de Nederlandse taal2. In antwoord hierop heeft de staatssecretaris van OCenW voorgesteld het LBK voor de periode 2002-2006 aan te scherpen op basis van de tot dan opgedane ervaringen en daarbij ook de door de Onderwijsraad voorgestelde leerstandaarden te betrekken3 (zie paragraaf 4.3.3). Ook het recente plan van aanpak voor de intensivering van de bestrijding van onderwijsachterstanden is in dit perspectief te zien (zie paragraaf 4.4).

Aanpak uitval zonder startkwalificatie De LBK-doelstelling dat leerlingen zo mogelijk een startkwalificatie behalen, heeft een directe samenhang met de aanpak van het voortijdig schoolverlaten. Voortijdige schooluitval staat, in relatie tot de leerplichtwet en de handhaving

2 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 800 VIII, nr. 32. 3 idem, nr. 76.

53

daarvan, reeds lang op de politieke agenda. Recent heeft het kabinet een nieuw Plan van Aanpak gepresenteerd waarvoor 61 miljoen gulden is uitgetrokken4. Het plan behelst onder meer dat de bestaande Regionale Meld- en Coördinatiefuncties (RMC) voor een sluitende registratie van spijbelaars en voor de leerplichthandhaving, structureel worden bekostigd. De doelgroep is bovendien uitgebreid tot leerlingen in de leeftijd tot 23 jaar. Voorts wordt het toezicht op de leerplicht verscherpt. Een ander element is dat risicojongeren in de grote steden extra prioriteit krijgen. Het gaat hierbij relatief vaak om leerlingen uit de minderheden. Voor de groep voortijdig schoolverlaters afkomstig uit de etnische minderheden acht het kabinet het voorts van belang dat de betrokken organisaties weten om te gaan met de specifieke problematiek die aan deze groep is verbonden. Het aantrekken van etnische trajectbegeleiders kan volgens het kabinet een belangrijke bijdrage leveren.

Voortgang gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid Gelet op de korte periode waarin het GOA-beleid werkzaam is en de tijd die gemeenten nodig hebben om de organisatie en cultuur aan te passen aan de nieuwe taken, is het te vroeg om het lokale onderwijsachterstandenbeleid op resultaten te beoordelen. De eerste studies concentreren zich op de start en de eerste ervaringen van het GOA-beleid. Het SCP constateert dat veel gemeenten goed van start zijn gegaan met een GOA-beleid, maar dat dit niet overal zonder problemen verloopt. In kleinere gemeenten ontbreken nogal eens de deskundigheid en middelen om het GOA-beleid voortvarend vorm en inhoud te geven. In het algemeen komt de in potentie belangrijkste meerwaarde van de lokale aanpak – de integrale aanpak van onderwijsachterstanden – er nog niet helemaal uit5. Ook ander onderzoek oordeelt dat enerzijds veel gemeenten de nieuwe rol voortvarend op zich lijken te nemen, maar dat de lokale of regionale regie in de praktijk nog niet overal duidelijk is, mede als gevolg van een gebrek aan ervaring en deskundigheid6. Anderzijds signaleert dit onderzoek ook dat gemeenten in het algemeen terughoudend zijn bij het verbinden van voorwaarden aan de inzet van schoolgebonden middelen ter bestrijding van achterstanden. Gemeenten zouden blijkens dit onderzoek de mogelijkheden die er liggen in het op overeenstemming gerichte overleg beter kunnen benutten. In de rapportage minderheden 1999 wordt voorts geopperd dat de decentralisatie van het GOA-beleid in het algemeen te ver kan zijn doorgevoerd; dat wil zeggen dat niet is uit te sluiten dat bij ongewijzigd beleid een aantal gemeenten ermee zal blijven worstelen. Het SCP heeft er reeds bij de introductie

4 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 695, nr. 2. 5 M. Turkenburg, Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, SCP, Den Haag, december 1999. 6 Onderzoek van bureau Sardes, aangehaald uit: Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 815, nrs. 1-2, pp. 60 en 61.

54

Etnische minderheden in het onderwijs

van het GOA voor gewaarschuwd dat de problematiek van achterstanden niet lokaal van aard en uitermate weerbarstig is en vraagt om een krachtige aanpak die gebaat is bij landelijke sturing en een landelijke concentratie van middelen. Decentralisatie naar gemeenten houdt volgens het SCP het risico in van versnippering van middelen, van dubbel werk, van het creëren van lokale standaarden en van verlies aan overzicht7.

4.3

Leerlingen uit de minderheden in het onderwijs

4.3.1

Analysekader

Minder goede onderwijsprestaties hangen mede samen met persoonlijke capaciteiten en voorkeuren. Daarnaast zijn er nog andere, ook buiten de persoon gelegen factoren die kunnen leiden tot onderwijsachterstanden. De aandacht binnen het onderwijsachterstandenbeleid is thans met name toegespitst op leerlingen uit de minderheden. Enkele decennia terug was de aandacht primair gericht op autochtone achterstandsleerlingen. De ervaringen hiermee hebben gediend als basis voor het huidige beleid (zie kader).

Achterstandsleerlingen van alle tijden Enkele decennia geleden trokken de onderwijsachterstanden van autochtone leerlingen uit lage sociale milieus de aandacht. Aanvankelijk was de leidende gedachte dat deze kinderen onvoldoende kansen kregen in het onderwijs of zelf kansen lieten liggen (sociale (zelf)selectie). Door deze kinderen een reële kans te geven en te stimuleren een opleidingsniveau te kiezen dat paste bij hun capaciteiten, zou er een intellectuele reserve ontsloten kunnen worden. Dit idee is na verloop van tijd verlaten; onderkend werd dat achterstanden grotendeels bestaan uit reëel meetbare verschillen in leerprestaties en dat die verschillen, afgezien van persoonlijke aanleg, wortelen in

7

de vroegste jeugd. In die periode wordt de basis gelegd voor de metacognitieve en de sociaal-emotionele vaardigheden die benodigd zijn voor een voorspoedige onderwijsloopbaan. Essentieel gegeven is dat er een samenhang is tussen het opleidingsniveau van ouders en hun vaardigheid om kinderen in hun ontwikkeling te stimuleren. Achterstanden worden van ouders op kind doorgegeven. Ook werd als uitgangspunt genomen dat met kwalitatief goed en op de leerling toegespitst onderwijs reeds bestaande achterstanden kunnen verminderen.

Gebaseerd op: P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit.

P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 252.

55

In het onderstaande schema zijn door de raad potentiële struikelblokken onderscheiden waarmee achterstandsleerlingen in hun onderwijsloopbaan te maken kunnen krijgen. Analysekader - Mogelijke knelpunten en aangrijpingspunten beleid etnische leerlingen Fase

Knelpunten

Aangrijpingspunten beleid

1. Voorschoolse fase

Taal- en ontwikkelingsachterstanden

Deelname aan voorschoolse voorzieningen / Spelenderwijs leren

2. Basisschool

Minder goede leerprestaties Ondersteuning ouders

Kwaliteitsverschillen scholen / leerstandaarden / Brede school

3. Voortgezet onderwijs

Minder goede leerprestaties Voortijdige schooluitval Keuze voor vervolgstudie met minder goed arbeidsmarktperspectief

Kwaliteitsverschillen scholen / Brede school / Verzuimbeleid / Voorlichting en begeleiding (mentoren)

4. Beroepsonderwijs

Relatief lage deelname en rendement Voortijdige schooluitval Laag civiel effect diploma Niet behalen van startkwalificatie

Toegankelijkheid van beroepsonderwijs en van praktijkleerplaatsen / Verzuimbeleid / Voorlichting en begeleiding (mentoren)

5. Hoger onderwijs

Lage deelname

Aandacht in voortrajecten

6. Van school naar werk

Aansluiting onderwijsarbeidsmarkt Sociale vaardigheden

Projecten (ArenA Academie)

In het navolgende worden de onderscheiden fasen uitgewerkt en wordt nader bezien welke factoren aan onderwijsachterstanden ten grondslag kunnen liggen. 4.3.2

Voorschoolse fase: het belang van een goede start

Ook de in Nederland opgegroeide en naar school gaande (tweede en derde generatie) etnische minderheden kampen veelal met een onderwijsachterstand. De jongeren onder de minderheden zijn weliswaar in het algemeen veel beter opgeleid dan de ouderen, maar hun gemiddeld opleidingsniveau blijft nog ver achter bij dat van autochtone leeftijdsgenoten. Ter verklaring van deze onderwijsachterstanden kan in belangrijke mate worden teruggegrepen op oorzaken die teruggaan tot de voorschoolse fase. Hierbij zijn drie clusters factoren te onderscheiden: – de veelal lage sociaal-economische status van de ouders van kinderen uit de minderheden; – culturele verschillen; – anderstaligheid. 56

Etnische minderheden in het onderwijs

Bij de eerste factor geldt dat als gevolg van de geringe instructieve mogelijkheden van hun veelal laagopgeleide ouders de desbetreffende allochtone kinderen in de voorschoolse fase (tot en met drie jaar) een achterstand in algemene leervaardigheden (of metacognitieve vaardigheden8) en een achterstand in algemene kennis kunnen oplopen. Ook een achterstand in de sociaal-emotionele ontwikkeling (gebrek aan zelfvertrouwen, gering doorzettingsvermogen en dergelijke) kan kinderen uit achterstandsgezinnen benadelen bij hun leerprestaties9. Er is een algemene relatie tussen een laag opleidingsniveau van ouders en hun mogelijkheden tot een cognitieve en sociaal-emotionele toerusting van hun kinderen. Meer specifiek voor kinderen uit de minderheden spelen ook culturele factoren een belangrijke rol, zoals de gewoonte binnen sommige culturen om een scherpe scheiding tussen de wereld van volwassenen en die van kinderen aan te brengen waardoor er relatief weinig kennisoverdracht en instructie plaatsvindt van volwassenen naar kinderen. De bestaande segregatie van culturen draagt verder bij aan de kloof tussen school en de thuissituatie die voor een groot aantal leerlingen uit de minderheden realiteit is. Van groot belang is hierbij ook het gegeven dat in het hedendaagse Nederlandse onderwijs een beroep wordt gedaan op karaktereigenschappen als eigen initiatief en zelfredzaamheid, terwijl in de allochtone opvoedingspraktijk juist een zekere nadruk ligt op groepsgerichtheid, respect, conformisme en de ontwikkeling van sociale intelligentie. De stimulering van de individuele bewustwording, van rationeel-cognitieve vaardigheden en van zelfsturende competenties blijft achter. Juist de individualistische instelling die in het onderwijs wordt aangesproken, komt in de allochtone opvoedingspraktijk derhalve minder tot ontwikkeling10. Wellicht meest specifiek voor de achterstand van kinderen uit de minderheden is dat de taalvaardigheid een handicap kan zijn. Met name als thuis de spreektaal niet-Nederlands is en er weinig contacten zijn buiten de eigen etnische groep, kunnen kinderen uit de minderheden met een grote taalachterstand aan de basisschool beginnen en in sommige gevallen de Nederlandse taal zelfs helemaal niet machtig zijn. Gevolg van een en ander is dat relatief veel kinderen uit de minderheden met een onderwijsachterstand aan het basisonderwijs beginnen. Het SCP concludeert dat deze aanvangsachterstand moet worden beschouwd als het belangrijkste obstakel voor het op afzienbare termijn realiseren van een evenredige

8

9

10

Metacognitieve vaardigheden zijn vaardigheden die behulpzaam zijn bij het opdoen en toepassen van kennis. Het gaat bijvoorbeeld om het kunnen benoemen van oorzaak en gevolg en het kunnen scheiden van hoofd- en bijzaken. Zie voor een korte bespreking van relevant onderzoek bijvoorbeeld: D. van den Boom, Jong geleerd, oud geleerd? In: T.T.D. Peetsma, M.L.L.Volman (red.), Bevorderende en belemmerende factoren voor een leven lang leren, SCO-Kohnstamm, Amsterdam, augustus 1997, pp. 125-136. J. Veenman, De problematische aansluiting tussen opvoeding en onderwijs, In: Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 1999, jaargang 38, nr. 7/8.

57

positie van de minderheden in de Nederlandse samenleving. Alle gegevens duiden erop dat minderheden de aanvangsachterstand in ieder geval tijdens het basisonderwijs en ook daarna niet meer goedmaken. Verhoging van het aanvangsniveau van leerlingen uit de minderheden door het inzetten van effectieve leermethoden in de voorschoolse fase en in de eerste jaren van het basisonderwijs zijn volgens het SCP dan ook de eerst aangewezen weg voor het tegengaan van onderwijsachterstanden.

Aanpak aanvangsachterstand Zowel thuis als buiten het gezin blijkt de input van volwassenen de cognitieve ontwikkeling van jonge kinderen te kunnen bevorderen11. De Onderwijsraad heeft onderstreept dat het cruciaal is dat peuters spelenderwijs kunnen leren door het creëren van een veilige en prikkelende omgeving12. Volgens het kabinet neemt het werkterrein van opvoedingsondersteuning reeds een grote vlucht13. Er wordt in een aantal gemeenten gewerkt aan de ontwikkeling van een wijkgerichte aanpak om jeugdigen uit achterstandsgezinnen integraal en op maat te ondersteunen. Ook wordt gewerkt aan een wijkgerichte aanpak van opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering. Het meest vergaande concept betreft de zogenoemde voorschool. Een voorschool laat de basisschool een of twee jaar eerder beginnen door de peuterspeelzaal eraan vast te maken en uit te breiden met een ontwikkelingsprogramma voor peuters. Experimenten hiermee lopen in bijvoorbeeld Amsterdam. Door het kabinet is een extra bedrag van structureel 20 miljoen vrijgemaakt voor de uitbreiding van de capaciteit van voorschoolse voorzieningen. Bestaande initiatieven hebben als doel de aansluiting tussen voor- en vroegschoolse educatie beter te laten verlopen en de betrokkenheid van de ouders bij de ontwikkeling van hun kinderen te vergroten (zie kader).

Voor- en vroegschoolse projecten Lokaal zijn talloze programma’s actief gericht op opvoedingsondersteuning van ouders en de stimulering van de ontwikkeling van kinderen. Door de stichting Avérroes zijn programma’s ontworpen die als exemplarisch beschouwd kunnen worden voor de bestaande werkwijzen.

11 12 13

Instapje, Spel aan Huis, Opstapje en Klimrek zijn voorschoolse programma’s waarin de stimulering van het spelen en de interactie tussen kind en opvoeder centraal staan. Het doel is ouders en kind met het Nederlandse onderwijs vertrouwd te maken en het kind mét de ouder(s) spelenderwijs de vaardigheden te laten ontwikkelen die een optimale

D. van den Boom, Jong geleerd, oud geleerd?, op.cit., pp. 125-136. Onderwijsraad, Voorschools en buitenschools, Den Haag, 22 juni 1998. Tweede Kamer, rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, vergaderjaar 1999-2000, 26 815, nrs. 1-2.

58

Etnische minderheden in het onderwijs

start in het basisonderwijs bevorderen. Vaak wordt gebruik gemaakt van een begeleid(st)er die het gezin thuis bezoekt. Nevendoelstelling kan zijn ouders (meer) gebruik te laten maken van voorzieningen in de wijk, zoals taallessen, bibliotheek en speel-o-theek.

Kaleidoscoop is een methode voor peuters en kleuters en hun ouders, waarin spelenderwijs het actief leren en het ontwikkelen van het probleemoplossend vermogen centraal staan, als voorbereiding op de basisschool. Ouders zijn belangrijke partners in deze methode. Begeleid(st)ers overleggen regelmatig

met ze en praten in groepsbijeenkomsten over wat de kinderen leren en waarom dat belangrijk is.

Opstap Opnieuw, Overstap en Stap Door! zijn vroegschoolse programma’s voor vier- tot zevenjarige kinderen. Opstap Opnieuw is gericht op de ontwikkelingsstimulering van het kind in de context van het gezin. In Overstap en Stap Door! staat het stimuleren van leervaardigheid centraal. Hoofdrol spelen de taalontwikkeling en de sociaal-emotionele ontwikkeling van het kind. Bron: Stichting Avérroes, http://www.averroes.nl

Gebleken is dat de op ouders gerichte programma’s in het algemeen niet leiden tot een vermindering van achterstanden van kinderen. De instelling, kennis en vaardigheden van volwassenen blijken moeilijk beïnvloedbare variabelen te zijn. De resultaten van programma’s die direct gericht zijn op kinderen blijken veel gunstiger te zijn; ook op langere termijn beklijven de positieve effecten. Belangrijk zijn daarbij de condities waaronder programma’s worden uitgevoerd: de uitvoering dient bij voorkeur door professionals in een centrum plaats te vinden, de looptijd dient minimaal twee tot drie jaar te bedragen en gestart dient te worden op een leeftijd van drie of hooguit vier jaar, dus overwegend voorschools. Uit een vergelijking van twee programma’s bleek bovendien dat een bepaalde mate van sturing op de activiteiten en een gerichte oefening van meer belang zijn dan het concept van spelenderwijs leren sec zou kunnen suggereren; een nadere ordening en structurering van programmaactiviteiten teneinde stapsgewijs vaardigheden op een hoger plan te brengen, bleek de resultaten ten goede te komen. Met name het programma Piramide, dat meer dan Kaleidoscoop uitgaat van gestructureerd en stapsgewijs leren, scoort goed in onderzoek naar effecten14. Voorschoolse voorzieningen kunnen dus een belangrijke bijdrage leveren aan de bestrijding van achterstanden, mits bij de opzet rekenschap wordt gegeven van bovenstaande succes- en faalfactoren. Vooral de peuterspeelzalen bieden daarbij een belangrijke ingang voor beleid omdat de meerderheid van kinderen gebruik maakt van peuterspeelzalen in plaats van professionele dagopvang.

14

P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit., pp. 234-237.

59

Bereik doelgroep Vooral lastig blijkt het om de juiste doelgroep te bereiken. De ouders die het meest erbij gebaat zijn komen in mindere mate in contact met instellingen die hen op weg zouden kunnen helpen. Consultatiebureaus zijn vanwege het hoge bereik onder jonge ouders in potentie belangrijke schakels in de hulpverlening. In Amsterdam wordt om deze reden gewerkt aan de uitbreiding van de consultatiebureaus tot zogenoemde Ouder-Kind-Centra (OKC), waar opvoedingsondersteuning, voorschoolse activiteiten, kinderopvang, schoolgezondheidszorg en voorlichting centraal worden aangeboden. Opzet is dat het OKC zonodig ouders en kind verder verwijst voor nadere hulpverlening en ondersteuning15. 4.3.3

Basis- en voortgezet onderwijs

Het vergt een zeer grote en gerichte inspanning om bestaande achterstanden weg te werken. Gedurende de basisschool en in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs lopen leerlingen een aanvangsachterstand gemiddeld gezien nauwelijks in. Opmerkelijk is daarbij dat de aard van de achterstand bij leerlingen uit de minderheden wel verandert. In de basisschool is het vooral een achterstand in taalvaardigheid en minder in rekenen en dergelijke. Dit draait na verloop van tijd om; leerlingen uit de minderheden gaan in het voortgezet onderwijs relatief slechter scoren in wiskunde en in algemene vakken, terwijl de achterstand in taalvaardigheid juist minder groot wordt. Allochtone leerlingen kiezen aan het einde van de basisschool in verhouding tot hun prestaties op de basisschool relatief vaak voor hoge schooltypen. Deze hoge keuze is mede een gevolg van de omstandigheid dat veel scholen geneigd zijn allochtone leerlingen een hoog advies voor vervolgonderwijs te geven in vergelijking tot hun reële schoolprestaties. Alleen bij heel goed presterende allochtone leerlingen is dit andersom; hun leerprestaties lijken door leerkrachten gemiddeld genomen juist te worden ondergewaardeerd bij het afgeven van een advies voor vervolgonderwijs16. Gezien de relatief hoge keuze voor vervolgonderwijs is het niet verrassend dat leerlingen uit de minderheden in het eerste jaar van het voortgezet onderwijs – met uitzondering van het vwo – (aanzienlijk) minder goed presteren dan de autochtone leerlingen. De relatief hoge keuze vraagt ook daarna zijn tol. Leerlingen uit de minderheden zakken vaker voor het eindexamen en kiezen vaker een vakkenpakket met een lager civiel effect. Bovendien is er vaker sprake van zittenblijven, afstromen naar een lager schooltype en voortijdig

15 16

Bron: Amsterdam complete stad, stadsvisie gemeente Amsterdam tot 2010. P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit.

60

Etnische minderheden in het onderwijs

schoolverlaten17. In de eerste vijf jaar van het voortgezet onderwijs verlaat ongeveer vier procent van de autochtone leerlingen het onderwijs zonder een diploma. Voor leerlingen uit de minderheden is de ongediplomeerde uitval in het voortgezet onderwijs drie tot vier keer zo hoog18.

Kwaliteitsverschillen en extra belasting zijn handicaps Van belang is dat gemiddeld genomen de onderwijskwaliteit van basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs lager is naarmate het aandeel leerlingen uit de minderheden hoger is. Het SCP acht het denkbaar dat de blijvende onderwijsachterstand van minderheden mede een gevolg is van het feit dat zij in meerderheid op kwalitatief mindere scholen zitten19. Afgezien van daadwerkelijke kwaliteitsverschillen stelt de omgang met grote aantallen achterstandsleerlingen, ondanks de extra beschikbare middelen, scholen voor een grote opgave. Het kabinet onderkent dat scholen met veel allochtone leerlingen extra belast worden door sociaal-emotionele problemen op en rond de school. Deze interfereren met de primaire taken van het onderwijs. De opzet van samenwerkingsrelaties tussen school en organisaties voor welzijn, sport, cultuur en justitie biedt volgens het kabinet perspectieven om effectief schoolse en niet-schoolse ondersteuning aan leerlingen te kunnen geven20. Hiermee wordt gedoeld op het concept van de brede school (zie kader).

De mogelijkheden van de brede school In veel gemeenten is het concept van de ‘brede school’ actueel. De brede school kan bestaan uit een samenwerking tussen instellingen voor onderwijs, welzijn en justitie. Mogelijke doelen zijn de actieve deelname van kinderen (en ouders) aan de samenleving te bevorderen, kinderen een goede dagindeling te bieden, vermindering van onderwijsachterstanden en vergroting van sociale vaardigheden. Er is sprake van de nodige variatie bij de invulling van de brede school.

17 18 19

20

Niet altijd krijgt het exclusief vorm in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid. Is dat wel het geval dan wordt de brede school met name ingegeven door de noodzaak onderwijzers te ontlasten en hen weer aan hun kerntaak toe te laten komen. De vraag is nog onder welke voorwaarden dit het beste lukt. Er is nog geen goed inzicht in de mate waarin dergelijke initiatieven bijdragen aan het tegengaan van achterstanden. Het Kabinet ziet de brede school evenwel als een veelbelovende ontwikkeling die het verdient te worden ondersteund, zij

Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, Utrecht, mei 1999, p. 19. SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 177. Zie voor een genuanceerd en afgewogen oordeel over reële kwaliteitsverschillen: SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit. en: Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, Utrecht, mei 1999. Tweede Kamer, rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, vergaderjaar 1999-2000, 26 815, nrs. 1-2.

61

het met de aantekening dat het niet mag leiden tot taakverzwaring van leerkrachten. Er is niet voorzien in additionele financiële ondersteuning omdat het in

essentie gaat om de samenvoeging van bestaande voorzieningen. Bron: Ministerie OCenW.

Advies Onderwijsraad: leerstandaarden garantie voor zwakste groepen In oktober 1999 is door de Onderwijsraad geadviseerd om in leerstandaarden vast te leggen wat basisscholen in elk geval en voor al hun leerlingen dienen te bereiken; met andere woorden: wat leerlingen zeker zouden moeten weten21. De Onderwijsraad memoreert in het advies dat veel leerlingen de kerndoelen in het basisonderwijs bij lange na niet halen. Dit geldt vooral op scholen met veel achterstandsleerlingen. Het programma aan kerndoelen wordt alom overladen gevonden; het halen van alle kerndoelen is voor veel scholen en leerlingen ondoenlijk. Essentiële kritiek is dat in de veelheid van kerndoelen díe doelen die echt niet gemist kunnen worden, niet zijn onderscheiden. Hierdoor zijn scholen minder goed in staat om gericht aan achterstanden te werken en kan het gebeuren dat scholen op cruciale doelen inleveren. De Onderwijsraad acht het aannemelijk dat door cruciale doelen precies te formuleren de achterstandsleerlingen tot betere resultaten zijn te brengen. Het doel van leerstandaarden is daarbij tweeledig: leerlingen ten minste de basisuitrusting te bieden die voor een aanvaardbaar minimumperspectief onmisbaar is, en leerlingen door te leiden naar het onderwijs dat het beste past bij hun capaciteiten. Daarbij moet het thans op scholen ontwikkelde en beproefde onderwijsconcept gericht op het individuele kind, namelijk het werken met leerlijnen, ook tot verdere ontwikkeling kunnen worden gebracht. Onderwijsachterstandenbeleid in het basis- en voortgezet onderwijs Belangrijk is vooral dat er basisscholen zijn die met een juiste aanpak eenmaal opgelopen achterstanden substantieel blijken te kunnen verminderen22. Op scholen waar veel aandacht wordt besteed aan de kwaliteit van de instructie, waar systematisch wordt bijgehouden of leerlingen de leerstof hebben verwerkt en waar leerlingen zonodig extra instructie kunnen krijgen, zijn de prestaties van leerlingen die met een achterstand aan het onderwijs beginnen beter dan op scholen waar dit niet gebeurt. Ook het voorrang geven aan het wegwerken van taalachterstanden heeft aantoonbaar resultaat. Een bekend voorbeeld is het Kleinschalig Experiment Achterstandsbestrijding (KEA-project) in Rotterdam dat vanaf 1991 bevredigende resultaten behaalt op

21 22

Onderwijsraad, Zeker weten – Leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid, Den Haag 1999. Navolgende ontleend aan SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit.

62

Etnische minderheden in het onderwijs

vier basisscholen met overwegend leerlingen uit de minderheden. Het belangrijkste middel van KEA is de verandering van het instructiegedrag van leraren. Hiertoe worden leraren actief begeleid en wordt hun manier van lesgeven geobserveerd en geëvalueerd. Door deze methode blijkt de effectiviteit van de instructie door de leerkracht blijvend te verbeteren; op drie van de vier KEAscholen zijn duidelijke verbeteringen van de prestaties van de leerlingen aangetroffen23. De verbetering van de didactische kwaliteit van docenten, de actieve monitoring van individuele leerlingen en het herrichten van onderwijsprioriteiten bieden aldus belangrijke aanknopingspunten voor verbetering. Deze aanknopingspunten kunnen ook op het voortgezet onderwijs van toepassing worden geacht. Wat het voortgezet onderwijs betreft heeft de inspectie voor het onderwijs geconstateerd dat bijna alle onderzochte scholen op de een of andere wijze een onderwijsachterstandsbeleid voeren. Toch is de uitwerking van het taalbeleid en de leerlingenzorg in de lessen onvoldoende zichtbaar. Ook is van belang dat scholen na het signaleren en diagnosticeren van leermoeilijkheden niet altijd over voldoende mogelijkheden binnen hun eigen formatie beschikken om adequate hulp te bieden24. Ten slotte kan worden opgemerkt dat in het basis- en het voortgezet onderwijs veel waarde wordt gehecht aan een actieve betrokkenheid en inbreng van de ouders. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat instellingen weinig extra inspanningen doen om allochtone ouders te bereiken. Mede hierdoor is het contact tussen onderwijsinstellingen en ouders uit de minderheden vaak beperkt25. 4.3.4

Beroepsonderwijs

Voor allochtone jongeren is het secundair beroepsonderwijs in toenemende mate van belang om een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt te behalen. De vmbo bevat bovendien de grootste groep leerlingen uit de minderheden. Daardoor is (de doorstroom naar) het secundair beroepsonderwijs in toenemende mate een sleutelfase in het verloop van onderwijsloopbanen van minderheden26.

23 24 25 26

P. Wolfgram, KEA schooljaar 1998-1999, de resultaten op een rijtje, CED Rotterdam, november 1999. Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, op.cit., p. 134. J. Veenman, De problematische aansluiting tussen opvoeding en onderwijs, In: Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 1999, jaargang 38, nr. 7/8. M. Crul, De sleutel tot succes, Het Spinhuis, Amsterdam 2000, p. 76.

63

De deelname van allochtonen in het secundair beroepsonderwijs is de afgelopen jaren gegroeid. Thans is sprake van een bijna evenredige deelname. Als evenwel in ogenschouw wordt genomen dat leerlingen uit de minderheden sterk zijn ondervertegenwoordigd in het hoger onderwijs, mag een meer dan evenredige vertegenwoordiging in andere onderwijsvormen verwacht worden. Dat dit voor het secundair beroepsonderwijs niet het geval is duidt erop dat, onverlet de positieve ontwikkeling, er nog geen sprake is van een werkelijk tot tevredenheid stemmende deelname. Binnen het beroepsonderwijs zijn leerlingen uit de minderheden voorts wat sterker vertegenwoordigd in de beroepsopleidende leerweg (bol) en wat minder sterk in de beroepsbegeleidende leerweg (bbl)27. Naast de positieve trend in de deelname zijn er ook zorgpunten. In het algemeen blijken allochtone jongeren ook in het secundair beroepsonderwijs minder goed te presteren dan autochtone leerlingen, vallen zij vaker voortijdig uit en komen zij bovendien vaker terecht in de basisberoepsopleidingen en minder vaak in de hogere niveaus van de beroepsopleidingen. Hierbij kan worden aangetekend dat allochtonen die het goed deden in het voortgezet onderwijs, het in het secundair beroepsonderwijs vrijwel even goed doen als autochtone leerlingen. Dit duidt erop dat een deel van de problemen ligt in het aan het beroepsonderwijs voorafgaande onderwijs28. Door de bve-instellingen is van 1994 tot 1998 een specifiek doelgroepenbeleid gevoerd, gericht op vergroten van het rendement en de deelname van leerlingen uit de doelgroepen, waaronder etnische minderheden. Voor leerlingen uit de minderheden was er de aanvullende doelstelling van verbetering van de taalbeheersing. De in het kader van het doelgroepenbeleid door de ROC’s opgezette plannen kwamen voor rijkssteun in aanmerking. Met ingang van 1998 is de regeling opgeheven en zijn de middelen toegevoegd aan het algemene budget voor vernieuwingsprojecten van de instellingen29. Er is weinig bekend over de effecten van het gevoerde doelgroepenbeleid. Door de inspectie voor het onderwijs is in haar beoordeling van het achterstandenbeleid in de bve-sector de nadruk gelegd op de ontoegankelijkheid van het secundair beroepsonderwijs voor leerlingen uit de minderheden30. Onderzoek naar de knelpunten die allochtone jongeren ondervinden bij de toegang tot en het succes in het secundair beroepsonderwijs, geeft een nader beeld. Een belangrijke factor wordt gevormd door de systeemkenmerken van het beroeps-

27 28 29 30

Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, op.cit., pp. 17, 191 e.v. Idem, op.cit., p. 216. SCP, Rapportage minderheden, op.cit., pp. 257-259. Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, op.cit.

64

Etnische minderheden in het onderwijs

onderwijs. De transparantie van het aanbod, studie- en beroepskeuzevoorlichting, de intake van nieuwe leerlingen, de schoolcultuur, de organisatie en de inhoud van het onderwijs bepalen voor een belangrijk deel de toegankelijkheid van het onderwijs voor allochtonen31. Om instellingen te ondersteunen bij de omgang met allochtone leerlingen bereiden de Bve-raad en het Colo thans de presentatie voor van werkvormen en voorstellen ten aanzien van een verdere versterking van het intercultureel onderwijs in de bve-sector32. Hierbij kan op voorhand worden aangetekend dat intercultureel onderwijs een vaag begrip is; niet altijd is duidelijk wat ermee wordt bedoeld. Vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt is het vooral van belang om bij interculturalisatie van het onderwijs primair ervan uit te gaan dat het volgen van onderwijs uiteindelijk dient te leiden tot werk. Het primaat van de arbeidsmarkt impliceert voor het beroepsonderwijs dat leerlingen uit de minderheden zo goed mogelijk moeten worden voorbereid op de Nederlandse arbeidsverhoudingen. In zijn slotbeschouwingen gaat de raad nader in op het belang van cultuurverschillen voor het onderwijs en voor de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt.

Opvang risicoleerlingen In zijn advies Flexibiliteit en leerwegen33 heeft de raad erop gewezen dat met de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) de niet-kwalificerende trajecten zoals de programma’s gericht op ‘oriëntatie en schakeling’ en sociale zelfredzaamheid en het voorschakeljaar voor allochtonen als (extra) voorbereiding op het beroepsonderwijs, zijn weggevallen. Leerlingen uit de minderheden die met een achterstand aan het secundair beroepsonderwijs beginnen kunnen hierdoor minder goed worden opgevangen. Wel is voorzien in voorbereidende en ondersteunende activiteiten (VOA) die de aanpassing moeten vergemakkelijken voor leerlingen/deelnemers die voor het behalen van de basisberoepsopleiding aanwijsbare lacunes vertonen in hun vooropleiding. De minister van OCenW heeft in het algemeen gesteld dat de overgang van het vmbo naar het regionaal opleidingscentrum (ROC) een risicomoment in de opleiding van jongeren vormt. Om deze overgang soepel te laten verlopen en de keuzes goed te begeleiden, dienen methodiek en inhoud van de stof zoveel mogelijk op elkaar aan te sluiten. Concrete afspraken over dossieroverdracht, intake en assessment zijn hierbij onmisbare werktuigen. De ministers van

31 32 33

G. Vrieze, M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie, ITS, Nijmegen, april 1998. Profiel, nr. 5, januari 2000, p. 21. SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, publicatienr. 99/08, Den Haag 1999.

65

OCenW en LNV hebben onder meer aan de Bve-raad en het Colo verzocht om te komen met een voorstel voor een doorstroomregeling vmbo-secundair beroepsonderwijs34.

Opleiden voor de regionale arbeidsmarkt In het vbo zijn thans reeds bijzondere doorstroomprogramma’s actief. Deze aangepaste maatwerkprogramma’s zijn bedoeld voor leerlingen die naar verwachting niet in staat zijn om een vbo-diploma te halen, maar niettemin voor hun toekomstige arbeidsmarktpositie baat hebben bij instroom in een basisberoepsopleiding (niveau 1 en 2) van een ROC. Zij ontvangen aan het eind van het doorstroomprogramma geen diploma, maar een getuigschrift. Oogmerk is doorstroming en daarom is een concrete afspraak tussen de school voor vmbo en een ROC vereist35. Op termijn kan worden verwacht dat het nieuwe praktijkonderwijs in het vmbo kan voorzien in het verzorgen van programma’s die opleiden tot deelkwalificaties op niveau 1 of 2, die afgestemd zijn op de vraag op de regionale arbeidsmarkt. Thans kunnen, in de overgangsfase totdat het vmbo volledig is gevuld, de ROC’s dergelijke trajecten aanbieden; het gaat dan om deelkwalificatietrajecten in de beroepsbegeleidende leerweg, aangevuld met de genoemde VOA, waarbij ook de mogelijkheid is gecreëerd om de VOA te verlengen tot maximaal een jaar. Door de raad is in zijn advies over flexibele leerwegen het aanbieden van deelkwalificatietrajecten als een van de mogelijkheden genoemd om voor risicoleerlingen een goede opvang te realiseren36. ArenA Academie In dit kader is ook de in de adviesaanvraag genoemde ArenA Academie van belang. De in november 1999 van start gegaan Academie (onderdeel van het brede ArenA-initiatief) is te zien als een poging om vmbo-leerlingen uit de minderheden reeds in het vmbo-traject toe te rusten met een minimale kwalificatie voor de regionale arbeidsmarkt, waarbij echter ook de mogelijkheid van doorstroom naar een vervolgopleiding aan een ROC wordt opengehouden. Binnen de academie volgen leerlingen een twee jaar durend programma dat recht geeft op een certificaat en een baan. Het programma bestaat uit extra praktijkervaring, stages bij bedrijven en ook persoonlijk vormende activiteiten zoals sport en het ontwikkelen van sociale vaardigheden. Omdat het programma feitelijk een uitbreiding is van een reguliere vmbo-opleiding, is de belasting van leerlingen hoog. In de betrokkenheid van ouders is voorzien door hen

34 35 36

Profiel, nr. 5, januari 2000. Bron: http://www.minocw.nl SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, publicatienr. 99/08, Den Haag 1999.

66

Etnische minderheden in het onderwijs

de leerlingovereenkomst mede te laten tekenen. Over de resultaten van de academie kan, gezien de zeer recente startdatum, nog weinig worden gemeld. Wel kan worden vastgesteld dat de academie op doordachte wijze lijkt te zijn opgezet, waarbij goede notie is genomen van bestaande inzichten in de complexe oorzaken van onderwijsachterstanden bij leerlingen uit de minderheden. Hiervan getuigen de aandacht binnen de academie voor de sociaal-emotionele vorming, de persoonlijke begeleiding en voorlichting, het betrekken van de ouders van leerlingen bij de academie, de ontwikkeling van praktische vaardigheden, de prioriteit voor taalontwikkeling en de nadruk op integratie bevorderende activiteiten. Voor de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt is deze doordachte opzet van de ArenA Academie reeds aanleiding geweest om dit concept in de aandacht van anderen aan te bevelen. Anderzijds staan tegenover de voordelen van de academie enkele vraagtekens die kunnen worden geplaatst bij de kwalificaties van de leerlingen na afloop van het traject. Naar verwachting gaan de deelnemers aan de Arena Academie (vmbo) direct na afloop werken en stromen zij dus niet door naar het mbo. Deelnemers aan de Academie bereiken daarmee niet het startkwalificatieniveau en dreigen onvoldoende gekwalificeerd te worden om zich duurzaam te handhaven op de arbeidsmarkt. Daarom dient de doorverwijzing van leerlingen naar deze leerweg zeer zorgvuldig te zijn en moet flexibele in- en doorstroom mogelijk zijn naar de reguliere leerwegen in het vmbo. Ten eerste betekent dit dat leerlingen van wie bij de start van de academie of soortgelijke initiatieven al kan worden vastgesteld dat zij in aanleg kansrijk zijn om met succes een ROC-traject op minimaal niveau 2 af te ronden, in principe niet geworven zouden moeten worden voor de academie. Ten tweede betekent dit dat met leerlingen die wel worden aangenomen goede afspraken dienen te worden gemaakt over afronding van het traject, waarbij het behalen van een zeker beroepsniveau van meer belang kan worden geacht dan het behalen van successen op de korte termijn met de voortijdige uitstroom naar laaggekwalificeerd werk. Ten derde betekent dit dat er afspraken gemaakt moeten worden met het bedrijfsleven over de afronding van de opleiding van de deelnemers en er geen voortijdige uitstroom plaatsvindt. Tevens moet bij werk na afloop van de opleiding gepoogd worden alsnog een vervolgopleiding af te spreken in de vorm van werken en leren, zoals dat mogelijk is in de bbl.

Zuiging arbeidsmarkt Een belangrijk aandachtspunt is dat in de huidige conjunctuur de vraag vanuit het bedrijfsleven naar arbeidskrachten groot is. Hierdoor ontstaat een zuigende werking die voortijdig schoolverlaten of het volstaan met deelkwalificaties in de hand werkt. Voor de roep van de arbeidsmarkt blijken leerlingen

67

uit de minderheden wat meer gevoelig te zijn dan andere leerlingen37. Het kabinet meent dat het nodig is dat sociale partners expliciet aandacht hebben voor scholing tot het startkwalificatieniveau van jongeren die zijn gaan werken zonder startkwalificatie. Dit geldt temeer omdat op de lange termijn jongeren die hun opleiding niet hebben afgemaakt, een grotere kans lopen alsnog werkloos te worden. Passende leerwerktrajecten kunnen volgens het kabinet hier een bijdrage leveren. Werkgevers kunnen voor het voorzien in opleidingsmogelijkheden gebruikmaken van fiscale faciliteiten. Daarnaast is volgens het kabinet in meer algemene zin aparte aandacht nodig voor de beschikbaarheid van voldoende werkervaringsplaatsen38.

Toegankelijkheid leerarbeidsplaatsen Leerlingen die wel opgaan voor een kwalificerend onderwijstraject binnen het ROC (minimaal niveau 2) kunnen kiezen uit een beroepsbegeleidende (bbl) en beroepsopleidende leerweg (bol). De voornaamste verschillen zijn gelegen in de verhouding tussen theorie en praktijkonderricht en in de status van de leerling. In de bol ligt de praktijkcomponent tussen de 20 en 60 procent; in de bbl is de praktijkcomponent minimaal 60 procent en is de leerling ook daadwerkelijk in dienst van het leerbedrijf. Voor de beroepspraktijkvormingsplaats bestaat er een fiscale faciliteit (zie kader).

