NARKOTIKAPOLITIK I INTERNATIONELLT PERSPEKTIV

NARKOTIKAPOLITIK I INTERNATIONELLT PERSPEKTIV

REDAKTÖRER ASTRID SKRETTING, PIA ROSENQVIST OCH JØRGEN JEPSEN

NAD-PUBLIKATION Nr 24 1993

Utgiven av:

Nordiska nämnden för alkoholoch drogforskning (NAD)

Adress:

Annegatan 29 A 23 FIN-00100 Helsingfors FINLAND

Telefon: Telefax:

+358-(9)0-6948082, +358-(9)0-6949572 +358-(9)0-6949081

Pärmdesign: Ombrytning:

Anders Carpelan Maaria Lindblad

ISBN 951-47-8352-2 ISSN 0358-7024 Hakapaino Oy, Helsingfors 1993

2

Innehåll Introduktion Pia Rosenqvist och Astrid Skretting

5

Internationell narkotikapolitik - global politik eller nationella intressen? Timo Jetsu

9

Narkotikakonvensjonenes rammer Ragnar Hauge

21

Wienkonventionen - som jag såg den Hannu Takala

27

Den harmoniserte narkotikapolitikken: krigsretorikk og lokal autonomi Svanaug Fjær

35

Pompidou-gruppen Astrid Skretting

51

Hvidvaskning af narkotikapenge Lau Laursen

61

"Det andre statsapparatet": politisamarbeid og rettssikkerhet i EF Kikki Morén

75

The Quiet Harmony of the Police. Enforcement, welfare and Single Market perspectives on policing in Europe, with special reference to illegal drugs Nicholas Dorn

93

3

Hvor kommer narkotikapolitiken fra? Om international spredning af kontrolmodeller Jørgen Jepsen

111

Kokain i Sydamerika - en historisk, politisk och social bakgrund Stig Helling

121

Vedlegg: Internasjonale narkotikapolitiske samarbeidsorganer

131

NAD-publikationer

137

Introduktion Pia Rosenqvist Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning (NAD) Annegatan 29 A 23, FIN-00100 Helsingfors, Finland och Astrid Skretting Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA) Dannevigsveien 10, N-0463 Oslo 4, Norge

I diskussioner om narkotika konstateras nästan alltid att narkotikaproblemet är internationellt och att kampen mot narkotika därför kräver internationellt samarbete. Lika ofta framhävs att narkotikaproblemet också förvärrats, både långt borta ifrån oss och i våra grannländer i Öst- och Västeuropa, och att även de nordiska ländernas relativt sett lugna och trygga tillvaro är hotad. Därför bör de nordiska länderna vara drivande i narkotikafrågor på den internationella arenan. De internationella tendenserna inom narkotikapolitiken och det internationella narkotikasamarbetet har i olika sammanhang diskuterats i NAD. För att få ett något bättre grepp om vad som sker på den internationella arenan ordnade NAD ett seminarium om temat i maj 1992. I seminariet deltog både drogforskare som var engagerade i projekt med internationellt perspektiv och forskare som var intresserade av frågeställningarna. I seminariet medverkade också nordiska administratörer och sakkunniga i narkotikafrågor som själva varit med i internationellt narkotikasamarbete. Artiklarna bygger på de föredrag som hölls vid seminariet och avspeglar deltagarnas olika infallsvinklar. Syftet att samla artiklarna i denna bok är att dels granska och analysera drag i det internationella narkotikasamarbetet ur olika, förhoppningsvis nya, perspektiv. Vi har också velat stimulera diskussionen om internationellt narkotikasamarbete genom att publicera en del ingående och kritiska beskrivningar av det.

