Klimapflichten leichter machen?

Klimapflichten leichter machen? Eine natur- und politikwissenschaftliche Analyse der COP21-Verhandlungen in Paris

Vortrag und Diskussion mit Prof. Dr. Sebastian Harnisch, Universität Heidelberg, Institut für Politische Wissenschaft und Prof. Dr. Werner Aeschbach, Universität Heidelberg, Institut für Umweltphysik Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #1

Das Argument 1.

2.

3.

4.

Aufbau und Dynamik des Weltklimaregimes kann als ein wissensbasierter Versuch von Regierungen verstanden werden, die Kosten und Folgen von ungehinderter CO2-Emission (Treibhausgas-Effekt) zu vermindern u. ‚gerecht‘ zu verteilen, ohne dass sie die Macht verlieren. Die naturwissenschaftlichen Erkenntnisse des IPCC haben seit 1985 einen erstarkenden Konsens über Umfang und Dynamik der Klimaveränderung (Temperatur, Desertifikation, Versauerung, etc.) hergestellt, der zur UNKlimarahmenkonvention und dem Kyoto-Protokollprozess führte (COP21). Gerechtigkeitserwägungen, wie sie im Prinzip der „gemeinsamen, aber geteilten Verantwortung“ im Kyoto-Prozess (Annex-Staaten-Regelung) eingelassen wurden, haben sich seither verschoben, weil insbesondere aufstrebende Wirtschaftsmächte (China, Indien) ihre Emittentenrolle rasch geändert haben. Rasche Rollenverschiebungen verhindern stabile innenpolitische Mehrheiten in zentralen Emittentenstaaten (u.a. USA, China), sodass keine langfristigen, und rechtlich verbindlichen E-Reduktionen, sondern kurzfristige, mit Machterhaltsinteressen kompatible, koordinierte nationale Anstrengungen zu erwarten sind.

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #2

Gliederung 1. 2. 3.

4.

Die UN-Klimarahmenkonvention und der KyotoProtokollprozess Naturwissenschaftliche Erkenntnisse als Basis des KyotoProzesses Die Verhandlungen von Paris 1.

Rechtliche u. materielle Ausgangslage

2.

Gerechtigkeitspositionen der Verhandlungsparteien und Zwei-EbenenModell nach R. Putnam

3.

Die Verhandlungspositionen der VR China und der USA

Konklusion und Ausblick

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #3

Die UN-Klimarahmenkonvention und der Kyoto-Protokollprozess Eine kurze analytische Geschichte des Weltklimaregimes

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #4

Das Weltklimaregime “Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations.” (Krasner 1982: 186)

Int. Klimaregime(s) UN Environmental Program Internationales Ozonregime

UN REDD Program

Montreal Protokoll

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

UN Framework Convention on Climate Change

IPCC WMO

KyotoProtokollProzess

Clean Development mechanism

Bilaterale Initiativen (US-China, US-India) Multilaterale Institut. (G-20, G7, MEF) Multilaterale Entwicklungsbanken

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #5

UNFCCC 1992: Zweck, Prinzipien, Instrumente •

•

•

Art 2: “The ultimate objective of this convention [...] is to achieve stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous interference with the climate system.” Art. 3.1: “The parties should protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on the basis of equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities. Accordingly, the developed country parties should take the lead in combating climate change and the adverse effects thereof.” Art. 4.2.b: “The parties should aim to reduce their emissions to a 1990 level by the year 2000.”

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

1.

2. 3.

4.

Nat. Verzeichnisse zu erstellen, in denen die gegenwärtigen Emissionen aller Treibhausgase aufgeführt sind (Art. 4.1.a.). Wiss. Forschung zur systemat. Beobachtung des Klimaregimes zu fördern (Art. 4.1.g. und 5). Nat. Politiken und Maßnahmen, die zur Abschwächung der Klimaänderungen und zur Begrenzung der Emissionen von Treibhausgasen geeignet sind, zu beschließen (Art.4.2.a.). Einsatz einer regelmäßig tagenden Konferenz der Vertragsparteien (COP) (Art. 7), die unter Berücksichtigung der besten wiss. Informationen, die nationalen Berichterstattungen nach der Wirksamkeit u. Angemessenheit der darin beschlossenen nationalen Politiken und Maßnahmen in regelmäßigen Abständen beurteilen (Art.4.2.d. und Art 12).