Beroepspraktijkvormingsplaatsen De bbl en de bol in het secundair beroepsonderwijs zijn gelijkgeschakeld; leerlingen kunnen in beide leerwegen dezelfde kwalificatie behalen en beide leerwegen dienen door de ROC’s naast elkaar te worden aangeboden als gelijkwaardige varianten. De praktijkcomponent wordt vormgegeven in beroepspraktijkvormingsplaatsen (bpv) die nogal wat eisen stellen aan het begeleidend vermogen van het leerbedrijf waar leerlingen zijn geplaatst en ook aan de begeleidingscapaciteit die vanuit de onderwijsinstelling kan worden geboden.

37 38

Om de openstelling van bpv-plaatsen te stimuleren is er een fiscale faciliteit op basis waarvan bedrijven jaarlijks een bedrag van maximaal 4.750 gulden per in dienst genomen leerling kunnen aftrekken van de loonbelasting en premies. De fiscale faciliteit kent geen bijzondere behandeling van leerlingen uit de minderheden. De bekendheid met deze regeling is toegenomen, maar is nog niet optimaal. Thans kent ruim de helft van alle bedrijven die nog geen leerbedrijf zijn de maatregel. Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 200 VIII, nr. 105.

G. Vrieze, M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie, op.cit. Ministerie OCenW, Plan van aanpak schooluitval, Den Haag 1999.

68

Etnische minderheden in het onderwijs

Leerlingen uit de minderheden nemen relatief minder vaak deel aan de bbl dan aan de bol, terwijl de bbl juist alom van groot belang wordt geacht als de weg waarlangs met name ook allochtonen een startkwalificatie kunnen behalen. Er lijkt, ondanks de toename van het aantal leerlingen uit de minderheden in de bbl, dus nog ruimte voor verdere groei. Bij de geringe deelname van etnische leerlingen aan de bbl spelen verschillende factoren een rol. De leerling zelf en diens vaardigheden zijn daarbij een eerste factor van betekenis; het gaat dan om de mogelijkheid van tekortschietende sociale en beroepsvaardigheden die met name bij achterstandsleerlingen aanleiding kunnen geven tot problemen op een werkplek. Anderzijds wijst onderzoek ook in de richting van vooroordelen en vormen van discriminerend gedrag die bij werkgevers en andere werknemers zouden leven39. In het algemeen kunnen problemen op de werkplek een gevolg zijn van een interactie tussen beide clusters van factoren: tekortschietende sociale en beroepsvaardigheden bij de leerling kunnen reeds levende vooroordelen bij anderen verder voeden. Onder meer is van belang dat ROC’s moeite doen om allochtone leerlingen actief te plaatsen in beroepspraktijkvormingsplaatsen (bpv) en ook actief in gesprek gaan met het regionale bedrijfsleven om vooroordelen weg te nemen. Voorts zouden ROC’s leerlingen uit de minderheden, als ze eenmaal een bpv hebben gevonden, meer begeleiding kunnen geven dan andere leerlingen en hen beter kunnen voorbereiden op de werkplek. De bve-instellingen werken thans met stagecoördinatoren. Er kunnen evenwel vraagtekens gesteld worden bij de mate waarin alle instellingen erin slagen om leerlingen uit de minderheden effectief te begeleiden en voor te bereiden op een (leer)arbeidsplaats. Veel bve-instellingen maken in aanvulling op coördinatoren dan ook gebruik van mentoren en tutoren40 die (allochtone) leerlingen individueel begeleiden, waardoor ook voortijdige uitval kan worden voorkomen. Recent is het grote belang van mentoren en tutoren voor het slagen van de onderwijsloopbaan van leerlingen uit de minderheden benadrukt, met name als dit gebeurt door succesvolle rolmodellen uit de eigen etnische groep of familie41. Aan de zijde van het leerbedrijf is de rol van de praktijkbegeleider van cruciaal belang.

39 40

41

G. Vrieze, M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie, op.cit., p. 69 e.v. Tutoring betekent dat er hulp aanwezig is bij cognitieve leerprocessen; vaak gebeurt dit door ouderejaars. Bij mentoring staat de hulp bij omgang met sociaal-emotionele leerprocessen centraal. Mentoren kunnen ook afkomstig zijn van buiten de instelling. M. Crul, De sleutel tot succes, Het Spinhuis, Amsterdam 2000.

69

4.3.5

Hoger onderwijs

Thans treden in diverse sectoren tekorten op aan hoger opgeleid personeel. De vraag naar hoger opgeleiden zal in de nabije toekomst verder groeien. Over enkele jaren worden tekorten voorzien aan hoger opgeleiden in vrijwel alle studierichtingen42. In zijn advies over het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000 (HOOP) is de raad uitgebreid ingegaan op deze problematiek en de vraag welke bijdrage het hoger onderwijs kan leveren aan het tegengaan van tekorten43. Kern van het advies is dat het hoger onderwijs sterk rekening dient te houden met de toestroom van deels werkende studenten met uiteenlopende achtergronden, waaronder ook in toenemende mate studenten uit de minderheden. Instellingen dienen zich een grote mate van flexibiliteit en een sterke marktoriëntatie eigen te maken om deze instroom te kunnen opvangen. Knelpunt is thans vooral de nog geringe deelname van leerlingen uit de minderheden aan hoger onderwijs. De vertegenwoordiging van Turkse, Marokkaanse en Surinaamse leerlingen in het hoger onderwijs is minder dan de helft van die bij autochtone leerlingen. Gegevens over de slaagkansen van studenten uit de minderheden bieden geen eenduidig beeld. De onduidelijkheid hierover hangt samen met de gebrekkige registratie van de etnische herkomst van studenten bij de instellingen voor hoger onderwijs. Niettemin zijn er in het hoger onderwijs diverse projecten actief, gericht op verbetering van de positie van studenten uit de minderheden. Hiertoe subsidieert het Ministerie van OCenW het Expertise Centrum Allochtonen Hoger Onderwijs (ECHO) dat op zijn beurt weer circa 120 projecten op hogescholen en universiteiten subsidieert gericht op studenten uit de minderheden. Kanttekening bij deze projecten is dat deze voor het merendeel zijn gericht op studenten die hun vooropleiding in het buitenland hebben gehad (neven-instromers)44. Verhoging van de deelname van minderheden aan het hoger onderwijs is om meerdere redenen van belang. In het algemeen zijn, gezien de groeiende vraag naar hoger opgeleiden, ook hoger opgeleiden uit de groeiende groep allochtonen hard nodig om aan die vraag te voldoen. Ten tweede kunnen succesvolle afgestudeerden uit de minderheden een belangrijke voorbeeldfunctie vervullen in hun eigen sociale omgeving. Voor de verdere sociaal-economische emancipatie van etnische minderheden zijn dergelijke rolmodellen van groot belang. Van wezenlijk belang is hierbij dat knelpunten bij de geringe deelname niet blijken te liggen in de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor bepaalde groepen studenten. Leerlingen uit de minderheden die het vwo of de havo

42 43 44

ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2004, Maastricht 1999. SER-advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, publicatienr. 99/04, Den Haag 1999. Bron: P. Tesser et al., Rapportage minderheden 1999, op.cit.

70

Etnische minderheden in het onderwijs

voltooien hebben net zo’n grote kans om door te stromen naar het hoger onderwijs als andere leerlingen. Allochtone leerlingen in havo en vwo blijken thans zelfs iets meer bereidwillig om door te studeren binnen het hoger onderwijs dan andere leerlingen45. Het werkelijke probleem is dat zo weinig leerlingen uit de minderheden binnen het voortgezet onderwijs het voor toelating tot het hoger onderwijs benodigde diploma behalen46. Feitelijk geldt dit ook voor het mbo dat ook toegang geeft tot het hbo; binnen het mbo behalen de leerlingen uit de minderheden een minder hoge kwalificatie dan andere leerlingen, hetgeen de doorstroom naar het hbo belemmert. Afgezien daarvan is er meer in het algemeen sprake van een moeizame aansluiting tussen het mbo en het hbo voor alle leerlingen, onder meer vanwege het veel hogere abstractieniveau dat in het hbo vereist is47. In feite is dus sprake van voortplanting van onderwijsachterstanden. Eerder in dit hoofdstuk is dit ook geconstateerd ten aanzien van het secundair beroepsonderwijs, waarbij de problematiek ook voor een deel is terug te voeren op het voorafgaande onderwijs. Het onvermogen om aanvangsachterstanden bij de start van de basisschool en onderwijsachterstanden in de onderwijsloopbaan daarna effectief weg te werken, wreekt zich tot het einde van de onderwijsloopbanen. Het aanstellen van allochtone mentoren in het hoger onderwijs, initiatieven om de studeerbaarheid binnen het hoger onderwijs voor met name studenten uit de minderheden te verhogen, de verbetering van de aansluiting van het hoger onderwijs op de arbeidsmarkt en, in het algemeen, de verdere aanpassing en flexibilisering van het hoger onderwijs langs de lijnen uit het raadsadvies over het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000 zijn al met al van wezenlijk belang. Maar de meest substantiële winst kan worden behaald door te bereiken dat leerlingen uit de minderheden in veel meer evenredige mate mee worden gevoerd in de hoofdstromen van het gehele Nederlandse onderwijs.

4.4

Conclusies en aanbevelingen

Inleiding In de voorgaande paragrafen is een beeld geschetst van knelpunten en de achtergronden daarvan die de onderwijsloopbaan van met name leerlingen uit de minderheden negatief kunnen beïnvloeden. Het analysekader in paragraaf 4.3.1 geeft daarvan een overzicht.

45 46 47

Deelname aan hoger onderwijs, SCO-Kohnstamm/SEO, Amsterdam 2000. SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., pp. 192-196. Inspectie van het Onderwijs, Studeerbaarheid in het hoger onderwijs, Utrecht 1998.

71

De raad wil deze slotbeschouwing beginnen met het benadrukken van de door hem gevoelde grote urgentie om voortvarend en op korte termijn toe te werken naar een effectieve omgang met achterstandsleerlingen. Daarbij kan worden voortgebouwd op de reeds aanwezige kennis van werkbare methoden om onderwijsachterstanden aan te pakken. De raad signaleert dat het gevoerde beleid landelijk bezien nog onvoldoende heeft opgeleverd. Ondanks de gestage verhoging van het onderwijsniveau van leerlingen uit de minderheden beoordeelt de raad de progressie nog als te langzaam. Alleen lokaal zijn aansprekende successen te melden. De raad is van oordeel dat een rigoureuze aanpak nodig is om werkelijk een stap voorwaarts te maken. Door het SCP is hiervoor een naar oordeel van de raad goed fundament gelegd. Het maakt onderscheid tussen een kernprogramma dat direct gericht is op de oorzaken van achterstanden en een flankerend programma van beleidsaanbevelingen (zie kader).

Beleidssuggesties SCP Door het SCP is een kernprogramma van maatregelen voorgesteld dat direct aansluit op oorzaken van achterstanden. Het bestaat uit de volgende beleidssuggesties: 1. Biedt in de voorschoolse fase goed doordachte en uitgewerkte programma’s aan in een professionele setting, bij voorkeur in een combinatie van peuteropvang met een basisschool. 2. Zorg van begin af voor extra Nederlandse lessen voor anderstaligen. 3. Biedt een extra programma kennis van de wereld aan alle kinderen van laagopgeleide ouders. 4. Spits de didactiek toe op de beperkte ontwikkeling van algemene leervaardigheden bij achterstandsleerlingen. Onder meer het KEA-project is hierbij richtinggevend. Het is wenselijk om per school een projectleider te benoemen die de nieuwe werkwijze kan ondersteunen. 5. Binnen de school dient er een maatschappelijkwerk-functie te zijn voor de problematische thuissituaties van achterstandsleerlingen. 72

6. De Inspectie van het Onderwijs dient te waken voor een mogelijke overwaardering van schoolprestaties van leerlingen uit de minderheden. Naast het kernprogramma acht het SCP een flankerend programma nodig. Hierin staat de brede school centraal als mogelijkheid om de schooldag te verlengen ten gunste van activiteiten op het terrein van cultuur, sport, techniek en informatica; als mogelijkheid om leerkrachten te ontlasten bij het tegemoet treden van probleemsituaties thuis; en als mogelijkheid om ruimte te creëren voor voor- en vroegschoolse activiteiten. Andere flankerende opties zijn: – Betere studiekeuzevoorlichting. – Huiswerkklassen. – Spijbelpreventie en spijbelopvang. – De RMC-functie toegespitst op actieve herplaatsing van schoolverlaters, zonodig in alternatieve leerwerktrajecten. – Bevordering van meer praktijkgerichte trajecten na het primaire onderwijs. Bron: SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., pp. 272-275.

Etnische minderheden in het onderwijs

Een ander wezenlijk uitgangspunt is voor de raad dat de posities van allochtonen in de verschillende typen onderwijs grotendeels kunnen worden teruggevoerd op aanvangsachterstanden en het huidige onvermogen om daar in de eerste onderwijsjaren iets aan te doen. Alles duidt erop dat aanvangsachterstanden en de achterstanden in de eerste fase van de onderwijsloopbaan van cruciaal belang zijn en doorwerken tot in de deelname aan het hoger onderwijs. Het is om deze reden dat de raad in zijn aanbevelingen sterke nadruk legt op de voor- en vroegschoolse fase en de huidige beleidsinspanningen op dit terrein met een zeer kritisch oog wil bezien.

Plan intensivering aanpak onderwijsachterstanden Recent is door de staatssecretaris van OCenW een plan gepresenteerd voor een intensivering van de aanpak van onderwijsachterstanden48. Het plan richt zich op de verbetering van onderwijsresultaten op minder goed presterende scholen. De eerste, meest directe lijn is de selectie van acht basisscholen en acht scholen voor voortgezet onderwijs waar gedurende een beperkte periode gericht gewerkt zal worden aan de analyse en verbetering van de schoolorganisatie, het leerproces en het sociaal-pedagogisch klimaat. Hiertoe zal rond deze 16 scholen een groep van deskundigen worden geformeerd. De selecte groep van 16 scholen zal vervolgens gaandeweg worden uitgebreid tot alle scholen waar de noodzaak tot een verbetering aantoonbaar is. De tweede lijn is het op een actieve en intensieve wijze verspreiden van kennis, ervaring en werkwijzen om de kwaliteitsverbetering te ondersteunen bij alle scholen en gemeenten. Hiertoe zullen conferenties, netwerken, intercollegiale schoolbezoeken en websites worden ingezet. De aanpak volgens de lijnen van het plan Onderwijskansen moet nog worden geconcretiseerd. Dit zal voor de zomer van 2000 gebeuren. Algemeen commentaar In het navolgende geeft de raad zijn visie op het onderwijsbeleid vanuit het belang van de bevordering van deelname van etnische minderheden aan het arbeidsproces. De raad vindt het zeer positief dat thans zoveel aandacht wordt gegeven aan de bestrijding van onderwijsachterstanden. Het plan Onderwijskansen biedt naar zijn mening positieve aanknopingspunten voor de vernieuwde aanpak van achterstanden in het basis- en voortgezet onderwijs. Hij begint in met het benadrukken van het belang van het verspreiden van kennis en expertise.

48

Ministerie OCenW, Notitie ‘Onderwijskansen. Ruimte voor kwaliteit bij de aanpak van onderwijsachterstanden’, Zoetermeer, 22 februari 2000.

73

Daarna zal hij ingaan op de onderscheiden onderwijsfasen, waarbij overigens geen aanbevelingen zijn geformuleerd ten aanzien van het hoger onderwijs, omdat daaraan in hoofdstuk 7 aandacht wordt besteed. Besloten wordt met het belang van het rekening houden met culturele verschillen; niet om leerlingen uit andere culturen te ontzien, maar juist om hen beter voor te bereiden op wat in het Nederlandse onderwijs en arbeidsmarkt nu eenmaal de dominante cultuur is.

Verspreiden van kennis en expertise De raad deelt de zorg van het SCP over de grens aan de mogelijkheden van met name de kleinere gemeenten om effectief vorm te geven aan het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Hij meent dat het nodig is centraal toe te zien op het rendement van het GOA-beleid om zonodig te kunnen bijsturen. Daarbij is het van belang dat er samenhang is in het onderwijsachterstandenbeleid. Om gemeenten en scholen daarin te ondersteunen onderschrijft de raad het streven uit het plan Onderwijskansen voor een intensieve kennis- en informatie-uitwisseling gericht op zowel scholen als gemeenten. De uitwerking hiervan is nog weinig concreet. De raad hecht vooral aan de totstandkoming van structurele mogelijkheden tot kennis- en expertise-uitwisseling. De in het plan Onderwijskansen genoemde mogelijkheden van onder meer conferenties zijn alleen in aanvulling hierop te zien. De raad beveelt nadrukkelijk aan te onderzoeken in hoeverre er verbeteringen mogelijk zijn in de bestaande structuur van expertisecentra. Thans kunnen scholen en gemeenten zich reeds tot verschillende expertisecentra wenden. Gemeenten betrekken advisering en ondersteuning van onder meer de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Scholen hebben onder meer een belangrijke partner in de schoolbegeleidingsdiensten (OBD’s, ook wel onderwijsbegeleidings- of schooladviesdiensten geheten) die in elke regio of stad vooral voor basisscholen actief zijn. Daarnaast zijn er drie Landelijke Pedagogische Centra49 (LPC’s) die voor een breder onderwijsveld, ook het hoger onderwijs, ondersteuning en advies bieden. De raad beveelt aan dat een geïntegreerd loket wordt ingericht, waar alle mogelijke expertise beschikbaar is en waar door zowel scholen als overheden advies kan worden ingewonnen over het ontstaan en voorkomen van onderwijsachterstanden door de gehele onderwijsloopbaan heen en over beleidsmogelijkheden om deze achterstanden weg te werken. Naast de optie van uitbouw van de functies van de bestaande OBD’s en LPC’s kan hierbij ook worden verwezen naar het advies over het grotestedenbeleid50

49 50

Er is één algemeen pedagogisch centrum en twee bijzondere voor het katholieke en protestantschristelijk onderwijs. SER-advies Samen voor de stad, publicatienr. 98/01, Den Haag 1998.

74

Etnische minderheden in het onderwijs

waarin de raad heeft geadviseerd om een audit-structuur voor het grotestedenbeleid in te richten, waarbij ook het onderwijsachterstandenbeleid kan worden betrokken.

Gerichte aanpak in de voorschoolse fase De raad acht het van cruciaal belang dat kinderen optimaal voorbereid aan de basisschool beginnen en deze zo goed mogelijk kunnen doorlopen. Het plan Onderwijskansen is evenwel alleen gericht op de verbetering van de kwaliteit van scholen Aanvullende voorstellen gericht op de voorschoolse fase ontbreken vooralsnog. Een belangrijke tekortkoming is thans dat in de voorschoolse fase veel ouders en kinderen uit de doelgroep niet worden bereikt. De huidige, lokale inspanningen om het bereik te vergroten kunnen hun effect hebben, maar de raad geeft thans de voorkeur aan een duidelijke, structurele voorziening die in staat is om in principe alle ouders en kinderen uit de doelgroep te zien. De huidige aanpak blijft naar oordeel van de raad nog te veel steken in vrijblijvendheid en vertrouwt te veel op het stimuleren van lokale samenwerking tussen betrokken partijen waaronder peuteropvangcentra, gemeenten en consultatiebureaus. De raad meent dat het onvoldoende is om alleen te streven naar meer lokale samenhang en het vrijmaken van meer middelen. Hij meent dat het noodzakelijk is om één instelling de eenduidige hoofdverantwoordelijkheid te geven voor het in kaart brengen van ontwikkelingsachterstanden en het adviseren over de aanpak daarvan. Hiervoor kan het reeds aangehaalde voorbeeld van de Amsterdamse Ouder Kind Centra als voorbeeld dienen. Nagestreefd moet worden dat kinderen zonodig vanaf de vroege jeugd beoordeeld kunnen worden op mogelijke ontwikkelingsachterstanden. Voor het monitoren van zeer jonge kinderen zijn naar zijn mening werkbare methoden ontwikkeld. In het algemeen gaat het niet om een gedetailleerde test van kinderen maar om het toetsen van met name de kennis van de Nederlandse taal en van de cognitieve ontwikkeling. Op basis daarvan moet zonodig een indicatie kunnen worden afgegeven voor de deelname van kinderen aan voorzieningen waarvan duidelijk is dat zij in de praktijk effect hebben. Als uitvoeringsorgaan in die beoogde eerste lijn liggen volgens de raad de huidige consultatiebureaus voor de hand. Deze voorziening bereikt thans reeds een zeer groot deel van de jonge ouders. Om de consultatiebureaus daadwerkelijk de nieuwe taak te kunnen laten uitvoeren zijn evenwel enkele essentiële aanpassingen nodig51:

51

Uiteraard zijn nog belangrijke randvoorwaarden het vinden van voldoende personeel en van financiële middelen. De raad vindt het te ver voeren om in dit advies op deze vraagstukken in te gaan.

75

Het bereik van de consultatiebureaus dient zo mogelijk nog groter te worden. Het bereik is thans, mede vanwege een vernieuwde financieringswijze en invoering van een ouderbijdrage, niet 100 procent dekkend. In het eerste levensjaar bereiken de consultatiebureaus dan wel de overgrote meerderheid van de kinderen (ongeveer 97 tot 98 procent), maar naarmate kinderen ouder worden daalt het ‘marktaandeel’ van de consultatiebureaus. Van alle driejarige kinderen ziet ongeveer 15 procent het consulatiebureau niet52. Flankerend beleid (het zonodig actief opzoeken van jonge ouders en het betrekken van sleutelfiguren in wijken en gemeenschappen) dient ertoe bij te dragen dat alle ouders worden bereikt. – Het Ministerie van VWS signaleert in de beleidsbrief Naar een solide basis dat consultatiebureau-artsen (en ook peuterleidsters) onvoldoende in staat zijn opvoedingsproblemen te herkennen53. De binnen consultatiebureaus aanwezige kennis dient zonodig te worden aangevuld met kennis van achterstanden in taal-, sociaal-emotionele en cognitieve ontwikkeling. Voor een definitieve indicatie dienen per regio personen beschikbaar te zijn met een minimaal benodigd te achten specifieke kennis en expertise. – Verdere uitbreiding van de capaciteit van voorzieningen met een (mogelijk) educatieve functie zoals peuterspeelzalen en dergelijke. Invoering van een verplichting tot deelname aan de voorziening of verplichting voor ouders tot opvolging van het advies, dan wel tot deelname aan een geadviseerd programma, acht de raad niet realistisch. Hij verwacht dat de situatie kan worden bereikt dat adviezen menselijkerwijs niet genegeerd kunnen worden. Dit kan bijvoorbeeld door het succes en de betrouwbaarheid van een dergelijk stelsel voor zichzelf te laten spreken en aldus het vertrouwen te winnen van de groep waarop de voorziening primair is gericht. Een door de indicerende instelling voorgestelde deelname aan een educatieve of ondersteunende voorziening dient dan wel gratis te zijn, in ieder geval voor gezinnen met een laag inkomen. In het algemeen verwacht de raad dat een systeem waarin van het begin af afspraak na afspraak wordt gemaakt met ouders, en waarbij actief wordt gerappelleerd indien afspraken niet worden nagekomen, in combinatie met een kwalitatief hoogwaardige en optimaal toegankelijke voorziening, in de praktijk leidt tot de gewenste resultaten. Pas als dit niet zo blijkt te zijn, kunnen aanvullende maatregelen overwogen worden.



Rol ouders in voorschoolse fase In de voorschoolse fase staat het herkennen en het gericht remediëren van ontwikkelingsachterstanden centraal. De rol van ouders is hierbij de meest prominente maar tegelijkertijd ook de minst gemakkelijk beïnvloedbare

52 53

Bron: CBS via http://argon2.cbs.nl/statweb/indexned.stm Ministerie VWS, Naar een solide basis, Den Haag, 8 april 1998.

76

Etnische minderheden in het onderwijs

verklarende factor. Eerder is beschreven dat de op opvoedingsondersteuning gerichte programma’s weinig effect sorteren in vergelijking met de direct op het kind gerichte programma’s. Dit laat onverlet dat er ook buiten de ouderkindrelatie belangrijke aanknopingspunten zijn om ouders uit de minderheden beter toe te rusten voor de ondersteuning van hun kinderen. Het gaat meer concreet om het in sterkere mate betrekken van allochtone ouders en van allochtone professionals bij voorschoolse en schoolse activiteiten. Hier ligt een belangrijke taak voor de instellingen. Eerder in dit advies is gesignaleerd dat instellingen weinig extra inspanningen doen om allochtone ouders meer te betrekken bij activiteiten. Voorts meent de raad dat er belangrijke aanknopingspunten liggen in het minder vrijblijvend hanteren van de inburgeringsplicht. Hiermee pleit de raad voor twee parallelle trajecten. Enerzijds een gerichte en semi-dwingende aanpak van kinderen in voorschoolse programma’s, gefaciliteerd door een dekkend systeem van monitoring en indicatiestelling. En anderzijds een sterkere prikkeling van allochtone ouders om voorzover nodig in te burgeren, zelf ook Nederlands te leren als ook kennis te hebben van en betrokken te zijn bij de Nederlandse samenleving.

Kwaliteitsverbeteringen in basis- en voortgezet onderwijs De raad dringt er krachtig op aan te bevorderen dat – binnen de grenzen van de vrijheid van onderwijs – effectieve onderwijsmethoden op korte termijn worden ingevoerd op alle scholen waar dit nodig is. Het plan Onderwijskansen biedt hiertoe kansen en mogelijkheden. Met name het formeren van teams van deskundigen rond scholen spreekt de raad aan. Maar het plan beperkt zich in de beginfase naar zijn oordeel onnodig tot de geselecteerde zestien scholen. In het basis- en voortgezet onderwijs slagen thans zeker niet alle scholen erin om achterstandsleerlingen op de juiste manier te helpen. Het verbeteren van de kwaliteit van scholen en van de instructievaardigheden van leerkrachten is de belangrijkste invalshoek. Met het plan Onderwijskansen meent de raad dat inmiddels voldoende ervaring is opgebouwd, onder meer in het Rotterdamse KEA-project, voor verbetering van de instructievaardigheden. De raad meent dat de periode van experimenteren voorbij is. Voor hem is het meest wezenlijke gegeven dat er enerzijds in de praktijk bewezen effectieve methoden bestaan en anderzijds dat er scholen zijn met achterstandsleerlingen waarop deze methoden nog niet zijn ingevoerd. Het beschikbaar stellen van extra middelen aan scholen blijkt op zichzelf genomen onvoldoende om te bereiken dat achterstandsleerlingen die begeleiding en aandacht krijgen die ze nodig heb-

77

ben. Uit onderzoek blijkt dat extra middelen te weinig zijn ingezet voor extra en gerichte begeleiding en te veel voor een klassenverkleining sec54. Daarom is het nodig om zo spoedig mogelijk op alle scholen met achterstandsleerlingen het instructiegedrag mede te enten op de kenmerken van de leerlingen. Rekening houdend met de eigen verantwoordelijkheid van scholen, kan dit op verschillende manieren: – Bevorderen dat ervaren implementeerders zoveel mogelijk scholen opzoeken om de invoering van een andere werkwijze te ondersteunen. Hierbij ziet de raad niet alleen een rol voor de overheid maar uitdrukkelijk ook voor de koepelorganisaties binnen het onderwijs. Ook de (bestaande) expertisecentra zoals de onderwijsbegeleidingsdiensten zouden hierbij betrokken moeten worden. – Conform de aanbeveling van het SCP bevorderen dat er per school een verantwoordelijk projectleider wordt aangesteld ten behoeve van de noodzakelijk te achten verandering van werkwijzen. – In het algemeen in het LBK strakkere en concretere aanwijzingen formuleren op basis van succesvol gebleken methoden en uitgaande van het verspreiden van kennis over deze methoden. – Waarborgen dat achterstandsmiddelen gerichter en meer in aansluiting op bestaande succesvolle voorbeelden worden ingezet. Uitgaven van gemeenten en scholen aan onderwijsachterstandenbeleid dienen hiertoe nauwgezet verantwoord en beoordeeld te worden, ook opdat er zonodig extra middelen kunnen worden vrijgemaakt (maatwerk). In het algemeen meent de raad dat onderwijsachterstanden overal in een zo vroeg mogelijk stadium en via een consequente, gerichte en op een niet-vrijblijvende manier worden aangepakt. Daar waar dit een bijdrage kan leveren aan het leren van het Nederlands, dient ook het onderwijs in de eigen taal benut te worden. Daarbij dient een balans te worden gevonden tussen enerzijds de noodzaak van een zo breed mogelijke invoering van een effectieve aanpak van achterstanden en anderzijds de eigen verantwoordelijkheden van scholen. De raad staat wat de kwaliteitsverbetering van scholen betreft positief tegenover invoering van de door de Onderwijsraad voorgestelde leerstandaarden. Met name de mogelijkheid om bij de start van het basisonderwijs, gedurende de basisschool en aan het eind daarvan beter te kunnen beoordelen waar het bij individuele leerlingen aan schort en de mogelijkheid om de echt cruciale vaardigheden er beter uit te lichten, acht de raad van groot belang. Daar waar leerstandaarden een belangrijk fundament kunnen leggen onder de verbete-

54

L. Mulder, Meer voorrang, minder achterstand?, ITS, Nijmegen 1996.

78

Etnische minderheden in het onderwijs

ring van de kwaliteit van de omgang met achterstandsleerlingen, heeft het de raad verbaasd dat in het plan Onderwijskansen dit element niet is meegenomen. De raad gaat ervan uit dat in de voor de zomer van 2000 verwachte nadere concretisering van het plan dit wel het geval zal zijn en dat het kabinet met concrete voorstellen op dit vlak komt. Een bijzondere invalshoek voor kwaliteitsverbetering biedt de brede school. De raad ziet de brede school als een belangrijk instrument in de aanpak van onderwijsachterstanden, maar waarschuwt daarbij wel voor het ontbreken van een duidelijke prioriteitenstelling en duidelijke beleidsdoelen. Van alle doelen van de brede school acht de raad het wegwerken van onderwijsachterstanden de belangrijkste. In die wijken waar onderwijsachterstanden een probleem zijn, kunnen evenwel ook problemen op andere vlakken, zoals jeugdcriminaliteit, spelen. Het kan dan verleidelijk zijn om de brede school te belasten met een veelheid van taken. Het wegwerken van onderwijsachterstanden kan hieronder lijden. De raad ziet graag dat bevorderd wordt dat de stimulering van de brede school vanuit een dergelijke heldere prioriteitenstelling plaatsvindt. In het kader van het grotestedenbeleid zouden duidelijke afspraken gemaakt kunnen worden over de voorrang van het onderwijsachterstandenbeleid.

Sleutelrol voor het beroepsonderwijs Het beroepsonderwijs speelt een sleutelrol bij het behalen van startkwalificaties voor de arbeidsmarkt. De raad wil in dit kader nog eens zijn advies over flexibiliteit in leerwegen onder de aandacht brengen. In dit advies is onder meer de vraag aan de orde hoe binnen het secundair beroepsonderwijs kan worden omgegaan met risicoleerlingen teneinde ongediplomeerde uitval te voorkomen en deelname aan het beroepsonderwijs te bevorderen55. In aanvulling op en ter ondersteuning van dit eerder uitgebrachte advies wil de raad op deze plaats nog het volgende opmerken. Voor de raad staat voorop dat het behalen van een startkwalificatie steeds het uitgangspunt dient te zijn bij de omgang met probleemleerlingen. Dit laat onverlet dat het onvermijdelijk is dat er leerlingen zijn voor wie een startkwalificatie door tal van factoren niet haalbaar is. In die gevallen zijn specifieke trajecten nodig die, aansluitend bij de capaciteiten van de jongeren, leiden naar het voor hen hoogst haalbare: een passende, blijvende positie op de arbeidsmarkt, met zo mogelijk (bij)scholing op de werkplek. Het bieden van de mogelijkheid van het behalen van deelkwalificaties is hierbij van groot belang. Ook initiatieven als de ArenA Academie kunnen uitkomst bieden voor leerlin-

55

SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, op.cit., p. 93 e.v.

79

gen voor wie het behalen van een startkwalificatie niet direct haalbaar lijkt en die gebaat zijn bij een meer praktisch ingesteld traject dat op z’n minst kwalificeert voor concrete banen op de regionale arbeidsmarkt. De raad meent wel dat alleen als een dergelijk initiatief in staat blijkt om op een zorgvuldige manier met (aankomende) leerlingen om te gaan, het concept werkelijk in brede kring kan worden aanbevolen als een extra voorziening in aanvulling op de reguliere onderwijsvormen. De academie en haar partners hebben naar de mening van de raad een inspanningsverplichting om enerzijds leerlingen die op voorhand als kansrijk voor een ROC-traject kunnen gelden in principe te weigeren en door te verwijzen naar de ROC’s. Anderzijds zijn zij verplicht de wel toegelaten leerlingen tot een zo hoog mogelijk beroepsniveau op te leiden en er daarbij voor te waken dat leerlingen aan de verleiding toegeven om voor afronding van het traject voltijds aan het werk te gaan. De raad acht het in het algemeen onverstandig indien werkgevers leerlingen aannemen voordat deze een diploma hebben behaald om in de vraag naar personeel te voorzien. Dit laat onverlet dat het zoals gezegd niet in alle gevallen realistisch is om te streven naar een minimale startkwalificatie, voorafgaande aan betreding van de arbeidsmarkt. Voor deze groep zijn trajecten als de ArenA Academie een uitkomst. In een later stadium, als de betrokkene meer ervaring heeft opgedaan, kan dan opnieuw gestreefd worden naar een opwaardering van het beroepsniveau. (zie hoofdstuk 5).

Flexibiliteit in leerwegen Voorts zouden onderwijsinstellingen leerlingen uit de minderheden actiever kunnen begeleiden en voor hen betaalde leerarbeidsplaatsen helpen ontsluiten. Leerlingen die uitvallen uit de beroepsopleidende leerweg in het secundair onderwijs of dit dreigen te doen, dienen zoveel mogelijk begeleid te worden naar het alternatief van de beroepsbegeleidende leerweg. Betere voorlichting en verbetering van de beschikbaarheid van betaalde praktijkleerplaatsen kan in een vroeger stadium bevorderen dat leerlingen binnen het beroepsonderwijs de juiste keuze maken tussen de bbl en de bol. De raad acht daarbij nog de volgende kanttekeningen van belang: – Zorg voor een goede aansluiting tussen vmbo, bbl en bol waardoor de aanvangsproductiviteit van leerlingen in het mbo kan verbeteren. – Flexibiliteit in leerwegen kan de maatwerkbenadering bevorderen en aldus meer recht doen aan achterstandleerlingen. Een eventuele overstap van de bol naar de bbl dient actief te worden begeleid door gebruik te maken van organisatorische en inhoudelijke voorzieningen die de overstap van bol naar bbl en andersom begeleiden. Gedacht kan worden aan specifieke administratieve procedures, voorlichting, informatievoorziening en inschakeling en betrokkenheid van docenten, die ook inhoudelijk gezien een maatwerktraject uitzetten die de overstap mogelijk maakt. Dit vraagt om 80

Etnische minderheden in het onderwijs

de nodige flexibiliteit omdat er geen vaste programmatische opbouw kan zijn maar individueel maatwerk moet worden geleverd. – De landelijke organen kunnen worden ingeschakeld om voldoende praktijkleerplaatsen te bemachtigen voor allochtone leerlingen. Het zal in een aantal gevallen noodzakelijk zijn om gemeenschappelijke opleidings- en scholingspools te ontwikkelen indien er niet genoeg beroepspraktijkvormingsplaatsen van voldoende kwaliteit zijn. De praktijkbegeleiding van allochtone leerlingen zal al met al extra aandacht vragen. Een belangrijke bijdrage kan worden geleverd indien alle instellingen voor beroepsonderwijs mentoren en tutoren, bij voorkeur met een etnische achtergrond, zouden aantrekken voor de begeleiding van leerlingen uit de minderheden. Prioriteit heeft hierbij het aantrekken van professionele allochtonen leerlingbegeleiders. Dit geldt overigens in het algemeen voor alle instellingen. Begeleiding dient binnen het beroepsonderwijs ook gericht te zijn op de preventie en oplossing van problemen van leerlingen met een leerpraktijkplek. Wat de deelname van leerlingen uit de minderheden aan het beroepsonderwijs betreft is van belang dat in de basiseducatie en het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) relatief veel allochtonen vertoeven. Van deze allochtonen gaan maar weinig door naar het beroepsonderwijs56. Een goede afstemming tussen het secundair beroepsonderwijs en de basiseducatie/vavo is van belang opdat kwalificaties in de basiseducatie betekenis hebben voor doorstroming en er doorlopende leerroutes ontstaan. Het creëren daarvan zal de toegankelijkheid van het secundair beroepsonderwijs vergroten. De rol van de overheid ligt vooral op het vlak van de leerplichthandhaving, de coördinatie van de aanpak van ongediplomeerde uitvallers, de sluitende aanpak van werkzoekenden, het sanctiebeleid in de sfeer van de sociale zekerheid en het faciliteren van beleidsmaatregelen elders. Het plan van aanpak voortijdig schoolverlaten is naar oordeel van de raad terecht toegespitst op de prioritaire aanpak van risicoleerlingen in de grote steden. De raad meent dat het een verbetering zou zijn indien de Regionale Meld- en Coördinatiepunten (RMC’s) ook zouden worden toegespitst op het actief leiden van jongeren naar kwalificerende (leerwerk)trajecten. De RMC’s dienen hiertoe gefaciliteerd te worden om voldoende loopbaanadviseurs aan te stellen. Bij onwilligheid van de kant van de betrokken jongere zouden de beschikbare sanctiemogelijk-

56

Het percentage allochtonen in de basiseducatie is vanaf 1994 enigszins gedaald van 60 procent naar 52 procent. In het vavo is het gestegen van 40 procent naar 58 procent. Dit heeft beperkte betekenis voor het aandeel van allochtone deelnemers in het secundair beroepsonderwijs dat ongeveer 5 procent bedraagt; dit is relatief laag gelet op de omvang van de potentiële leerlingenpopulatie. Zie: Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag 1997 Utrecht, mei 1998, p. 22 e.v.

81

heden in de sfeer van de sociale zekerheid in voorkomende gevallen ingezet moeten worden. Anderzijds acht de raad het denkbaar dat gezocht wordt naar manieren om het voor schooluitvallers met positieve prikkels aantrekkelijk te maken om via een leerwerktraject alsnog een startkwalificatie te behalen. Ook voor bedrijven zou het in aanvulling op de bestaande fiscale faciliteit aantrekkelijker kunnen worden gemaakt om allochtonen een betaalde leerarbeidsplaats te bieden. De raad meent dat werkgevers en sociale partners hierin zelf ook een belangrijke verantwoordelijkheid dragen. Met sectorbeleid zou bewerkstelligd kunnen worden dat er meer beroepspraktijkvormingsplaatsen aan leerlingen uit de minderheden kunnen worden geboden. Van groot belang is de motiverende rol van de werkgever: leerbedrijven kunnen bijdragen aan het voorkomen van voortijdige uitval door de leerling-werknemers te motiveren om het desbetreffende diploma te halen. Werkgevers kunnen door de eisen die zij stellen een duidelijk signaal aan de markt afgeven, waarvoor leerlingen (en hun ouders) niet ongevoelig blijken te zijn57. Bij de aansluiting tussen onderwijs en de arbeidsmarkt zou ten slotte ook een actieve opstelling van scholen gestimuleerd kunnen worden. De raad beveelt aan te bezien of het mogelijk is om in de bekostiging of subsidiëring van scholen rekening te houden met de inzet van scholen en de resultaten daarvan op dit vlak.

Rekening houden met cultuurverschillen Interculturaliteit van het onderwijs of van op minderheden gerichte voorzieningen kan onder bepaalde voorwaarden het perspectief van leerlingen uit de minderheden verbeteren. Eerder is opgemerkt dat evenwel niet altijd duidelijk is wat met interculturaliteit wordt bedoeld. Zuiver redenerend vanuit het primaat van de arbeidsmarkt wil de raad hierover, mede in aanvulling op het voorgaande nog het volgende opmerken. In het gehele onderwijs en met name in de vroegschoolse periode is het in het algemeen nodig dat meer dan thans een brug wordt geslagen tussen het pedagogische klimaat thuis en het klimaat op de school. Intercultureel onderwijs zou moeten betekenen dat docenten in hun instructiegedrag rekening houden met culturele verschillen. Dat houdt bijvoorbeeld in dat zij niet zonder meer een beroep doen op de zelfredzaamheid van leerlingen als dit element bij de desbetreffende leerling in de opvoeding thuis onvoldoende tot ontwikkeling is gekomen. In de eindfase van het onderwijs bereidt de leerling/student zich voor op een werkzaam leven, onder meer door middel van stages en leerarbeidsplaatsen. De vanuit het arbeidsmarktperspectief van allochtone leerlingen bezien meest

57

Zie ook: SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, op.cit., p. 101.