5

Artiklarna ger en inblick i ett vittförgrenat och relativt oöverskådligt internationellt nätverk. Rapporten gör inte anspråk på att vara heltäckande i betydelsen av att alla samarbetsformer och -fora skulle behandlas. Nordiska kontaktmannaorganet för narkotikafrågor kommer inom kort att i sin publikationsserie Nordnark utge en mera heltäckande översikt över internationella organisationer för samarbete mellan regeringar och myndigheter i narkotikafrågan (Nordnark 1993:2). Vi har baserat vår förteckning över internationella organisationer, som finns i slutet av denhär boken, på den ovannämnda översikten. Bidragen i boken kan indelas i två grupper. De sex första artiklarna handlar om den internationella narkotikakontrollens uppkomst, innehåll och utveckling, medan de tre följande tar sikte på frågeställningar som rör det kriminalpolitiska, främst polisiära, samarbetet. Dessa nio bidrag handlar både om det samarbete som drivs i FN-organens regi världen över och om samarbetet i Europa. I den sista, tionde, artikeln är perspektivet ett annat -i fokus står narkotikahandeln och förhållanden mellan u- och i-länder. Timo Jetsu erbjuder ett nytt perspektiv på det internationella narkotikasamarbetets förutsättningar genom att granska de internationella narkotikakonventionerna i ett världspolitiskt perspektiv. Trots att kriget mot narkotika rangerats högt på den politiska världsdagsordningen, t.ex. inom FN, framför Jetsu argument enligt vilka narkotikapolitiken alltid varit och fortfarande är en fråga av underordnad betydelse i en stormakts utrikespolitik. Ragnar Hauge analyserar i sin artikel de internationella narkotikakonventionernas förhållande till enskilda staters rätt och plikt att skapa och upprätthålla en nationell narkotikapolitik. Han understryker snarare konventionernas öppenhet än deras krav på enhetlighet mellan stater, i motsats till att den nordiska narkotikadiskussionen vanligen understrukit konventionernas bindande karaktär. Hauge fäster också uppmärksamhet vid den nya situation som uppstått sedan ett centralt land, Holland, uppträtt i strid mot Single Convention on Narcotic Drugs. Hannu Takalas beskrivning av hur den senaste konventionen, den så kallade Wien-konventionen (Convention Against Illicit Traffic) från 1988 kom till, saknar motstycke i nordisk narkotikaforskning och debatt. Genom sin minituösa beskrivning av händelseförloppet

6

under de sex veckor han deltog i förberedelserna av konventionen, ger Takala kött på narkotikasamarbetets ben: mötesdagordning och -tider, deltagares insatser och erfarenheter, kampen om språk och formuleringar liksom även länders olika status var alla faktorer som påverkade konventionens slutliga innehåll. Svanaug Fjærs artikel för oss till Europa och den harmonisering av narkotikapolitiken som eftersträvas inom EG. Hon pekar på att konflikter mellan olika nationella traditioner och mellan lokala, nationella auktoriteter och EG-organen har varit klart synliga. Den framtida utvecklingen diskuterar hon i termer av idealtyper symbolpolitik och frihetsberövelse. Vilken och hur omfattande den framtida EG-politiken på narkotikaområdet kommer att vara är i detta skede omöjligt och säga. Tvättning av pengar och kontroll av (läke)medel och kemikalier som kan användas för att producera narkotika är dock teman som på grund av att de är viktiga för marknadens funktionsduglighet redan har uppmärksammats i EGsamarbetet. Astrid Skretting beskriver delvis på basen av egna erfarenheter hur ett europeiskt organ, den så kallade Pompidou-gruppen eller "Cooperation Group to Combat Drug Abuse and Illicit Trafficking in Drugs" fungerar. Hon pekar på "strukturella" drag i medlemssammansättning och arbetssätt som försvårar eller rentav förhindrar ett meningsfullt samarbete och diskuterar mot bakgrund av detta värdet av samarbetet. Lau Laursen beskriver hur en specialfråga - tvättning av pengar kommit upp på dagordningen i USA och hur den därefter stötts och blötts i det internationella kontrollsystemet liksom även inom EG och EFTA. Beskrivningen av hur frågan hanterades i Danmark belyser inte enbart eventuella problematiska rättssäkerhetsfrågor vid s.k. penningtvätt utan också kollisioner mellan olika rättsliga traditioner och principer. Rättssäkerhetsfrågor diskuteras mera i detalj i de följande inläggen. Kikki Morén beskriver i sitt inlägg utvecklingen av det polisiära samarbetet, Trevi-gruppen och Schengen-avtalet samt det senaste tillskottet, Europol, vars former och verksamhetsområden ännu är i vardande. Morén återger och kommenterar också den kritiska debatt som i Europa förts kring detta samarbete.

7

Nicholas Dorn, den enda utom-nordiska artikelförfattaren, utvecklar i sitt bidrag perspektiv på polisarbetet framöver. Han utgår från olika polisiära funktioner och diskuterar på vilka av dessa tyngdpunkten i EG-samarbetet eventuellt kommer att ligga. Han håller för troligt att utvecklingen i EG i framtiden kommer att innebära både mera polisiärt samarbete inom narkotikakontrollen, men också större konkurrens om arenan mellan polis, tull och underrättelsetjänsten. I sitt inlägg går Jørgen Jepsen explicit in på frågor som kommit upp i en del av de tidigare inläggen. Han ställer frågor om samarbetets, speciellt det polisiära/juridiska samarbetets, värde och resultat. Är samarbetet bra i betydelsen effektivt, har det kännbara resultat? Eller utförs det i former och har det följder som passar illa i en demokrati eller som hotar medborgares rättssäkerhet? Är balansen mellan effektivitet och rättssäkerhet rimlig? Spridning av ideér, av ideologi, är ett av de viktigaste momenten i den internationella narkotikapolitiken framhäver Jepsen. Narkotikahandeln, dess betydelse för världsekonomin och frågan om hur man kan och bör tackla narkotikaekonomin internationellt ingick i de teman NAD ursprungligen ville ta upp i diskussionen om internationellt narkotikasamarbete. I denhär rapporten har frågan bara delvis berörts (jfr Laursens artikel). Det sista bidraget i denhär boken, av Stig Helling, ger dock, genom sin beskrivning av de kokaproducerande länderna, en fingervisning om vidden av de problem man har att brottas med. I Hellings beskrivning av den historiska, politiska och sociala bakgrunden till kokaodlingen och kokainproduktionen i Sydamerika, blir narkotikaproblemet återigen en illustration på en politisk och ekonomisk imbalans mellan rika och fattiga länder, och narkotikkontrollproblemet, narkotikakriget, inte bara en slogan utan ett verkligt krig som förs på främmande mark sett ur nordiskt perspektiv.