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #6

Internationales Klimaregime: Entwicklungsphasen Foundational Phase (18501980)

Agenda Setting Phase (19811988)

Pre-Negotiation Phase 1988-90

Constituional Phase 19911995

Regulatory Phase 1996Sec. Constitut. Phase

1972 Stockholm UN Conference on Human Environment

1985/86 WMO/UNEP Villach meetings

1988 UNGA Res. 1990 World Climate Conference

1992 UNCED; COP 1 Berlin

COP 3 Kyoto, COP7 Marrakesh COP17 Durban COP21 Paris

Advisory Group on Greenhouse Gases (WMO/UNEP)

1989 Hague Summit + Nordwijk Ministerial

1992 Rio Summit Meeting

Kyoto-Protocol in force (2005)

1987-95 BT Enquete Kommission Erdatmosphäre, Brundtland Report (1987)

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (1988-)

IPCC Assessment Report 2-3:

IPCC AR 4-5; Stern Report (2006)

Swantje Arrhenius (1896) Charles D. Keeling Curve (1960)

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #7

Regulationsphase: UNFCCC u. Kyoto-Protokoll UNFCCC

Kyoto-Protokoll Prozess

Pre-COP 21 Paris-Prozess

Entwickelte Länder Financial mechanism

Emission targets

Bali Action Plan 2007 for COP 15 (Copenhagen)

Flexibility mech. AWG-KP

Review process

Reporting requirement

No Binding Emission cuts

Clean Devel. M. Voluntary emission targets

Entwicklungsländer / USA Aufstrebende Wirtschaften No Binding Emission cuts

COP 16 Cancun Agreement COP 17 Durban Platf. 2. Kyoto Per. Legal Inst. for all

1990

2015 Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #8

UNFCCC, Kyoto und naturwissenschaftliche Erkenntnisse Eine kurze Führung durch die IPCC-Berichte

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #9

IPCC: 5 umfassende Berichte seit 1990

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #10

IPCC AR 1: Wichtigste Aussagen • Emissions resulting from human activities are substantially increasing the atmospheric concentrations of the greenhouse gases […] resulting […] in warming of the Earth’s surface. • The sensitivity of global mean surface temperature to doubling CO2 is unlikely to lie outside the range 1.5 to 4.5 °C • Global mean surface temperature has increased by 0.3 to 0.6 °C over the last 100 years […]. • The size of this warming is broadly consistent with predictions of climate models, but it is also of the same magnitude as natural climate variability. […] The unequivocal detection of the enhanced greenhouse effect […] is not likely for a decade or more.

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #11

IPCC AR 2-4: Gefestigter Konsens über THG-Effekte • •

AR2 (1995): The balance of evidence suggests a discernible human influence on global climate AR3 (2001): There is new and stronger evidence that most of the warming observed over the last 50 years is attributable to human activities. – Globally it is very likely that the 1990s was the warmest decade, and 1998 the warmest year, in the instrumental record (1861–2000)

•

AR4 (2007): Most of the observed increase in globally averaged temperatures since the mid-20th century is very likely due to the observed increase in anthropogenic greenhouse gas concentrations.

Very likely: > 90% probability Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #12

IPCC AR 5: Keine Entwarnung • Es ist äußerst wahrscheinlich, dass der menschliche Einfluss die Hauptursache der beobachteten Erwärmung seit Mitte des 20. Jahrhunderts war. äußerst wahrscheinlich (extremely likely): 95–100%

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #13

AR 5: Treibhausgas-Szenarien

CO2 in 2100 936 ppm 670 ppm 538 ppm 421 ppm

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #14

AR 5: Das Kohlenstoffbudget

restliches Emissions Budget

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #15

Quelle: Thomas Stocker, Bern

Emissionspfade zum 2°C-Ziel

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #16

Emissionspfade mit nationalen Beiträgen INDC = Intended Nationally Determined Contributions

http://unfccc.int/files/focus/indc_portal/image/jpeg/unfccc_indc.jpg

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #17

Die Verhandlungen von Paris Eine kurze analytische Geschichte der COP 21 - Verhandlungen