82

Etnische minderheden in het onderwijs

effectieve werkwijze is om hen zo goed mogelijk voor te bereiden op de Nederlandse arbeidsverhoudingen. Onder meer goed begeleide en geëvalueerde stages en aandacht voor sociale en communicatieve vaardigheden in de curricula van de verschillende onderwijstypen, kunnen hieraan een bijdrage leveren. Ten slotte hebben cultuurverschillen ook voor de aanpak van voortijdige schoolverlaters een belangrijke betekenis. Gebleken is dat de betrokken uitvoerders veelal moeite hebben met de omgang met jongeren uit de minderheden en in het algemeen met jongeren die kampen met een meervoudige problematiek en een gebrekkige motivatie. Ook hier speelt mee dat uitvoerders geneigd zijn een beroep te doen op vaardigheden zoals zelfredzaamheid die binnen sommige culturen minder goed ontwikkeld worden, terwijl het juist nodig is deze jongeren te begeleiden op weg naar zelfredzaamheid58. De raad acht dergelijke bevindingen, in het licht van de door het kabinet voorgestelde intensivering van de aanpak van risicojongeren in de grote steden, van groot belang. Het onderkennen dat er culturele verschillen zijn die een overgang van de thuissituatie naar het onderwijs en van het onderwijs naar de arbeidsmarkt belemmeren en het effectief aanpakken van deze belemmeringen, dragen bij aan de verbetering van het arbeidsmarktperspectief van leerlingen uit de minderheden.

58

J. Veenman, Mazen in het net - Problemen van instanties met het sluitende beleid, Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek, Erasmus Universiteit Rotterdam, augustus 1999.

83

84

5. Nieuwkomers en inburgering

Inleiding De afgelopen decennia kende Nederland een groot aantal nieuwkomers. In die zin is Nederland een immigratieland1. De immigratie (uit niet-EU-landen) zal naar verwachting een blijvend verschijnsel zijn (zie paragraaf 3.2). Het betekent dat Nederland elk jaar weer te maken heeft met nieuwkomers, mensen die voor het merendeel nog geen kennis hebben van de Nederlandse taal en van de Nederlandse samenleving. Met het oog op deze nieuwkomers is een inburgeringsbeleid tot stand gekomen. Dit beleid beoogt nieuwkomers instrumenten aan te reiken om hen in staat te stellen zo spoedig mogelijk een zelfstandig bestaan op te bouwen. Via inburgering, als eerste stap van het integratieproces, wordt nieuwkomers in ieder geval de mogelijkheid geboden aansluiting te vinden op de terreinen van het onderwijs en de arbeidsmarkt2.

5.1

WIN, de Wet inburgering nieuwkomers

De Wet inburgering nieuwkomers heeft als doel de zelfredzaamheid van nieuwkomers te bevorderen door middel van een inburgeringsprogramma3. Met de WIN, die op 30 september 1998 van kracht werd, heeft het inburgeringsbeleid dat in 1996 van start ging een wettelijke basis gekregen. De wet legt plichten op aan gemeenten en aan de nieuwkomers. Gemeenten zijn verplicht nieuwkomers een inburgeringsonderzoek en, indien nodig, een inburgeringsprogramma aan te bieden. De nieuwkomer heeft de verplichting zich aan te melden voor een inburgeringsonderzoek en kan op grond van het onderzoek verplicht worden deel te nemen aan een inburgeringsprogramma.

Doelgroep De doelgroep van de WIN zijn nieuwkomers, dat wil zeggen vreemdelingen van 18 jaar en ouder met een permanente verblijfsvergunning en vluchtelingen met A-status of VTV-status (VTV is vergunning tot verblijf) op humanitaire gronden (zie paragraaf 3.2). De in Nederland verblijvende vreemdelingen 1 Tweede Kamer, Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 1999, vergaderjaar 1999-2000, 26 815, nr. 2, p. 5. 2 Idem, p. 16. Zie ook: http://www.inburgernet.nl. Deze site bevat diverse informatie over inburgering. 3 Staatsblad 1998, 261.

85

die over een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (VVTV) beschikken, vallen pas bij omzetting van deze status naar een A- of VTV-status onder de WIN. De wet geldt ook voor Nederlanders die buiten Nederland geboren zijn (zoals Nederlanders uit overzeese delen van het Koninkrijk). De wet is niet van toepassing op degene die hier voor een tijdelijk doel verblijft4 dan wel op grond van bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties niet verplicht kan worden aan een inburgeringsprogramma deel te nemen5. De inburgeringsprogramma’s zijn ook toegankelijk voor 16- en 17-jarigen voorzover zij niet meer volledig leerplichtig zijn.

Inburgeringsonderzoek De nieuwkomer is na binnenkomst in de gemeente of na uitreiking van het verblijfsdocument verplicht zich binnen zes weken aan te melden voor een inburgeringsonderzoek. Dit onderzoek mag maximaal 4 maanden duren. Het inburgeringsonderzoek, dat door de gemeenten wordt verricht, is een onderzoek naar de mate waarin de nieuwkomer in Nederland in een maatschappelijke achterstand kan geraken. Een educatieve instelling en Arbeidsvoorziening worden betrokken bij het inburgeringsonderzoek, dat onder meer een toets omvat op kennis en vaardigheden, zoals kennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving. Als de gemeente een inburgeringsprogramma nodig acht, wordt het inburgeringsonderzoek afgesloten met een beschikking van de gemeente, waarin het programma dat de nieuwkomer moet volgen wordt vastgelegd. Inburgeringsprogramma Het inburgeringsprogramma omvat een educatief programma, maatschappelijke begeleiding en doorgeleiding naar een instantie die zorg draagt voor vervolgscholing of toegang tot de arbeidsmarkt. Gedurende het gehele traject dient er sprake te zijn van voldoende (traject)begeleiding; in dat kader wordt ook een trajectplan opgesteld. De maatschappelijke begeleiding is een verplicht onderdeel van het inburgeringprogramma. Bij dit onderdeel kunnen zowel professionals als vrijwilligers worden ingeschakeld. Het educatieve deel van het programma bevat Nederlands als Tweede taal (NT2), Maatschappijoriëntatie en Beroepenoriëntatie. Het

4 Er bestaat het voornemen de WIN zodanig te wijzigen dat ook vreemdelingen die hier tijdelijk zullen verblijven tot inburgering kunnen worden verplicht. Hierbij wordt gedacht aan degenen die functies gaan bekleden of beroepen gaan uitoefenen die van zodanig maatschappelijk belang zijn, dat inzicht in de sociaal-economische en sociaal-culturele integratie in de Nederlandse samenleving en kennis van de Nederlandse taal nodig zijn. Een dergelijke bijzondere categorie vreemdelingen wordt gevormd door geestelijke bedienaren, ongeacht de godsdienstige of levensbeschouwelijke richting waartoe zij behoren. Persbericht Ministerie BZK d.d. 26 november 1999 (zie ook: http://www.minbzk.nl). 5 De wet geldt bijvoorbeeld niet voor onderdanen van de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte en ook niet voor het personeel (en hun gezinsleden) van internationale organisaties.

86

Nieuwkomers en inburgering

wordt afgesloten met een toets. De toets op de onderdelen NT2 en MO vindt uiterlijk 12 maanden na inschrijving plaats bij de educatieve instelling. Het inburgeringsprogramma wordt afgerond met de doorgeleiding naar een instantie die zorg draagt voor vervolgscholing of voor toegang tot de arbeidsmarkt (binnen zes maanden na de toets). De nieuwkomer ontvangt van de gemeente een certificaat, waaruit blijkt welk programma hij of zij heeft gevolgd en welke resultaten daarmee zijn bereikt.

Sancties In de WIN is geregeld dat de gemeente toeziet op het nakomen van de plichten door de nieuwkomer. In de WIN zijn sancties opgenomen als de nieuwkomer niet aan zijn verplichtingen voldoet. Als verplichtingen zijn opgenomen: aanmelden voor en meewerken aan het inburgeringsonderzoek, inschrijven bij educatieve instelling en deelnemen aan het onderwijs, deelname aan de toets en de overige onderdelen van het in de beschikking vastgestelde inburgeringsprogramma. De sanctie bestaat uit het opleggen van een bestuurlijke boete, dan wel het opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 14 van de Algemene bijstandswet (tijdelijk geheel of gedeeltelijk weigeren van bijstand). Over de hoogte van de boete worden regels gegeven in een AMvB6. Financiën De WIN kent een lumpsum financiering. De rijksgelden worden landelijk vastgesteld aan de hand van ramingen van het aantal in te burgeren nieuwkomers. De gemeenten ontvangen daarvan een deel dat overeenkomt met hun aandeel in de landelijke prestatie van twee jaar eerder. De prestatie wordt vastgesteld aan de hand van het aantal beschikkingen (inburgeringsonderzoek) en de verklaringen van educatieve instellingen (toetsen). Voor 1999 was een bedrag beschikbaar van 284 miljoen gulden te besteden aan ongeveer 22.500 inburgeringstrajecten (dat is gemiddeld per traject ongeveer 12.600 gulden). Voor 2000 is het beschikbare bedrag iets gestegen tot 295 miljoen gulden het verwachte aantal inburgeringstrajecten is gelijk gebleven: 22.500 (gemiddeld per traject ruim 13.100 gulden). Anders dan het eerdere beleid In de WIN heeft het inburgeringsbeleid zoals dat al een aantal jaren werd ge-

6

Besluit van 28 mei 1998, Staatsblad 1998, 330. De bestuurlijke boete bedraagt 20 procent en bij herhaling binnen een jaar 40 procent van de bijstandsnorm die voor de betrokkene geldt of zou gelden. Voor de ABW geldt een korting van 20 van de bijstandsnorm gedurende een maand (Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz). De boete/korting moet worden afgestemd op de ernst van het feit, de omstandigheden van de nieuwkomer en de mate van verwijtbaarheid.

87

Nieuwkomers en inburgering

voerd een wettelijke kader gekregen. Op enkele punten wijkt de WIN echter af van het voorafgaande beleid. Dit betreft: – Het aantal uren dat per nieuwkomer besteed kan worden aan het educatief programma is verhoogd van maximaal 500 uur tot gemiddeld 600 uur. – De WIN geldt niet voor de zogenoemde VVTV’ers. – De WIN kent sanctiebepalingen. – Bij de financiering van gemeenten speelt het aantal realisaties in het verleden een rol. Nu is er sprake van lumpsum financiering, eerder vond de financiering plaats via declaratie.

De nieuwkomers

5.2

In de WIN is de doelgroep duidelijk gedefinieerd. In de precieze omvang en de samenstelling van de doelgroep bestaat echter weinig inzicht. In de begroting 2000 van het Ministerie van BZK wordt geconstateerd dat behoefte bestaat aan een inventarisatie van de nieuwe minderheidsgroepen. Deze inventarisatie zal in de komende jaren worden uitgevoerd7. In het onderzoek Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers is de doelgroep van het inburgeringsbeleid in kaart gebracht8. Dit is gebeurd op basis van een steekproef die 1135 personen omvatte en die betrekking heeft op de populatie in de tweede helft van 1996. Daaruit komt het volgende, tijdsgebonden, beeld naar voren. – Het aantal mannen en vrouwen onder de onderzochte nieuwkomers is vrijwel gelijk. Daarbij moet worden aangetekend dat bij vluchtelingen het aandeel van de mannen groter is en bij gezinsvormers het aandeel van de vrouwen. – Van de (onderzochte) nieuwkomers van 18 jaar en ouder is 70 procent jonger dan 35 jaar en valt nog eens 22 procent in de leeftijdsgroep 35-44 jaar. De vrouwen zijn over het algemeen iets jonger dan de mannen. – Van de onderzochte nieuwkomers is 53 procent gehuwd, 12 procent samenwonend en 26 procent ongehuwd. – Van de onderzochte nieuwkomers zijn de belangrijkste landen van herkomst Marokko (14%), Somalië (7%), Turkije (17%), Irak (12%) en voormalig Joegoslavië (7%). Als regio’s waar veel nieuwkomers vandaan komen kunnen overig Afrika (11%) en overig Azië (17%) genoemd worden. De her-

7 8

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 800 hoofdstuk VII (BZK), nr. 2, p. 28. Hans Weening, Timke Visser, Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers, Ministerie van SZW/Regioplan Onderzoek Advies en Informatie B.V., Den Haag, december 1998. Het (steekproef)onderzoek heeft betrekking op 1135 nieuwkomers die in de tweede helft van 1996 in tien onderzochte gemeenten waren ingeschreven.

88

Nieuwkomers en inburgering

komst van mannen en vrouwen is niet gelijk gespreid over de landen/regio’s. Bedacht dient te worden dat de herkomstlanden van jaar tot jaar kunnen verschillen. – De reden van de komst naar Nederland van de onderzochte nieuwkomers is voor het overgrote deel gezinsvorming (41%). Daarnaast is ook gezinshereniging een belangrijke reden (12%). Vluchtelingen vormen 39 procent van de onderzochte nieuwkomers. – Van de onderzochte nieuwkomers was 15 procent 1 tot 2 jaar in Nederland, 41 procent 2-3 jaar en weer 15 procent 3-4 jaar. Van 12 procent was de verblijfsduur onbekend. De overigen (17 procent) waren langer dan vier jaar in Nederland. – Bij de intake bleek van de onderzochte nieuwkomers vijf procent analfabeet. Vrouwen zijn iets vaker analfabeet dan mannen. – Bij de intake bleek tevens dat 23 procent van de nieuwkomers in het Nederlands aanspreekbaar is, 49 procent is dat niet en van 28 procent is het onbekend. Hierbij dient aangetekend dat de beoordeling van dit item erg subjectief is. – Het opleidingsniveau verschilt sterk. Van de onderzochte nieuwkomers heeft 22 procent geen onderwijs of alleen basisonderwijs. Hoger algemeen en hoger beroepsonderwijs is genoten door 19 procent en 9 procent heeft een universitaire opleiding. Van 24 procent is het opleidingsniveau niet bekend. Het verschil in opleidingsniveau tussen mannen en vrouwen is gering. – Over het aantal onderzochte nieuwkomers dat werkte bestaat onduidelijkheid. Volgens de bestanden van Arbeidsvoorzieninig heeft 6 procent werk, volgens een apart gehouden enquête 28 procent. Het betreft vooral werk op laag niveau (daarbij lijken de arbeidsbureaus meer te bemiddelen naar ‘hogere’ functies, uitzendbureaus vooral naar ‘lage’ functies (p. 49)). Het overgrote deel van de onderzochte nieuwkomers had nog geen werk. Ongeveer 10 procent van de onderzochte nieuwkomers gaf aan niet geïnteresseerd te zijn in een plaats op de arbeidsmarkt in verband met de zorg voor het gezin. – De inventarisatie heeft zich beperkt tot de doelgroep van het inburgeringsbeleid. Dit houdt in dat geen inzicht bestaat in het aantal kinderen dat tot de nieuwkomers kan worden gerekend. Geconstateerd kan worden dat nieuwkomers sterk van elkaar verschillen. Deze verschillen, bijvoorbeeld in leeftijd, herkomst en culturele achtergrond, reden van komst en opleidingsniveau zijn van invloed op het inburgeringproces.

89

Nieuwkomers en inburgering

Het inburgeringsbeleid beoordeeld

5.3

Het inburgeringsbeleid is in de afgelopen jaren een aantal malen onderwerp geweest van evaluatieonderzoek. Tijdens de afronding van dit advies heeft de minister van Grote Steden- en Integratiebeleid een ‘Voortgangsrapportage inburgering’ gepubliceerd. De bevindingen van de raad komen grosso modo overeen met die in de voortgangsrapportage9. Een deel van deze onderzoeken heeft betrekking op de beginperiode van het inburgeringsbeleid; de periode 1996 - 199810. Een belangrijke bevinding uit deze periode is dat het onderwijsmateriaal nog niet volledig ontwikkeld was. Daarenboven wordt geconstateerd dat het beschikbare aantal uren voor het educatieve deel van het inburgeringsprogramma (500 uur) onvoldoende is. Met betrekking tot de vraag of sociale zelfredzaamheid bereikt wordt via de inburgeringsprogramma’s, luidt de conclusie dat deze vraag met een voorzichtig ‘ja’ kan worden beantwoord. Een voldoende niveau voor professionele en educatieve zelfredzaamheid werd, zo blijkt uit de onderzoeken, echter niet bereikt. Over de kwaliteit van het onderwijsproces meldt de Inspectie van het Onderwijs dat deze zich goed ontwikkelt. Een andere constatering was dat het inburgeringsaanbod ten koste is gegaan van het aanbod aan andere doelgroepen in de volwasseneneducatie, waaronder ook de ‘oudkomers’ voor wie het aanbod juist was geïntensiveerd met het oog op het wegwerken van wachtlijsten. Verder blijkt dat de arbeidsmarktpositie van nieuwkomers over het algemeen als ‘kwetsbaar’ kan worden betiteld. Naar schatting een kwart van de onderzochte nieuwkomers slaagde er binnen anderhalf tot twee jaar na vestiging in de gemeente in om werk te vinden. Dit betreft wel vaak (tijdelijk) uitzendwerk op relatief lage functies. Voor het vinden van werk op eigen niveau, vooral voor de nieuwkomers met een hogere opleiding, is een periode van anderhalf tot twee jaar veelal te kort. In de onderzoeken wordt een aantal suggesties voor verbetering gedaan. Deze betreffen de intake, de afstemming tussen de verschillende bij het traject betrokken partijen, de voorlichting aan de nieuwkomers, flexibiliteit in lesprogramma’s (toespitsen, inhalen), professionaliteit van docenten en de interne kwaliteitszorg en het actief betrekken van Arbeidsvoorziening bij het inburgeringsprogramma.

9 10

Tweede kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 n083 nr.2. Inspectie van het Onderwijs, Inburgering …… uitgeschreven, evaluatie van het aanloopjaar van de inburgeringstrajecten, deel 1 en 2, september 1997; Hans Weening, Timke Visser, Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers, Ministerie van SZW/Regioplan Onderzoek Advies en Informatie B.V., Den Haag, december 1998; Algemene Rekenkamer, Integratiebeleid etnische minderheden, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 426 nr. 2. Zie ook: Sylvia van Leeuwen en Coen Veldhuijzen, Integratiebeleid voor etnische minderheden: zicht op resultaat, in: Bestuurswetenschappen 1999, nr. 6, pp. 504-526.

90

Nieuwkomers en inburgering

De Algemene Rekenkamer concludeert in zijn rapport, dat voor een deel gebaseerd is op eerder onderzoek van anderen, dat zonder substantiële beleidsimpulsen noch het 100-procents doelgroepbereik, noch het beoogde taalvaardigheidsniveau in de komende jaren gerealiseerd kan worden. In het onderwijsverslag over het jaar 1998 constateert de Inspectie van het Onderwijs dat de organisatie van de inburgeringsprogramma’s en de daarbij behorende samenwerking met ROC’s met andere partners is versterkt11. Ook wat onderwijsinhoudelijke aspecten betreft neemt de Inspectie positieve ontwikkelingen waar. Dit geldt ook het aanbieden van Maatschappijoriëntatie (MO) en Beroepenoriëntatie (BO) als herkenbare programmaonderdelen naast NT2. De Inspectie wijst erop dat de doorstroom van nieuwkomers naar de beroepsopleidende en beroepsbegeleidende leerwegen nog de nodige aandacht vraagt: de doorstroom naar beide leerwegen is ongeveer vier procent. Verder wijst de Inspectie erop dat een groot deel van de instellingen BO ook aanbiedt in het reguliere educatieve traject aan nieuwkomers die het inburgeringstraject hebben afgerond. Dit omdat het totaal aantal beschikbare uren voor de educatieve activiteiten in het kader van het inburgeringsprogramma niet toereikend is. De Inspectie wijst op een aantal logistieke en onderwijsinhoudelijke knelpunten die ook na de aanloopfase (nog) aanwezig zijn. Deze hebben betrekking op: – het te geringe aantal beschikbare uren om met laagopgeleide nieuwkomers het beoogde resultaat te bereiken; – het aantrekken van bekwame en ervaren docenten onder meer vanwege de onzekere aanstellingsgrondslag; – de fluctuaties bij de instroom van nieuwkomers, waardoor organisatorische en personele problemen ontstaan; – de regelgeving die te weinig rekening houdt met de diversiteit van de nieuwkomers, waardoor het werken met niveaugroepen bemoeilijkt wordt; – het bekostigingsniveau voor inburgeringsprogramma’s, dat achterblijft bij dat van reguliere educatieve programma’s. Ten slotte constateert de Inspectie, ook in 1998, dat de prioriteit die de gemeenten geven aan nieuwkomers leidt tot een vermindering van het aanbod voor ‘oudkomers’. Daarnaast heeft de versmalling van het reguliere aanbod in de volwasseneneducatie zich ook na 1996/1997 voortgezet. De WIN maakt het inburgeringsbeleid een verplichting voor de gemeenten. In dat beleid moeten verschillende partijen samenwerken, zoals de afdeling Burgerzaken, de sociale dienst, het Bureau Nieuwkomers (of de organisatie die de

11

Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1998, Utrecht 1999, p. 213 e.v.

91

Nieuwkomers en inburgering

trajectbegeleiding verzorgt), het ROC en Arbeidsvoorziening. In de praktijk blijkt dat deze samenwerking tussen de verschillende partijen de nodige moeite en tijd kost, hetgeen zijn weerslag heeft op een effectieve inburgering12. In het inburgeringsbeleid zoals dat door de gemeenten georganiseerd moet worden kan een aantal valkuilen worden onderscheiden. De eerste betreft het ondersneeuwen van het gezamenlijke einddoel. De verschillende partijen bij het beleid richten zich vaak te veel op het doel van de eigen activiteit en de institutionele belangen die daarbij horen. Een tweede valkuil is het inburgeringstraject met zijn wachttijden en vele overdrachtsmomenten. Als de samenwerking tussen de verschillende partijen hier tekortschiet en het procesmanagement niet goed functioneert kan dit tot uitval leiden; de nieuwkomer verdwijnt in de wirwar van overdracht en registratie. Zo is in 1997 met 22 procent van de nieuwkomers geen onderwijsovereenkomst gesloten. Van degenen met een onderwijscontract is zeven procent niet met de educatie gestart en is elf procent voortijdig met de educatie gestopt. De belangrijkste redenen voor het stoppen zijn: persoonlijke omstandigheden, verhuizing, werk en het niet meer willen meedoen13. Een open keten, als gevolg van veel overdracht, maakt uitval echter makkelijker en bestrijding daarvan moeilijker. Een derde probleem hangt samen met de gegevensverstrekking. Het blijkt dat het aantal en het profiel van de nieuwkomers die zullen instromen tot op het laatste moment voor de volgende partij in de keten een verrassing zijn, waardoor capaciteitsplanning vrijwel onmogelijk wordt. Dit laatste heeft onder meer tot gevolg dat een deel van de middelen die beschikbaar zijn voor inburgering worden aangewend voor egalisatiefondsen, om schommelingen in toekomstige inkomsten op te vangen14. Ten slotte blijken de procesgang en de betrokkenheid van vele partijen ook tot de nodige problemen te leiden bij de financiële verantwoording. Daarbij treedt ook een forse administratieve belasting op. Ook in een onderzoek naar de samenwerking tussen ROC’s en gemeenten in het kader van de WIN wordt geconstateerd dat de samenwerking nog onvoldoende is en dat de WIN zowel voor de ge-

12 13

14

Jan Paul Steenbergen en Bart Dijkstra, Inburgeren: hoe eerder hoe beter, in: Sociaal Bestek 1999, pp. 6-31. H.M.J.K.I. Reiche, Inburgering 1996 1997, inhoudelijk verslag van resultaten, organisatie en uitvoering, ministerie VWS/Piers Groep, Den Haag, maart 2000, p. 17 e.v. De redenen voor het niet afsluiten van onderwijscontracten zijn divers, er is niet een specifieke reden aan te wijzen. Uit een beleidsnotitie van de gemeente Rotterdam blijkt dat van de 20 miljoen gulden structurele kosten voor inburgering 9 miljoen bestemd is voor educatieve trajecten, 7 miljoen voor uitvoeringskosten (trajectbegeleiding, procesbewaking, regievoering etc.) en 4 miljoen voor toevoeging aan het egalisatiefonds. Notitie voor de Commissie SVVHA, SOB-nr. 00/176, 26 januari 2000.

92

Nieuwkomers en inburgering

meenten als voor de ROC’s een zware administratieve belasting betekent15. Daarin wordt ook aangegeven dat kleine gemeenten de regietaak die voor de WIN nodig is niet aankunnen en dat in grote gemeenten de samenwerking tussen de verschillende afdelingen te wensen overlaat. Bovendien blijkt dat ook binnen de ROC’s de communicatie tussen top en uitvoeringsapparaat rond de inburgeringstrajecten niet optimaal is. De administratieve verplichtingen van de WIN worden als zwaar beoordeeld, wat versterkt wordt doordat de administratieve systemen van de gemeenten en de ROC’s niet op elkaar aansluiten (en de WIN andere eisen stelt dan de WEB). Dit alles leidt ertoe dat meer gelet wordt op organisatieaspecten en de wijze waarop het educatieve programma wordt ingevuld dan op de resultaten die geboekt worden. Samenvattend kan worden gesteld dat de samenwerking tussen de verschillende partijen die nodig is voor een goed inburgeringsbeleid nog onvoldoende van de grond is gekomen. De WIN wordt ook besproken in de Rapportage minderheden 1999 van het Sociaal en Cultureel Planbureau16. Het SCP constateert dat de netwerken die nodig zijn voor een effectieve uitvoering nog in opbouw zijn. Het doel van de WIN – het verzorgen met inburgeringstrajecten van een minimale toerusting voor participatie op het niveau van zelfredzaamheid – lijkt voor een aanzienlijk deel van de nieuwkomers haalbaar. Wel blijkt het, aldus het SCP, veel moeilijker om het niveau van professionele redzaamheid te realiseren. Daarbij is vooral de taal een probleem. Het lijkt voor nieuwkomers nauwelijks mogelijk om in een cursus van 600 uur zich de Nederlandse taal zodanig eigen te maken dat zij door het arbeidsbureau zonder problemen naar werk kunnen worden bemiddeld.

Kinderen van asielzoekers In het inburgeringsbeleid bestaat geen bijzondere aandacht voor de, leerplichtige, kinderen van nieuwkomers. In het onderwijs zijn voor hen geen bijzondere maatregelen getroffen. Wat extra faciliteiten betreft vallen de kinderen van nieuwkomers onder de reguliere gewichten- en cumiregeling. Volgens de

15

16

gewichtenregeling krijgt een allochtone leerling van ouders met een laag opleidings- en beroepsniveau voor de bepaling van de personeelsformatie een gewicht van 1.9. Uit onderzoek naar de prestaties van asielzoekerskinderen in het basisonderwijs blijkt dat als deze kinderen als één groep worden beschouwd, ze in de

K. Boutachekourt, H. Buijing en R. den Uyl, Maatwerk in de WIN, Verkenning van de samenwerking tussen gemeenten en ROC’s in het kader van de WIN, bureau Vrijbaan, Den Haag 1999. Het (quick scan) onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Ministeries van BZK, OCenW en VWS. SCP, Rapportage minderheden 1999, Den Haag, september 1999.

93

Nieuwkomers en inburgering

meeste opzichten sterk lijken op de gemiddelde 1.9-leerling. Voor taal, rekenen, begrijpend lezen en de CITO-eindtoets halen ze vrijwel dezelfde scores en ook de adviezen voor het vervolgonderwijs komen overeen. Ze onderscheiden zich ook niet noemenswaardig op het sociaalemotionele en gedragsmatige vlak. Gelet op de korte duur die deze kinderen veelal pas in Nederland zijn (tussen de een en vijf jaar) is dit opvallend. Daarbij dient echter te worden bedacht dat het opleidingsniveau van hun ouders hoger is dan van de gemiddelde 1.9-leerling. Uit het onderzoek blijkt echter ook dat niet gesproken kan worden van ‘de asielzoekerskinderen’ in het onderwijs. Hun cognitieve en niet-cognitieve vaardigheden zijn afhankelijk van het land van herkomst, voor een groot deel omdat er een sterke relatie bestaat tussen het

5.4.

herkomstland, het opleidingsniveau van de ouders en de verblijfsduur in Nederland. Zo bestaat de groep die al langer dan vijf jaar in Nederland woont voornamelijk uit laagopgeleide mensen uit Afrika terwijl hoger opgeleide mensen uit Afghanistan voor het merendeel pas een tot drie jaar in Nederland zijn. De prestaties van asielzoekerskinderen uit Afrika liggen dan ook lager dan die van niet in Nederland geboren 1.9-leerlingen, die van de kinderen uit Afghanistan, Iran en Irak liggen daarboven evenals die van kinderen uit (voormalig) Joegoslavië en de (voormalige) Sovjet Unie. De positie van de verschillende herkomstcategorieën is echter niet zonder meer te verklaren uit het opleidingsniveau van de ouders of de verblijfsduur in Nederland. Bron: Lia Mulder, Kinderen van asielzoekers in het basisonderwijs, ITS, Nijmegen 2000.

Conclusies en aanbevelingen

Positie van nieuwkomers in het inburgeringsbeleid Het inburgeringsbeleid staat in het kader van kansen krijgen en kansen pakken. De nieuwkomer krijgt een kans door het inburgeringstraject dat hem wordt aangeboden, het is vervolgens aan de nieuwkomer deze kans te pakken als een start om een volwaardige positie in de Nederlandse samenleving te verwerven. In het voorgaande is het inburgeringsbeleid en de resultaten daarvan geschetst. Opvallend en verontrustend is dat van het object van het beleid, de nieuwkomer weinig bekend is. Enerzijds geldt dat de kwantitatieve gegevens: aantallen nieuwkomers, inburgeringstrajecten, afgesloten inburgeringstrajecten, maatschappelijke positie enzovoorts zijn niet op landelijk niveau beschikbaar. Ook op lokaal niveau is echter veelal niet bekend of de doelen van de WIN worden gehaald. Anderzijds geldt het de positie van de nieuwkomer in het beleid. De nieuwkomer moet een zeer complex traject doorlopen, waarin overdrachtsmomenten en lange wacht- en doorlooptijden worden gecombineerd met een grote afhankelijkheid van consulenten en begeleiders. Bovendien blijken de kansen voor de nieuwkomer om zelf de verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar inburgering beperkt en blijft het einddoel,

94

Nieuwkomers en inburgering

werk of maatschappelijke activiteit, in veel gevallen tot het einde van het inburgeringsjaar uit het zicht17. Deze beschrijving benadrukt het institutionele karakter van het inburgeringsbeleid dat in vergaande mate tot stand komt buiten de betrokkenheid van degenen op wie het beleid zich richt. Het probleem wordt bepaald door de rijksoverheid, de gemeentes en de andere uitvoeringsorganen en ditzelfde geldt voor de gewenste oplossingen. Of en in hoeverre de doelstellingen en middelen aansluiten bij de problemen die de nieuwkomers ervaren en de oplossingsrichtingen die zij voorstaan komt pas in beeld als uitvoeringsprobleem.

Uitvoering van het inburgeringsbeleid Bij de uitvoering wordt zichtbaar voor welke groepen het beleid iets te bieden heeft, welke groepen alleen met sancties te motiveren zijn en welke groepen afvallen omdat het aanbod niet aansluit bij hun mogelijkheden18. Van de verantwoordelijken voor de WIN, de gemeenten, is bekend dat de wet vraagt om een administratief en organisatorisch proces waarmee zij nog steeds moeite hebben. De administratieve verplichtingen zijn uitgebreid en mede door de verschillende bij de inburgering betrokken partijen complex. De verschillende partijen bij de inburgering vragen om regievoering door de gemeenten. Die regievoering blijkt problematisch, zowel voor kleine gemeenten (schaalproblemen) als grote gemeenten (verkokering). Daarbij is het zo dat enkele gemeenten grote aantallen nieuwkomers hebben en veel gemeenten kleine aantallen nieuwkomers. Een en ander heeft tot gevolg dat de inrichting van de inburgering wordt afgestemd op de eisen die gemeenten en ROC’s daaraan stellen en die weer zijn afgeleid van de eisen die aan gemeenten en ROC’s worden gesteld. De conclusie is hier dat de gemeenten en de ROC’s de aanloopfase nog steeds niet achter de rug hebben. Voor het educatief aanbod, met name NT2 luidt de conclusie dat na de nodige startproblemen (NT2 dateert van voor het inburgeringsbeleid) de kwaliteit van de onderwijsprogramma’s is verbeterd. Maatwerk in het onderwijsaanbod is echter eerder uitzondering dan regel. Het aangeboden educatieve traject is voor de meeste nieuwkomers onvoldoende om te komen tot een met het oog op de arbeidsmarkt wenselijk beheersing van de Nederlandse taal. De sociale zelfredzaamheid als doelstelling van het inburgeringsbeleid lijkt, zij het op

17 18

Jan Paul Steenbergen en Bart Dijkstra, op.cit., pp. 27 en 28. Rik van Berkel, Activering in Nederland; Het toenemend hybridische karakter van het sociaal beleid, in: Tijdschrift voor Arbeid en Participatie, jrg. 21, nr. 2/3 2000, pp. 95-107. In dit artikel wordt de omschrijving gebruikt voor het activeringsbeleid en de vele initiatieven en projecten die ontwikkeld zijn en die zich kenmerken door een top down benadering. Daarbij kan het activeringsbeleid ook paternalistisch genoemd worden in die zin dat het ‘afgedwongen emancipatie’ voorstaat. Dit geldt ook voor het inburgeringsbeleid.

95

Nieuwkomers en inburgering

een minimumniveau, wel bereikt te worden. Bij de meeste nieuwkomers is echter na afronding van het inburgeringstraject geen sprake van professionele of educatieve zelfredzaamheid; dat wil zeggen dat betrokkene kan worden doorgeleid naar de arbeidsmarkt of naar het (beroeps)onderwijs. De afwezigheid van professionele en educatieve zelfredzaamheid maakt de sociale zelfredzaamheid wel erg minimaal en hoogstwaarschijnlijk te gering voor integratie in de Nederlandse samenleving. Ten slotte moet geconcludeerd worden dat de aandacht voor nieuwkomers ten koste is gegaan van oudkomers en andere groepen die gebruik maakten van de volwasseneneducatie.

Aanbevelingen voor het inburgeringsbeleid Nederland zal in de toekomst elk jaar te maken hebben met nieuwkomers; gezinsvormers en vluchtelingen. Mensen die een positie in de Nederlandse samenleving moeten veroveren. Het verleden heeft geleerd dat het belangrijk is direct met het inburgeringsproces te beginnen en dat de Nederlandse taal daarin een cruciale functie vervult. Dit geldt eens te meer als de nieuwkomer de zorg voor kinderen heeft en zijn of haar kind(eren) zal moeten helpen een plaats te vinden in de Nederlandse maatschappij. De WIN is bedoeld om de nieuwkomer een kans op integratie aan te reiken. Ondanks een gebrek aan informatie moet de conclusie echter zijn dat de WIN op dit moment die rol nog in onvoldoende mate vervult. Nieuwkomer centraal Om de nieuwkomer een echte kans te geven op inburgering is het nodig de nieuwkomer centraal te stellen in het inburgeringsbeleid. Dit betekent dat het beleid niet moet zijn afgestemd op de noden van de gemeenten en de onderwijsinstellingen (ROC’s) maar dat de behoeften van de nieuwkomers het uitgangspunt moeten zijn. Dit betekent dat de inburgeringstrajecten en de daarbij behorende educatieve trajecten maatwerk moeten bieden. Bij de invulling van de trajecten zal rekening gehouden moeten worden met de verschillen tussen de nieuwkomers (naar geboorteland, geloof, cultuur en in dat kader ook naar sekse) en in het bijzonder met de verschillen in opleiding. Ook zal in het inburgeringsprogramma rekening gehouden moeten worden met de verschillen tussen het land van herkomst en Nederland. Bijvoorbeeld met verschillen in de positie van de vrouw en met verschillen in het onderwijs. Voor het onderwijs kan dit betrekking hebben op het belang van onderwijs, het schoolsysteem en de rol van de ouders bij het onderwijs. Bij de positie van de vrouw is een belangrijk aspect dat in Nederland, in de socialezekerheidsregelingen, van vrouwen economische zelfstandigheid wordt verwacht.

96

Nieuwkomers en inburgering

Regie, samenwerking en registratie De WIN vraagt samenwerking tussen verschillende partijen. Het blijkt dat de gemeenten op dit moment onvoldoende in staat zijn de daarvoor benodigde regie, samenwerking en gegevensuitwisseling te organiseren. Verondersteld kan worden dat om tot een goede samenwerking te komen meer tijd nodig is dan de twee jaar die voor de WIN nu van kracht is en de daaraan voorafgaande twee jaren van inburgeringsbeleid. Vanwege het belang van inburgering zal het proces echter versneld moeten worden. Een middel daarbij kan zijn het aanbieden van modellen voor bijvoorbeeld registratie, administratie en regie aan gemeenten en ROC’s. Initiatieven daartoe zijn reeds genomen (bijvoorbeeld de Handreiking Identificatie Nieuwkomers (BZK), een gemeenschappelijk functioneel ontwerp (GFO) inburgering (VNG, BZK) en het Functioneel Model Inburgering (VWS, Forum) dat binnenkort gereed zal zijn). Deze modellen kunnen met name de kleinere gemeenten en gemeenten met weinig nieuwkomers ontlasten. Ze zijn echter bruikbaar voor alle gemeenten. Daarnaast dient bezien te worden of alle eisen die nu gesteld worden in het kader van de WIN ook functioneel zijn voor het inburgeringsproces van nieuwkomers. Daarenboven dient ook de vraag onder ogen gezien te worden of de decentralisatie van het inburgeringsbeleid niet te ver is doorgeschoten – net als het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA19 – en dat een aantal gemeenten met dit beleid zal blijven worstelen. Die decentralisatie houdt het risico in van versnippering van middelen, van dubbel werk, van het creëren van lokale standaarden en van verlies aan overzicht. Daarbij dient bedacht te worden dat inburgering wel een lokaal proces is maar dat het niet een lokaal probleem is. Hoe het ook zij, op korte termijn zal dit deel van het inburgeringsproces verbeterd moeten worden, omdat de inburgering van nieuwkomers niet mag worden opgehouden door de onmacht van gemeenten. Uitval Eerder is aangegeven dat er weinig gegevens beschikbaar zijn over het inburgeringsproces. Dit geldt ook voor de uitval. Veelal wordt aangehouden dat ongeveer 20 procent van de nieuwkomers uitvalt, dat wil zeggen de afrondende toets niet aflegt20. De redenen voor het niet deelnemen aan de toets zijn velerlei. Het kan veroorzaakt worden door bijvoorbeeld ziekte, verhuizing, aanvaarden van werk, persoonlijke problemen, de opstelling van de partner bij gezinsvormers/herenigers maar ook door administratieve fouten. Het kan ook te maken hebben met onwil. Als dit laatste het geval is voorziet de WIN in sanctiemogelijkheden. Het blijkt dat gemeenten terughoudend zijn met het uit-

19 20

SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 252; zie ook paragraaf 4.4. Boutachekourt et al., Maatwerk in de WIN, op.cit., p. 35.

97

Nieuwkomers en inburgering

delen van sancties. Een deel van de (kleinere) gemeenten vindt dat er geen aanleiding toe is, een deel van de (grote) gemeenten meent dat geen sancties kunnen worden opgelegd als het aanbod niet op orde is. Een ander deel komt niet toe aan sancties door gebrekkige registratie. En ten slotte heeft een deel van de gemeenten bezwaren tegen het sanctiebeleid; zij prefereren belonen boven straffen21. De raad meent dat als bij niet of onvoldoende deelnemen aan het inburgeringsprogramma sprake is van onwil of verwijtbaarheid de sanctiemogelijkheden ook gebruikt dienen te worden.