8

Internationell narkotikapolitik - global politik eller nationella intressen? Timo Jetsu Valborg Innamaas gata 5 A 27, FIN-20610 Åbo, Finland

Under 1980-talet har narkotikapolitiken spelat en synlig roll i den globala politiken. Förenta Nationerna har definierat narkotikabruk och narkotikahandel som de största hoten mot många staters och nationers framtid och säkerhet (United Nations... 1984). Den ledande stormakten, USA, har utlyst ett totalt krig mot narkotika. De flesta övriga stater samt Förenta Nationerna har anslutit sig till detta krig. Trots narkotikaproblemens omfattning och höga status i världspolitiken har narkotikapolitiken sällan analyserats som en utrikes- eller global politisk fråga (Tonry 1990). Denna artikel tar upp narkotikafrågan som ett objekt för internationell politik. Mitt huvudsakliga påstående är att narkotikapolitiken alltid varit och fortfarande är en fråga av underordnad betydelse i utrikespolitiken i en stormakt. Hållbarheten i påståendet testas vid två olika tillfällen. Det första är kampen om världsherraväldet i Kina under början av seklet. Resultatet av denna globala konflikt var början till den internationella narkotikakontrollen. Den andra intressanta frågan berör narkotikapolitiken på 1980-talet och speciellt Förenta Staternas centrala roll i denna utveckling. Man kan dra en parallell mellan dessa två händelseförlopp genom att använda den teoretiska ram som teorin om långa cykler i världsledarskapet erbjuder. I detta sammanhang associerar man omedelbart till George Modelskis verk (1983). Teorin baserar sig på antagandet att händelser i världssystemet bäst kan förklaras med hjälp av det globala systemets struktur. Inrikes- och utrikespolitik bör tolkas i relation till systemets struktur och de kritiska processerna i den. Globalt krig är den allra viktigaste av dessa processer.

9

Hur fungerar det internationella systemet? Enligt Modelski har hanteringen av globala problem under de senaste 500 åren karaktäriserats av en regelbunden rytm. Denna rytm har för det mesta grundat sig på internationella fluktuationer i systemets maktkoncentration. Det globala politiska systemets uppbyggnad avgörs vid globalt krig1. Som ett resultat av kriget träder en enda av de globala makterna fram som världsmakt och står därefter för systemets ordning och säkerhet. Världsmakten tar över ansvaret för utformandet av världsordningens villkor. Grundandet av internationella organisationer som t.ex. Nationernas Förbund efter första världskriget och Förenta Nationerna efter andra världskriget är exempel på dylika villkor. Världsmaktens ställning försvagas med tiden i takt med att andra aktörer (länder) får relativt sett större makt. Maktstrukturen med ett centrum förbyts därmed småningom till en struktur med flera maktcentra. Världsmakten kan använda sig av negativa eller positiva sanktioner för att säkra sin ledande ställning. Historiskt sett har användandet av eller hot om militärt ingripande varit de allra vanligaste metoderna att säkra denna ställning, men under de senaste hundra åren har ekonomiska faktorer kommit att spela en allt större roll. Varje lång vågrörelse har fyra perioder som följer på varandra. Varje period är mellan 25 och 30 år lång. Bascykeln (vågrörelsen) illustreras i figur 1. Mängden ordning (Q) når sin miniminivå vid krig medan värderingen av ordning (V) är på sin topp strax efter ett krig. Mängden ordning når sin maximinivå efter att en ny världsmakt har uppstått. Värderingen av denna ordning avtar allteftersom ledarskapet undergrävs.

1

10

Enligt en del teoretiker kunde uppbyggandet ske fredligt, utan globalt krig (se t.ex. Gilpin 1981).