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #18

Regime-Change: From Kyoto to Paris Paris outcome 2015

Warsaw mandate 2013 To invite all Parties to initiate or intensify domestic preparations for their intended nationally determined contributions, without prejudice to the legal nature of the contributions, in the context of adopting a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to all Parties towards achieving the objective of the Convention as set out in its Article 2 and to communicate them well in advance of the twenty-first session of the Conference of the Parties (by the first quarter of 2015 by those Parties ready to do so) in a manner that facilitates the clarity, transparency and understanding of the intended contributions, without prejudice to the legal nature of the contributions Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Legal Change: Contributions are not internat. legally binding obligations Content Change: Contributions are not tied to mitigation efforts only Strategic Change: Contributions may be conditioned upon reciprocal action

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

Legal obligations: 1. Informational requirements 2. Assessment and Review process 3. Nationally determined contributions Content Change: 1. COP21-INDCs cover 95% of Global Emissions 2.G-7 Desaster Insurance

Strategic Change: Contributions are representing „INDCs“ but these may converge over time despite different effort-shating trajectories 07.12.2015 #19

Globaler Emissionsausstoß CO2: materieller Rollentausch

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #20

CO2-Emissionsausstoß: die Annex I-Staaten sind nicht mehr das Primärproblem

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #21

Gerechtigkeitspositionen in COP21-Verhandlungen Distributive Gerechtigkeit

Korrektive Gerechtigkeit

•

•

Protagonisten – USA /EU 28

•

– PR China, India, Turkey

Ansatz: Gegenwartsbezogen

•

– CO2-Emissionen sollen in Zukunft um gemeinsame ProKopf Emission konvergieren.

•

INDCs:

Ansatz: historisch-kumulativ – CO2-Emissionen sollen historisch kumulativ auf eine gem. Pro-Kopf Emission zulaufen.

•

– USA pledges a 26-28% reduction below 2005 by 2025.

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Protagonisten

INDCs: – China pledges ‚peaking by 2030‘ combined with lowering carbon dioxide emissions per unit of GDP by 60% to 65% from the 2005 level.

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #22

Zwei-Ebenen-Verhandlungsmodell: COP21 Verhandlungen USA/VR China (basierend auf Putnam 1988)

US- Regierung

Emissionsbalance

Innenpolitik / Interessengruppen

Pol. Institutionen & Präferenzen

VR China

Machtverteilung & Kosten der Nichteinigung

Strategien d. Verhandlungsführers

Innenpolitik / Interessengruppen

Ideal Point

Bargaining Space

Pro Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Range of Acceptable Agreement Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

Kontra 07.12.2015 #23

US-Position • •

•

Die US-Klimapolitik wird von (nachhaltigen) wirtschaftlichen Interessen und globalen Führungsansprüchen bestimmt. Hohe innerstaatliche Zustimmungserfordernisse bedingen, dass die Obama-Administration keiner rechtlich verbindlichen Festsetzung von konkreten Reduktionsraten oder Ausstoßquoten zustimmen wird, wohl aber r. v. prozeduralen Vereinbarungen, die den Verpflichtungen aus der UNFCCC entsprechen. Innerstaatl. Emissionsreduktionsgesetze, die allerdings von kommenden Exekutiven/Legislativen verändert werden können, bieten daher eine höhere Verlässlichkeit für die Vorhersage der US-Klimapolitik.

Zustimmungserfordernisse für Int. Vereinbar. 1. 2.

3.

Article II of the Constitution, requires advice and consent by two-thirds of the Senate. Congressional-Executive agreements, which are approved by simple majorities both houses of Congress. Presidential-Executive agreements, which are approved solely by the US President

Quelle: US INDC Statement 2015 Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #24

VR China-Position 1. Die VR-Klimapolitik hängt vom (nachhaltigen) Entwicklungsprimat der KP ab. 2. KP-Legitimität fußt auf Wohlstandsmehrung und zunehmend (Über-) Lebensqualität. 3. Die VR hat immense Investitionen in erneuerbare Energien getätigt, die den Emissionsaufwuchs bislang aber nur abfedern. 4. Die Ausrichtung der KPKonjunkturpakete in Reaktion auf den Wirtschaftsabschwung werden die Fähigkeit bestimmen, int. Zusagen einzuhalten bzw. den Emissionsausstoß zu reduzieren.

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

7% BSP 5% BSP 3% BSP 1% BSP

Legende: Mögliche zukünftige Emissionspfade mit einer Reduzierung der CO2-Intensität um 65 Prozent bis 2030 (in Mrd. Tonnen). Quelle: http://www.merics.org/fileadmin/user_upload/downloads/Chi na_Policy_Brief/MERICS_China_Policy_Brief_November_de .pdf

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #25

Ergebnisse und Ausblick

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #26

Realistische Mitigationsziele: 2,0 oder 1,5 Grad

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #27

Konklusion und Ausblick 1. Die mediale Fixierung auf eine “rechtliche Verbindlichkeit” der Pariser Vereinbarung ist fehlgeleitet! Wichtiger ist die Substanz der Vereinbarung: 1.