Taalverwerving Bij het inburgeringsproces blijkt het te bereiken taalniveau een knelpunt22. De beschikbare hoeveelheid tijd (gemiddeld 600 uur) is in veel gevallen niet voldoende23. Een verlenging van het inburgeringstrajecten lijkt echter niet wenselijk. In de Rapportage minderheden 1999 geeft het SCP hiervoor 3 redenen24. In de eerste plaats is er nu al een aanzienlijke uitval, onder meer omdat deelnemers werk accepteren (dat veelal onder hun niveau ligt). Weening en Visser wijzen er in dit verband op dat het moeilijk blijkt mensen langdurig te motiveren in de schoolbanken te zitten25. In de tweede plaats houdt een langer programma de nieuwkomers nog langer van het werk weg (het inburgeringsproces duurt nu al bijna twee jaar; 4 maanden inburgeringsonderzoek, 12 maanden educatief traject en 6 maanden ‘doorgeleiding’). In de derde plaats kunnen, aldus het SCP, veel aspecten van professionele redzaamheid waarschijnlijk het best op de arbeidsvloer zelf worden geleerd. Met betrekking tot de verbetering van de taalverwerving doet de raad een drietal aanbevelingen. De eerste betreft het daadwerkelijk toepassen van maatwerk en dus het aanbieden van taalonderwijs dat aansluit bij (het opleidingsniveau van) de nieuwkomer. Een instrument daartoe is recent ontwikkeld (de cursusplanner NT2)26. Ten tweede dient met spoed bezien te worden of intensiveren van het taalonderwijs een bijdrage kan leveren. Onder intensiveren wordt hier verstaan het in een korte periode geven van de voor NT2 beschikbare uren. Op dit mo-

21 22

23 24 25 26

Etwin Grootscholten en Rogier den Uyl, Sanctioneren onder de WIN een stand van zaken, Bureau Vrijbaan, Den Haag, maart 2000. Zo blijven veel cursisten steken op een zeer basaal taalniveau dat enkele niveaus lager is dan de toelatingseis voor beroepsonderwijs of arbeidsvoorziening. De Volkskrant, “Inburgering van nieuwkomers faalt”, 8 april 2000. Daarbij dient opgemerkt dat deze uren in veel gevallen niet volledig worden aangewend. Boutachekourt et al., Maat werk in de WIN, op.cit., p. 26. SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 394 e.v. Weening en Visser, Arbeidsmarktpositie van nieuwkomers, op.cit., p. 29. Zie: http://www.bvenet.nl/~apold/planner.html

98

Nieuwkomers en inburgering

ment heeft het taalonderwijs een extensief karakter waarbij de beschikbare uren over een jaar worden gespreid en er in bijna alle gevallen sprake is van een sluiting in de zomermaanden. Dit laatste tast niet alleen de motivatie aan maar vermindert ook de effectiviteit van het onderwijs.Ten derde moet volgens de raad de vraag gesteld worden of het strikt vasthouden aan de eis van professionele redzaamheid ten aanzien van de taalvaardigheid in het Nederlands van nieuwkomers gerechtvaardigd is. Wanneer er sprake is van progressie in de taalverwerving is het wellicht effectiever eerder over te gaan tot intensieve vormen van directe bemiddeling dan de nieuwkomer eerst weer een halfjaar of een jaar op een nieuwe NT2- of vaktaalcursus te zetten. Dit kan gerealiseerd worden wanneer er sprake is van een nauwe betrokkenheid van Arbeidsvoorziening bij de inburgeringstrajecten. Uit berichtgeving in de vakpers blijkt, aldus het SCP, dat hier het nodige aan schort. De samenwerking tussen arbeidsvoorziening en de bureaus voor opvang van nieuwkomers zal verbeterd moeten worden en Arbeidsvoorziening zal betrokken moeten worden bij de inrichting van het educatieve gedeelte van de inburgeringsprogramma’s. De suggestie van het SCP sluit aan bij een van de producten van Arbeidsvoorziening te weten ‘werkstage met taalondersteuning’ waarbij allochtone cliënten en nieuwkomers in een stage van 3 tot 4 dagen per week gedurende 3 tot 4 maanden bij een werkgever of praktijksimulatiebedrijf werkervaring en sociale vaardigheden opdoen en tegelijkertijd het Nederlands op de werkvloer leren kennen. In aanvulling op de stage gaat de cliënt een dag per week naar school voor het verbeteren van de taalvaardigheid en de communicatieve vaardigheden. In dit kader kan erop gewezen worden dat de werkgeversorganisaties zijn gekomen met het project Samen werken dat zich richt op werkervaringsplaatsen en stages voor minderheden. Daarnaast beveelt de raad met klem aan de mogelijkheden die de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) kan spelen in het inburgeringsproces te benutten. Deze route biedt het voordeel onderwijs en werk te combineren, waarmee het leerproces daadwerkelijk gecombineerd wordt met integratie op de arbeidsmarkt en de maatschappij. De bbl is bovendien ingebed in de ROC’s, zodat er geen sprake is van extra administratieve belasting of extra samenwerkingsverbanden. In dit kader, maar ook voor het inburgeringsprogramma in het algemeen, is het van belang tijdig stappen te nemen om te komen tot diploma-erkenning en tot het erkennen en waarderen van in het land van herkomst of elders verworven competenties en kwalificaties. Het leren in de praktijk en in dat kader het gebruik van de bbl kan wellicht bevorderd worden door het een plaats te geven in het minderhedenakkoord 99

Nieuwkomers en inburgering

van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van de arbeidsdeelname van minderheden. In sommige branches wordt een deel van de middelen van de (sectorale) fondsen voor opleiding en ontwikkeling ingezet voor de scholing van aspirant-werkzoekenden met kwalificatietekorten. Het lijkt wenselijk deze initiatieven uit te breiden en minderheden/nieuwkomers er met nadruk bij te betrekken.

Eerdere start inburgering Nieuwkomers verblijven vaak al een aantal jaren in Nederland voordat zij in aanmerking komen voor het volgen van inburgeringstrajecten. Dit geldt met name voor asielzoekers. Tijdens hun verblijf in asielzoekerscentra (AZC) kunnen zij in het kader van de dagstucturering lessen Nederlandse taal, maatschappelijke oriëntatie en beroepenoriëntatie volgen. De lessen worden gegeven door vrijwilligers en educatieve taken (advies leertrajecten, scholing vrijwilligers) worden bij voorkeur ingekocht bij ROC’s. De dagstructurering heeft als doel de asielzoekers de dingen van alledag weer te laten oppakken en is gericht op inburgering dan wel terugkeer27. De raad meent dat het overweging verdient de dagstructurering onderdeel te maken van de inburgering en asielzoekers na verloop van enige tijd, maar nog tijdens de asielprocedure deel te laten nemen aan inburgeringstrajecten. Enerzijds om de inburgering na de toestemming tot verblijf te versnellen, anderzijds om het verlies aan beroepskwalificaties en vaardigheden te verminderen28. In dit kader zou de WIN ook weer gaan gelden voor de houders van een voorlopige vergunning tot verblijf (VVTV). Bij dit alles wijst de raad erop dat het, om een aantal redenen, van wezenlijk belang is de proceduretijden alsmede het verblijf in de opvang daadwerkelijk te verkorten tot zes maanden en uiterlijk één jaar, zoals beoogd wordt met de invoering van de Vreemdelingenwet 2000. Een van die redenen is dat een dergelijke versnelling ten goede zal komen aan de inburgering.

27 28

Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), Trajecten; het beleidskader voor de kerntaak Dagstructurering, Rijswijk 1998. In dit verband kan bijvoorbeeld gewezen worden op de problemen die de artsen onder de asielzoekers hebben om in de Nederlandse gezondheidszorg aan de slag te komen. Het feit dat zij pas nadat ze een verblijfsvergunning hebben diploma-erkenning kunnen aanvragen en taalcursussen kunnen volgen speelt daarbij een belangrijke rol (als een arts 5 jaar zijn vak niet heeft uitgeoefend, krijgt hij geen bevoegdheid meer). ‘Buitenlandse arts komt niet aan de slag’, de Volkskrant, 13 december 1999, p. 3.

100

6. Arbeidsmarktbeleid

6.1

Inleiding

Vraagstelling Het kabinet constateert in de adviesaanvraag dat een steeds groter deel van de samenleving goed is opgeleid, welvarend is en goede kansen heeft op de arbeidsmarkt. Evenzo is het beeld van etnische minderheden veranderd. Zij zijn meer zichtbaar aanwezig op maatschappelijke posities. De tweede generatie die in Nederland is opgeleid, is aanzienlijk in aantal toegenomen en voor nieuwkomers is met het oog op een voorspoedige integratie in de Nederlandse samenleving het inburgeringsbeleid ingevoerd. Juist in deze tijd, met tekorten op de arbeidsmarkt, kan naar de opvatting van het kabinet niet worden toegestaan dat er een groep mensen is aan wie de economische dynamiek voorbij gaat en die aan de zijlijn van de maatschappelijke ontwikkeling dreigt te komen. De situatie op de arbeidsmarkt creëert nieuwe kansen om een volwaardige participatie van etnische minderheden te bereiken. Daarbij vormen knelpunten aan vraag- én aanbodzijde aangrijpingspunten voor beleid. Ten aanzien van de huidige knelpunten op de arbeidsmarkt kan het aanspreken van bepaalde arbeidsreserves een oplossing bieden. In het verlengde hiervan vraagt het kabinet de raad of de huidige arbeidsmarktinstrumenten nog voldoende toegesneden zijn op deze nieuwe omstandigheden en of daarmee een evenredige deelname van etnische minderheden kan worden gerealiseerd. Nieuwe mogelijkheden kunnen wat het kabinet betreft zowel liggen in de intensivering van de huidige inzet als bij aanvullende en nieuwe maatregelen. Kernvraag voor het kabinet is hoe het algemene beleid uitwerkt voor etnische minderheden. In dit hoofdstuk is deze vraag als volgt uitgewerkt. In paragraaf 6.2 komt het wettelijke en budgettaire kader van het algemene arbeidsmarktbeleid aan de orde, alsmede het bereik en de effectiviteit van het beleid. Paragraaf 6.3 zet in op een benadering vanuit de behoeften en knelpunten aan de vraagzijde van de markt mede vanuit de overtuiging dat dit richting kan geven aan de benadering van het aanbod. Ook wordt ingegaan op de functie van intermediairs. In paragraaf 6.4 staat vervolgens het beleid van ondernemingen centraal. De paragraaf staat vooral in het teken van werving en selectie als element van een intercultureel personeelsbeleid. Paragraaf 6.5 schenkt aandacht aan de ondersteunende activiteiten die branches, 101

sectoren en gemeenten (op het mesoniveau van de arbeidsmarkt) kunnen ontwikkelen. In paragraaf 6.5 wordt ook de evaluatie van de Wet Samen besproken. In paragraaf 6.6 ten slotte zijn de conclusies en aanbevelingen weergegeven.

Algemeen beleid en minderheden

6.1

In de Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 1999 gaat het kabinet (in hoofdstuk 3) in op de stand van zaken in het arbeidsmarktbeleid voor minderheden1. Daarin wordt de betekenis van het algemene arbeidsmarktbeleid en het specifieke beleid voor minderheden toegelicht. Het algemene arbeidsmarktbeleid is vooral gericht op het onderste segment van de arbeidsmarkt en heeft ten doel de ongunstige positie te verbeteren van personen en groepen (waaronder het merendeel van de werkloze personen uit minderheidsgroepen) die op dit segment zijn aangewezen.

Beleidskader Het algemene beleidskader van de overheid ten aanzien van de arbeidsmarkt bevat een aantal belangrijke instrumenten. Tabel 6.1 geeft daar een goede indruk van. In deze tabel is op hoofdlijnen het totaal aan (wettelijke) regelingen en de daarbij behorende budgetten aangegeven. Het gaat in de eerste plaats om de instrumenten van het activerend arbeidsmarktbeleid (waaronder scholing en bemiddeling) gericht op werkloze werkzoekenden; in de tweede plaats om de verschillende vormen van gesubsidieerde arbeid (waaronder de WSWen WIW-dienstbetrekkingen en de I/D-banen) en in de derde plaats om loonkostensubsidies in de vorm van een fiscale faciliteit voor werkgevers in het kader van de WVA (SPAK en VLW). Naast deze instrumenten die zich richten op personen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie is de sluitende aanpak erop gericht langdurige werkloosheid te voorkomen. De sluitende aanpak richt zich op de nieuwe instroom in het werkzoekendenbestand en niet op het bestand van langdurig werklozen. Het is een nieuw instrument, ontwikkeld in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie, waarvoor sinds 1999 extra financiële middelen ter beschikking komen. Rol gemeenten In tabel 6.1 zijn de middelen weergegeven die met het activerend arbeidsmarktbeleid zijn gemoeid. Daaruit valt op te maken dat gemeenten in toenemende mate een rol spelen in het activerend beleid van de overheid. Ge-

1

Tweede Kamer, Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999, 26 815 nr. 1 en 2, 21 september 1999.

102

Arbeidsmarktbeleid

meenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de WIW (WIW-dienstbetrekkingen en werkervaringsplaatsen), de WSW en de regeling I/D-banen. Gemeenten zullen betrokken worden bij de sluitende aanpak en daarvan het deel ten behoeve van ABW-uitkeringsgerechtigden moeten realiseren. Aanvullende middelen zullen aan het scholings- en activeringsbudget van de WIW worden toegevoegd. Al met al zijn gemeenten een belangrijke opdrachtgever in het reïntegratiebeleid. Van de totale publieke middelen ten behoeve van het activerend arbeidsmarktbeleid wordt zo’n 70 procent door en via de gemeenten besteed. Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk voor de WIN en voor het onderwijsvoorrangsbeleid.

Bereik Het instrumentarium van het activerend arbeidsmarktbeleid is niet specifiek op minderheden gericht. Aangenomen mag worden dat een aanzienlijk deel van de minderhedendoelgroep wordt bereikt maar erg precies valt dat niet vast te stellen. Gegevens over het bereik van maatregelen voor etnische minderheden zijn slechts spaarzaam voorhanden2. Dit komt mede omdat een afbakening van doelgroepen naar persoonskenmerken (enkele Europese programma’s daargelaten) nauwelijks meer wordt toegepast3. Dit hangt ten dele samen met het feit dat het doelgroepenbeleid (en de daarmee verbonden noodzaak van specifiek beleid) ter discussie heeft gestaan (en staat).

2

3

Uit de analyse van het niet-werkende werkzoekenden bestand (NWW-bestand) door onderzoekers van het NEI blijkt dat dit bestand (in 1997) voor 27 procent uit allochtone werkzoekenden bestaat. Een verdere uitsplitsing naar werkloosheidsduur blijkt echter niet mogelijk. Uit de gedetailleerde evaluatie van activeringsinstrumenten komen geen bijzondere aandachtspunten naar voren met betrekking tot allochtone werkzoekenden. NEI, Evaluatie van activering, Rotterdam, maart 1998, p. 89 e.v. Ook andere rapportages van evaluatieonderzoeken leveren geen helder beeld van de betekenis van het instrument voor etnische minderheden, wellicht met uitzondering van de relatief succesvolle Experimenten activering van uitkeringsgelden (EAU, ook wel Melkert-II banen) P. van Diepen, H-J. Jansen, Nieuwe bruggen naar werk, evaluatie van de experimenten activering van uitkeringsgelden, Eindrapport, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, oktober 1999. NEI, Evaluatie van activering, Rotterdam, maart 1998, p. 29.

103

Tabel 6.1 - Beschikbaar budget (activerend) arbeidsmarktbeleid voor werklozen en werkenden in miljoenen guldens, begroting SZW, 1999 2000

2002

659 50 103 202 790 400 2.204

629 50 101 343 790 400 2.313

312

284

Gesubsidieerde arbeid – WIW – EWLW en I/D-banen6 – WSW Regeling Schoonmaakdiensten Particulieren Subtotaal gesubsidieerde arbeid

1.587 1.843 3.755 44 7.229

1.672 2.290 3.853 98 7.913

Reïntegratie, sociale activering, gesubsidieerde arbeid

9.745

10.510

Basisdienstverlening Arbeidsvoorziening WVA-langdurig werkelozen7 Subtotaal ondersteunende uitgaven werklozen

535 615 1.150

535 615 1.150

10.895

11.660

475 1.930 2.405

475 1.930 2.405

13.300

14.065

Reïntegratie1 – Prestatiebudget – Veegwetbudget Lisv – G86-gelden (inkoopbudget) – Sluitende aanpak2 – REA3 – ESF-34 Subtotaal reïntegratietrajecten Sociale activering Scholings- en activeringbudget WIW5

Totaal actief arbeidsmarktbeleid werklozen WVA-onderwijs SPAK7 Subtotaal ondersteunende arbeidsmarktuitgaven overig Totaal middelen actief arbeidsmarktbeleid 1.

2.

3.

4.

Met ingang van 1 januari 2000 is de verplichte inkoop van reïntegratietrajecten bij Arbeidsvoorziening geschrapt. De middelen voor de Veegwet en de D86-gelden zijn beschikbaar voor de vrije inkoop. Instrumenteel is een deel van de sluitende aanpakgelden vastgelegd in een ophoging van de WIW met 50 mln en een toevoeging van 40 mln aan het experimenteerartikel in het Awf. Uit het scholings- en activeringsbudget WIW kunnen ook speciale activeringstrajecten worden gefinancierd. Het REA-budget voor niet-uitkeringsgerechtigden is onderdeel van de rijksbijdrage Arbeidsvoorziening. Het feitelijke REA-budget is daardoor 68 mln hoger dan het bedrag in deze regel. Voor de ESF programmaperiode 1993-1999 was er sprake van een oplopende budgetreeks; voor de ESF programma 2000-2006 wordt voorlopig een constante budgetreeks verondersteld.

104

Arbeidsmarktbeleid

Naast reïntegratietrajecten kunnen uit het scholing- en activeringsbudget andere instrumenten worden gefinancierd, zoals sociale activering, incentives en kinderopvang. 6. Inclusief de zorgbanen die momenteel nog op de begroting van VWS staan. 7. Het betreft hier geen uitgaven, maar kortingen op de afdracht van premies en belastingen. Bron: Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sociale Nota 2000, bijlage 5. 5.

Het 4-fasenmodel van Arbeidsvoorziening De categorisering in 4 fasen is met ingang van dit jaar als uniforme maatstaf voorgeschreven. Het 4-fasenmodel berust op een categorisering van werkzoekenden naar de afstand die zij hebben tot de arbeidsmarkt en daaraan gekoppeld een indicatie van de dienstverlening die Arbeidsvoorziening in elk der fasen kan aanbieden: fase 1: goed bemiddelbare werkzoekenden waarvoor directe bemiddeling mogelijk is, gericht op snelle vacaturevervulling. Extra dienstverlening is mogelijk tegen betaling; fase 2: uitvoering van korte arbeidsinpassingstrajecten voor werkzoekenden met enige afstand tot de arbeidsmarkt die in relatief korte tijd aan werk kunnen worden geholpen. In deze fase kunnen functiegerichte kwalificatieprogramma’s en/of loonkostensubsidies soelaas bieden. Financiering geschiedt uit de rijksbijdrage of uit contractafspraken met de uitkerende instanties; fase 3: intensieve arbeidsinpassingstrajecten ten behoeve van kansarme werkzoekenden, die stapsgewijs kunnen worden teruggeleid in het arbeidsproces. Kwalificatieverbetering door een functiegerichte praktijkoplei-

ding en/of door het opdoen van werkervaring kan nodig zijn. De trajecten worden uitgevoerd in samenwerking met andere actoren op de arbeidsmarkt. Financiering geschiedt uit de rijksbijdrage of uit contractafspraken met de uitkerende instanties; fase 4: de afstand tot de arbeidsmarkt is, gelet op de situatie op de arbeidsmarkt of van betrokkenen, (op korte termijn) onoverbrugbaar en de desbetreffende werkzoekenden vormen geen concurrerend aanbod op de arbeidsmarkt. Arbeidsvoorziening heeft geen adequate arbeidsinpassingsinstrumenten voorhanden, maar maakt samenwerkings- en behandelingsafspraken met andere actoren op de arbeidsmarkt om de werkzoekenden actief te houden en op termijn eventuele toeleiding naar de arbeidsmarkt te realiseren. Betrokkenen blijven in het werkzoekendenbestand opgenomen en behouden het recht op de basisdienstverlening (inschrijving, informatieverschaffing en bemiddeling). Op basis van het 4-fasenmodel is maatwerk mogelijk bij de toepassing van specifieke instrumenten, waarbij dan uiteraard de etnische herkomst van betrokkene(n) een rol speelt.

105

Geen registratie naar etnische afkomst In Nederland is de categorisering in vier fasen, die de afstand tot de arbeidsmarkt aangeven (zie kader), in gebruik geraakt. Niet de etnische herkomst maar de afstand tot de arbeidsmarkt is uitgangspunt voor de toepassing van maatregelen. Daarmee stond ook de noodzaak om al te veel persoonskenmerken te registreren niet altijd voorop of werd registratie uit privacyoverwegingen achterwege gelaten4. Soms ook blijkt niet duidelijk welke definitie van minderheden wordt gebruikt of wordt gebruikt gemaakt van een zeer brede definitie voor allochtone afkomst. Ook komt het voor dat verschillende gemeenten en instanties verschillende definities of omschrijvingen hanteren. Dat maakt bovendien de interpretatie van de geaggregeerde gegevens lastig. Dat alles neemt niet weg dat de verschillende beschikbare evaluaties van de instrumenten van het activerend arbeidsmarktbeleid zich goed lenen voor een kwalitatieve analyse van de uitvoeringsproblematiek. Over knelpunten in de uitvoering is volgens het NEI meer dan voldoende informatie beschikbaar. Algemene aspecten die bij vrijwel alle projecten steeds terugkomen zijn (1) het feit dat de werving en selectie van kandidaten steeds een probleem is; het is vaak moeilijk geschikte kandidaten voor gesubsidieerde banen te vin-den; (2) de verschillende actoren (sociale diensten, uvi’s en arbeidsbureaus) werken langs elkaar heen en (3) de informatiesystemen zijn gebrekkig en slecht op elkaar afgestemd, waardoor het onmogelijk is instrumenten te vergelijken en uitspraken te doen over de vraag welk instrument het beste werkt voor welke doelgroep. Effectiviteit van beleid Het feit dat geen systematisch inzicht bestaat in het bereik van instrumenten betekent dat over de effectiviteit van het beleid met betrekking tot etnische minderheden weinig met zekerheid valt te zeggen. Dat geldt te meer omdat bijna nooit inzicht bestaat in de mate waarin kortetermijnsuccessen (plaatsing op een werkplek of afronding van een scholingstraject) tot structurele verbetering van de positie van betrokkene op de arbeidsmarkt leidt. Het kabinet heeft hieruit lering getrokken. Om meer inzicht in het bereik van instrumenten te krijgen zijn monitors opgezet of in ontwikkeling. Uit bijlage 1 van de notitie Overzicht van reïntegratie-inspanningen blijkt dat statistische beleidsinformatie over de verschillende regelingen op korte of langere termijn ter beschikking zal komen5. Een Taskforce Beleidsinformatie binnen het Minis-

4 5

Een voorbeeld hiervan is het feit dat gemeenten bij de registratie van persoonsgegevens in het kader van de WIW/WSW geen onderscheid (mogen) maken naar het land van herkomst. Tweede Kamer, 1998-1999, 23 972, nr. 37, Notitie: Overzicht van reïntegratie-inspanningen, augustus 1999. (Bijlage1: inventarisatie informatievoorziening over reïntegratie-inspanningen.)

106

Arbeidsmarktbeleid

terie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid werkt aan een nieuwe informatiearchitectuur waarmee samenhang tussen de verschillende gegevensstromen tot stand zal worden gebracht en bovendien de nodige informatie over de effectiviteit van het beleid kan worden gegenereerd. Zo zal het systeem het mogelijk maken om personen nadat zij een reïntegratietraject hebben doorlopen een tijd te volgen6.

6.3

Naar een vraaggerichte benadering

6.3.1

Kwantitatieve en kwalitatieve tekorten

De vraag naar arbeid houdt aan. Het CBS meldt over het derde kwartaal 1999 een nieuw record van 221.000 vervulde vacatures. Het aantal openstaande vacatures blijft met 157.000 hoog7. De krapte blijft het sterkst in de IT-sector, de zakelijke dienstverlening (schoonmaakbedrijven en horeca) en de bouw. MKB-Nederland maakt melding van knelpunten in de personeelsvoorziening en een onstuimige groei in de vacaturemarkt. De dynamiek op de arbeidsmarkt neemt gelet op de toenemende vervangingsvraag toe. Geconstateerd wordt ook dat het investeren in scholing verhoudingsgewijs fors toeneemt in verband met (voorziene) knelpunten in de personeelsvoorziening. Dit illustreert tevens dat het niet zozeer om een kwantitatief probleem gaat maar om een structureel kwalitatief probleem. Naar de opvatting van MKB-Nederland zijn werving en selectie door werkgevers, het zoek- en keuzegedrag van werkzoekenden en de transparantie van de arbeidsmarkt de cruciale factoren in het ontstaan van knelpunten8. Ook op langere termijn moeten forse discrepanties worden verwacht.

Toekomstperspectief In opdracht van het Ministerie van SZW heeft het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) een toekomstverkenning gemaakt voor een periode van tien jaar (tot 2007)9. De studie heeft ten doel een beeld te schetsen van de veranderingen die in die periode op de arbeidsmarkt te verwachten zijn en de mogelijkheden voor arbeidsmarktbeleid om vooral door scholing in te spelen op deze veranderingen. De verkenning is gebaseerd op de drie bekende

6 7

8 9

H. Schepers en T. Janusch, Beleidsinformatie moet efficiënter en completer, in: Focus, februari 2000. CBS, Aantal vacatures nog steeds omhoog (persbericht), Voorburg, 4 februari 2000. Eind december 1999 is het aantal openstaande vacatures toegenomen tot 168.000. CBS, Aantal vacatures onveranderd hoog (persbericht), 13 april 2000. MKB-Nederland, Arbeidsmarktthema’s mkb 2000, Delft , 7 september 1999, pp. 21 en 22. L. Borghans, J. Delmee, Ph. Marey en J. D. Vlasblom, Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing tot 2007, Ministerie SZW/ROA, Den Haag 1998. Zie ook: L. Borghans, J. Delmee, Ph. Marey en J.D. Vlasblom, Gevraagd in 2007: hoger opgeleiden, in: ESB, 20-11-1998, pp. 884-886.

107

scenario’s van het Centraal Planbureau10. De scenario’s zijn vervolgens uitgewerkt voor onderwijs en arbeidsmarkt. In tabel 6.2 wordt de confrontatie van vraag en aanbod voor alle onderwijsniveaus gegeven, waarbij overschotten en tekorten afzonderlijk zijn geaggregeerd. Tabel 6.2 – Geaggregeerde tekorten en overschotten per opleidingsniveau in aantallen 1997-2007 (x 1000) Divided Europe

European Competition

Global Competition

Tekort

Overschot

Tekort

Overschot

Tekort

Overschot

0

320

0

186

0

344

38

253

82

52

57

207

Mbo, llw, avo, vwo

142

294

204

224

174

64

Hbo

260

17

198

19

279

2

Wo

122

4

28

17

94

1

Totaal

562

888

512

498

604

619

Bo Vbo, mavo

Bron: Borghans et al., Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing tot 2007.

Opvallend en verontrustend is dat in alle scenario’s een groot overschot wordt verwacht van lager opgeleiden, personen met niet meer dan een basisopleiding, terwijl ook voor vbo- en mavo-opgeleiden in twee van de drie scenario’s forse overschotten worden voorzien. Voor de middelbaar opgeleiden is de situatie sterk afhankelijk van het scenario, met dien verstande dat in alle scenario’s overschotten en tekorten gelijktijdig voorkomen.

Kwalificatieverbetering In het perspectief van een toenemend aantal knelpunten op de arbeidsmarkt is verhoging van de arbeidsparticipatie en dus een sterk hogere arbeidsdeelname van minderheden noodzakelijk. Daar kan het echter niet bij blijven; er zal sprake moeten zijn van een aanzienlijke kwalificatieverbetering aan de onderkant van de arbeidsmarkt. De raad juicht de startkwalificatie-initiatieven toe die overheid en sociale partners samen momenteel nemen onder de paraplu van de tripartiete Employability-Agenda. Hierbij wordt het startkwalificatieniveau als streefnorm gehanteerd voor zowel werkenden als werkzoekenden, bij zowel zittende als

10

Het betreft de scenario’s Divided Europe, European Coordination en Global Competition. De ROArapporten De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep zijn gebaseerd op een enkele set veronderstellingen.

108

Arbeidsmarktbeleid

nieuwe groepen, in opvolging van het Stichtingsadvies Een leven lang werkend leren11. Uit het Enig Programmerings Document (EPD) ESF-3 in de periode 2000 - 200612 blijkt dat 29 procent van de werknemers en 46 procent van de werkloze werkzoekenden geen startkwalificatieniveau hebben. De raad veronderstelt dat hieronder verhoudingsgewijs veel minderheden zitten. De raad acht een extra impuls aan de startkwalificatietrajecten die nu worden ontwikkeld noodzakelijk, speciaal voor de doelgroep die niet via het reguliere secundair beroepsonderwijs (noch via de bbl noch via de bol) tot dit kwalificatieniveau kan worden gebracht. Gedacht wordt aan mensen boven de 27 jaar, die geen startkwalificatieniveau hebben maar wel gemotiveerd zijn en de potentie hebben om die te halen. Hiertoe zullen relatief veel personen van een etnische minderheid behoren. Bij dit soort trajecten gaat het om maatwerk, gebaseerd op de erkenning van reeds verworven competenties en waarbij het leren bij voorkeur in een werkomgeving plaatsvindt, met het perspectief om in te stromen in vacatures waarvoor een startkwalificatieniveau vereist is. De raad stelt voor om in het platform Employability-Agenda te komen tot een verdere uitwerking van deze leertrajecten. Hierin dient aandacht besteed te worden aan de inkomenspositie van deelnemers in relatie tot de contractuele relatie, de betrokkenheid van sectoren en individuele werkgevers en de publieke en/of private financieringsbronnen. Ook dient bekeken te worden of deze nieuwe trajecten een bestaand arbeidsmarktinstrument zouden kunnen vervangen. Op basis van deze benadering verwacht de raad een substantiële bijdrage te leveren aan de in- en doorstroom van laagopgeleiden op de arbeidsmarkt. Deze aanpak zal kunnen uitgroeien tot enkele duizenden leertrajecten per jaar.

Scholingsfaciliteiten Naast startkwalificatietrajecten voor de onderkant van de arbeidsmarkt dient er aandacht te zijn voor scholing om onder veranderende omstandigheden het eigen werk te kunnen blijven uitoefenen of om door te kunnen stromen naar werk van een hoger niveau (trek in de schoorsteen). Werkenden en werkzoekenden dienen opgeschoold te worden naar een hoger niveau dan het startkwalificatieniveau. Gegeven het feit dat voor veel mensen geldt dat de feitelijke potenties groter zijn dan het formeel behaalde kwalificatieniveau is het tegen de achtergrond van de schaarste op de arbeidsmarkt van belang die potenties beter te benutten. In dat verband blijkt de huidige scholingsaftrek

11 12

Stichting van de Arbeid, Een leven lang werkend leren, publicatienr. 3/98, Den Haag, 3 juni 1998. SZW, Enig programmeringsdocument (EPD) ESF-3, brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Europese Commissie, 19 oktober 1999.

109

nog tot onvoldoende substantiële vooruitgang te leiden, zeker bij doorstroming van minderheden naar hogere functies13. De raad stelt voor om bij de scholingsaftrek naast de extra aftrek voor ouderen en de zogenoemde MKBaftrek ook voor de opscholing naar het naast gelegen reguliere beroepskwalificatieniveau (tot en met kwalificatieniveau 4 van de Wet educatie en beroepsonderwijs) een aftrek van 40 procent in te voeren. Veel personen van etnische minderheden zullen daarvan profiteren. Tevens vraagt de raad aandacht voor het ontwikkelen van financiële tegemoetkomingen voor werknemers bij scholing (in spaarloonregelingen en/of fiscale aftrek). Voorts dient het kabinet ertoe te besluiten om in de non-profitsector gerichte voorlichting over de scholingsaftrek te geven. De raad ondersteunt het initiatief van het ministerie van Economische Zaken om in het kader van het Industrie- en Dienstenbeleid met een Scholingsimpuls te komen voor werkenden boven het startkwalificatieniveau. 6.3.2

De vraag naar arbeid

De raad meent dat een succesvol arbeidsmarktbeleid erop gericht moet zijn de kwalitatieve knelpunten op de arbeidsmarkt op te lossen. Dat betekent dat de uitvoerders van het beleid zich sterk dienen te richten op de (ontwikkeling in de) vraag naar arbeid. Daarbij doet zich een aantal knelpunten en oplossingen voor.

Arbeidsmarkt transparanter maken Een vraaggerichte aanpak start bij kennis van het aantal en van de aard van de vacatures in het bedrijfsleven en van de ontwikkelingen in gevraagde kwalificaties. Die kennis is in verspreide vorm zeker aanwezig. Onder meer door de eerder genoemde ROA-studies en verschillende knelpuntenonderzoeken van het NEI is bekend in welke beroepen tekorten dreigen. Maar ook andersoortige, kwalitatieve informatie is van belang. Kennis over ontwikkelingen in beroepsinhouden wordt door sociale partners in sectoren verzameld vanuit de noodzaak de eindtermen van het secundair beroepsonderwijs up to date te kunnen houden. Daarbij is belangrijk dat werkgevers ruchtbaarheid blijven geven aan de vacatures waarvan de vervulling hun moeite kost. Het samenbrengen van

13

Het kabinet heeft met ingang van 1 januari 1998 voor werkgevers in de profitsector (inclusief zelfstandigen) de zogenoemde scholingsaftrek geïntroduceerd. De scholingsaftrek betreft een bedrag ten laste van de winst, aanvullend op de kosten en lasten van scholing die gewoonlijk al ten laste van de winst worden afgetrokken. Deze aanvullende scholingsaftrek bedraagt 40 procent over de eerste 60.000 gulden (de zogenoemde MKB-aftrek) en 20 procent over het meerdere. Voor personen ouder dan 40 jaar is de aanvullende scholingsaftrek 40 procent, ongeacht het af te trekken bedrag. Met ingang van 1 januari 1999 is de scholingsaftrek uitgebreid naar de non-profitsector en zijn afdrachten aan O&O-fondsen aftrekbaar. Om ook de werknemers zelf financieel tegemoet te komen is bij de versobering van de spaarloonregeling het sparen voor scholing ontzien. Staatsblad 97, nr. 731.

110

Arbeidsmarktbeleid

verschillende informatiestromen en een goede ‘monitoring’ van de ontwikkelingen in sectoren hebben toegevoegde waarde voor arbeidsvoorzieningsbeleid dat uitgaat van ‘personeelsvoorziening door kwalificatieverbetering’ (human resourch development). Het sectorbeleid van Arbeidsvoorziening bevat een aantal elementen die op de behoefte aan transparantie inspeelt.

Het sectorbeleid van arbeidsvoorziening 1.

2.

3.

4.

De opbouw van een effectieve infrastructuur is afgerond. Hierdoor is de vertaalslag van landelijke afspraken naar regionale uitvoering verbeterd. Op landelijke niveau is het accounthouderschap ingevoerd waardoor branches en sectoren vaste aanspreekpunten hebben. Regiospecifieke diensten zijn opgezet, onder meer in de bouw, het onderwijs en de gezondheidszorg. Hierdoor kunnen deze sectoren zaken doen met units van het arbeidsbureau die gespecialiseerd zijn in het werk in de desbetreffende sectoren. De sectormonitor (een databank met gegevens over sectorale arbeidsdeelmarkten in de vorm van vacatureprognoses, moeilijk vervulbare vacatures, scholingsprogramma’s, uitstroomcijfers, arbeidsmarktprojecten, werkgelegenheidsafspraken e.d.) is operationeel geworden. De samenwerkingsovereenkomst met MKB-Nederland is voortgezet. Deze overeenkomst voorziet in extra

5.

6.

aandacht voor kleinere branches en sectoren met personeelsvoorzieningsproblemen. In nauw overleg met sectoren is een plan van aanpak ontwikkeld om via projecten een bijdrage te leveren aan het oplossen van de grootste knelpunten in de vacaturevervulling. Dit plan voorziet in de extra vervulling van 23.650 moeilijk vervulbare vacatures namelijk in de bouw (4650), zorg en welzijn (1000), ICT (1000), horeca (4000), detailhandel (1000), bewaking/beveiliging (5000), metaal (3500) en de agrarische sector (3500). Arbeidsvoorziening zet hiervoor 45 miljoen gulden in naast 30 miljoen gulden ESF-middelen en cofinanciering door sectoren. In samenwerking met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bereidt Arbeidsvoorziening een aanpak voor om in de jeugdhulpverlening, de thuiszorg en de kinderopvang ongeveer 30.000 vacatures te vervullen.

Bron: Arbeidsvoorziening.

Activiteiten Arbeidsvoorziening Het beleid van Arbeidsvoorziening is uiteraard meer dan alleen daarop gericht. De reïntegratiedienst van Arbeidsvoorziening beschikt over direct inzetbare instrumenten en een netwerk van contactfunctionarissen. Zo kan Arbeidsvoorziening afspraken tussen sociale partners (veelal in het kader van 111

een CAO) aangaande scholing en activering van werkenden en werkzoekenden actief ondersteunen. Als hulpinstrument beschikt Arbeidsvoorziening daarbij over de Bijdrageregeling Bedrijfstaksgewijze scholing van werkzoekenden (BBSW) die (voor het jaar 2000) 70 miljoen gulden omvat en nog eens 40 miljoen gulden om knelpunten in de vraag-aanbodverhoudingen op te lossen (KVA- middelen). De sectoren met vervullingsproblemen hebben daarbij speciale aandacht. Door die extra aandacht worden werkgevers geattendeerd op niet-traditioneel aanbod. Bovendien adviseren de arbeidsbureaus werkgevers over de opleidingseisen voor de vacante functies, de werving en selectie, de herinrichting van functies en het scholings- en mobiliteitsbeleid. In dat verband is het relevant dat Arbeidsvoorziening beschikt over 50 Bedrijfsadviseurs minderheden (zogeheten BAMmers). Zij adviseren bedrijven over de werving van allochtonen en het ontwikkelen van interculturele noties in het personeelsbeleid en een (inter)cultureel bewuste managementstijl. Daarnaast heeft Arbeidsvoorziening in overleg met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besloten tot extra basisdienstverlening ten behoeve van allochtone fase 1-cliënten. Dit is gebeurd op grond van de uitkomsten van het rapport Krenten in de pap14. De conclusie mag zijn dat in het arbeidsvoorzieningsbeleid verschillende aantrekkelijke voorzieningen bestaan om een vraaggerichte (sectorale) benadering vorm te geven. Van groot belang is nu dat het sectorbeleid daadwerkelijk zwaluwstaart met het minderhedenbeleid. Dat lijkt nog onvoldoende te gebeuren; de effectiviteit van het sectorbeleid ten behoeve van minderheden blijft onduidelijk en er is althans geen zekerheid dat vraag en aanbod elkaar via Arbeidsvoorziening treffen.

Het minderhedenbeleid van Arbeidsvoorziening Etnische minderheden vormen voor Arbeidsvoorziening een belangrijke doelgroep*. Van de fase 2- en 3-cliënten behoort meer dan een kwart tot de etnische minderheden. Hoewel Arbeidsvoorziening vanaf 1990 haar plaatsingsresultaten steeds heeft verbeterd (van

14

9.000 in 1990 tot ongeveer 27.000 nu), is dit resultaat niet voldoende om evenredigheid in kans op werk te bereiken. Bovendien is de plaatsingskans van allochtone fase 2- en 3-cliënten lager dan die van de overeenkomstige groep autochtonen (10 procent, respectievelijk 15 procent**). Arbeidsvoorziening heeft de eigen activiteiten enige jaren geleden een krachtige impuls gegeven met het

A. Mullaart, F. Schiks en P. Vehmeyer, De krenten en de pap ..., goed bemiddelbare allochtonen bij uitzend- en arbeidsbureaus, Blaricum, 30 juni 1999, p. 2. Uit het rapport blijkt dat in de basisdienstverlening van het arbeidsbureau te weinig rekening wordt gehouden met de minder zelfredzame (allochtone) fase 1-werkzoekenden.

112

Arbeidsmarktbeleid

Initiatief Minderhedenbeleid. Het initiatief strekt er mede toe uitvoering te geven aan de afspraken tussen de overheid en Stichting van de Arbeid met betrekking tot het minderhedenbeleid. In het kader van dit initiatief is een groot aantal instrumenten (producten) ontwikkeld ten behoeve van minderheden en nieuwkomers. Het gaat daarbij om een scala aan diagnostische instrumenten, de ontwikkeling van nieuwe reïntegratie-instrumenten (werkervaring, stages, scholing of vakopleiding met taalondersteuning) en instrumenten ten behoeve van een kleurrijk personeelsbeleid***. Mede voor de laatst genoemde taak heeft Arbeidsvoorziening 50 Bedrijfsadviseurs Minderheden in dienst die directies, leidinggevenden en personeelsfunctionarissen begeleiden bij het uitvoeren van intercultureel personeelsbeleid. Arbeidsvoorziening voert bovendien een aantal taken uit in het kader van de Wet Samen. De analyses van de jaarverslagen die bedrijven in het kader van de wet bij Arbeidsvoorziening moeten deponeren,

kunnen worden benut voor de uitvoering en de ontwikkeling van het (regionale) beleid. Arbeidsvoorziening streeft ernaar het aandeel etnische minderheden in de plaatsingen te verhogen. Daarnaast is thans sprake van (meer dan) evenredigheid met betrekking tot het opstellen van bemiddelingsplannen voor fase 2 en 3. Daarbij moet worden opgemerkt dat bij de veranderingen in de uitvoering van de sociale zekerheid (en het wegvallen van de verplichte winkelnering) het reïntegratiebedrijf Arbeidsvoorziening niet meer primair verantwoordelijk is voor het aantal trajecten dat ten behoeve van minderheden wordt uitgezet. * Vanaf 1 januari 1998 bestaat de doelgroep uit allochtonen afkomstig uit Turkije, Marokko, Suriname, de Nederlandse Antillen, Aruba, voormalig Joegoslavië, landen in Zuid- en Midden-Amerika, Afrika en Azië (met uitzondering van Japan en Nederlands-Indië) en voorts uit Molukkers, vluchtelingen en nieuwkomers. ** Gegevens over 1996, Arbeidsvoorziening, Initiatief Minderhedenbeleid, s.d., p. 9. *** Arbeidsvoorziening, Zakboekje minderheden, p. 115, Zoetermeer, augustus 1999.

Werving van minderheden Een groot probleem is het feit dat de gebruikelijke wervingskanalen en de zoekkanalen van minderheden niet op elkaar aansluiten. Belangrijke wervingskanalen voor werkgevers zoals advertenties, of werven via het eigen personeel, leveren veelal weinig contacten op uit minderheidsgroepen. Ook in dit opzicht is de markt niet transparant. Belangrijk in de huidige marktomstandigheden is dat de kennis omtrent werkloze werkzoekenden wordt geoptimaliseerd en werkzoekenden op de hoogte worden gesteld van de voor hen relevante vacatures. Nieuwe wegen moeten worden bewandeld om werkzoekenden uit minderheidsgroepen op het spoor te komen. De inschakeling van contactpersonen uit de sfeer van de etnische minderheden zelf lijkt daarbij vaak succes-

113

vol (barefoot recruitement)15. Minderhedenorganisaties kunnen hierbij behulpzaam zijn. De Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt heeft op dit punt de aanbevelingen verwoord dat personeelsafdelingen medewerkers van etnische afkomst hebben16. Omgekeerd dienen werkzoekende minderheden als onderdeel van de basisdienstverlening van het arbeidsbureau te worden geholpen bij het actief en gericht zoeken naar een baan.

Flexibele scholingstrajecten Bemiddeling van werkzoekende minderheden zal vrijwel altijd gepaard gaan met het uitstippelen van een integratietraject (zeker voor fase 2- en 3-werkzoekenden), waarvan scholing een belangrijk aspect zal zijn. Dit betekent dat er een voldoende flexibel aanbod van scholingstrajecten moet zijn om in relatief korte termijn beroepskwalificaties te kunnen leren. De raad heeft daarbij een duidelijke voorkeur voor het benutten van duale trajecten waarbij het leren in belangrijke mate op de werkplek plaatsvindt en waarbij het leren gericht wordt op het behalen van (formele) deelkwalificaties (zie ook het in dit advies gedane voorstel om te komen tot een substantieel aantal extra leertrajecten). Aanbevolen wordt dat meer bedrijven ruimte scheppen voor duale trajecten. Het (eventueel op wat langere termijn) behalen van het basiskwalificatieniveau (beginnend beroepsbeoefenaar) blijft daarbij een belangrijke doelstelling. Een flexibel opleidingsaanbod is ook om andere redenen belangrijk. Bij de huidige arbeidsmarktomstandigheden kunnen werkgevers knelpunten in de personeelsvoorziening voorkomen door uitstroom tegen te gaan en doorstroom te bevorderen. Scholing speelt daarbij een rol17. Een dergelijk beleid creëert ruimte aan de onderkant van arbeidsorganisaties; deze ruimte kan door gerichte werving en training worden benut voor de aanbodreserves op de arbeidsmarkt.

15 16 17

Gedoeld wordt op mensen met relaties en gezag in etnische kring, niet noodzakelijkerwijs op professionele bemiddelaars. Zie bijlage 3, aanbeveling 9. De interne functionele flexibiliteit, interne functieveranderingen en de deelname aan cursussen (en het overwerk) zijn de laatste jaren gestegen (gemeten tussen 1996 en 1998 op basis van het Arbeidsaanbodpanel van de OSA). D.J.A.G. Fouarge, M.J.M. Kerkhofs, Krappe markt remt flexibilisering, in: ESB, 28 januari 2000.

114

Arbeidsmarktbeleid

6.3.3

Werkzoekende minderheden

In de notitie Overzicht van reïntegratie-inspanningen is op verzoek van de Kamer een beeld geschetst van de beleidsinspanningen voor 1999 voor zowel de nieuwe instroom in het werkzoekendenbestand als voor het zittend bestand18. De notitie geeft informatie over de omvang van de allochtone doelgroep, en over de fase-indeling ervan. Tabel 6.3 - Werkzoekenden naar fase-indeling en etniciteit (procentuele verdeling, nieuwe werkzoekenden en bestand, 1998) instroom (N= 610.000)

zittend bestand* (N=337.000)

autochtonen

allochtonen**

autochtonen

allochtonen**

82

18

70

30

Fase 1

89

11

82

18

Fase 2

80

20

80

20

Fase 3

68

32

66

34

Fase 4

66

34

65

35

Onbekend

79

21

78

22

Totaal waarvan

* Zittend bestand is langer dan 1 jaar ingeschreven als werkzoekende. ** Minderheden en overige allochtonen.

Gelet op het feit dat het aandeel van allochtonen in de werkzame beroepsbevolking 9 procent bedraagt19 mag uit tabel 6.3 worden afgeleid dat allochtonen zijn oververtegenwoordigd zowel in de instroom als in het zittend bestand20. Dat neemt niet weg dat de instroom voor het grootste deel uit autochtonen bestaat die veelal worden ingedeeld in fase 1, terwijl van de instromende minderheden slecht eenderde in fase 1 terecht komt (zie tabel 6.4). Dit houdt in dat de doelgroep voor de sluitende aanpak voor een relatief groot deel uit allochtonen bestaat. Uit het hoge aandeel van allochtonen in het zittend bestand (zoals dat in tabel 6.3 is weergegeven) blijkt dat de langdurige werkloosheid onder allochtonen relatief hoog is en dat er aanzienlijke verschillen zijn in het bestand bezien naar de fase-indeling.

18 19 20

Onder de niet-werkende werkzoekenden wordt in de notitie verstaan de personen die bij het arbeidsbureau staan ingeschreven en die geen baan hebben. Zie CBS, Enquête beroepsbevolking 1998, Voorburg/Heerlen 1999, p. 58. In tabel 6.3 is de verhouding per fase weergegeven, in tabel 6.4 per doelgroep.

115

Tabel 6.4 – Werkzoekenden naar fase-indeling en etniciteit (procentuele verdeling, nieuwe werkzoekenden en bestand, 1998) instroom (N= 610.000)

zittend bestand* (N=337.000)

autochtonen

allochtonen**

autochtonen

allochtonen**

500.200

109.800

234.000

103.000

Fase 1

63

35

16

8

Fase 2

7

8

12

7

Fase 3

8

17

22

26

Fase 4

12

28

44

55

Onbekend

10

12

6

4

Totaal (aantal personen) waarvan (%)

* Zittend bestand is langer dan 1 jaar ingeschreven als werkzoekende. ** Minderheden en overige allochtonen.

Dit kan op zichzelf aanleiding zijn om te veronderstellen dat allochtone werkzoekenden in mindere mate kunnen profiteren van het algemene beleid. Ook blijkt uit tabel 6.3 dat het aandeel van allochtone werkzoekenden in fase 3 en 4 relatief hoog is (in totaal 81.000 allochtonen tegenover 147.000 autochtone werkzoekenden in fase 3 en 4). Door het aantrekken van de arbeidsmarkt zullen relatief makkelijk plaatsbare werkzoekenden het eerst uit de bestanden verdwijnen. Dat wil zeggen dat meer energie nodig zal zijn om de werkloosheid onder werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt te overbruggen. Soms zal het daarbij gaan om een gecompliceerde individuele problematiek die het gevolg is van een cumulatie van voor de arbeidsmarkt negatieve kenmerken. Om die problematiek op te lossen zullen nieuwe werkwijzen nodig zijn. Ervaringen uit best practices kunnen worden benut om de effectiviteit van het beleid in specifieke omstandigheden en met betrekking tot specifieke categorieën werkzoekenden te vergroten. Best practices geven de condities aan waaronder reïntegratietrajecten succesvol verlopen. In de paragraaf over intermediairs zal op dit aspect worden ingegaan.

Knelpunten In de Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999 wordt een aantal specifieke factoren genoemd die etnische minderheden min of meer structureel op achterstand zetten, zoals het gemiddeld lage opleidingsniveau, relatief slechte taalbeheersing, minder sociale hulpbronnen die de toegang tot 116

Arbeidsmarktbeleid

werk vergemakkelijken, een meer afwachtende en minder initiatiefrijke houding en cultuurgebonden beeldvorming van beroepen en branches. Ook werkt het werkloosheidsverleden van de ouders negatief door op de schoolprestaties van de volgende generatie. De knelpunten die het kabinet er aldus uitlicht, vormen illustraties van de factoren die naar aanleiding van schema 3.1 zijn besproken (zie paragraaf 3.3). Uit de opsomming blijkt dat de culturele achtergrond van betrokkene een belangrijke rol speelt in die zin dat niet onmiddellijk mag worden aangenomen dat betrokkene zelf initiatieven ontplooit, maar een zekere sturing verwacht. Dit impliceert dat sommige principes van het kabinetsbeleid, namelijk zelfredzaamheid, individuele autonomie en initiatief eerder moeten worden gezien als doelstelling van beleid dan als uitgangspunt. Een en ander heeft duidelijke consequenties voor de wijze waarop intermediairs dienen te functioneren.

Motivatie De motivatie van betrokkene om aan een inpassingstraject mee te werken is cruciaal zowel in positieve als negatieve zin. In positieve zin kan een sterke motivatie van betrokkene ertoe bijdragen dat een traject snel en met succes kan worden doorlopen. Een perspectief op een baan kan zo’n stimulans zijn. Vaak ook is sprake van een zekere desinteresse, bijvoorbeeld voor scholing. Voor een deel is in het geding dat niet iedere werkzoekende kan aanvaarden dat het ook voor een volwassene nodig kan zijn om passende scholing te volgen. Daarnaast kan het relatief kleine verschil tussen loon en uitkering een onvoldoende prikkel zijn tot actief zoekgedrag. In een ruime arbeidsmarkt is de motivatie van de werkzoekende het selectiemechanisme bij uitstek. Er werd veelal van uitgegaan dat de toepassing van maatregelen bij minder gemotiveerde werkzoekenden minder effectief zou zijn. In een krappe arbeidsmarkt is dat niet langer hanteerbaar en dient het accent te verschuiven naar prikkels die minder gemotiveerde werkzoekenden aanzet tot actief zoekgedrag gericht op regulier werk en werkgevers motiveert reguliere werkgelegenheid aan te bieden. Dit betekent onder meer de consequente toepassing van de Wet boeten en maatregelen. In het verlengde hiervan dienen werkgevers te worden aangepakt die werkzoekenden tewerkstellen zonder premies en belastingen af te dragen. De sluitende aanpak De betekenis van de sluitende aanpak kan voor etnische minderheden bijzonder groot zijn. De sluitende aanpak is evenals bij jongeren tot 23 jaar, vanaf 1 januari 1999, gericht op personen van 23 jaar en ouder die nieuw instromen in de werkloosheid (werkloze werkzoekenden die beschikbaar zijn voor ten minste 12 uur per week) en ondersteuning nodig hebben om aan het werk te gaan (fase 2, 3 en 4). Zij moeten binnen twaalf maanden werkloosheid een in117

dividueel aanbod krijgen richting arbeidsmarkt. Het aanbod heeft idealiter de vorm van een nieuwe baan, maar kan ook betrekking hebben op een opleiding, omscholing, het opdoen van werkervaring of andere maatregelen ter bevordering van de inzetbaarheid of meer in het algemeen op een individuele beroepskeuzebegeleiding. De sluitende aanpak die voor jongeren tot 23 jaar al geldt, wordt geleidelijk ingevoerd en moet in een periode van vier jaar geheel zijn gerealiseerd. Gebleken is dat minderheden een substantieel deel uitmaken van de nieuwe instroom in de werkloosheid en dat van hen meer dan de helft behoort tot de fase 2, 3 en 4 en dus enige vorm van steun nodig heeft. Voor hen kan een preventieve sluitende aanpak direct vruchten afwerpen zeker indien het aanbod gebaseerd is op een goede diagnose en de vorm aanneemt van trajectbemiddeling, zodat direct ingegrepen kan worden indien resultaten achterwege blijven. Daarmee kan een neerwaartse spiraal worden voorkomen. De raad meent wel dat de in de regeling genoemde periode van 12 maanden werkloosheid waarin een individueel aanbod moet worden gedaan, gelet op de krapper wordende arbeidsmarkt, rijkelijk ruim gekozen is. 6.3.4

Intermediairs

Vele initiatieven Ten behoeve van de werving en kwalificatie van werkzoekenden is de behoefte aan tal van intermediaire voorzieningen toegenomen. Dit heeft uiteraard een verband met het eerder genoemde tekort aan markttransparantie en met de complexiteit van de inpassingsproblematiek, maar uiteraard ook met de effectiviteit van de reguliere publieke kanalen, die vaak om verschillende redenen afsteekt tegen die van private bemiddelaars. Zo is een woud aan initiatieven ontstaan die allen ten doel hebben vraag en aanbod dichter bij elkaar te brengen. Daarnaast zijn brancheorganisaties actief geworden op de arbeidsmarkt. Niet zelden vangen zij schaalnadelen op voor kleinere bedrijven. Zij organiseren bijvoorbeeld scholings- en personeelsvoorzieningspools op brancheniveau. De Vereniging VNO-NCW participeert samen met de Anne Frank Stichting in de Stichting Projecten Samen Werken, dat erop gericht is allochtonen aan werk te helpen door middel van een regionaal gedecentraliseerde organisatie (met regionale besturen en projectmanagers). Het doel daarvan is de toeleiding van allochtonen naar werkervaringsplaatsen en reguliere vaste arbeidsplaatsen. De Taskforce minderheden heeft de aandacht gevestigd op de branchegerichte aanpak zoals in de gezondheidszorg (TOPAZ). Deze aanpak is door de Taskforce benut bij de KOM-projecten in de sectoren transport en logistiek, horeca en particuliere beveiliging. Specifieke kleinschalige (maatwerk)projecten zoals de Taskforce heeft opgezet, leveren vaak een hoge meerwaarde. De Taskforce pleit 118

Arbeidsmarktbeleid

ervoor de branche-pilots te continueren en het model in andere branches op grote schaal toe te passen. Ook de adviesaanvraag meldt tal van dergelijke best practices en stelt de vraag of hierin nieuwe instrumenten en werkwijzen naar voren komen.

Enkele kanttekeningen De raad beoordeelt deze ontwikkelingen positief, maar plaatst enkele kanttekeningen. Het is verheugend dat binnen het reguliere wettelijk kader tal van initiatieven worden genomen waarvan positieve resultaten zichtbaar worden. Een goede ontwikkeling is ook dat (veelal) grote werkgevers alsmede brancheorganisaties die moeite hebben om aan voldoende personeel te komen de ‘probleemeigenaren’ zijn geworden van de krappe arbeidsmarkt en daarin nu een actieve rol spelen. De raad juicht lokale initiatieven toe omdat deze veelal goed aansluiten bij de lokale arbeidsmarktcondities. Bovendien kunnen best practices benut worden om het generieke instrumentarium aan te vullen. Probleem is evenwel dat de inzet van het reguliere instrumentarium te zwak is. Een en ander wordt in de eerste plaats veroorzaakt door een proces van heroriëntatie op een nieuwe uitvoeringsstructuur. De positie van Arbeidsvoorziening is minder centraal en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de arbeidsintegratie verschuift naar de uitvoerders van de sociale zekerheid. Dit zal van hen een cultuuromslag vergen. De uitvoerders van de sociale zekerheid zijn traditioneel sterk op het aanbod gericht (uitkeringsverstrekking) en zullen nu (binnen het nieuwe SUWI-kader) de weg naar de vraag (en de reïntegratiediensten) moeten zien te vinden. De uitvoeringsinstellingen en de reïntegratiediensten zullen beoordeeld moeten worden op de mate waarin men erin slaagt werkzoekenden te plaatsen in reguliere arbeid. Dat geldt vooral ook voor gemeenten. Het is in dit verband teleurstellend dat het CPB moet constateren dat in het grotestedenbeleid de integrale aandacht voor de minderhedenproblematiek veelal ontbreekt en dat zelden sprake is van een creatieve, beleidsinnoverende aanpak21. In de tweede plaats is er een te grote afstand tussen de wereld van de reguliere arbeid en de WIW-dienstbetrekkingen en I/D-banen. De doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt is navenant gering, waardoor op zichzelf nuttige activeringsinstrumenten verstopt raken. Dit betekent enerzijds dat de uitstroom uit gesubsidieerde arbeid moet worden bevorderd. Anderzijds mag van de overheid worden gevraagd dat zij belangrijke maatschappelijk doelstellingen

21

CPB, Op weg naar een effectiever grotestedenbeleid, op.cit., januari 2000.

119

als veiligheid, zorg en ruimtelijk beheer inricht buiten de kaders van het werkgelegenheidsbeleid22. In de derde plaats lijkt de reïntegratieproblematiek van langdurig werklozen te worden onderschat. Daarbij spelen verschillende aspecten een rol. Vaak worden de culturele verschillen veronachtzaamd, waardoor plaatsing niet blijvend is. Meer aandacht voor deze aspecten bij intake- en wervingsgesprekken kan betekenen dat negatieve beeldvorming wordt tegengegaan en dat verwachtingspatronen beter kunnen worden geëxpliciteerd. Vaak ook wordt de aard van de problematiek onderschat. Een deel van de langdurig werklozen, waaronder etnische minderheden, vormen de onderkant van de arbeidsmarkt in die zin dat zij over te weinig kwalificaties beschikken en niet zelden een alternatief (werkloosheids)leefpatroon hebben ontwikkeld waarin reguliere arbeid maar moeilijk past. De persoonlijke problemen die werkzoekenden hebben, worden vaak over het hoofd gezien en actieve doorverwijzing naar hulpinstanties blijft daardoor uit. Daar komt bij dat de betrokken medewerkers van de uitvoeringsinstanties niet over voldoende kennis beschikken van wat er aan hulp en integratieactiviteiten mogelijk is. Veelal gaan zij impliciet uit van de gemakkelijk te helpen modelcliënt, terwijl de sluitende aanpak bij implicatie ook de moeilijkste gevallen zal moeten helpen23. Dat betekent dat een poging tot integratie veel inzet en dus veel tijd van alle betrokkenen zal vragen. Dat is de belangrijkste les die het reguliere beleid van best practices kan leren.

Best practices Best practices geven een indicatie van de inhoudelijke en organisatorische eisen die aan reïntegratieprocessen worden gesteld. Daarbij zijn twee patronen te onderscheiden, een vraagbenadering en een aanbodbenadering. Deze benaderingen zijn twee kanten van dezelfde medaille: de vraaggerichte benadering legt de klemtoon op een integrale benadering bezien vanuit de arbeidsorganisatie, terwijl de aanbodgerichte benadering de maatwerkaanpak ten behoeve van de werk-zoekende weergeeft. Het is aannemelijk dat beide benaderingen in combinatie moeten worden toegepast.

22

23

Gelet op de structurele financiering van I/D-banen gaat het strikt genomen om reguliere arbeid, waarvan sinds de aanvang van de huidige kabinetsperiode het doorstroomkarakter in de naam tot uitdrukking komt. J. Veenman, Mazen in het net, problemen van instanties met het sluitend beleid, Rotterdam, augustus 1999, p. 8.

120

Arbeidsmarktbeleid

De vraagbenadering De vraagbenadering, die bijvoorbeeld bij de KOM-projecten (Krachtig Ondernemen met Minderheden) wordt toegepast, kent in hoofdlijnen de volgende elementen: – een zelfstandig professioneel projectmanagement; – een vraaggerichte benadering en een goede matching tussen vraag en aanbod; – een integrale aanpak ten behoeve van de onderneming: zorgen voor randvoorwaarden in het personeelsbeleid (interculturalisatie), een aanpak gericht op instroom- en doorstroom in het arbeidsproces en behoud van personeel, alsmede ondersteuning bij de uitvoering van de Wet Samen; – een integrale aanpak ten behoeve van de ondersteuningsstructuur: netwerken van relevante actoren (arbeidsvoorziening, werkgevers, en minderhedenorganisaties) op regioniveau opstarten en begeleiden; – de kennis, expertise en instrumenten verzamelen en verspreiden via een landelijke helpdesk (activeren van best practices bij brancheorganisaties). Deze vraaggerichte aanpak maakt de arbeidsmarkt transparanter en kan het, via brancheorganisaties ook voor kleinere bedrijven gemakkelijker maken minderheden in de organisatie aan te trekken en elementen van een multicultureel (personeels)beleid te introduceren. Projecten die op deze aanpak zijn gebaseerd, bieden gemakkelijker de mogelijkheid tot omscholing bijvoorbeeld door aan te sluiten bij de beroepsbegeleidende leerweg of door het benutten van de O&O-fondsen van de sector. Daarbij kan ook gebruik worden gemaakt van de scholingsinfrastructuur in sectoren. Vraaggerichte projecten zijn vaak branche-specifiek; dat is belangrijk omdat brancheorganisaties vaak beter in staat zijn de noodzakelijke technologische omslag te vertalen in nieuwe opleidingsmodellen waardoor kennisachterstanden in een nieuwe voorsprong worden omgezet. De aanbodbenadering Daarnaast valt uit best practices een model af te leiden dat voorwaarden formuleert voor een succesvolle reïntegratie bezien vanuit het aanbod. De belangrijkste elementen zijn: – een zelfstandige intermediaire organisatie (een projectleider of trajectbemiddelaar) die opereert in een netwerk van betrokkenen (het bedrijfsleven, Arbeidsvoorziening, de onderwijsinstelling, de uitkeringsinstanties en tal van andere hulpverleners); – een vorm van assessment: het probleem dan wel de belemmeringen worden in kaart gebracht zodat een heldere en expliciete diagnose kan worden gesteld en ook een helder vervolg krijgt. Gestreefd moet worden naar een integrale aanpak;

121

een scholings-/trainingsprogramma; in de programma’s wordt ruimte gecreëerd voor betrokkenheid van het bedrijfsleven door bijvoorbeeld voorlichtingsactiviteiten, bedrijfsbezoeken, werk/leerstages et cetera; – een vangnet op individueel niveau door een mentorsysteem in het leven te roepen met jonge mentoren uit dezelfde doelgroep en collectief door het instellen van een vereniging van deelnemers die zelf activiteiten ontplooit; – perspectief op arbeid; – nazorg gedurende een bepaalde (niet te korte) periode. Een belangrijk element is het mentorsysteem. Hiermee zijn intussen enkele positieve ervaringen opgedaan. Via coaching door studenten afkomstig uit de eigen etnische groepen worden leerlingen en studenten in het mbo, hbo en wo ondersteund in het maken van huiswerk, het aanleren van sociale vaardigheden, het leggen van contacten met werkgevers en bemiddelingsinstanties en het maken van een sollicitatieplan. Het mentorsysteem is ook heel goed toepasbaar in andere situaties voor meer kansarme categorieën, zoals uit het kader blijkt. –

Jongeren zijn opener tegen leeftijdsgenoten Charlois, de deelgemeente die mede dankzij de Millinxbuurt bekend staat als zeer problematisch kent zo’n tweeduizend moeilijk bemiddelbare jongeren. Een zelfs naar Rotterdamse maatstaven onevenredig hoog aandeel van 30 procent van de uitkeringsgerechtigden is hier jonger dan dertig jaar, ruim een kwart daarvan is nog geen 23. De Rotterdamse wethouder J. van der Tak van sociale zaken en arbeidsmarkt zag zich geconfronteerd met de vraag: hoe krijgen we al die mensen weer aan het werk? Tijd voor een experiment. Studenten van de Rotterdamse Ichthus Hogeschool zouden gedurende hun afstudeerjaar in samenwerking met een aantal overheidsinstanties een groep problematische jongeren tot 23 jaar helpen bij het zoeken naar een passende opleiding of baan. Zonder voor psycholoog te spelen concentreerden de studenten zich op de individuele belem122

meringen die ertoe hadden geleid dat de jongeren waren vastgelopen. Het project begon in september 1999. Van de driehonderd jongeren die werden benaderd, bleven er 43 over, bijna allemaal allochtonen. Dankzij de intensieve bemoeienis van de studenten vonden ze allemaal werk of volgen ze nu een opleiding die aansluit bij hun ambities. Er viel niemand af. ‘Wij hebben bewezen dat deze jongeren, met extra aandacht, niet langer moeilijk plaatsbaar zijn’, zegt Dorothy Krolis (25), een Surinaamse studente die twee Surinaamse werkzoekenden onder haar hoede kreeg. ‘Het werkt heel goed dat je ongeveer dezelfde leeftijd hebt. Er zitten nu geen instanties tussen, waardoor die jongeren veel opener zijn.’ Voorwaarde was dat de inspanningen van beide kanten zouden komen. De studenten werkten 32 uur per week aan hun project, en konden als dat nodig was ook ’s avonds en in het weekeinde worden gebeld. Dorothy: ‘Maar wij verwachtten dan wel dat zij, de jongeren, op hun

Arbeidsmarktbeleid

beurt hun afspraken nakwamen. En onze opdrachten accepteerden. Het ging erom

een vertrouwensband te scheppen.’ Bron: Volkskrant, 15 februari 2000.

De Taskforce heeft een lans gebroken voor de aanstelling van mentoren op de werkvloer (voor een periode van 6 tot 12 maanden). Het ligt in het voornemen om hiermee in experimentele zin in de Horeca van start te gaan. De Taskforce meent dat de aanpak moet worden gecontinueerd en via de Stichting van de Arbeid moet worden gevolgd. Bij gebleken succes kan dit model ook in andere branches worden toegepast. De diagnose (assessment) in het proces is van belang om vast te stellen welke elementen in een integrale aanpak terug moeten komen. Samenwerking met verschillende zorgvoorzieningen is soms vereist. Steeds vaker is sprake van een meervoudige problematiek: een brede aanpak (die zich naast scholing en werk onder meer kan richten op opvoedingsondersteuning, seksuele voorlichting, politie- en justitietrajecten, schuldsanering, vrijetijdsbesteding) is dan noodzakelijk24. Juist de combinatie van zorg en arbeid kan een project succesvol maken. In veel (fase 4) gevallen zal het noodzakelijk zijn een voorschakeltraject in te lassen waardoor een rolverdeling ontstaat tussen een arbeidstoeleider en de trajectbegeleider. De arbeidstoeleider tracht vanuit de zorgfunctie (psychosociale hulp) de belemmeringen weg te nemen die arbeidsinschakeling in de weg staan (van fase 4 naar fase 3, 2 of 1). De trajectbegeleider komt daarna in beeld en zorgt voor passend werk of een passende beroepsopleiding.

6.4

Werving en selectie van minderheden

Inleiding Werving en selectie richten de aandacht op de vraagzijde van de arbeidsmarkt en op de rol die zij spelen in de arbeidsmarktpositie van minderheden. De aanbodzijde en de rol daarvan op de positie op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld als gevolg van onvoldoende kwalificaties of een te geringe taalbeheersing, zijn eerder in dit advies aan de orde geweest. Het aspect van werving en selectie komt, onder de noemer intercultureel personeelsbeleid, in de adviesaanvraag expliciet aan de orde. Zo worden aan de SER de volgende vragen voorgelegd: – Ziet de SER kansen om de bekendheid met intercultureel personeelsbeleid te vergroten en de beschikbare expertise meer aan te wenden? Kan hierbij meer aangesloten worden op sectorbeleid en een infrastructuur die ook kleinere bedrijven kan bereiken? Kan een landelijk expertisebureau hierbij

24

S. Haddad, Jonge allochtonen willen best, in: Profiel, februari 2000, pp. 22-24.

123



een rol vervullen? Kunnen O&O-fondsen meer voor het sectorbeleid worden ingezet (zonodig ook sectoroverstijgend)? Is er aanleiding om voor ondersteuning bij intercultureel personeelsbeleid, naast de bedrijfsadviseurs minderheden bij Arbeidsvoorziening en gespecialiseerde particuliere bureaus, ook een voorziening te treffen in een sectorale ondersteuningsstructuur, bijvoorbeeld in de vorm van sectoradviseurs minderheden?

6.4.1

Etnische minderheden en personeelsbeleid

Het SCP constateert dat negatieve beeldvorming over minderheden en achterstelling factoren zijn die van betekenis zijn gebleken voor hun arbeidskansen25. Zowel het SCP als de Taskforce wijzen op de rol die ‘onbekendheid’ in dezen speelt. Deze onbekendheid uit zich in een gebrek aan adequate informatie bij werkgevers over etnische minderheden. De Taskforce wijst erop dat zo’n 80 procent van de ondernemers geen werknemers uit minderheden in dienst heeft. Daardoor kunnen stereotiepe veronderstellingen blijven bestaan en bijdragen aan de terughoudendheid van werkgevers bij het inschakelen van mensen uit minderheden. De onbekendheid is van grote invloed op werving en selectie. Het werven van minderheden is vaak al het eerste probleem omdat, zoals uit divers onderzoek naar voren komt, (de verschillende groepen) allochtonen anders zoeken dan werkgevers werven. Inschakelen van etnische minderheden vergt dus het opnieuw bezien van de manier waarop een bedrijf de werving aanpakt. Ook de onbekendheid met de culturele achtergronden van minderheden speelt een rol. Hierdoor worden allochtonen op een achterstand gezet. De andere culturele achtergrond van mensen uit etnische minderheden maakt dat wat gebruikelijk is (en is afgestemd op kennis van de gewoonten van de autochtonen) niet werkt voor allochtonen. Ook verschillen in (waardering van) cultureel bepaald gedrag – zoals aankijken, kleding, zelfstandigheid en ambitie tonen – kunnen een verkeerde indruk wekken van de capaciteiten van de kandidaat. Het taalgebruik tijdens de selectie kan ook in het nadeel van de allochtoon werken, zelfs als hij of zij het Nederlands goed beheerst; bepaalde uitdrukkingen of zegswijzen zijn moeilijk te begrijpen voor iemand die geen native speaker is. Deze aspecten en de aandacht ervoor zijn niet nieuw. Al vele jaren wordt aandacht gevraagd voor intercultureel management, de culturele dimensies bin-

25

Tesser, Merens en Van Praag, Rapportage minderheden 1999, SCP, Den Haag 1999, p. 302 e.v.

124

Arbeidsmarktbeleid

nen arbeidsorganisaties, interculturele communicatie enzovoorts26. Daarbij kan er onderscheid gemaakt worden tussen multicultureel personeelsbeleid, intercultureel management en diversiteitsbeleid (zie kader).

Wat wordt bedoeld met …

Multicultureel personeelsbeleid is personeelsbeleid dat is afgestemd op de etnische diversiteit van de arbeidsmarkt. Multicultureel personeelsbeleid richt zich op het (h)erkennen en wegnemen van onterechte drempels die het binnenhalen en binnenhouden van etnische minderheden in de weg staat. Intercultureel management richt zich specifiek op het management en is veelomvattender. Het is een uitgangspunt waarbij naar meer dan alleen instroomcijfers wordt gekeken. Onder intercultureel management valt het geheel aan kennis, inzicht en vaardigheden dat vereist is om vorm en leiding te kunnen

geven aan een multiculturele organisatie. Zaken als interculturele communicatie en antidiscriminatiebeleid horen nadrukkelijk bij intercultureel management

Diversiteitsbeleid is breder en gaat ervan uit dat ieder individu van elkaar verschilt, niet alleen allochtoon en autochtoon maar ook man-vrouw, oud-jong, wel-niet gehandicapt enz. Het is bij diversiteitsbeleid zaak om verschillen inzichtelijk te krijgen en goed te managen. Goed diversiteitsbeleid omvat multicultureel personeelsbeleid en intercultureel management.

Bron: Meer Werk, nr. 1, februari 2000, p. 4.

Naast werving en selectie (instroom) is ook belangrijk dat in dienst genomen allochtone medewerkers ook in dienst blijven en in het bedrijf doorstromen. In de literatuur krijgt dit aspect echter weinig aandacht. Ten onrechte omdat blijvende participatie en doorstroom uiteindelijk bepalen of de deelname van (etnische) minderheden op de arbeidsmarkt succesvol is. Bij de introductie van diversiteitsbeleid moet rekening gehouden worden met een leertijd. Implementatie vraagt tijd, effecten zijn niet direct zichtbaar, niet elk probleem wordt tijdig onderkend et cetera. Dit betekent dat er sprake moet zijn van een structurele inzet van het management. Een ander belangrijk aspect is dat de acceptatie van (een) allochtone medewerker(s) in een bedrijf of instelling geruime tijd vergt. Het bevorderen van acceptatie vergt een beleidsinzet van het gehele bedrijf, waarin de betrokken-

26

Zie bijvoorbeeld: G.W.M. van Vlugt (red.), Werken in Multiculturele Organisaties, theorie en praktijk van intercultureel management, Houten/Diegem 1995 en W. Burggraaf en J. van Kooten, Intercultureel management, organiseren en realiseren, 1996.

125

heid van het management van groot belang is27. Bij dit alles moet duidelijk zijn dat het bedrijf maar met name de werknemer een pioniersfunctie vervult en dat een andere uitkomst dan de beoogde zeer wel tot de mogelijkheden behoort. In het slotdocument van de Taskforce wordt in dit verband opgemerkt dat veelal onvoldoende wordt beseft dat uitval vaak meer van doen heeft met de bedrijfscultuur dan met de capaciteiten van de werknemer uit een minderheidsgroep. Voorkomen moet worden dat er attributiefouten worden gemaakt, dat wil zeggen dat het ‘falen’ onterecht wordt toegeschreven aan de betrokken werknemer of in het slechtste geval aan de allochtonen (of de vrouwen of de ouderen)28. 6.4.2

Beeldvorming beïnvloeden

Als onbekendheid en negatieve beelden bestaan en blijven bestaan werkt dit belemmerend voor de integratie van minderheden op de arbeidsmarkt. Het is daarom van belang dat verkeerde beeldvorming bestreden wordt en dat onbekendheid er niet toe leidt dat onbekend onbemind maakt. Sociale partners hebben deze problematiek onderkend en op dit terrein een aantal initiatieven ontplooid. Gewezen kan worden op de akkoorden Meer werk voor minderheden en Met minderheden meer mogelijkheden die werkgevers en werknemers in de Stichting van de Arbeid zijn overeengekomen in respectievelijk 1990 en 1996. Deze akkoorden zijn erop gericht de werkgelegenheid te vergroten van personen uit etnische minderheidsgroepen die kampen met een achterstandspositie op de arbeidsmarkt. Daarbij is in het eerste akkoord vooral een macrobenadering gekozen, in het tweede akkoord ligt de nadruk op het decentrale niveau. Ook heeft de Stichting van de Arbeid een Verklaring gelijke behandeling op de arbeidsmarkt doen uitgaan29. In deze verklaring stelt de Stichting dat het van groot belang is dat gelijke behandeling op de arbeidsmarkt en in de onderneming bevorderd wordt en dat dit een bewuste inzet van ondernemingen vereist. Ongelijke behandeling vindt niet altijd volledig bewust plaats en voltrekt zich soms ook onopzettelijk. Er kan sprake zijn van ingeslopen processen en gewoonten of van achterhaalde of minder relevante functie-eisen. De Stich-

27 28

29

Martha Meerman, Gebroken Wit, over acceptatie van allochtonen in arbeidsorganisaties, Amsterdam 1999. Zie: J.P. Abell, Beleidsplan Multicultureel Personeelsbeleid Politie Regio Kennemerland, Amsterdam 1999 en R. Roosevelt Thomas Jr., Managing Diversity: van positieve actie naar positief waarderen van diversiteit, in: W. Burggraaf en J. van Kooten, Intercultureel management; organiseren en realiseren, Deventer 1996, pp. 51-69. Stichting van de Arbeid, Verklaring gelijke behandeling op de arbeidsmarkt, publicatienr. 9/98, december 1998.

126

Arbeidsmarktbeleid

ting beveelt de CAO-partijen aan om (voorzover nodig) te bevorderen dat het beleidsuitgangspunt van gelijke behandeling zijn vertaling vindt in het personeelsbeleid. Daarbij wijst de Stichting ook op de rol die de ondernemingsraden in dezen kunnen en hebben te vervullen (waken tegen discriminatie en bevorderen van gelijke behandeling). Recent hebben sociale partners bij monde van de Stichting van de Arbeid het belang van gelijke behandeling en non-discriminatie nogmaals onderstreept met de Aanbeveling werving en selectie. Daarin wordt als eerste uitgangspunt voor een zorgvuldig wervings- en selectiebeleid genoemd: “een ieder heeft gelijke kansen bij de toegang tot de onderneming, onverlet de objectieve en reële functievereisten”30. 6.4.3

Overwegingen van de raad

Het is noodzakelijk de huidige ontwikkelingen, waarbij de economische en werkgelegenheidsgroei de participatie van minderheden bevorderen, aan te vullen door belemmeringen voor de participatie van minderheden op te heffen. Voor het personeelsbeleid is het daarbij van belang te onderkennen dat het verschil in positie tussen autochtonen en allochtonen niet uitsluitend is toe te schrijven aan opleidingskwalificaties. Onbekendheid en verschil in culturele achtergrond beïnvloeden de werving, selectie en het ‘behoud’ en de doorstroom van personeel uit etnische minderheden. Een goed personeelsbeleid, waarbij de verschillen tussen mensen als uitgangspunt worden genomen en benut (diversiteitsbeleid) verbetert de positie van minderheden. De situatie op de arbeidsmarkt waardoor een grotere deelname van oudere (arbeids)gehandicapten en allochtonen gewenst en nodig is, vraagt om een dergelijk personeelsbeleid dat inspeelt op deze diversiteit in het (potentiële) arbeidsaanbod. De betrokkenheid van het management is noodzakelijk om de bevordering van de arbeidsparticipatie van etnische minderheden in het bedrijf op gang te brengen en door te zetten. Daarenboven is het uitdragen van dat beleid door het management van groot belang gelet op de invloed van het management op de waarden en normen van het bedrijf31. De raad vindt dat het management van bedrijven en instellingen de instrumenten van het sociaal beleid, meer dan tot nu toe reeds gebeurt, dient toe te passen ten behoeve van een diversiteitsbeleid (en intercultureel personeelsbeleid) en daarmee bewust de instrumenten inzet om werknemers afkomstig uit etnische minderheden binnen te halen en binnen te houden.

30 31

Stichting van de Arbeid, Aanbeveling werving en selectie, publicatienr. 5/00, maart 2000. Zie bijvoorbeeld: Stichting van de Arbeid, Met alle respect! Over bedrijfscultuur en omgangsvormen op de werkplek, publicatienr. 7/99, december 1999.