Mitigationsziel (2-3,5 Grad);

2.

Finanzierungszusagen und Modi;

3.

Adaptationsmaßnahmen.

2. Wichtiger als die rechtliche Verbindlichkeit sind rechtlich verpflichtende Umsetzungsprozeduren: 1.

Transparenzgebote;

2.

Rechenschaftspflichten;

3.

regelmäßige Überprüfung=> ggfs. Sanktionen;

4.

Prozedere für Zielverschärfung.

3. Wichtiger sind verbindliche nationale Umsetzungspolitiken und -prozeduren, insbesondere in den G-20 Staaten: 1.

Kompatibilität der COP21-Versprechen mit nationalen E-Reduktionsplänen.

2.

Kompatibilität zwischen Beschäftigungszielen, Wirtschaftsdynamik und Dekarbonisierung.

3.

Stabilität von politischen Koalitionen für “nachhaltige Wirtschaftsreformen”.

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #28

Literatur • • • • • • • • • • •

• • •

•

Australian-German Climate Energy College 2015: Facts4COP21, http://www.climate-energy-college.net/facts4cop21 Bodanksy, Daniel 2015: Legal Options for U.S. Acceptance of a New Climate Change Agreement, http://www.c2es.org/docUploads/legal-options-us-acceptance-new-climate-change-agreement.pdf Bodansky Daniel/Rajamani, Lavanya 2016: Evolution and Governance Architecture of the Climate Regime, in: Detlef Sprinz/ Urs Luterbacher (eds), International Relations and Global Climate Change: New Perspectives 2nd edn, 2016 forthcoming Council on Foreign Relations 2015: Global Governance Monitor: Climate Change, http://www.cfr.org/global-governance/globalgovernance-monitor/p18985#!/climate-change Council on Foreign Relations 2015: Crisis Guide: Climate Change, http://www.cfr.org/climate-change/crisis-guide-climatechange/p17088 Dröge, Susanne 2015: Das Pariser Abkommen 2015: Weichstellung für das Klimaregime, Berlin: SWP Keohane, Robert O./Victor, David G. 2010: The Regime Complex for Climate Change (Discussion Paper 2010-33), Cambridge, Mass.: Harvard Project on International Climate Agreements. Meinshausen, Malte et al. 2015: National post-2020 greenhouse gas targets and diversity-aware leadership, in: Nature Climate Change, 26 October 2015, DOI: 10.1038/NClimate2826 Michonski, Katherine E./Levi, Michael A. 2010: The Regime Complex for Global Climate Change, New York: CFR. Pauwelyn, Joost/Andonova, Lilliana (2015): A “Legally Binding Treaty” or Not? The Wrong Question for Paris Climate Summit, http://www.ejiltalk.org/a-legally-binding-treaty-or-not-the-wrong-question-for-paris-climate-summit/#more-13885 PRC/ INDC 2015: Enhanced actions on Climate Change : China‘s Intended Nationally Determined Contributions, http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/China/1/China's%20INDC%20%20on%2030%20June%202015.pdf Schiele, Simone 2014: Evolution of International Environmental Regimes: The Case of Climate Change, Cambri.: Cambridge UP. UNFCCC/Secretariat 2015: Synthesis report on the aggregate effect of the intended nationally determined contributions, 30 October 2015. US/INDC 2015: United States of America, Intended Nationally Determined Contributions, http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/United%20States%20of%20America/1/U.S.%20Cover%20N ote%20INDC%20and%20Accompanying%20Information.pdf Wübbecke,Jost(Conrad, Björn 2015: Chinas Klimaversprechen unter wirtschaftlichem Druck: Szenarien und Auswirkungen, Berlin: MERICS

Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #29

VR China: Investition in Erneuerbare Energien (2005-2020)

Quelle: http://www.merics.org/fileadmin/user_upload/downloads/Chi na_Policy_Brief/MERICS_China_Policy_Brief_November_de .pdf Prof. Dr. Sebastian Harnisch/ Prof. Dr. Werner Aeschbach

Heidelberg Center for the Environment (HCE) Heidelberg University

07.12.2015 #30