127

Aanbevelingen Taskforce Minderheden Recent heeft de Taskforce minderheden en arbeidsmarkt aanbevelingen gedaan om de positie van de etnische minderheden op de arbeidsmarkt te verbeteren. Een deel van deze aanbevelingen heeft betrekking op het personeelsbeleid, op de wenselijkheid en de noodzaak rekening te houden met de heterogeniteit van de beroepsbevolking en op het benutten van de kwaliteiten van de gehele beroepsbevolking. In het slotdocument doet de Taskforce onder meer de volgende, op intercultureel personeelsbeleid toegespitste, aanbevelingen32: – het vervullen van een voorbeeldfunctie door de overheid (landelijk, provinciaal en lokaal); – brancheorganisaties moeten op indringende wijze in hun organisaties wijzen op het potentieel onder minderheidsgroepen; – werkgeversorganisaties en de Nederlandse Vereniging voor Personeelsbeleid dienen als voor de hand liggende voortrekkers het vak intercultureel personeelsbeleid in hun (na)scholingstrajecten op te nemen; – een centraal informatiepunt over multicultureel personeelsbeleid, aangestuurd door de werkgeversorganisaties, zal de drempels bij de instroom van minderheden verlagen; – in het hoger onderwijs dient intercultureel personeelsmanagement onderdeel te zijn van de personeelsopleidingen; – wervings- en selectiemethodes moeten ‘cultuurvrij’ worden gemaakt. Daarnaast dient rekening gehouden te worden met culturele verschillen (tot en met de derde generatie) die negatief uitwerken voor mensen uit minderheidsgroepen. De aanbevelingen van de Taskforce worden in het algemeen door de raad onderschreven, dat geldt derhalve ook voor de aanbevelingen die betrekking hebben op de rol van het personeelsbeleid bij de bevordering van de arbeidsdeelname van minderheden. Toch plaatst de raad enkele kanttekeningen. Kanttekeningen De aanbeveling van de Taskforce intercultureel personeelsbeleid op te nemen in (na)scholingstrajecten is erg algemeen geformuleerd. Voor een vergroting van de arbeidsdeelname van etnische minderheden is het van belang dat diegene die betrokken zijn bij werving en selectie (personeelsfunctionarissen) en bij het aannemen van personeel (leidingevenden) beter geïnformeerd worden over intercultureel personeelsbeleid. Het lijkt de raad dan ook wenselijk het interculturele aspect in de nascholing op deze groep toe te spitsen.

32

Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt, Slotdocument; Bevindingen en aanbevelingen, Ministerie van BZK, januari 2000.

128

Arbeidsmarktbeleid

Een tweede kanttekening betreft de aanbeveling voor een centraal informatiepunt over multicultureel personeelsbeleid aangestuurd door werkgeversorganisaties. De raad onderschrijft het belang dat een centraal punt in dezen kan hebben. Voorkomen moet echter worden dat dit informatiepunt ten ondergaat in het uitdijende aanbod van centrale informatiepunten. Belangrijker is dat kennis over dit onderwerp aanwezig is bij de bestaande informatiepunten voor ondernemers en dat deze informatie gegeven kan worden op het niveau dat zo dicht mogelijk bij de ondernemer staat: het branche- en lokale niveau. Daarmee wordt het mogelijk direct in te spelen op de vragen van de ondernemer. Een centraal punt kan dan dienst doen als bron voor be-staande informatiepunten en als punt waarnaar kan worden doorverwezen. Juist met het oog op het belang van informatie die is toegesneden op de specifieke positie van de onderneming of instelling meent de raad dat er geen aanleiding is om een voorziening te treffen in een sectorale ondersteuningsstructuur zoals sectoradviseurs minderheden. Dit neemt vanzelfsprekend niet weg dat sectoren en sectororganisaties een rol kunnen spelen bij het door middel van voorlichting en informatie bevorderen van intercultureel personeelsbeleid en management. De Taskforce beveelt ook aan wervings- en selectiemethoden ‘cultuurvrij’ te maken. De raad gaat ervan uit dat hiermee bedoeld wordt dat bij werving en selectie zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met verschillen die voortvloeien uit verschil in culturele achtergrond en die niet relevant zijn in het kader van de functie waarvoor wordt geworven of waarnaar wordt gesolliciteerd. Dit geldt ook voor de toepassing van psychologische tests en assessments. De uitkomsten daarvan zijn in veel gevallen ook gevoelig voor verschil in culturele achtergrond en werken nadelig uit voor kandidaten uit minderheden33. In deze zin ondersteunt de raad deze aanbeveling. Met het oog op werving en selectie acht de raad het ten slotte ook van belang dat de eisen die bedrijven en instellingen stellen aan het vervullen van de functies nog eens goed tegen het licht worden gehouden om te bezien of zij geen onnodige en onbedoelde uitwerking hebben ten nadele van de kansen van etnische minderheden (bijvoorbeeld – bij laaggeschoolde beroepen – het niveau van taalbeheersing, de vereiste diploma’s en dergelijke).

33

Zie bijvoorbeeld: F.J.R. van de Vijver en J.P. Abell, Werving en selectie binnen een veranderend personeelsmanagement, in: G.W.M. van Vugt (red.), Werken in multiculturele organisaties, theorie en praktijk van intercultureel management, Houten/Diegem 1995, p. 101 e.v.

129

6.5

De ondersteuningsstructuur

6.5.1

Activiteiten op brancheniveau

Rol van de onderneming is doorslaggevend De sleutel voor verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden ligt bij de verbetering van de vaardigheden van werkzoekenden en werkenden. Daarmee wordt ingespeeld op de kwalificaties die op de arbeidsmarkt worden gevraagd. Ook wordt grote waarde gehecht aan het personeelsvoorzienings- en organisatiebeleid van bedrijven en instellingen. Op dit niveau komen de banen tot stand en worden vacatures vervuld en het is dus van groot belang dat werkgevers (bedrijven en overheid) de etnische minderheden op de arbeidsmarkt ‘zien staan’ (zie ook paragraaf 6.4.2.). De Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt heeft, zoals uit paragraaf 6.4 gebleken is, een lans gebroken voor de versterking van de aandacht binnen ondernemingen voor het potentieel van (werkloze) minderheden. De Taskforce meent dat een aantal voorzieningen daarbij kan helpen, zoals het aantrekken en opleiden van personeelsfunctionarissen en lijnmanagers die geschoold zijn in intercultureel management, een personeelsfunctionaris die uit de kring van etnische minderheden afkomstig is en zo mogelijk het aanwijzen van een verantwoordelijke manager (‘een probleemeigenaar’) voor de instroom (kwantitatief en kwalitatief ) van werknemers uit minderheidsgroepen. Voorts dienen wervings- en selectiemethoden ‘cultuurneutraal’34 te worden toegepast. De raad deelt deze opvatting en onderschrijft eveneens de belangrijke rol die door de Taskforce aan ondernemingsraden en medezeggenschapsorganen wordt toegekend. Ondernemingsraden hebben zowel op grond van de Wet op de ondernemingsraden (art. 28 lid 3) als op grond van de Wet Samen (art. 5 lid 4) de taak de vinger aan de pols te houden en kunnen met nadruk de mogelijkheden voor instroom en doorstroom met de leiding van de organisatie aan de orde stellen35. Het brancheniveau ondersteunt De doorslaggevende betekenis van de activiteiten van bedrijven en instellingen op de arbeidsmarkt neemt niet weg dat partijen op andere niveaus van de arbeidsmarkt een belangrijke ondersteunende rol spelen. In het voorgaande (paragraaf 6.3.4.) is al gewezen op de rol die brancheorganisaties spelen als

34 35

De Taskforce spreekt van ‘cultuurvrij’. C.Th. Zandvliet c.s., Evaluatie Wet SAMEN, Eindrapport, NEI, Rotterdam, februari 2000, p. 117. Ondernemingsraden benadrukken vaak het belang van het minderhedenbeleid. Het oordeel van de ondernemingsraden omtrent het bedrijfsbeleid is in eenderde van de gedeponeerde jaarverslagen (Wet SAMEN) echter niet vermeld. Is dit wel het geval dan betreft het veelal een weinig (positief) kritische inhoud.

130

Arbeidsmarktbeleid

steun voor vooral kleinere bedrijven. Bedrijven zijn veelal wel bereid mee te werken aan het realiseren van ‘goede doelen’ en inspanningsverplichtingen die in cao’s zijn genoemd, maar zien vaak op tegen de administratieve rompslomp en de moeite die het kost om aan eenvoudige informatie en advies te komen36. Sector- en brancheorganisaties voorzien in dergelijke leemten zonder dat zij de beslissing omtrent de instroom van doelgroepen uit handen van de werkgever nemen. Belangrijke aandachtspunten bij het scheppen van de juiste randvoorwaarden zijn, getuige de opvattingen van ondernemingen zelf37: – hulp bij de werving en instroom van doelgroepen (c.q. niet-regulier arbeidsaanbod); – (bij)scholing van (oudere) werknemers; – het scheppen van opleidingsmogelijkheden ‘off-the-job’; – het verbeteren van het imago van de sector; – samenwerking met Arbeidsvoorziening38.

Best practices Voorbeelden van ondersteunende activiteiten die aansluiten bij de ontwikkelingen in de vraag naar arbeid zijn de eerder genoemde KOM-projecten geïnitieerd door de Taskforce. De Taskforce heeft in drie sectoren (transport en logistiek, horeca en particuliere beveiliging) en 12 ondernemingen werkgelegenheidsprojecten opgezet waarvan de projectcoördinatie en ondersteuning in handen zijn van een zelfstandig adviesbureau39. De ondersteuning van de KOM-projecten kent twee invalshoeken. In de eerste plaats is de ondersteuning erop gericht om bij deelnemende bedrijven het economisch belang van werving van minderheden te verduidelijken, de regionale arbeidsmarktstructuur transparant te maken en het management in brede zin te ondersteunen onder meer door informatievoorziening, voorlichting, het ontwikkelen van culturele competenties en bij de interne en externe communicatie. De tweede invalshoek is gericht op een expertisevergroting van de brancheorganisatie onder meer door kennisoverdracht (best-practises), het ontwikkelen van instrumenten voor de ondersteuning van bedrijven en de verspreiding van informatie

36 37

38

39

I. van Dijk, Goede doelen… en de praktijk? Stichting Optie/LEC, Bilthoven, mei 1997. Getuige onderzoek in 4 sectoren (metaal, bouw, ICT en zorg). R. van der Aa, P. van Nes, C. van der Veen, G. Vos, K. Zandvliet, Sectoren in de knel, knelpunten in de personeelsvoorziening, oorzaken en oplossingsrichting, NEI/SZW, Den Haag, maart 1999. In de voorstellen van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de Toekomstige structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI) is ruimte gelaten voor bipartiet opdrachtgeverschap op CAO-niveau of sectoraal niveau. Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 448, nr. 7, p. 19. De vraaggerichte benadering wordt gepresenteerd als een krachtig alternatief voor de aanbodgerichte benadering van overheid en Arbeidsvoorziening: door de wijziging van de Arbeidsvoorzieningswet per 1 januari 1996 is de vraaggerichte benadering van Arbeidsvoorziening op het tweede plan gekomen.

131

binnen en buiten de branche40. De Taskforce pleit ervoor de branche-pilots te continueren en het model in andere branches op grote schaal toe te passen. Een ander voorbeeld (waar ook de adviesaanvraag de aandacht op vestigt) is de branchegerichte aanpak in de zorg. In december 1998 is door sociale partners in de sector, het Ministerie van VWS en Arbeidsvoorziening Nederland het Convenant Arbeidsmarktbeleid Zorgsector (CAZ) gesloten. Binnen dit brede kader is onder meer voorzien in de jaarlijkse instroom van 1000 werknemers uit de kringen van etnische minderheden41. Een tijdelijk ondersteuningspunt allochtonen in de zorgsector (TOPAZ) is hierbij succesvol geweest, niet zozeer vanwege de directe vergroting van de arbeidsdeelname van allochtonen maar indirect, in de zin dat het de aandacht voor de potenties van minderheden in de regio heeft vergroot. Het CAZ is ook een voorbeeld van de wijze waarop de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid worden uitgevoerd.

Minderhedenorganisaties Naast een rol voor de brancheorganisaties ziet de raad ook een ondersteunende rol voor de minderhedenorganisaties zelf, zeker in die gevallen dat deze organisaties de maatschappelijke participatie van hun leden nastreven. Meer in het algemeen dient het kabinet een dialoog aan te gaan met de minderhedenorganisaties omtrent de rol die zij voor zichzelf zien in het integratieproces. Dit in verband met de verschillende opvattingen die daarover bij minderhedenorganisaties leven42. 6.5.2

Stichtingsaanbevelingen

Interim-evaluatie Stichting In de interim-evaluatie van het tweede Stichtingsakkoord ‘Met minderheden meer mogelijk’ doet de Stichting van de Arbeid verslag van onderzoek dat zij zelf heeft verricht naar de doorwerking van het genoemde akkoord43. Belangrijk aspect van dit akkoord was – naast de nadruk die is gelegd op de verbetering van de beleidsuitvoering op centraal niveau – dat het accent in de beleidsvoering verlegd wordt naar het decentrale branche- en ondernemingsniveau. ‘In dat opzicht worden aanbevelingen gedaan om te komen tot een

40 41 42 43

SOVOV, Een branchegerichte aanpak voor instroom, doorstroom en behoud van allochtoon personeel, (Circulaire) 26 augustus 1999. CAZ, Meerjarig beleidskader 2000-2004, Jaarplan 2000, 25 november 1999. R. Penninx en B. Slijper, Voor elkaar? een beschouwing over de betekenis van organisaties van migranten voor het integratie- en vrijwilligerswerkbeleid, UvA, Amsterdam, maart 1999. Stichting van de Arbeid, Interim-evaluatie van het 2e stichtingsakkoord ‘Met minderheden meer mogelijk’, publicatienr. 6/98, Den Haag, 11 november 1998.

132

Arbeidsmarktbeleid

adequate sectorale infrastructuur die een effectieve aansturende werking heeft naar het regionale en decentrale ondernemingsniveau’, zo luidt de tekst van het akkoord. De Stichting noemt de uitkomsten van het door haar benutte evaluatieonderzoek bemoedigend. De werkgelegenheid voor minderheden is immers toegenomen en in de praktijk blijken nogal wat inspanningen in ondernemingen gebaseerd te zijn op CAO-afspraken die uit de aanbevelingen voortvloeien44.

Stichtingsaanbevelingen De aanbevelingen en conclusies die de stichting van de Arbeid noemt in het tweede minderhedenakkoord zijn als volgt samen te vatten: 1. Rassendiscriminatie in het algemeen en bij de toegang tot de arbeidsmarkt in het bijzonder dient bestreden te worden. Op ondernemingniveau kan deze bestrijding vormgegeven worden door het vastleggen van het uitgangpunt van fundamentele gelijkwaardigheid in het sociaal en/of personeelsbeleid, het vormgeven van het wervings- en selectiebeleid, het instellen van een klachtenprocedure of het aanpassen van promotie- en scholingsbeleid. 2. Partijen zouden op CAO-niveau een inspanningsverplichting kunnen vastleggen wat de instroom van allochtonen betreft in de desbetreffende sector om zo extra werkgelegenheid te bewerkstelligen. Bij het realiseren van deze inspannings-

3.

4.

5.

verplichting kan het opzetten van een organisatorische infrastructuur in de vorm van een sectoraal coördinatiepunt met een regionale vertakking ten behoeve van de decentrale uitvoering dienstig zijn. Aan de bovengenoemde inspanningsverplichting kunnen ondernemingen een eigen streefcijfer ontlenen wat de inschakeling van allochtonen op microniveau betreft. Het verdient aanbeveling een adequaat scholings- en opleidingsbeleid te voeren. Van belang is een intensieve samenwerking tussen sectoren en Arbeidsvoorziening, met name als het gaat om in bedrijfstakken gemaakte arbeidsmarktafspraken. Een voorname rol is weggelegd voor de bij de RBA’s aangestelde bedrijfsadviseurs minderheden, die als taak hebben ondernemingen voor te lichten en te ondersteunen bij de werving van allochtone werknemers.

Een aantal aanbevelingen blijkt goed aan te slaan. De toepassing van andere instrumenten laat echter nog te wensen over. De Stichting vraagt aandacht voor het feit dat de aanstelling van sectoradviseurs minderheden in de bedrijfs-

44

Deze afspraken komen veelal voort uit het eerste minderhedenakkoord. Stichting van de Arbeid, Meer werk voor minderheden, publicatienr. 6/90, Den Haag, 14 november 1990.

133

takken niet is nagevolgd45. De Stichting merkt hierover op dat het aan CAOpartijen is om een eigen infrastructuur te scheppen die de totstandkoming en implementatie van afspraken over het minderhedenbeleid bevorderen. Voorts roept de Stichting (grote en grotere) bedrijven op om voorzover dit nog niet is gebeurd in de komende jaren stappen te zetten op het terrein van het intercultureel management.

Voortgangsrapportage Arbeidsinspectie De voortgang binnen het sectorale minderhedenbeleid kan worden geïllustreerd aan de hand van de voortgangsrapportages van de Arbeidsinspectie. De Arbeidsinspectie heeft in 1998 onderzoek verricht naar de doorwerking van het tweede stichtingsakkoord in CAO’s en dit onderzoek recent geactualiseerd46. In 1999 zijn in 100 van de 132 (74 procent) onderzochte CAO’s een of meer bepalingen opgenomen over etnische minderheden. Tabel 6.3 geeft de onderzoeksresultaten; ter vergelijking zijn ook de procentuele uitkomsten uit 1996 opgenomen. Tabel 6.3 – Overzicht van de ontwikkelingen in de doorwerking van de Stichtingsaanbevelingen op CAO-niveau 1996 en 1999 (percentages)

Discriminatie, gelijke kansen en klachtenregeling – Discriminatieverbod – Gelijke kansen voor gelijkwaardige werknemers – Klachtenregeling/vertrouwenspersoon Werkgelegenheid, scholing en infrastructuur – Voorkeursbeleid – Inspanningsverplichting – Scholing – Infrastructuur Verlofregelingen – Verlof op niet-christelijke feest- en gedenkdagen – Verlengde vakantie voor bezoek aan land van herkomst Totaal

1996 38 12 29 4

1999 40 14 33 7

40 10 29 14 2

46 8 39 19 9

37 33 7

42 40 8

69

74

Bron: Arbeidsinspectie 1999.

45

46

De Stichting merkt hierover op dat het aanstellen van eigen sectoradviseurs niet als een praktisch hanteerbaar punt wordt ervaren en dat bij voorkeur aansluiting wordt gezocht bij de bedrijfsadviseurs minderheden van Arbeidsvoorziening. Ook in dit opzicht moet maatwerk en effectiviteit het uitgangspunt zijn. A.Peters, U.H.I. Sardjoe, Minderheden, een vervolgonderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid uit het tweede minderhedenakkoord op CAO-niveau, Arbeidsinspectie, november 1999.

134

Arbeidsmarktbeleid

Voor alle onderscheiden categorieën geldt dat tussen 1996 en 1999 sprake is van een toename van CAO-afspraken over minderheden. Vooral sterk gestegen (in procentueel opzicht) zijn afspraken over scholing, infrastructuur (in absolute zin nog bescheiden) en werkgelegenheid (inspanningsverplichting) en de afspraken over verlofregelingen op nietchristelijke feest- en gedenkdagen. De Arbeidsinspectie tekent hierbij aan dat de toename van het relatieve aantal CAO-afspraken over een inspanningsverplichting niet gepaard is gegaan met een algehele uitbreiding van het aantal te creëren arbeids- en werkervaringsplaatsen voor doelgroepen en minderheden. Aangetekend kan eveneens worden dat in de optiek van de Stichting het totaal aan instrumenten waarover partijen in branches beschikken verder reikt en dient te reiken dan de aanbevelingen uit de minderhedenakkoorden. Van evenveel belang voor minderheden is een goede implementatie van de aanbevelingen ten behoeve van het CAO-beleid tot 2002 en van de aanbevelingen over employability, scholing, opleiding en ouderenbeleid. 6.5.3

Regionale samenwerking

In toenemende mate is de rol van gemeenten in het integratie- en activeringsbeleidbeleid versterkt. Dit betekent dat de betrokken gemeentelijke diensten in toenemende mate activiteiten zullen (laten) ontwikkelen die idealiter aansluiten op de personeelsbehoefte van het lokale en regionale bedrijfsleven. In dat verband is ook het grotestedenbeleid van belang. De raad heeft in zijn advies van 1998 de bevordering van de arbeidsdeelname als doelstelling en belangrijk effect van het grotestedenbeleid benoemd en gewezen op de hechte samenhang met de drie andere doelstellingen van het grotestedenbeleid te weten: economische stimulering, stedelijke vernieuwing en vergroting van leefbaarheid47. Samenhang aanbrengen betekent dat de middelen die worden ingezet op de ene doelstelling mede worden getoetst op de mate waarin het bereiken van de andere doelstellingen wordt bevorderd48. Ten aanzien van elk van de vier genoemde doelstellingenclusters heeft de raad aanbevelingen gedaan. Regie en afstemming blijven daarbij de spil

47 48

SER-advies Samen voor de stad, publicatienr. 98/01, Den Haag, 16 januari 1998. Dat maakt middelencoördinatie noodzakelijk, zowel binnen het publieke domein als in relatie met private actoren. Daarmee wordt een claim gelegd op samenwerking. Deze samenwerking en middelencoördinatie moeten niet zozeer worden uitgelegd als een optie, maar als een noodzakelijke voorwaarde om synergie te bereiken.

135

waar het in het grotestedenbeleid om draait. De samenwerking met sociale partners en bedrijven is dan ook van eminent belang, niet alleen waar het gaat om de directe personeelsvoorziening of het uitvoeren van specifieke projecten, maar ook waar het gaat om beleidsvorming van de grote gemeenten in het algemeen49. In dat verband heeft de raad de instelling van centrale overlegorganen op lokaal niveau met een taakstellend karakter bepleit, omdat daardoor betrokken partijen (als gevolg van koppeling van verschillende netwerken) beter in staat zijn om tot samenwerking te komen die de verkokerde beleidsontwikkeling overstijgt. Het eerder geciteerde CPB-onderzoek laat zien dat de eerste stedelijke ontwikkelingsprogramma’s aan die norm niet voldoen en veelal een integrale aanpak van de arbeidsmarktproblematiek ontberen50. Er is wat dit betreft nog een lange weg te gaan. 6.5.4

De Wet Samen

Een zaak van lange adem. “De resultaten van de Wet Samen zijn wellicht beperkt, maar het is duidelijk dat de verbetering van de arbeidsmarktpositie van minderheden een zaak van lange adem is en dat er alleen kans van slagen is als er langs verschillende wegen aan wordt gewerkt”, zo luidt een eindconclusie van het evaluatierapport van de Wet Samen. In de adviesaanvraag wordt de Wet Samen expliciet onder de aandacht van de raad gebracht als de enige specifieke wettelijke regeling in het arbeidsmarktbeleid voor minderheden. De raad is gevraagd de evaluatie van de wet in de advisering te betrekken. Dat is onder meer van belang voor de beantwoording van de vraag of de looptijd van de wet (nu tot 2001) met 2 jaar zal worden verlengd.

Steun voor uitvoering van het Stichtingsakkoord De wet tracht het wervings- en personeelsbeleid van werkgevers te beïnvloeden door bedrijven met minimaal 35 werknemers bepaalde verplichtingen op te leggen. Deze verplichtingen komen in het kort neer op het opzetten van een registratie van de arbeidsdeelname van minderheden, de opstelling van een jaarverslag waarin streefcijfers voor de deelname van minderheden zijn aangegeven, alsmede de genomen maatregelen om deze streefcijfers te bereiken. De ondernemingsraad dient een oordeel over het

49 50

NCW, Een goede buurt is beter, over nieuwe lokale partners en het omgevingsbeleid van ondernemingen, Den Haag 1999. CPB, Op weg naar een effectiever grotestedenbeleid, op.cit., januari 2000.

136

Arbeidsmarktbeleid

verslag te geven, dat integraal in het jaarverslag moet worden opgenomen. Werkgevers moeten het jaarverslag bij het RBA deponeren. De verwachting is dat de registratie en openbaarheid van informatie werkgevers meer bewust maken van het feit dat zij mede verantwoordelijk zijn voor de zwakke arbeidsmarktpositie van etnische minderheden. Tegelijkertijd beoogt de wet maatschappelijke organisaties te activeren, onder meer doordat deze de openbare informatie kunnen benutten om bedrijven aan te spreken, waardoor een dialoog op gang kan komen. Aldus ondersteunt de wet het genoemde akkoord in de Stichting van de Arbeid, waarin sociale partners een inspanningsverplichting zijn aangegaan om de arbeidsmarktpositie van de etnische minderheden te verbeteren. De wet sluit tevens aan bij het Initiatief minderhedenbeleid van Arbeidsvoorziening, zij geeft BAMmers (bedrijfsadviseurs minderheden) een aanleiding om bedrijven actief te benaderen. De evaluatie van de wet geeft inzicht in de naleving van de wet, de doorwerking en de effecten van de wet en de rol van actoren. De belangrijkste bevindingen zijn in het navolgende weergegeven.

Naleving van de Wet Samen Het percentage organisaties dat een personeelsregistratie heeft en een jaarverslag opstelt (namelijk ongeveer 75 procent), ligt hoger dan het percentage dat feitelijk bij het RBA deponeert (namelijk ruim 50 procent). Wat de oorzaak is van deze ‘laksheid’ bij het deponeren, is – behalve de weerstand tegen ‘nutteloze administratieve verplichtingen’ – niet duidelijk. In het algemeen voldoen de deponerende organisaties aan de vereisten die aan de verslaglegging worden gesteld met een duidelijke uitzondering voor het vaststellen van evenredigheidscijfers en streefcijfers. Ongeveer 22% van de organisaties heeft deze niet in het jaarverslag opgenomen en ook blijkt dat niet meer dan een kwart van de deponerende bedrijven daadwerkelijk een streefcijfer heeft gedefinieerd. Slechts een klein deel (5% van de organisaties die hebben gedeponeerd) hanteert naar niveau gedifferentieerde streefcijfers. Specifieke maatregelen worden aangegeven in 75 procent van de gedeponeerde jaarverslagen. De maatregelen zijn in meerderheid georiënteerd op het aanbod (gerichte werving en voorkeursbeleid). Maatregelen gericht op het voorkomen van uitstroom en bevordering van doorstroom (zoals begeleiding, opleidingen, training van PZ-functionarissen e.d.) worden minder vaak genoemd en dan veelal in organisaties die ervaring hebben met minderheden. 137

Doorwerking en effecten van de Wet Samen In de interviews die ten behoeve van de evaluatie zijn gehouden is de overheersende mening dat het belangrijkste effect de bewustwording betreft. Relevante aspecten in dit verband zijn: – de aan de wet verbonden registratie zorgt ervoor dat, ondanks alle uitvoeringproblemen, de positie van de organisatie en het aandeel minderheden daarin, inzichtelijk wordt; – de wet brengt de gedachtevorming en incidenteel ook de beleidsontwikkeling op gang; – de wet geeft (in den brede) impulsen aan de discussie en het gesprek over het gewenste personeelsbeleid. Slechts een klein percentage van de bedrijven heeft zijn beleid of zijn gedrag aangepast onder invloed van de wet. Het effect op het personeelsbeleid is marginaal. Per saldo heeft de wet als zodanig – overigens in combinatie met overige initiatieven op het terrein van het minderhedenbeleid – hoogstens een gering positief effect gehad op het aan-deel van minderheden in de werkgelegenheid. De rol van actoren, regelgeving en uitvoering Geconcludeerd mag worden dat de voorlichtingsactiviteiten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in combinatie met de uitvoering van de wet, de Helpdesk en de BAMmers van Arbeidsvoorziening en het toezicht (rappels) van de Arbeidsinspectie positief hebben uitgewerkt op de naleving van de wet. Een gevolg is wel dat (naar eigen zeggen) zowel de Arbeidsinspectie (incidenteel, naar aanleiding van reacties na rappels) als Arbeidsvoorziening (vrij structureel, bij administratieve beoordeling en inhoudelijke analyse van jaarverslagen) aanlopen tegen capaciteitsgrenzen bij de administratieve afhandeling. Ook wordt aangegeven dat het aantal BAMmers te klein is om in alle (inhoudelijke) adviesaanvragen van bedrijven te kunnen voorzien, dan wel om in ruime mate actie te ondernemen naar aanleiding van de ingediende jaarverslagen. De Wet Samen wordt door werkgevers- en werknemersorganisaties benut als kader om het minderhedenbeleid op bedrijfsniveau onder de aandacht te brengen en bespreekbaar te maken. Tevens wordt door sociale partners benadrukt dat marktprikkels, zowel vanuit de arbeidsmarkt, als vanuit de afzetmarkten, naar verwachting van meer belang zijn voor het bereiken van evenredige deelname, dan het voldoen aan de wettelijke verplichtingen. In ieder geval stippen werkgeversorganisaties aan dat het stimuleren van bedrijven om meer aandacht te besteden aan deze marktprikkels mogelijk positieve effecten heeft. 138

Arbeidsmarktbeleid

Ondernemingsraden spelen een betrekkelijk passieve rol in de naleving van de wet en de ontwikkeling van specifiek beleid op bedrijfsniveau. Ook de rol van maatschappelijke organisaties – in combinatie met de openbaarheid van de jaarverslagen – komt onvoldoende tot zijn recht. Naar de mening van de betrokkenen is een belangrijke verklaring hiervoor de geringe capaciteit van deze organisaties in termen van mankracht en financiële middelen, maar ook het feit dat zij prioriteit geven aan een positieve dialoog met werkgevers. Eindconclusies van de onderzoekers De onderzoekers constateren dat het doel van de Wet Samen in hoge mate wordt onderschreven. Deze toegenomen bewustwording vertaalt zich echter aarzelend in wezenlijke aanpassingen van het personeels- en wervingsbeleid. Verbeteringen in het wervingsbeleid en acties in de vorm van voorkeursbeleid en extra aandacht via opleiding en training worden regelmatig gefrustreerd door een hoog verloop onder de medewerkers uit etnische minderheidsgroepen. Evenzo bestaat er onvoldoende zicht op de achtergronden van in-, door- en uitstroom van etnische minderheden. Het is dus belangrijk dat er inzicht in de problematiek op het niveau van het bedrijf ontstaat. Het gaat er dan vooral om knelpunten in het personeelsbeleid te herkennen en ideeën te krijgen over de gewenste aanpassingen en de daarmee verbonden inspanningen (en kosten). Gebleken is dat veel bedrijven behoefte hebben aan advies op deze punten en veel minder waarde hechten aan het voldoen aan de wettelijke verplichtingen. Hier ligt, zo menen de onderzoekers, een moeilijk punt, omdat de vraag niet beantwoord kan worden in hoeverre sprake is van wezenlijke bereidheid tot aanpassing. Bovendien vertaalt een andere opstelling van de bedrijfsleiding of de staf (afdeling P&O) zich niet onmiddellijk in een andere personeelswerving. In veel gevallen ligt de eindverantwoordelijkheid voor de aanstelling en begeleiding van nieuw personeel bij het lijnmanagement51. En ook de cultuur op de werkvloer moet aan minderheden ruimte bieden. Al met al moet worden vastgesteld dat de wet tot nu toe hoogstens een gering effect heeft gehad. De onderzoekers troosten zich met de gedachte dat het vaak enige tijd duurt voordat een maatregel of een wet effect sorteert. Het duidt tevens op een behoefte aan additionele inspanning. De naleving van de wet is de laatste jaren duidelijk verbeterd. Op basis van de

51

Het is om die reden begrijpelijk dat de Taskforce pleit voor trainingen intercultureel management voor lijnmanagers.

139

evaluatie stellen de onderzoekers voor deze winst op een viertal aspecten verder uit te bouwen. – De behoefte aan vermindering van administratieve rompslomp. Er leeft bijvoorbeeld bij bedrijven en instellingen met meerdere vestigingen in het land een duidelijke behoefte aan mogelijkheden tot centrale registratie en deponering. Sommige bedrijven hebben behoefte aan een andere registratievorm. – Het meer benutten van het gunstige effect van het voorlichtingsmateriaal, en dan met name de voorbeelden en standaardformulieren (inclusief de floppydisk), evenals de helpdesk en de activiteiten van de bedrijfsadviseurs minderheden. – Versterking van de rol van ondernemingsraden, maatschappelijke organisaties en werkgevers- en werknemersorganisaties. – Het inspelen op de behoefte aan advisering op het gebied van intercultureel management en personeelsbeleid. Er leeft een duidelijke behoefte aan advies over het noodzakelijke en wenselijke personeelsbeleid en de wijze waarop dit vorm kan worden gegeven in arbeidsorganisaties. Aangetekend zij dat deze behoefte zich toespitst op subsidiemogelijkheden en werving en selectie en minder op het personeelsinstrumentarium en organisatieverandering.

Conclusies en aanbevelingen

6.6

Algemeen beleid en minderheden Het beeld van de arbeidsmarkt is het laatste jaar ingrijpend gewijzigd. Knelpunten in de personeelsvoorziening van bedrijven geven aan dat er nieuwe kansen zijn voor langdurig werklozen. Er is niet alleen een dringende noodzaak voor werkgevers om de mismatch op de arbeidsmarkt op te lossen, het is anders dan jaren geleden een stuk gemakkelijker geworden om individuele trajectplannen te ontwikkelen die voor betrokkenen daadwerkelijk een baan opleveren. Kansen liggen er genoeg op de arbeidsmarkt: voor werkgevers om het in ruime mate aanwezige en veelal onderbenutte potentieel van etnische minderheden op te waarderen en te benutten; voor werkzoekenden om nieuwe, voor de arbeidsmarkt noodzakelijke kwalificaties te verwerven. Met het oog op deze betrekkelijke nieuwe situatie vraagt het kabinet de raad of de huidige arbeidsmarktinstrumenten nog voldoen en of daarmee een evenredige deelname van etnische minderheden kan worden gerealiseerd. Het kabinet meent dat nieuwe mogelijkheden zowel kunnen liggen in de intensivering van de huidige inzet van middelen als bij aanvullende 140

Arbeidsmarktbeleid

en nieuwe maatregelen. Daarbij stelt het kabinet de vraag of het algemene arbeidsmarktbeleid wel goed uitwerkt voor etnische minderheden.

Kanttekeningen bij vragen uit de adviesaanvraag De raad plaats bij deze vragen een aantal kanttekeningen. In de eerste plaats is de beschikbare informatie niet toereikend om de effectiviteit van het arbeidsmarktinstrumentarium en het rendement van opleidings- en scholingsinspanningen te kunnen beoordelen. Een gevolg daarvan kan zijn dat noodzakelijke bijstellingen in de uitvoering van het beleid te lang uitblijven. In de tweede plaats heeft de raad sterk de indruk dat de bestaande beleidsmogelijkheden nog onvoldoende worden benut. Het gaat daarbij concreet om de uitvoering van het beleid in de directe contacten tussen de uitvoeringsinstellingen en de (uitkeringsgerechtigde) werkloze werkzoekende en om de (vaak ontbrekende) samenwerking tussen de verschillende instanties die betrokken zijn bij de uitkeringsverschaffing (Uvi of gemeente) en de reïntegratie (Arbeidsvoorziening, opleidings- en scholinginstellingen, eventuele andere hulpverleners). Wat dit betreft dient het motto te zijn dat het nog ruimschoots beter kan. Intensivering van de uitvoering van het beleid is dus geboden, in de zin dat uitvoerders meer resultaatgericht en minder proceduregericht met de cliënten omgaan. De raad gaat er daarbij van uit dat in de nabije toekomst voldoende concurrentie ontstaat tussen kwalitatief hoogwaardige reïntegratiebedrijven, zodat reïntegratietrajecten op maatwerk, kwaliteit en duurzaamheid (employability) kunnen worden gekozen. Arbeidsmarktinstrumentarium is toereikend De raad meent dat het algemene arbeidsmarktinstrumentarium toereikend moet worden geacht om het leeuwendeel van alle werkzoekenden op korte of wat langere termijn aan een baan te helpen. Met het instrumentarium zullen altijd specifieke toepassingen voor groepen en individueel maatwerk mogelijk moeten zijn. Het instrumentarium is daartoe flexibel genoeg; nieuwe werkwijzen zijn getuige de verschillende best practices tot ontwikkeling gekomen. De roep om baanbrekende oplossingen lijkt dan ook enigszins voorbarig. Baanbrekende aanpakken ontstaan veelal op het micro- of mesoniveau van regio’s, branches of bedrijven als antwoord op specifieke knelpunten. Bij bewezen effectiviteit dienen de succesbepalende elementen ervan een plaats te krijgen in het algemene instrumentarium., Zo valt op dat nieuwe werkwijzen en methoden (zoals aangepaste scholingstrajecten) vaak tot ontwikkeling komen buiten de 141

geijkte instituties (in casu het reguliere onderwijs). Het is zaak het leereffect voor de instituties (ROC’s) te vergroten opdat zij er hun voordeel mee doen. Kernbegrippen hierbij zijn flexibiliteit en klantgerichtheid. Tenslotte is de raad van oordeel dat reeds verricht onderzoek voldoende duidelijkheid verschaft over aard en omvang van de arbeidsmarktproblematiek van allochtonen en de te volgen oplossingsrichtingen. Additioneel onderzoek, hoe nuttig ook op bepaalde punten, mag een doortastende uitvoering van de aanbevelingen niet in de weg staan.

Naar een vraaggerichte benadering De raad is voorstander van de ontwikkeling van een vraaggerichte optiek, dat wil zeggen een optiek die zich richt op knelpunten in de personeelsvoorziening en is gebaseerd op kwalificatieverhoging van werkzoekenden. Onbenutte potenties moeten worden uitgebaat zowel bij werkzoekenden als werkenden. Doorstroom, instroom en het voorkomen van uitstroom zijn nodig om de te verwachten kwalificatietekorten op de verschillende niveaus van de onderneming het hoofd te kunnen bieden. Daarvoor is een flexibel opleidingsaanbod nodig; hiervoor zijn onder meer ROC’s verantwoordelijk, maar branches en sectoren moeten dienaangaande ook hun kwalificatie-eisen te stellen. Noodzakelijk is een extra impuls aan de startkwalificatietrajecten. Verruiming van de scholingsaftrek kan uitgroeien tot duidenden leertrajecten per jaar voor werkzoekenden van 27 jaar en ouder zonder startkwalificatie. Dit zijn enkele ingrediënten van een brede kwalificatiestrategie. Voor het directe verkeer op de arbeidsmarkt bepleit de raad maatregelen om de arbeidsmarkt transparanter te maken, onder meer door het beter op elkaar aansluiten van wervings- en zoekkanalen. De raad hecht bijzonder belang aan de inschakeling van contactpersonen uit de minderheden. Werving en selectie dienen met in achtneming van culturele verschillen, ‘cultuurneutraal’ te worden uitgevoerd en zodanig, dat personen van etnische minderheden een gelijke kans op aanname hebben. Voorts bepleit de raad een betere naleving van de procedures inzake het aanbieden en aannemen van passende arbeid en scholing. Werkgevers en werkzoekenden dienen individueel op hun verantwoordelijkheid voor reïntegratie te worden aangesproken. Bovendien is er op de werkvloer meer aandacht nodig voor uitstroom.

142

Arbeidsmarktbeleid

Intermediairs De behoefte aan nieuwe intermediaire voorzieningen is sterk toegenomen. Er blijkt behoefte te zijn aan reïntegratietrajecten die op projectbasis worden uitgevoerd. In dergelijke projecten wordt veelal gebruik gemaakt van effectieve nieuwe werkvormen. Grosso modo komen die erop neer, dat voorzien wordt in een heldere diagnose van belemmeringen aan vraag- en aanbodkant en vervolgens in de integrale aanpak ervan. Belangrijk en motiverend voor werkzoekenden blijkt de aanwezigheid van een perspectief op een baan en een vangnet (mentor) dat ook na afloop van het traject geruime tijd beschikbaar blijft. De raad meent dat deze elementen een plaats moeten krijgen in het reguliere instrumentarium. Deze intensieve aanpak van de mismatch op de arbeidsmarkt geeft aanleiding tot de volgende conclusies: – De reïntegratieproblematiek wordt sterk onderschat. Dat komt met name tot uitdrukking in de gebrekkige samenwerking tussen de bij de integratie betrokken instanties. Vooral de samenwerking tussen de uitkeringsinstantie en het reïntegratiebedrijf vraagt meer structuur. – Het ondersteuningsaanbod in de sluitende aanpak moet sneller tot stand komen, zeker als het gaat om taalvaardigheidsverbetering ten behoeve van ‘oudkomers’. – Uitkeringsgerechtigde werkzoekenden dienen te voldoen aan de wettelijke verplichtingen die het ontvangen van een uitkering met zich mee brengt. In het verlengde daarvan zijn werkzoekenden ermee gediend indien de te volgen aanpak bij de intake expliciet wordt gemaakt en schriftelijk vastgelegd (als ware er sprake van een contract). In de schriftelijke vastlegging staan rechten, plichten en sancties duidelijk verwoord. Aldus moet een koppeling gemaakt worden tussen het recht op een uitkering en de ondersteuning bij de terugkeer naar de arbeidsmarkt enerzijds en het verplichtende karakter van het arbeidsinpassingstraject anderzijds. Uitgegaan wordt van de voorkeuren van betrokkenen en duidelijk wordt gemaakt binnen welke grenzen van passende arbeid en passende scholing deze voorkeuren kunnen worden gehonoreerd. – De uitkeringsinstantie, die tevens verantwoordelijk is voor de reïntegratie, stelt een contactpersoon aan die het gehele reïntegratieproces overziet en als case-manager de primaire verantwoordelijkheid draagt voor het integratieproces. – Ook fase 1-werkzoekenden uit etnische minderheden hebben meer begeleiding en toepassing van arbeidsmarktinstrumenten nodig dan nu (voortvloeiend uit de fase-indeling) kan worden gegeven. De raad 143

heeft er met instemming kennis van genomen dat het kabinet hiervoor 30 miljoen gulden extra ter beschikking heeft gesteld.

Werving, selectie en behoud van personeel uit etnische minderheden Voor het personeelsbeleid is het van belang te onderkennen dat het verschil in positie tussen autochtonen en allochtonen niet uitsluitend is toe te schrijven aan opleidingskwalificaties. Onbekendheid en verschil in culturele achtergrond beïnvloeden de werving, selectie en het 'behoud' en de doorstroom van personeel uit etnische minderheden. Een goed personeelsbeleid, waarbij de verschillen tussen mensen als uitgangspunt worden genomen en benut, (diversiteitsbeleid), verbetert de positie van minderheden. De raad is van mening dat het management van bedrijven en instellingen de instrumenten van het sociaal beleid, meer dan tot nu toe reeds gebeurt, dient toe te passen ten behoeve van een diversiteitsbeleid (en intercultureel personeelsbeleid) en instrumenten zoekt om werknemers afkomstig uit etnische minderheden binnen te halen en binnen te houden. Het lijkt de raad wenselijk bij de nascholing van medewerkers die betrokken zijn bij werving en selectie (personeelsfunctionarissen) en bij het aannemen van personeel (leidinggevenden) dat aandacht wordt besteed aan intercultureel personeelsbeleid. De raad vindt dat de informatievoorziening aan ondernemers over intercultureel personeelsbeleid verbeterd kan worden. Daarvoor is het belangrijk dat kennis over intercultureel personeelsbeleid aanwezig is bij bestaande informatiepunten voor ondernemers, zodat deze informatie gegeven kan worden op het niveau dat zo dicht mogelijk bij de ondernemer staat. De raad is van oordeel dat bij werving en selectie zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met verschillen tussen kandidaten die voortvloeien uit verschil in culturele achtergrond en niet relevant zijn in het kader van de functie waarvoor wordt geworven of waarnaar wordt gesolliciteerd. Dit geldt ook voor de toepassing van psychologische tests en assessment-procedures. Met het oog op werving en selectie acht de raad het voorts van belang dat de eisen die bedrijven en instellingen stellen aan het vervullen van de functies nog eens goed tegen het licht worden gehouden om te bezien of zij geen onnodige en onbedoelde uitwerking hebben ten nadele van de kansen van etnische minderheden.

144

Arbeidsmarktbeleid

Activiteiten op brancheniveau Ondersteunende activiteiten door brancheorganisaties zijn belangrijk. Deze organisaties kunnen hulp bieden bij de werving en instroom van doelgroepen, de bijscholing van (nieuwe) werknemers en het scheppen van opleidingsmogelijkheden ‘on- en off-the-job’. De evaluatie van de Wet Samen heeft een duidelijke behoefte aan advisering op het gebied van intercultureel management en personeelsbeleid aan de oppervlakte gebracht. Ook kunnen branches contracten afsluiten met reïntegratiebedrijven voor specifieke projecten of de samenwerking met Arbeidsvoorziening verzorgen. Branches (cao-partijen) dienen een eigen aanpak te ontwikkelen om ervoor te zorgen dat de Stichtingsaanbevelingen en de cao-afspraken die daaruit voortvloeien in ondernemingen doorwerken. De raad gaat ervan uit dat de Stichting van de Arbeid in de komende evaluatie van het tweede Stichtingakkoord eveneens de vraag zal beantwoorden hoe de doorwerking van de Stichtingsaanbevelingen verder kan worden bevorderd52. Gemeenten dienen ervoor te zorgen dat zij bij de uitvoering van het gemeentelijke arbeidsmarktbeleid goede contacten met de regionale branche- of sectororganisaties onderhouden en (veelal in het kader van het grotestedenbeleid) activiteiten van sociale partners op brancheniveau en in ondernemingen, gericht ondersteunen. Wet Samen De raad neemt er kennis van dat de evaluatie van de Wet Samen laat zien dat de resultaten tegenvallen. Uit de eerste resultaten blijkt de Wet vooralsnog niet wezenlijk bij te dragen tot verhoging van de arbeidsdeelname van etnische minderheden. Wel is sprake van een grotere bewustwording van de mogelijkheden die etnische minderheden voor ondernemers bieden. De effectiviteit van de wet is dus zeer beperkt, zij het dat de Helpdesk Wet Samen (bij Arbeidsvoorziening Nederland) en de BAMmers (na een aanvankelijk wat zwakke start53) in een duidelijke behoefte voorzien. Bedrijfsadviezen en het opzetten van gerichte projecten zijn veelal arbeidsintensief, waardoor slechts in een beperkt aantal concrete vragen of projecten kan worden voorzien. Daardoor blijven mogelijkheden onbenut. De raad wil er overigens geen twijfel over laten bestaan dat hij meent dat de Wet Samen moet worden nageleefd en dat het al met al zin heeft de wet tot 2003 te continueren.

52 53

De evaluatie is voorzien voor eind 2000. Arbeidsvoorziening, Evaluatie positionering en werkwijze Bedrijfsadviseurs Minderheden, Rijswijk, mei 1996.

145

De wet biedt een kader voor overleg op ondernemingsniveau en geeft handvatten voor ondernemingsraden en maatschappelijke organisaties om het beleid van ondernemingen terzake kritisch te volgen. De raad betreurt het dat daar betrekkelijk weinig invloed van uitgaat. De raad meent dat ondernemingsraden en medezeggenschapsorganen zich op dit punt meer moeten laten gelden. Hier ligt een voorlichtende taak voor de vakorganisaties vooral ook voor de door hen voorgedragen leden. In het kader van de uitvoering van de Wet Samen is de raad voorstander van een actieve benadering van werkgevers op het individuele niveau door Arbeidsvoorziening. De raad wijst erop dat indien de maatschappelijke organisaties zich op dit punt actiever kunnen opstellen zij ook voor hun achterban een mechanisme vormen om de toegang tot werk te krijgen, terwijl ook bedrijven hiervan kunnen profiteren. Het is belangrijk dat de betrokkenheid van de organisaties op lokaal niveau thans toeneemt. Indien onvoldoende mankracht en financiële middelen die ontwikkeling verder in de weg staan, moet dit in de ogen van de raad, voor het kabinet aanleiding zijn een aantal activiteiten gericht te ondersteunen. De raad meent dat in het algemeen van de introductie van nieuwe regelgeving geen snelle resultaten verwacht mogen worden. Ook met betrekking tot de effecten van de Wet Samen moeten, getuige de evaluatie, de verwachtingen niet te hoog gespannen zijn. De wet heeft bijgedragen aan de bewustwording van de problematiek en de meningsvorming in het bedrijfsleven en vervult onder meer ten behoeve van de uitvoering van het beleid (bijvoorbeeld voor BAMmers) een ondersteunende functie. Daarmee vormt de wet een nuttig radertje in een meer omvattend geheel van (te intensiveren) activiteiten. Al met al meent de raad dat continuering van deze (tijdelijke) wet tot 2003 zin heeft. De raad tekent aan, dat ze er daarbij van uitgaat dat de in het SER-advies bepleite regelingen en aanbevelingen ook worden gerealiseerd.

Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt De raad onderschrijft in grote lijnen de aanbevelingen van de Taskforce54. Bij een aantal aanbevelingen heeft de raad de neiging het accent wat anders te leggen. Wellicht omdat de Taskforce de gevolgen van de omslag op de arbeidsmarkt voor allochtone werkzoekenden nog niet goed kon overzien, heeft zij in ruime mate haar toevlucht gezocht tot het creëren van

54

De aanbevelingen zijn in bijlage 3 van het advies opgenomen.

146

Arbeidsmarktbeleid

voorzieningen en nieuwe institutionele randvoorwaarden. De vraag is of hiermee de versnippering van de aandacht voor de problematiek niet eerder toe- dan afneemt. Desalniettemin acht de raad de uitvoering van een groot aantal aanbevelingen gewenst en beveelt deze aan in de aandacht van degenen die door de Taskforce om een duidelijke inbreng worden gevraagd.

147

148

7. Beleid voor subgroepen

7.1

Inleiding

Algemeen Het kabinet wijst er in navolging van SCP en RMO op dat er geen sprake is van verdergaande marginalisering van de verschillende etnische groeperingen in Nederland. Zij zijn (gemiddeld) beter geïntegreerd dan in het verleden. Daarbij doen zich echter wel enkele uitzonderingen voor. De RMO adviseert het integratiebeleid toe te spitsen op die uitzonderingen, zodat de oorspronkelijke doelgroepen niet meer als geheel worden aangesproken op de achterstanden van die subgroepen. Ook het SCP geeft in zijn rapportage aan dat de groep etnische minderheden als geheel een gunstige ontwikkeling heeft doorgemaakt, maar dat de jongeren uit de meeste minderheidsgroeperingen, de langdurig werkloze minderheden en de vluchtelingen hierop een uitzondering vormen. Het kabinet wijst erop dat in het arbeidsmarktbeleid in het algemeen geen sprake is van toespitsing op subgroepen naar etnische herkomst. In de algemene arbeidsmarktmaatregelen zijn er ook geen verbijzonderingen naar demografische etnische groepen: jongeren, ouderen, mannen, vrouwen. Wel kan er aanleiding zijn voor een specifieke aanpak binnen het algemene beleid vanwege bijzondere of relatief grote problemen bij de arbeidsparticipatie en de arbeidstoeleiding van subgroepen. Hierbij kan, zo meent het kabinet, met name worden gedacht aan allochtone vrouwen en allochtone jongeren. Naar aanleiding hiervan stelt het kabinet de raad de vraag of hij van mening is dat – alhoewel er nog steeds sprake is van een groot werkloosheidsverschil bij alle oorspronkelijke doelgroepen ten opzichte van autochtonen – het arbeidsmarktbeleid in het bijzonder toegespitst dient te worden op de specifieke problemen van enkele subgroepen. Meer specifiek stelt het kabinet de vraag welk beleid, gericht op knelpunten, kan worden ingezet voor allochtone vrouwen en voor allochtone jongeren. De raad meent inderdaad dat in het algemeen een toespitsing van het algemene beleid op de specifieke problemen van subgroepen in de rede ligt vooral omdat die problemen onderling sterk kunnen verschillen en dus om een eigen aanpak vragen. In dit hoofdstuk zal hij aandacht besteden aan drie specifieke categorieën binnen de etnische minderheden te weten vrouwen, ouderen en 149

hoger opgeleiden. Ten aanzien van de categorie jongeren plaats de raad in het navolgende een enkele kanttekening.

Jongeren Wat de jongeren betreft verwijst de raad naar hoofdstuk 4 over etnische minderheden in het onderwijs. Daar zijn de pogingen om de onderwijs-en arbeidsmarktkansen voor jongeren te verbeteren aan de orde gesteld. In de Rapportage integratiebeleid etnische minderheden wijst het kabinet erop dat voor alle jongeren tot 23 jaar een sluitende aanpak wordt beoogd. De gemeente is verplicht voor elke jongere die een aanvraag indient voor een uitkering ingevolge de Abw of zich meldt als werkloos werkzoekende bij het arbeidsbureau in samenwerking met Arbeidsvoorziening, een traject op te stellen (trajectplan). Van een sluitende aanpak blijkt echter nauwelijks sprake te zijn, hetgeen voor het kabinet reden is om in vijf gemeenten het project ‘efficiënte trajectbemiddeling’ te starten. Het project heeft tot doel dat organisaties die zich met jongeren bezighouden op het terrein van werk, inkomen, educatie, scholing, zorg en welzijn, onder regie van de gemeente gezamenlijk een aanpak realiseren. Op grond van de ervaring zal het project verder worden uitgebreid. Het kabinet meent dat aldus een kader ontstaat waarbinnen jeugdwerkloosheid doeltreffender wordt aangepakt. De raad neemt met instemming kennis van deze ontwikkeling, maar plaatst daarbij een tweetal kanttekeningen. In de eerste plaats meent de raad dat het gemeentelijk beleid gericht op allochtone jongeren een cultuuromslag dient door te maken waarbij onderwijs of werk boven inkomen wordt gesteld. Onderzoek naar de situatie in Rotterdam laat zien dat de kern van het integratiebeleid, namelijk een actieve inzet naar toeleiding tot onderwijs en arbeid, vaak afhankelijk is van de persoonlijke inzet van enkele betrokkenen in plaats van een structureel kenmerk van de uitvoeringsorganisatie1. De cultuur van de organisatie die geënt is op een correcte en efficiënte uitkeringsafhandeling moet een omslag maken naar een cultuur van activering en begeleiding. De raad meent dat dit prioriteit heeft en onder meer tot uitdrukking kan komen door het trajectplan schriftelijk, met inbegrip van een duidelijke verwoording van wederzijdse rechten en plichten, vast te leggen. In de tweede plaats vraagt de raad met nadruk aandacht voor het integrale karakter waar de sluitende aanpak op gebaseerd dient te zijn. De integrale aanpak blijkt effectiever omdat knelpunten die slechts zijdelings met de inzetbaarheid te maken hebben de arbeidsinpassing onnodig vertragen. De integrale aanpak heeft wel gevolgen voor de trajectbegeleiding. Indien meerdere

1 J. Veenman, Mazen in het net, problemen van instanties met het sluitend beleid, Rotterdam, augustus 1999, p. 8.

150

Beleid voor subgroepen

betrokkenen in het traject een rol spelen moet duidelijk zijn wie uiteindelijk voor het overzicht en het verloop van het traject verantwoordelijk is. De raad gaat er voorts van uit dat de best practices die uit het project ‘efficiënte trajectbemiddeling’ en de lopende stimuleringsprojecten voor allochtone jongeren naar voren zullen komen onderdeel zullen gaan vormen van de algemene aanpak in het sluitend beleid.

7.2

Vrouwen

7.2.1

Kenmerken van arbeidsdeelname van allochtone vrouwen

Arbeidsdeelname verbetert maar niet voor alle groepen De arbeidsdeelname van vrouwen is de laatste decennia sterk gegroeid, maar verschilt nog altijd van die van mannen. Dat geldt zowel voor autochtonen als voor allochtonen. In 1998 beschikte meer dan 60 procent van de vrouwen van 15 tot 65 jaar niet over een eigen inkomen uit arbeid dat economische zelfstandigheid biedt2. Wel is er een duidelijke trend van toenemende zelfstandigheid van vrouwen – een van de hoofddoelstellingen van het emancipatiebeleid – waar te nemen. Het is echter de vraag of deze trend evenwichtig is verdeeld over vrouwen of dat specifieke categorieën vrouwen hieraan geen of slechts in geringe mate deel hebben. Voor het antwoord op deze vraag zijn de uitkomsten uit het in 1999 door het SCP, in opdracht van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid, uitgevoerde onderzoek naar de positie van allochtone vrouwen van betekenis. In dit onderzoek staan vier groepen allochtonen centraal, die alle gerekend worden tot de doelgroep van het integratiebeleid: Turken, Marokkanen, Surinamers en vrouwen afkomstig van de Nederlandse Antillen of Aruba. Omdat het hier om relatief omvangrijke categorieën gaat is voldoende statistisch vergelijkbaar cijfermateriaal beschikbaar om ontwikkelingen en variëteit binnen de groep te traceren. Dit onderzoek Variatie in participatie bevat ook aanknopingspunten voor instrumenten van reïntegratiebeleid die specifiek voor vrouwen van belang zijn, daar het inzicht geeft in de omstandigheden waaronder allochtone vrouwen al dan niet deelnemen aan de arbeidsmarkt3. De algemene conclusie uit Variatie in participatie is dat de trend van toenemende economische zelfstandigheid niet voor alle vrouwen in Nederland geldt en dat tussen de verschillende groepen allochtone vrouwen een grote variatie in de arbeidsparticipatie bestaat. De raad realiseert zich dat in dit onderzoek

2 Onder economische zelfstandigheid wordt in dit verband verstaan meer dan 70 procent van het minimumloon. 3 B.T.J. Hooghiemstra en J.G.F. Merens, Variatie in participatie. Achtergronden van arbeidsdeelname van allochtone en autochtone vrouwen, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 1999.

151

slechts de problematiek van een deel van de allochtone vrouwen beschreven wordt. Naast deze vier grote groepen vrouwen wonen in Nederland nog vele andere, uit heel diverse landen afkomstige, allochtone vrouwen. Daaronder bevinden zich ook veel vluchtelingen. Voor deze vrouwen geldt eveneens dat er tussen de verschillende groepen een grote variatie bestaat en dat de oplossing van de problemen die zich voordoen om op de diverse categorieën toegesneden beleid vragen.

Verschillen in arbeidsdeelname Uit het onderzoek Variatie in participatie kunnen nog de volgende bevindingen worden genoemd: 4 – De arbeidsdeelname van Turkse, Marokkaanse, Surinaamse en Antilliaanse vrouwen is de laatste jaren sterk gestegen. Hoewel zij daarmee de trend volgen van toenemende arbeidsdeelname onder autochtone (‘Nederlandse’) vrouwen, bestaan er nog steeds grote verschillen. – Binnen de beroepsbevolking zijn de verschillen tussen Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen enerzijds en autochtone vrouwen anderzijds het kleinst: de Surinaamse vrouwen zijn koploper met een percentage werkenden van 58 procent, daarna volgen de autochtone vrouwen met 54 procent en de Antilliaanse/Arubaanse vrouwen met 49 procent. Bij de Turkse en Marokkaanse vrouwen is daarentegen slechts sprake van een relatief kleine groep werkenden van 22 procent respectievelijk 17 procent. Turkse vrouwen krijgen vaak op jeugdiger leeftijd kinderen. Daardoor is de groep werkende jonge Turkse vrouwen klein. Dat wordt weer enigszins gecompenseerd door herintreding, omdat ze als de kinderen wat ouder zijn, zelf nog betrekkelijk jong aan de slag kunnen. – In de groep vrouwen zonder kinderen werkt van de autochtone vrouwen 86 procent, van de Surinaamse vrouwen 70 procent, van de Antilliaanse/ Arubaanse vrouwen 67 procent, van de Turkse vrouwen 43 procent en van de Marokkaanse vrouwen 41 procent. – Onder allochtone vrouwen bepalen de verblijfsduur en de leeftijd waarop men migreerde in belangrijke mate de kans op het hebben van werk. Zo hebben vertegenwoordigers van de tweede generatie – die in Nederland zijn opgegroeid – de meeste kans op werk, terwijl die kans voor nieuwe migranten uit Turkije, Marokko, de Antillen en Aruba zeer laag is. – Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen vormen relatief vaak een eenoudergezin. Voor Surinaamse vrouwen heeft dit veel minder negatieve

4 Vermeld zijn netto-participatiecijfers, vergelijk tabel 3.6.

152

Beleid voor subgroepen



effecten op de kans dat zij werken dan voor Antilliaanse en Arubaanse vrouwen. Voor alle groepen allochtone vrouwen geldt: hoger opgeleiden hebben vaker werk dan lager opgeleiden.

Uiteenlopende omstandigheden en factoren Samenvattend kan geconcludeerd worden dat het hebben van kinderen voor allochtone vrouwen, net als voor autochtone vrouwen, de arbeidsdeelname moeilijker maakt, dat de migratiegeschiedenis telt en dat het patroon van gezinsvorming (zoals gemiddeld jonge leeftijd bij geboorte eerste kind en eenouderschap) mede bepalend is. Bij de beslissing al dan niet deel te nemen aan het arbeidsproces spelen ook culturele factoren. Uit Variatie in participatie blijkt dat allochtone vrouwen weliswaar van profiel veranderen (ze zijn langer in Nederland, krijgen op hogere leeftijd kinderen en ook minder in getal, alsmede een steeds hoger opleidingsniveau), maar toch hun eigen karakter in veel opzichten behouden. In bepaalde gevallen komt de eigenheid de arbeidsparticipatie ten goede en in andere gevallen niet. Zo kan de lage arbeidsparticipatie van vooral Turkse en Marokkaanse vrouwen worden verklaard door het bijzonder lage opleidingsniveau, door de omvang van het gezin waarvoor vrouwen moeten zorgen en door culturele factoren die het voor vrouwen moeilijk of zelfs onmogelijk maken tot de arbeidsmarkt toe te treden. In zijn algemeenheid blijkt dat integratie veel tijd kost en dat mede daardoor de situatie van de eerste generatie ongunstiger is dan die van de tweede generatie5. De raad realiseert zich dat voor veel allochtone vrouwen geldt dat zij een laag opleidingsniveau hebben. Slechts een klein deel van de tot deze categorie behorende vrouwen bevindt zich, als werkende of werkloze werkzoekende, op de arbeidsmarkt. Een veel groter deel behoort tot ‘het verborgen reservoir’ aan arbeidskrachten. Om deze vrouwen kansen op de arbeidsmarkt te geven is het niet alleen van belang dat zij voldoende startkwalificaties kunnen verwerven. 7.2.2

Noodzaak voor specifiek beleid

Specifiek beleid Zowel het SCP, in zijn onderzoek Variatie in participatie, als de RMO, in zijn advies Integratie in perspectief, gaan ervan uit dat, om bestaande en toekomstige belemmeringen op te heffen en positieve ontwikkelingen te versnellen, beleid gericht op het specifieke karakter van de weg van allochtone vrouwen naar werk nodig is. De RMO geeft aan dat voor de vormgeving van beleid dat

5 RMO, Integratie in perspectief, Den Haag 1998, p. 17.

153

gericht is op etnische groeperingen, culturele verschijnselen als normen en waarden, bijzonder belangrijk zijn. Te veel gaat men, aldus de RMO, uit van een stramien dat sterk is ingekleurd door waarden en normen van autochtone Nederlanders. Ook de raad acht het voor het welslagen van het beleid van belang dat in de uitvoering van het beleid rekening wordt gehouden met de specifieke belemmeringen die de desbetreffende categorie ondervindt. De beleidsuitvoering moet daarbij toekomstgericht zijn: het is de bedoeling dat de betrokkenen op zo kort mogelijke termijn aansluiting vinden bij de hoofdstroom van het beleid. Zo is het goed aandacht te besteden aan de positie van vrouwen en meisjes uit etnische groeperingen en aan specifieke voorzieningen die voor hen gewenst of noodzakelijk zijn om deel te kunnen nemen aan onderwijs en de arbeidsmarkt en om gebruik te kunnen maken van het aanbod in de gezondheidszorg en de welzijnssector6. In de nota over het Integratiebeleid 1999-2002 Kansen krijgen, kansen pakken7 wordt aan de positie van vrouwen geen afzonderlijke aandacht geschonken, noch in de probleemanalyse, noch in de formulering van het actieprogramma. Bij de totstandkoming van het integratiebeleid staat het algemeen beleid centraal. Specifiek beleid wordt alleen noodzakelijk gevonden voor terreinen waarop het algemeen beleid tekortschiet.

Emancipatiebeleid en diversiteitsbeleid De Beleidsbrief Emancipatiebeleid 8 geeft aan dat de benadering van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen als ‘probleemgroep’ heeft geleid tot onderschatting en onderbenutting van hun potentieel aan kwaliteiten. Wel wordt erop gewezen dat de heterogeniteit van de groep zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen met zich mee brengt dat voor bepaalde categorieën speciaal doelgroepenbeleid noodzakelijk blijft. In de Voortgangsbrief Emancipatiebeleid 1997/98 wordt nog eens onderstreept dat: “de nadruk is verschoven van de achterstand van (groepen) vrouwen naar de erkenning van het belang van diversiteit voor de samenleving als geheel. Diversiteit in sekse, maar ook in leeftijd, etniciteit, seksuele voorkeur en religie vormt een bron van kwaliteit voor de diverse sectoren in de samenleving, waarvan optimaal gebruik gemaakt zou moeten worden9”. Emancipatiebeleidsdoelstellingen zijn de afgelopen tijd in toenemende mate breed geformuleerd en getracht wordt specifiek beleid onder te brengen bij regulier beleid (de zogenoemde mainstreaming). Deze nieuwe benadering

6 7 8 9

RMO, Integratie in perspectief, op.cit., p. 41. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 333, nr. 2. Tweede Kamer, Beleidsbrief Emancipatiebeleid, vergaderjaar 1996-1997, 25 006, nr.1. Tweede Kamer, Emancipatiebeleid 1997-1998, vergaderjaar 1997-1998, 25 606, nr. 1.

154

Beleid voor subgroepen

heeft als gevolg dat allochtone vrouwen binnen het emancipatiebeleid niet langer primair als probleemgroep worden benaderd. Zo wijst de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid er op dat in Variatie in participatie een beleidsbenadering wordt geformuleerd die op genuanceerde wijze het midden zoekt tussen algemeen en specifiek beleid10. In lijn daarmee acht zij het doelgroepenbeleid geen goede aanpak. Wel moet steeds worden nagegaan hoe het beleid juist ook zijn betekenis kan krijgen voor specifieke categorieën van de bevolking. Daartoe is in 1997 een ‘denktank zwarte-, migrantenen vluchtelingenvrouwen’ (bestaande uit deskundigen uit deze kringen en het Ministerie van SZW, van VWS en van BZK), in het leven geroepen, die zich adhoc buigt over concrete thema’s. Ook wordt het emancipatie-expertisecentrum E-QUALITY, die als specifieke opdracht aandacht voor zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen kreeg, door de overheid gesubsidieerd in het kader van het emancipatieondersteuningsbeleid.

Economische zelfstandigheid als doelstelling Inzet van het emancipatiebeleid ten aanzien van werk, zorg en inkomen is het bereiken van een duurzame situatie waarin zoveel mogelijk mensen gedurende hun levensloop een economisch zelfstandig bestaan met zorgverantwoordelijkheid kunnen combineren. Voor het bereiken van deze doelstelling is deelname aan de betaalde arbeid van belang. Veel allochtone vrouwen blijken, zeker in vergelijking met autochtone vrouwen, nog een grote afstand tot de arbeidsmarkt te hebben. Vooral allochtone vrouwen die zelf streven naar economische zelfstandigheid zullen baat hebben bij het emancipatiebeleid. Zo is goede kinderopvang voor de vele Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen die alleenstaande moeder zijn van groot belang. Het is echter de vraag of de accenten die in het emancipatiebeleid worden gelegd tegemoet komen aan de specifieke belemmeringen die niet geïntegreerde allochtone vrouwen ondervinden. Het emancipatiebeleid streeft naar een betere balans tussen werk en privé. Daartoe worden maatregelen getroffen om tussen man en vrouw tot een betere combinatie van arbeid en zorg te kunnen komen. Voor die Turkse en Marokkaanse vrouwen die vooral om culturele redenen maar moeilijk de weg naar werk kunnen vinden is dat een station te ver. Er moet bovendien rekening mee gehouden worden dat het integratieproces van etnische groeperingen aan de ene kant voortgang zal vertonen, maar aan de andere kant doorkruist zal worden door de komst van relatief veel nieuwe immigranten11. Deze ontwikkelingen zullen ertoe leiden dat steeds een sub-

10 11

Tweede Kamer, Emancipatiebeleid 2000, vergaderjaar 1999-2000, 26 814, nr. 3. RMO, Integratie in perspectief, op.cit.

155

stantieel aandeel van hen op het gebied van onderwijs en arbeid een ongunstige positie blijft innemen. De raad wil erop wijzen dat allochtone vrouwen, die tot de zo juist bedoelde categorie gerekend kunnen worden, wanneer zij afhankelijk worden van een uitkering en zij zich op grond daarvan beschikbaar moeten stellen voor de arbeidsmarkt, voor niet te onderschatten specifieke problemen kunnen komen te staan. De toeleiding naar de arbeidsmarkt van deze vrouwen vraagt om een gedifferentieerde aanpak, juist om het voor hen beoogde maatwerk te kunnen leveren. 7.2.3

Aanbevelingen

De raad wil waarschuwen voor het gevaar dat bij de ‘mainstreaming’ van het beleid de specifieke problemen van allochtone vrouwen noch in het integratiebeleid, noch in het emancipatiebeleid voldoende aandacht krijgen. Bij het bepalen waar het specifiek op allochtone vrouwen gericht beleid het beste een plaats kan krijgen, kan de oorzaak van de op te heffen achterstand als richtsnoer dienen. Zo zou het opheffen van een taalachterstand onder het integratiebeleid kunnen vallen en voorzieningen voor de combinatie van arbeid en zorg onder het emancipatiebeleid. De raad onderschrijft de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport Variatie in participatie. Deze aanbevelingen zijn gericht op inburgeringsprogramma’s met moedervriendelijke agenda’s (waar de lestijden aansluiten bij schooltijden en er voorzieningen zijn voor opvang van de jongere kinderen), een gericht aanbod voor kinderopvang en speciale herintredingsprogramma’s. Ook voor allochtone vrouwen geldt dat de beste garantie voor een baan een goede opleiding is. Bij kinderopvang moet het dan ook niet alleen gaan om opvang die aan werk gebonden is. Het is van belang dat vrouwen die geen werk hebben en een beroepsgerichte opleiding willen volgen ook van kinderopvang gebruik kunnen maken. Door allochtone leidsters aan te stellen kan de kinderopvang toegankelijker worden voor allochtone kinderen. Onderstaand schema uit Variatie in participatie geeft een duidelijk overzicht van de voor de onderscheiden categorieën beoogde maatregelen12.

12

SCP, Variatie in participatie, op.cit., p. 84.

156

Beleid voor subgroepen

Aandachtsgroepen Turkse en Marokkaanse vrouwen: algemeen lage arbeidsparticipatie

Oplossingen

– als versnelling gewenst is: specifieke projecten of taakstellingen

– om ontwikkeling arbeidsparticipatie te allen: relatief lage kans op werken laagopgeleiden

– –

Turkse vrouwen: als zij kinderen hebben: relatief lage kans op werken

volgen: onderscheid naar geslacht en Wet Samen verlagen uitval, verhogen onderwijsprestaties, stimuleren van doorstroom extra ondersteuning lager opgeleiden om hen naar arbeidsmarkt te leiden of hen op de arbeidsmarkt te houden specifieke kinderopvang

– – herintreding stimuleren (rekening houdend met jonge leeftijd, geringe arbeidservaring) bijscholing

Turkse en Marokkaanse vrouwen: als volwassene gemigreerd en sinds kort in Nederland: zeer lage kans op participatie

– – combinatie inburgering/kinderopvang – gefaseerde inburgeringsprogramma’s – extra inspanningen om arbeidstraject in inburgering vorm te geven

Surinaamse vrouwen: relatief hoge arbeidsparticipatie, maar relatief laag functieniveau Antilliaanse/Arubaanse vrouwen: alleenstaande moeders, laagopgeleiden, recentelijk aangekomenen: geringe kans op werk

– analyse van situatie op arbeidsmarkt

allochtone vrouwen vgl. bij autochtone vrouwen; lagere arbeidsparticipatie als geen kinderen

– analyse van non-participatie kinderloze

Turkse en Marokkaanse vrouwen vgl. bij autochtone vrouwen: als kinderen verschil in arbeidsparticipatie gering



Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse vrouwen met kinderen en alleenstaande Surinaamse moeders vgl. met autochtone vrouwen: een grotere kans op werk



migranten die kort in Nederland zijn vgl. bij andere migranten, tweede generatie en autochtonen: een zeer lage arbeidsparticipatie binnen alle en met name hoge opleidingsniveaus



– specifieke kinderopvang – algemene opname in inburgeringsprogramma’s

– schoolklassen voor jonge vrouwen met kinderen



vrouwen zorgvoorzieningen voor oudere of anderszins hulpbehoevende familieleden analyse naar herverdelingsmogelijkheden en onmogelijkheden binnen Turkse en Marokkaanse huishoudens analyse van de sterke kanten van Surinaamse en Antilliaanse huishoudens met kinderen en Surinaamse eenouderhuishoudens inburgeringsprogramma’s voor iedere migrant maatwerk

– – gemeenten verplichten om kinderopvang te verzorgen

157

Bij het onderwijs in Nederlands als tweede taal wil de raad nog de volgende kanttekeningen plaatsen. Laagopgeleide vrouwen blijken in de praktijk op te zien tegen gemengde cursussen. Voor hen is het van belang dat zij de in het kader van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) een verplichte taalcursus kunnen volgen in speciale vrouwengroepen. Ook is het nodig dat er voldoende geld beschikbaar is voor onderwijs aan allochtone vrouwen die al langer in Nederland verblijven en de Nederlandse taal nog onvoldoende beheersen. Goede beheersing van de Nederlandse taal is niet alleen voor de integratie van de vrouwen zelf, maar ook voor de opvoeding van hun kinderen van belang.

Wijkgerichte benadering Voor het bereik van de niet-geïntegreerde allochtone vrouwen is een benadering die aansluit bij de sociale en culturele kenmerken van de doelgroep noodzakelijk. In dit verband is het fenomeen van de ‘buurtmoeders’ interessant. Het Ministerie van VWS is in zijn beleidsbrief Naar een solide basis positief over de buurtmoeders. Het gaat in dat geval om allochtone vrouwen die moeders uit hun eigen wijk opzoeken om hen uit te leggen hoe ze hun kinderen kunnen stimuleren bij het leren. Een ander voorbeeld komt uit Rotterdam. Daar bleken buurtmoeders contact te kunnen maken met mensen die voor de professionals jarenlang te boek stonden als onbereikbaar. Buurtmoeders zijn een voorbeeld van (ondersteunde) zelforganisatie. De behoefte aan dergelijke vormen van werkgelegenheid is een onderwerp dat naar de opvatting van de raad ook aan de orde moet worden gesteld in de lokale contacten tussen de gemeente en de minderhedenorganisaties. Voor (herintredende) allochtone vrouwen kunnen soms de voorwaarden die gelden om in aanmerking te komen voor op arbeidsparticipatie gerichte voorzieningen een belemmering vormen. Allochtone vrouwen voldoen, als zij niet staan ingeschreven op het arbeidsbureau, veelal niet aan de voor deze voorzieningen gestelde voorwaarden. Participatie in gesubsidieerde arbeid (bijvoorbeeld het genoemde ‘buurtmoederproject’) is dan niet mogelijk. Onderwijsachterstand Voor het inhalen van een onderwijsachterstand is in het verleden de zogenoemde moedermavo effectief gebleken. Ook de door de Vrouwenvakscholen (VVS) ontwikkelde methodiek, voor het toeleiden naar werk van vrouwelijke werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, heeft goede resultaten opgeleverd. Tachtig procent van door de VVS opgeleide vrouwen heeft binnen een jaar betaald werk gevonden. Verreweg de meeste vrouwen blijven

158

Beleid voor subgroepen

aan het werk en stromen vaak door naar hogere functies. Van de cursisten van de VVS is 35 procent van allochtone afkomst13.

Ondernemerschap De raad vraagt in zijn advies Etnisch ondernemerschap14 bijzondere aandacht voor de ontwikkeling van de markt voor persoonlijke dienstverlening. Veel etnische ondernemers maken een start met relatief laagwaardige en arbeidsintensieve industriële en dienstenactiviteiten. De raad ziet mogelijkheden in het opschuiven in de richting van dienstverlenende activiteiten. Deze opschuiving biedt ook kansen voor allochtone vrouwen. De raad geeft in zijn advies Starten vanuit een uitkeringssituatie15 aan dat er persoonskenmerken zijn die werkzoekenden kunnen belemmeren bij hun zoektocht naar werk, maar die voor werkzaamheden als zelfstandig ondernemer op voorhand niet nadelig behoeven te zijn. Dit kan met name opgaan voor de factoren leeftijd en etniciteit, omdat een achterstand vanwege deze factoren een gevolg kan zijn van vooroordelen en vermeende nadelen. Voor de groepen oudere en/of allochtone werkzoekenden heeft het zelfstandig ondernemerschap als voordeel dat zij tot op zekere hoogte hun eigen kansen kunnen scheppen. Ten aanzien van de ondersteuning van parttime ondernemerschap (een optie voor starters met zorgtaken en/of een arbeidshandicap) stelt de raad dat hij een bedrijfsinitiatief als levensvatbaar beschouwt indien de bedrijvigheid per tijdseenheid een bedrijfsmarge haalt die boven het sociaal minimum uitkomt.

7.3

Oudere allochtonen

7.3.1

Typering van de problematiek

Inleiding De positie van oudere allochtonen vormt voor het kabinet een apart probleem. In de begroting van het Ministerie van BZK valt daarover het volgende te lezen: “In het bijzonder zijn er inspanningen nodig om de zorgwekkende positie van oudere minderheden te verbeteren. In de kabinetsreactie op de SCP-rapportage over ouderen uit de minderheidsgroepen zijn maatregelen aangekondigd die ertoe moeten leiden dat, rekening houdend met hun wensen en mogelijkheden, de sociaal-economische positie, huisvesting en gezondheidszorg voor hen worden verbeterd. Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zal een onderzoek laten verrichten naar de leefsituatie van ouderen uit minderheidsgroepen. Tevens zal der SER advies worden gevraagd over mogelijke

13 14 15

Zie de in september 1998 uitgegeven VVS-brochure ‘De weg naar talent’. SER-advies, Etnisch ondernemerschap, publicatienr. 98/14, Den Haag 1998. SER-advies, Starten vanuit een uitkeringssituatie, publicatienr. 98/17, Den Haag 1998.

159

specifieke maatregelen voor ouderen uit minderheidsgroepen binnen de bestaande arbeidsmaatregelen16”. Allochtone ouderen worden vaker dan autochtone ouderen getroffen door gedwongen ontslag. Een meerderheid van de niet werkende ouderen is al langer dan tien jaar werkloos, hun kansen op de arbeidsmarkt zijn minimaal. Onder de 40-49-jarigen is de werkloosheid fors. Het is daarom van belang, zo meent het kabinet dat in het bijzonder voor deze ouderen al vanaf 40-45 jaar maatregelen worden genomen die gericht zijn op het behoud van werk17. Het kabinet illustreert de positie van deze categorie ouderen aan de hand van een SCP-bevinding waarin wordt aangegeven dat er geen koopkrachtige vraag bestaat naar hun arbeidsaanbod18. Alleen door het reserveren van een deel van de gesubsidieerde werkgelegenheid specifiek voor 40-plussers onder de minderheden lijkt een hervatting van het arbeidsbestaan voor enkele van hen nog mogelijk. Dit vereist, aldus het SCP, exclusief op de 40-plussers uit de minderheden toegesneden maatregelen. De vraag die het kabinet aan de raad voorlegt, is aan welke maatregelen daarbij kan worden gedacht.

Concentraties bij Turken en Marokkanen ouder dan 40 jaar De problematiek van allochtone ouderen concentreert zich vooral bij oudere Turken en Marokkanen. Over het algemeen genomen is het opleidingsniveau van deze 40-plussers bijzonder laag (het opleidingsniveau van 30-39-jarigen is al aanzienlijk hoger) en bovendien schort het aan de beheersing van de Nederlandse taal. Het SCP wijst erop dat dat geen natuurgegeven is: er is een samenhang tussen de beheersing van het Nederlands met onder meer het hebben van kinderen (positief) en met het bestaan van een terugkeerwens (negatief). Het maakt dus verschil of er een prikkel is om de taal te leren. Spijtig genoeg is dat in het verleden onvoldoende onderkend. Het SCP spreekt in dit verband van berusting en passiviteit in het overheidsbeleid. De vraag is of het daarbij moet blijven, of dat een beleid moet worden ontwikkeld dat koerst op ten minste een grotere betrokkenheid van de oudere allochtonen bij de autochtone leefomgeving. Daarbij moet worden bedacht dat veel van de bedoelde allochtone werkzoekenden de arbeidsmarkt niet alleen voortijdig maar ook tegen hun zin hebben moeten verlaten en daar allerminst gelukkig mee zijn. Feit is echter dat de arbeidsmarkt voor deze categorie minder mogelijkheden biedt.

16 17 18

Ministerie BZK, Begroting 2000, MvT, p. 27. Deze tekst heeft betrekking op de adviesaanvraag arbeidsdeelname ouderen. Zie: SER-advies, Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999, p. 186. P.T.M. Tesser c.s., Rapportage minderheden 1998, de eerste generatie in de derde levensfase, SCP, Den Haag, november 1998.

160

Beleid voor subgroepen

Het SCP merkt op dat (in het recente verleden) de problematiek van de oudere allochtone werkzoekenden bij de overheid geen grote prioriteit heeft gehad en dat de overheid zich in haar arbeidsmarktbeleid heeft neergelegd bij de preferenties van de arbeidsmarkt. Ook het huidige kabinet, dat zich in de adviesaanvraag over de arbeidsdeelname van ouderen sterk op de SCP-analyse baseerde, achtte het probleem van werkloze oudere allochtonen vrijwel onoplosbaar. De neiging bestaat deze categorie vooral met rust te laten en de aandacht te concentreren op degenen die een grotere kans op arbeidsparticipatie maken. Dat zou impliceren dat voor wat betreft fase-4 uitkeringsgerechtigde allochtone ouderen enige afstand wordt genomen van het arbeidsactiveringsbeleid en waar mogelijk of door betrokkene gewenst heil gezocht wordt bij activerende welzijnsvoorzieningen zoals vormen van primaire educatie (waaronder cursussen Nederlands)19. 7.3.2

Aanbevelingen

De duidelijke vooruitgang die is geboekt in de werkgelegenheidssituatie van mensen uit minderheidsgroeperingen is tot nu toe aan de werkloze primaire arbeidsmigranten van 40 jaar en ouder voorbijgegaan. De raad meent dat nu de situatie op de arbeidsmarkt verandert, het zaak is ook oudere werkzoekende allochtonen een reïntegratieperspectief te bieden. Hij meent dat de uitgangspunten die zijn geformuleerd in het SER-advies arbeidsdeelname ouderen onverkort op oudere allochtone werkzoekenden van toepassing dienen te zijn20. Succesvol beleid met betrekking tot allochtonen en ouderen in het algemeen zal daarbij een positief uitstralingseffect hebben op de positie van deze bijzondere groep oudere allochtonen. De raad onderkent daarbij drie beleidssporen voor oudere allochtonen. In de eerste plaats is door de recent vernieuwde Remigratiewet (45-plussers) de weg terug naar het land van herkomst voor oudere migranten vergemakkelijkt. Verwacht wordt dat een relatief beperkte groep hiervan gebruik zal maken. In de tweede plaats zal een effectief activeringsbeleid gevoerd moeten worden voor de overige werkloze werkzoekende allochtonen waarbij plaatsing in arbeid op redelijke termijn het perspectief moet zijn. Dit zal zeker een specifieke aanpak eisen waarbij oudere personen uit etnische minderheden tevens kunnen profiteren van de aanpak die het eerder genoemde raadsadvies voorstaat. In de derde plaats zal voor een aantal allochtone werkzoekenden gekozen moeten worden voor een spoor dat sociale activering

19 20

Een pleidooi hiervoor geeft Veenman. Zie: J. Veenman, Buitenspel, Over langdurige werkloosheid onder etnische minderheden, Rotterdam, augustus 1998. SER-advies Arbeidsdeelname ouderen, op.cit., 1999.

161

(bijvoorbeeld door inschakeling van zelforganisaties van minderheden en het eigen vrijwilligerswerk) voorop stelt. Sociale activering is een instrument dat voortvloeit uit de algemene participatie (en inburgerings)doelstelling van het kabinet, waarbij deelname aan betaalde arbeid niet op korte termijn verwacht kan worden, maar niet wordt uitgesloten. Sociale activering is voor oudere langdurig werklozen vaak het meest geschikt en meest haalbaar als eerste stap in een relatief langdurig arbeidstoeleidingstraject en kan aldus ook een economische betekenis hebben. Een relatie tussen sociale activering en wijkgerichte activiteiten in het kader van het grotestedenbeleid ligt voor de hand.

7.4

Hoger opgeleide allochtonen

7.4.1

Arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide allochtonen

Inleiding In 1998 en 1999 zijn op verzoek van diverse ministeries onderzoeken verricht naar de arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide allochtonen21. In de genoemde onderzoeken wordt onder meer ingegaan op de problemen die hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt ondervinden en op het functioneren van bemiddelingsdiensten. Ook is een inventarisatie gemaakt van faal- en succesfactoren die een rol spelen bij de verklaring van de hoge werkloosheid onder hoger opgeleide allochtonen en vluchtelingen. Opleidingsniveau neemt toe Van de autochtone beroepsbevolking hadden in 1997 bijna anderhalf miljoen personen een hbo- of universitaire opleiding. Van de allochtone beroepsbevolking hadden naar schatting 36.000 personen een dergelijk opleidingsniveau; dat is minder dan drie procent van de hoger opgeleide beroepsbevolking in Nederland. Bijna de helft van de hoger opgeleiden is Surinamer. Er zijn weinig Turken en Marokkanen met een hoge opleiding. Cijfermateriaal over 1988-1998 laat zien dat het aandeel schoolgaande allochtonen in het hoger onderwijs in die periode sterk is gegroeid. Volgde in 1988 bijvoorbeeld 3 procent van de Marokkanen

21

J.M. Dagevos en A. Rodenburg, Ongekend talent. Hoog opgeleide allochtonen en hun kansen op instroom, doorstroom en uitstroom bij de ministeries van VROM, OC&W en V&W, Rotterdam ISEO; A.W.M. Odé en J.M. Dagevos, Vreemd kapitaal. Hoger opgeleide minderheden op de arbeidsmarkt, Den Haag, Elsevier 1999. Hoger opgeleiden zijn mensen met een afgeronde opleiding aan het hbo of aan de universiteit. Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen vormen getalsmatig de belangrijkste groep. Daarnaast is het aantal hoger opgeleiden onder vluchtelingen relatief groot.

162

Beleid voor subgroepen

een opleiding op hbo- of wo-niveau, in 1998 is dit 17 procent. Bij Surinamers is sprake van een verdubbeling: van 15 tot 32 procent22. Deze toename vertaalt zich in een instroom op de arbeidsmarkt van duizenden jonge, hoger opgeleide allochtonen per jaar. Toch blijft hun aandeel in de totale instroom op de arbeidsmarkt tot nu toe bescheiden. Zo bestaat in 1998 maar 2% van de hbo-uitstroom uit allochtonen. Het deeltijd-hbo heeft een hoger aandeel van allochtonen dan het voltijd-hbo. Het hoger sociaal-agogisch onderwijs heeft het hoogste aandeel van allochtone afgestudeerden23. Gelet op de tekorten aan hoger opgeleiden die worden verwacht is verhoging van de deelname van allochtonen aan vormen van hoger en wetenschappelijk onderwijs een belangrijke beleidsopgave (zie hoofdstuk 4).

…maar arbeidsparticipatie blijft achterlopen De hoge werkloosheid onder allochtonen wordt vaak toegeschreven aan het minder gunstige opleidingsniveau. Uitgaande van het opleidingsniveau zouden hoger opgeleide allochtonen een goede arbeidsmarktpositie moeten hebben. Dit is in vergelijking met lager opgeleide allochtonen wel24, maar in vergelijking met autochtone hoger opgeleiden niet het geval25. De HBO-Monitor, het jaarlijkse onderzoek naar de arbeidsmarktpositie van afgestudeerde hbo’ers, geeft aan dat allochtonen meer kans op intredewerkloosheid hebben en vaker werkloos zijn op het enquêtemoment (anderhalf jaar na afstuderen) dan autochtonen. Ook hebben allochtone hbo’ers in vergelijking tot autochtone hbo’ers minder vaak een baan op hun niveau en accepteren zij eerder een baan buiten hun vakgebied26. Het gaat hierbij echter om kleine aantallen (98 procent autochtonen versus 2 procent allochtonen van de jaarlijkse hbouitstroom) die nog weinig zeggen over het structurele karakter van de verschillen. Echter uit de eerder genoemde ISEO-onderzoeken blijkt dat allochtonen, al beschikken ze over de gevraagde diploma’s en beheersen ze het Nederlands goed, toch een kleinere kans hebben om te worden aangenomen dan autochtonen. Dat treft overigens vooral (maar niet uitsluitend) allochtonen (inclusief vluchtelingen) die nog maar kort in Nederland verblijven – en (daarmee samenhangend) moeite hebben met de Nederlandse taal – en hun (hoogste) diploma in het land van herkomst hebben behaald.

22

23 24 25 26

J. Dagevos, Instroom van allochtonen in arbeidsorganisaties, Gids voor Personeelsmanagement, nr. 1-2000. De gegevens betreffen het percentage van de schoolgaande bevolking van 12 jaar en ouder in de desbetreffende etnische categorie, die een hogere opleiding (hbo of wo) volgt. HBO-Monitor, De arbeidsmarktpositie van afgestudeerden van het hoger beroepsonderwijs, 1998, p. 17. Centraal Bureau voor de Statistiek, Allochtonen in Nederland 1999, pp. 36 en 71. SCP, Rapportage minderheden 1999, op.cit., p. 298. Elke van Riel, Hoogopgeleid en toch geen baan, HBO-Journaal, november 1997.

163

7.4.2

Verklarende factoren voor de ongunstiger arbeidsmarktpositie

Uit het vorenstaande kan worden afgeleid dat er kennelijk voor hoger opgeleide allochtonen belemmeringen zijn waardoor zij moeilijker aan de slag komen dan hoger opgeleide autochtonen. Hoe valt dit verschil te verklaren? In het hier benutte empirisch onderzoek komen verschillende verklaringen naar voren voor het achterblijven van hoger geschoolde allochtonen namelijk (1) de migratiegeschiedenis, (2) het zoekgedrag, (3) de werking van intermediairs en (4) het wervingsgedrag27. De verklarende waarde van de factoren is per etnische categorie verschillend.

Migratiegeschiedenis De mate van beheersing van de Nederlandse taal speelt, ook voor de categorie hoger opgeleiden, een belangrijke rol bij het vinden van werk. Ook blijkt dat het bezit van Nederlandse diploma’s er in positieve zin toe doet. In de eerste plaats vanwege de matige (h)erkenning van buitenlandse diploma’s, in de tweede plaats omdat het volgen van onderwijs in Nederland een grotere bekendheid met de Nederlandse samenleving doet veronderstellen. Bij hoger opgeleiden doet de werkloosheid zich vooral voor bij degenen die nog maar kort in Nederland zijn. Zij die in Nederland behaalde diploma’s (hbo of wo) hebben, beschikken gemiddeld gesproken over hogere beroepsniveaus. Het zoekgedrag De wijze waarop naar werk wordt gezocht is mede een verklaring voor de relatief hoge werkloosheid en onderbenutting van hoger opgeleide etnische minderheden. Bekend is dat in het bijzonder allochtonen van mediterrane afkomst veelal binnen de eigen kring naar werk zoeken, hetgeen meestal niet aansluit bij wervingskanalen van arbeidsorganisaties en ook vaak leidt tot werk van een lager niveau. Uit het hier benutte empirisch onderzoek blijkt hetzelfde. Tevens blijkt dat hoger opgeleide Turken, Marokkanen en vluchtelingen vaker dan Surinamers en Antillianen/Arubanen naar werk zoeken via arbeidsbureaus en uitzendbureaus (en minder vaak via advertenties). Het zijn met name allochtonen met relatief ongunstige arbeidsmarktkenmerken – gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal en in het bezit van een buitenlands diploma – die in hun zoekgedrag gebruik maken van weinig kansrijke zoekkanalen.

27

Jaco Dagevos en Arend Odé, Hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 1999-15, nr. 4.

164

Beleid voor subgroepen

Intermediairs De betekenis van intermediairs voor de kansen van hoger opgeleiden is betrekkelijk klein. Voor Arbeidsvoorziening vormen hoger opgeleide minderheden geen specifieke aandachtscategorie. De kenmerken van hoger opgeleiden worden gebrekkig geregistreerd en veelal kan de bemiddelaar of consulent de in het buitenland genoten opleiding niet goed inschatten of hecht er een te lage waarde aan. Als er al enige vraag is bij arbeidsbureaus naar hoger gekwalificeerd personeel dan worden allochtonen daarvoor niet snel voorgedragen. Daar komt bij dat de verwachtingen over en weer niet goed op elkaar zijn afgestemd. Arbeidsbureaus verwachten een actief zoekgedrag; de werkzoekenden verwachten dat van het arbeidsbureau. Andere commerciële bemiddelaars zoals uitzendbureaus, bieden alleen soelaas voor de zeer getalenteerden waarmee men weinig risico loopt. Meer succes wordt geboekt met projectmatige initiatieven (al dan niet commercieel) die zich specifiek op de bemiddeling van hoger opgeleide minderheden richten en daarin investeren door gerichte trainingen of cursussen. Door de veelal krappe randvoorwaarden gaat het daarbij om kleine aantallen. De projecten hebben veelal ook ten doel het wervingsgedrag van werkgevers te beïnvloeden. Het wervingsgedrag Het zoekgedrag van veel allochtone werkzoekenden sluit niet aan op het wervingsgedrag van werkgevers. Zo worden hoger opgeleiden veelal via advertenties in tijdschriften en vakbladen geworven. Ook zijn interne werving en commerciële wervingsbureaus – inclusief headhunters – relatief veel voorkomende kanalen. Het arbeidsbureau speelt in de werving van kan-didaten met een hoger opleidingsniveau slechts een beperkte rol28. Het verschil in positie tussen hoger opgeleide allochtonen en autochtonen is niet zozeer een gevolg van bewuste discriminatie. Onderzoek naar discriminatie in het wervingsgedrag laat zien dat hoger opgeleide sollicitanten daar niet of minder last van ondervinden29. Wel is er sprake van dat culturele verschillen vrijwel altijd in het nadeel van minderheden werken30. Bijvoorbeeld wanneer de verwachtingen omtrent elkaars gedrag niet uitkomen. Bij de personeelsselectie kunnen de briefselectie, de selectiegesprekken, de assessment-procedures en de psychologische tests – door een achterstand in taal-

28 29 30

Jaco Dagevos en Arend Odé, Hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 1999-15, nr. 4. F. Bovenkerk, M.J.I. Gras, D. Ramsoedh, Discrimination against migrant workers and ethnic minorities in access to employment in the Netherlands, ILO, Geneva 1995. Op dit punt kan een effectiever toepassing van de Wet gelijke behandeling een aansporing zijn voor betrokkenen om de achterliggende cultuurverschillen te expliciteren. Zie I.P. Asscher-Vonk, C.A. Groenendijk, Gelijke behandeling: regels en realiteit, een juridische en rechtssociologische analyse van de gelijke-behandelingswetgeving, Den Haag 1999.

165

beheersing, cultuurverschillen en beeldvorming – hindernissen vormen. Weinig arbeidsorganisaties vragen zich bewust af in hoeverre hun wervingspraktijken daadwerkelijk hindernissen opwerpen bij de instroom van allochtonen. Selecteurs hebben over het algemeen geen bijzondere aandacht voor de categorie allochtonen binnen het hoger opgeleide arbeidsaanbod. Voorzover het werven van allochtonen een rol speelt wordt veelal aan drie zaken getwijfeld, namelijk (1) het niveau van de vakinhoudelijke kennis, (2) de (mondelinge en schriftelijke) beheersing van de Nederlandse taal en (3) de vraag of de allochtone kandidaat in de cultuur van de organisatie past. Omdat in selectieprocedures niet al deze kenmerken gedetailleerd kunnen worden gescreend, is de verleiding groot om voor de gemakkelijkste weg te kiezen; arbeidsorganisaties hebben de neiging mensen te selecteren die in de cultuur passen en mensen te mijden die niet in de cultuur thuishoren31.

Drempels bij selectie Bij de selectie van personeel blijken dus processen te spelen die allochtonen op achterstand houden. Het kernprobleem is dat dergelijke drempels (bijvoorbeeld cultuurverschillen, vooroordelen over arbeidsprestaties, risicomijding) vaak niet worden herkend en erkend door personeelsdeskundigen. Van bijzonder belang is de constatering dat allochtonen van de tweede generatie die vloeiend Nederlands spreken en beschikken over een Nederlands diploma, alsmede allochtonen van wie de aanbodkenmerken wat minder gunstig zijn, veelal ten onrechte last hebben van de algemene beeldvorming die stoelt op hen die wel tot de risicocategorieën behoren32. Net als bij de instroom spelen ook bij de doorstroom en uitstroom cultuurverschillen een rol. Allochtonen hebben vaak het idee dat er extra op hen wordt gelet en dat ze een hogere prestatieniveau moeten leveren dan autochtone medewerkers. Ook het idee aan de periferie van de arbeidsorganisatie te staan is een belangrijk vertrekmotief voor allochtonen die nog niet zo lang bij een bepaalde arbeidsorganisatie werkzaam zijn. 7.4.3

Aanbevelingen

De raad constateert dat hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt een aanzienlijk betere positie innemen dan hun lager opgeleide landgenoten. Vergeleken met autochtone Nederlanders ondervinden hoger opgeleide allochtonen meer weerstand. De mate waarin zij daarvan last hebben hangt sterk af van de factoren die de ongunstige positie verklaren: ook wat dit aspect betreft

31 32

A. Fischer, Normen, waarden en gedrag in organisaties, UvA, Amsterdam 1999. Jaco Dagevos en Arend Odé, Hoger opgeleide allochtonen op de arbeidsmarkt, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 1999-15, nr. 4, p. 370.

166

Beleid voor subgroepen

vormen de categorie hoger opgeleiden geen homogene groep. Dat neemt niet weg dat ook voor degenen die in Nederland zijn geboren en getogen, de taalen cultuurproblemen niet volledig verdwenen zijn. Dit komt onder meer tot uitdrukking in het feit dat zij wat langer en wat vaker werkloos zijn. In de toelichting bij de adviesaanvraag wordt opgemerkt dat de constatering dat hoger opgeleide minderheden in vergelijking met autochtonen toch minder kansen hebben op de arbeidsmarkt de vraag oproept of hun positie door specifieke maatregelen versterkt kan worden. Speciale maatregelen om minderheden in hogere functie te kunnen aanstellen zijn, volgens deze toelichting, temeer van belang omdat daarmee strategische posities worden ingenomen ten behoeve van een stimulerend beleid voor minderheden in arbeidsorganisaties. De raad onderschrijft dit in die zin dat hij niet alleen de voorbeeldfunctie van geslaagde allochtonen belangrijk vindt. De raad wijst ook op de economische noodzaak om de potenties van deze categorie ten volle te benutten en de doorstroom naar hogere opleidingsvormen te stimuleren. Om onbekendheid en eventuele vooroordelen te verminderen is het van belang dat de deelname van hoger opgeleide minderheden aan trainingsprogramma’s toeneemt. Met het kabinet meent de raad dat in-company-training van grote bedrijven en overheidsinstellingen er ook toe kan bijdragen dat op zich gekwalificeerde werknemers meer gewend raken aan de vereisten om in de arbeidsorganisatie met de daar heersende cultuur te kunnen functioneren. Het slotdocument van de Taskforce Minderheden bevat een aanbeveling die inhoudt dat de rijksoverheid en bedrijven een programma moeten starten zoals ‘Opportunity in bedrijf’ voor vrouwen. Dit ter verwezenlijking van het voornemen van de regering om meer hoger opgeleide minderheden in hogere en middenkaderfuncties in te laten stromen en te behouden33. Het kabinetsvoorstel gaat ervan uit dat hoger opgeleide allochtonen meer kans krijgen indien zij in de gelegenheid worden gesteld om met de cultuur van het bedrijfsleven kennis te maken. De raad steunt deze opvatting en wijst daarbij op het belang van stages en werkend leren tijdens de studie. Het voorstel van Taskforce legt nadruk op het feit dat ook in de ontvangende organisatie culturele barrières kunnen bestaan waartegen betrokkenen zich niet altijd goed kunnen wapenen. Dit laatste aspect zal zo meent de raad onder druk van de conjunctuur aan belang inboeten, maar vraagt waar mogelijk ook om actief beleid om ervoor te zorgen dat allochtone werkzoekenden sneller gebruik kunnen maken van de kansrijke mogelijkheden die ontstaan. Dat heeft be-

33

Bij het programma voor minderheden kunnen de aanbevolen instrumenten uit het rapport ‘Ongekend Talent’ nuttige diensten bewijzen. Zie: J. Dagevos en A. Rodenburg, Onbekend Talent, op.cit., p. 109 e.v.

167

trekking op de positie van Arbeidsvoorziening (onder meer een taak van de BAMmers), de bijscholing van personeelsfunctionarissen en het lijnmanagement, afspraken in CAO’s en de signalerende functie van een goede uitvoering van de Wet gelijke behandeling. De raad meent voorts dat voor hoger opgeleide allochtonen de algemene kenmerken voor een geslaagde integratie van belang zijn namelijk een effectief zoekgedrag, het aanboren van netwerken buiten de eigen allochtone kring en een goede beheersing van de Nederlandse taal. Naar de mening van de raad zouden universiteiten en hogescholen specifiek aandacht moeten besteden aan communicatieve vaardigheden, of specifieker aan een goede beheersing van de Nederlandse taal in woord en geschrift (zie hoofdstuk 4).

168

8. Nabeschouwing

De aandacht van de raad heeft zich geconcentreerd op drie pijlers van het integratiebeleid te weten het onderwijsbeleid, dat sterk in het teken moet staan van het wegwerken van taalachterstand, het inburgeringsbeleid dat uitgaat van een structurele en consequente kennismaking van nieuwkomers met de Nederlandse samenleving en het arbeidsmarktbeleid dat erop gericht moet zijn dat minderheden door betaalde arbeid volwaardig in de samenleving kunnen participeren. De adviesaanvraag van het kabinet is vooral gericht op een nadere precisering van wat het arbeidsmarktbeleid aan instrumenten te bieden moet hebben. De raad is bij de beantwoording niet ingegaan op alle details van de vraagstelling, maar heeft zich gericht op de hoofdlijnen van het beleid. Dat betekent dat de raad niet alle vragen die zijn gesteld in dit advies expliciet heeft beantwoord. De raad heeft zich van een gedetailleerd oordeel onthouden over het nut van specifieke instrumenten zoals financiële incentives1 en zogenaamde best practices. Reden is dat de lange termijn effectiviteit van veel vernieuwende projecten (nog) niet bekend is. Veelal gaat het om activiteiten die zijn ondernomen om op branche-, sector en ondernemingsniveau uitwerking te geven aan het Tweede Minderhedenakkoord van de Stichting van de Arbeid. De raad gaat er vanuit dat de Stichting van de Arbeid in de komende evaluatie van dit akkoord eind dit jaar expliciet aan deze aspecten aandacht zal besteden en voorts zal nagaan hoe de doorwerking van dit akkoord in bedrijven en instellingen verder kan worden versneld. De raad heeft naar zijn oordeel in dit advies het kader geschetst waarbinnen de beleidsontwikkeling dient plaats te vinden en waarbinnen specifieke problemen moeten worden opgelost. Rode draad in het advies is dat de uitvoering van het beleid alerter moet en dat vrijblijvendheid van alle betrokkenen moet worden teruggedrongen. Daarbij is het goed te beseffen dat de kern van een sluitende aanpak, zowel in het onderwijs-, inburgerings- als arbeidsmarktbeleid gelegen is in het feit dat er ook voor de moeilijkste gevallen een oplossing wordt gevonden.

1

Dat geldt voor de vraag naar de opvatting van de raad met betrekking tot de toepassing van ‘sociaal bestek’, waarmee recent een experiment in de bouwnijverheid is gestart.

169

Tenslotte nog een enkele opmerking over de budgettaire gevolgen van de voorgestelde beleidsintensivering. Het kabinet heeft de raad nadrukkelijk gevraagd zijn advies te plaatsen binnen het budgettaire kader van het arbeidsmarktbeleid. De raad meent met betrekking tot het arbeidsmarktbeleid dat intensivering van de uitvoering in eerste instantie heel wel kan plaatsvinden binnen het budgettaire kader en niet tot extra overheidsuitgaven zullen leiden. Veeleer zal sprake zijn van verschuiving van middelen binnen het overheidsbudget ten gunste van veelbelovende reïntegratietrajecten of ten behoeve van projecten die steunen op co-financiering van verschillende partijen. Dat neemt niet weg dat intensivering van de uitvoering en het wegnemen van knelpunten op den duur kan nopen tot additionele inspanningen (bijvoorbeeld ten behoeve van de begeleiding van maatwerktrajecten), zodat (wellicht tijdelijk) een sterker beroep op menskracht en middelen resulteert. Ook in de uitvoering van het onderwijs- en inburgeringsbeleid geldt dat prioriteit gelegd moet worden bij een goede uitvoering van het bestaande beleid waarna de vraag resulteert of voor de uitvoering van nieuw beleid en het wegnemen van knelpunten extra middelen beschikbaar moeten worden gesteld. Het laatste zal zeker het geval zijn indien nieuwe instrumenten worden ingezet of het gebruik van bestaande instrumenten sterk wordt uitgebreid.

Den Haag, 28 april 2000

H.H.F. Wijffels voorzitter

N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris

170

Bijlage bij Kansen geven, kansen nemen, advies bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden

171

172

Bijlage 2 Samenstelling van de Commissie Arbeidsmarktvraagstukken leden

plaatsvervangende leden

Onafhankelijke leden prof.dr. J.M.G. Leune (voorzitter) mevrouw prof.mr. I.P. Asscher-Vonk mevrouw drs. L.S. Groenman prof.dr. F. Leijnse R.L.O. Linschoten mevrouw dr. K.G. Tijdens prof.dr. W. van Voorden vacature Ondernemersleden drs. A. van Delft (MKB-Nederland) mevrouw mr. C.S. Frenkel (VNO-NCW) drs. G.A.M. van der Grind (LTO-Nederland) vacature (MKB-Nederland) mevrouw drs. L.M. van Hoogstratenvan Embden Andres (VNO-NCW) drs. J.W. Koole (VNO-NCW) M.T.J.M. van Lith (LTO-Nederland) mr. S.J.L. Nieuwsma (VNO-NCW) Werknemersleden mevrouw drs. L.W. Bijleveld (FNV) mevrouw M.L.A. Min (FNV) W.W. Muller (MHP) mevrouw drs. M.J. Oostveen (CNV) S. van de Pol (FNV) W.J.C. van der Pol (MHP) R.C. Roelofse (CNV) mevrouw drs. C.E. Roozemond (FNV)

mevrouw ir. G.F.W.C. VisservanErp ing. A. Hekman drs. C. Hoogendijk mr. J.W. van den Braak

mevrouw drs. H.T.M. Scholten

drs. J.P.C. Wichers T. Demirhan

Adviserende leden drs. H.J. Roodenburg (CPB) dr. P.T.M. Tesser (SCP) (tot 1 mei 2000) prof.dr. J. Veenman (tot 1 mei 2000)

173

Ministeriële vertegenwoordigers drs. K.J.M. Burger (OCenW) drs. F.J.M. van Dongen (BZK) mr.ing. A. Hoogstad (LNV) mevrouw drs. N.E.J. Kuyper (SZW) drs. M.C.F. Meijer (SZW) drs. G.J.J. Nijhoff (EZ) drs. J.J.A. Teeuwisse (VWS) tijdelijk (gedurende project Arbeidsdeelname etnische minderheden): mevrouw dr. T.P. Olton (SZW) mevrouw mr. M. Sabir (SZW) mevrouw drs. A. Sastromedjo (BZK) Secretariaat drs. L. Faase mevrouw M. van den Brandeler drs. W.J. van Casteren drs. H. van der Meer

174

Bijlage 3 Aanbevelingen uit het slotdocument van de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt Het belang van de integratie van minderheden in onze samenleving vraagt dat de overheid op zowel landelijk, provinciaal als lokaal niveau daadwerkelijk een voorbeeldfunctie vervult. 2. Het is vereist voor mensen uit minderheidsgroepen een model conform dat van de vrouwenemancipatie in te voeren, om hun positie op de arbeidsmarkt te verbeteren. 3. De Rijksoverheid en bedrijven moeten een programma voor minderheden starten zoals ‘Opportunity in bedrijf’ voor vrouwen. Dit ter verwezenlijking van het voornemen van de regering om meer hoger opgeleide mindeheden in hogere en middenkaderfuncties in te laten stromen en te behouden. Bij het programma voor minderheden moeten in elk geval de aanbevolen instrumenten uit het rapport ‘Ongekend Talent’ worden ingezet. 4. Grotere bedrijven en de overheid moeten verantwoordelijken (‘probleemeigenaren’) aanwijzen op het gebied van de kwantitatieve en kwalitatieve instroom van mensen uit minderheidsgroepen. 5. Op alle ministeries moet op korte termijn hoog in de organisatie een verantwoordelijke (zoals ook genoemd onder aanbeveling 4) worden benoemd. 6. In het kader van de convenanten met grote steden is het noodzakelijk afspraken te maken over de instroom van mensen uit minderheidsgroepen. 7. De ondernemings- en medezeggenschapsraden moeten hun verantwoordelijkheid nemen op het gebied van de instroom, doorstroom en het behoud van mensen uit minderheidsgroepen in hun organisaties en bedrijven. 8. De ondernemings- en medezeggenschapsraden dienen de integratie van minderheden te bevorderen door vertegenwoordigers van minderheidsgroepen in hun raad op te nemen. 9. Uitzendbureaus en personeelsafdelingen dienen het aantal medewerkers van etnische afkomst in hun organisaties uit te breiden. 10. Brancheorganisaties moeten op indringende wijze in hun organisaties wijzen op het potentieel onder minderheidsgroepen. 11. Werkgeversorganisaties en de Nederlandse Vereniging voor personeelsbeleid dienen als de voor de hand liggende voortrekkers het vak intercultureel personeelsbeleid in hun (na)scholingstrajecten op te nemen. 12. Een centraal informatiepunt over multicultureel personeelsbeleid, aangestuurd door de werkgeversorganisaties, zal de drempels bij de instroom van minderheden verlagen. 1.

175

13. HBO-personeelsmanagement en de universiteit personeelswetenschappen moeten verplicht worden intercultureel personeelsmanagement in hun opleidingsprogramma’s op te nemen. 14. Onderzoek naar en maatregelen tegen de voortijdige schooluitval van mensen uit minderheidsgroepen (ook uit het hoger onderwijs) zijn dringend geboden. 15. Het mentorenmodel voor toepassing in bedrijven moet worden beproefd en gevolgd door de Stichting van de Arbeid. 16. Werving- en selectiemethodes moeten cultuur-vrij worden gemaakt. Daarnaast dient er tot en met de derde generatie rekening te worden gehouden met culturele verschillen die negatief uitwerken voor mensen uit minderheidsgroepen. 17. Lijnmanagers kunnen niet zonder trainingen intercultureel personeelsmanagement. 18. Er dienen concrete maatregelen te worden getroffen om het ArenA-initiatief onder de aandacht van werkgevers- en werknemersorganisaties en van de gemeenten te brengen. 19. Er moet continue aandacht worden besteed aan kennis van minderheidsgroepen bij intermediaire organisaties. 20. Bemiddelingsinstanties en uitkeringsorganisaties moeten hun bestanden koppelen (uitwisselen) om meer minderheidsgroepen aan het werk te helpen. 21. Intake- en wervingsprocessen moeten meer aandacht en assistentie verlenen aan mensen uit minderheidsgroepen. 22. De bewindspersonen dienen topfunctionarissen van zo’n twintig grote bedrijven persoonlijk aan te spreken op hun verantwoordelijkheid voor de instroom van mensen uit minderheidsgroepen (gelet op een beoogde voortrekkersrol voor die ondernemingen). 23. De branche-pilots (transport en logistiek, horeca en particuliere beveiliging) moeten in 2000 worden gecontinueerd. Hieruit kan een model worden ontwikkeld waardoor de instroom, doorstroom en het behoud van mensen uit minderheidsgroepen kunnen worden vergroot en dat ook in andere branches kan worden toegepast. 24. De projecten ‘Meeting the Mayor’ en ‘Friesland verfri(e)st’ moeten vanuit het Ministerie voor Grote Steden- en Integratiebeleid worden gevolgd. 25. Samenwerking tussen MKB en gemeenten moet worden gestimuleerd. Hierdoor ontstaan meer mogelijkheden voor minderheden. 26. Het nieuwe ‘inkoop’-regime voor reïntegratietrajecten mag niet ten koste gaan van etnische minderheden. Veel initiatieven moeten nog worden uitgewerkt en/of vragen om voortgangsbewaking. 176

Nu de Taskforce haar werkzaamheden heeft beëindigd, is het dringend gewenst op de kortste termijn een voorziening te treffen waardoor wordt voorkomen dat de ingezette of voorgestelde trajecten tot stilstand komen. Daarnaast moet op korte termijn een vervolg worden gegeven aan de activiteiten van de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt.

177

178

Bijlage 4 Gebruikte afkortingen ABW Abw AMvB AZC BAMmer bbl BBSW bo BO bol Bpv Bve(-raad) BZK CAO CAZ CBS COA Colo CPB EAU EBB ECHO EPD ESB ESF EWLW GFO GOA-beleid G4 G21

G25 hbo HOOP ICT I/D-banen

Algemene Bijstandswet Algemene bijstandswet Algemene maatregel van bestuur Asielzoekerscentrum bedrijfsadviseur minderheden beroepsbegeleidende leerweg Bijdrageregeling bedrijfstaksgewijze scholing van werkzoekenden basisonderwijs Beroepsoriëntatie beroepsopleidende leerweg Beroepspraktijkvormingsplaats Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Collectieve arbeidsovereenkomst Convenant Arbeidsmarktbeleid Zorgsector Centraal Bureau voor de Statistiek Centraal orgaan opvang asielzoekers Centraal orgaan landelijke organen, Vereniging van LOB’s Centraal Planbureau Experimenten activering van uitkeringsgelden (ook wel Melkert II-banen Enquête Beroepsbevolking Expertisecentrum Allochtonen Hoger Onderwijs Enig Programmerings Document Economische Statistische Berichten Europees Sociaal Fonds Extra werkgelegenheid voor langdurig werklozen Gemeenschappelijk functioneel ontwerp Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht Almelo, Arnhem, Breda, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond, Hengelo, ‘s-Hertogenbosch, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Venlo, Zwolle G21+G4 hoger beroepsonderwijs Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan Informatie en communicatietechnologie Instroom- en doorstroombanen 179

IT ITS Ioaw Ioaz ISEO JWG KEA-project KOM KVA LBK LNV LOB LPC mbo MKB MO NCW NEI NT 2 NWW OBD OCenW OKC O&O-fonds OSA RBA REA RMC RMO ROA ROC SCP s.d. SPAK SPVA SUWI SZW TOPAZ UVI

180

Informatietechnologie Instituut voor toegepaste sociologie Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek Jeugdwerkgarantieplan Kleinschalig experiment achterstandsbestrijding Krachtig Ondernemen met Minderheden Knelpunten in de vraag-aanbodverhoudingen Landelijk beleidskader voor het onderwijsachterstandenbeleid (ministerie van) Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Landelijk Orgaan Beroepsonderwijs Landelijk Pedagogische Centrum middelbaar beroepsonderwijs Midden- en Kleinbedrijf Maatschappij oriëntatie Nederlandse Christelijk Werkgeversbond Nederlands Economisch Instituut Nederlands als Tweede taal Nieuwe werkloosheidswet Onderwijsbegeleidingsdienst (ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Ouder Kind Centra Opleidings- en ontwikkelingsfonds Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek Regionaal Bureau Arbeidsvoorziening Reïntegratie arbeidsgehandicapten Regionaal meld- en coördinatiepunt Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt Regionaal Opleidingscentrum Sociaal en Cultureel Planbureau ongedateerd Specifieke afdrachtskorting voor de lage lonen Sociale Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen Structuur uitvoering werk en inkomen (Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid Tijdelijk ondersteuningspunt allochtonen in de zorgsector Uitvoeringsinstelling

Vavo VLW Vmbo VNG Voa VTV VROM VVS VTV VVTV VWS WBEAA WEB Wet SAMEN WIN WIW wo WSW WVA

Voortgezet algemeen volwassenenonderwijs Vermindering langdurig werklozen Voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs Vereniging van Nederlandse Gemeenten Voorbereidende en ondersteunende activiteiten Vergunning tot Verblijf (Ministerie van) Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu Vrouwenvakschool Vergunning tot Verblijf Voorwaardelijke Vergunning tot Verblijf (Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet bevordering evenredige arbeidsparticipatie allochtonen Wet educatie en beroepsonderwijs Wet stimulering arbeidsdeelname etnische minderheden Wet inburgering nieuwkomers Wet inschakeling werkzoekenden wetenschappelijk onderwijs Wet Sociale Werkvoorziening Wet vermindering afdracht loonbelasting en premies voor de volksverzekeringen

181

Publicatieoverzicht Advies Kansen geven, kansen nemen arbeidsdeelname etnische minderheden 2000, 202 pp., ISBN 90-6587-745-2, bestelnr. 00/03

ƒ 17,50

Advies Wijziging Wet Bpf 1999, 92 pp., ISBN 90-6587-717-7 bestelnr. 99/07

ƒ 12,50

Advies Startnota ruimtelijke ordening en Perspectievennota verkeer en vervoer 1999, 84 pp., ISBN 90-6587-701-0, bestelnr. 99/06

ƒ 12,50

Advies Structuur uitvoering werk en inkomen 1999, 124 pp., ISBN 90-6587-687-1, bestelnr. 99/05

ƒ 15,00

ƒ 22,50

Advies Voorstel tot wijziging Arbobesluit i.v.m. de afstemming van het Arbo- en Bouwbesluit 2000, 50 pp., ISBN 90-6587-737-1, bestelnr. 00/02 ƒ 12,50 Advies Sociaal-economische beleidscoördinatie in de EU 2000, 64 pp., ISBN 90-6587-736-3, bestelnr. 00/01 ƒ 12,50 Advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen 1999, 212 pp., ISBN 90-6587-731-2, bestelnr. 99/18

ƒ 25,00

Advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid 1999, 58 pp., ISBN 90-6587-730-4, bestelnr. 99/17

ƒ 12,50

Advies Uitbreiding van de EU met Midden- en Oost-Europese landen 1999, 20 pp., ISBN 90-6587-728-2, bestelnr. 99/16

Advies Flexibiliteit in leerwegen 1999, 152 pp., ISBN 90-6587-718-5, bestelnr. 99/08

ƒ 10,00

Advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000 1999, 97 pp., ISBN 90-6587-716-9, bestelnr. 99/04 ƒ 15,00 Advies Fiscale oudedagsparaplu 1999, 110 pp., ISBN 90-6587-713-4, bestelnr. 99/03

ƒ 17,50

Advies Onverzekerbare risico’s 1999, 124 pp., ISBN 90-6587-712-6, bestelnr. 99/02

ƒ 17,50

Advies Wijziging vakantiewetgeving (aanvullend advies) 1999, 64 pp., ISBN 90-6587-727-4, bestelnr. 99/15

ƒ 12,50

Advies Uitvoeringsnota klimaatbeleid, deel 1 1999, 60 pp., ISBN 90-6587-726-6, bestelnr. 99/14

ƒ 12,50

Advies Investeren in verkeersveiligheid 1999, 74 pp., ISBN 90-6587-725-8, bestelnr. 99/13

ƒ 12,50

De Sociaal-Economische Raad belicht (folder)

Advies Markt en overheid 1999, 98 pp., ISBN 90-6587-707-X, bestelnr. 99/12

ƒ 12,50

Advies Bijzondere aanpassing minimumloon 1999, 96 pp., ISBN 90-6587-721-5, bestelnr. 99/11

Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-eco nomisch gebied uit de dag- en weekbladen (dagelijks). Jaarabonnement ƒ 200,00

ƒ 12,50

ALGEMEEN SER-adviezen Een jaarabonnement op adviezen die de SER uitbrengt ƒ 200,00 SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER en de Stichting van de Arbeid Abonnement per kalenderjaar ƒ 55,00

gratis

Advies Elektronische handel in de interne markt 1999, 50 pp., ISBN 90-6587-723-1, bestelnr. 99/10 ƒ 12,50 Advies Verkoop op afstand van financiële diensten 1999, 56 pp., ISBN 90-6587-724-X, bestelnr. 99/09 ƒ 12,50 CSED-rapport Gezondheidszorg in het licht van de toekomstige vergrijzing 1999, 198 pp., ISBN 90-6587-720-7, ƒ 25,00

Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 333281 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publicatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3 499 505.

View more...

Comments

Copyright � 2017 NANOPDF Inc.
SUPPORT NANOPDF