Figur 1

Världsledarskapets cykliska karaktär

Q = Mängden ordning i världssystemet. Vågrörelsen börjar med ett globalt krig, under vilket det råder den allra minsta graden av ordning (detta betecknas med -1). Graden av ordning börjar tillta då segraren/segrarna i kriget börjar formulera nya regler (t.ex. grundandet av FN) för interaktionen mellan stater. En stat blir ledande (världsmakten WP) då denna ordning skapas (USA efter II världskriget), och graden av ordning når sitt maximum efter att staten har stabiliserat sin ställning (detta betecknas med +1). Graden av ordning avtar då rivaliserande stater får relativt sett större makt (t.ex. den relativa förbättringen av Sovjetunionens ställning i slutet av 1970-talet). Denna utveckling leder till att systemet upplöses, och att det uppstår många regionala centra. Maktkampen mellan dessa avgörs i ett globalt krig. V = Värdering av ordning, det vill säga hur mycket de övriga aktörerna i systemet uppskattar att någon skapar ramarna för att systemet fungerar friktionsfritt. Denna uppskattning når sin topp efter kriget (1), eftersom alla vill ha ett fungerande system. Uppskattningen börjar avta då de rivaliserande staternas intresse för att förbättra sin egen ställning börjar öka. Denna nedgång kallas delegitimering (DL). V når sitt minimum då världsmakten fått beaktansvärda utmanare (dvs. då makten decentraliserats). Samtidigt lider systemets funktionsduglighet av denna tävlan, och man är redo att klara upp de nya maktrelationerna t.o.m. genom ett nytt världskrig.

11

Längden på vågrörelserna bestäms av världssystemets historiska utveckling och kan relateras till verkliga händelser enligt följande (Modelski 1983, 119): Vågnare rörelse

Varaktighet

Globalt

Stor-

Världs1)

krig

makter

makt

I

1494-1580

Krigen i Italien (1494-1516)

GB, FRA, POR, ESP

POR

II

1581-1688

Krigen i Spanien (1581-1609)

GB, FRA HOL, ESP

HOL

III

1689-1791

Ludwig XIV:s krig (16881713)

IV

1792-1913

Napoleonkrigen (1792-1815)

GB, FRA, Japan, Ryssland, USA, Tyskland

GB

1914-

I och II VK

USA, Sovjet

USA

V land

1)

GB, FRA, HOL, ESP Ryssland

GB

Utma(i globalt krig)

ESP FRA

FRA

Tysk-

Världsmaktens ställning kan mätas genom att t.ex. uppskatta dess andel av världens vapenmakt.

Det är att märka att världsmakten under de fyra första vågrörelserna hade kontroll över narkotikahandeln. Under den femte vågrörelsen har världsmakten en ledande roll i skapandet av narkotikakontrollen. Uppkomsten av narkotikakontroll hade sin grund i världsmaktens (USA:s) vilja att uppnå en ledande ställning.

Vad var det som fick världen att intressera sig för opiumet i Kina? Hur och varför togs frågan om narkotikakontroll upp på den globala politiska dagsordningen (Bruun m.fl. 1975)? Den ökande allmänna oron över att narkotikabrukets skador skulle bli ett bestående problem kunde vara den mest uppenbara orsaken. Narkotikaproblemet skulle i detta fall införas på dagsordningen i nationella och internationella organisationer (Stein 1985). Så skedde emellertid inte. För hundra år sedan ansågs droger såsom opium och kokain vara universalläkemedel, och det fanns föga, om något, behov av att kontrollera dem. De första nationella narkotikalagarna av betydelse, dvs. Harrison Act i

12

USA och Dangerous Drugs Act i Storbritannien, författades först efter att man kommit överens om reglerna för den internationella narkotikakontrollen (Rotzinski 1979). Alltsedan den industriella revolutionen hade världspolitiken dominerats av britterna i 200 år. Industrialiseringen skapade ett behov av en stor internationell marknad. Storbritannien hade med framgång öppnat den omfattande kinesiska marknaden för internationell handel. En central fråga vad beträffar den fria handeln gällde marknadsföringen av opium till Kina. Opiumet odlades i Indien som underlydde Storbritannien. Två opiumkrig behövdes innan Kina accepterade handeln. Den kinesiska marknaden var delad mellan stormakterna och delningen vilade på en osäker maktbalans (Gilpin 1981, 195-196). Systemet byggde på att stormakterna avstod från att ställa några som helst krav på kinesiska områden. Kina skulle, åtminstone symboliskt sett, förbli självständigt. Maktbalansen kollapsade alldeles i början av detta sekel efter att Ryssland och Japan annekterade delar av kinesiskt område. Rivaliteten ökades av att Storbritannien, för att bemöta den tyska utmaningen i Europa, tvingades avstå från en del av sina militära och ekonomiska resurser i Fjärran Östern (Gilpin 1981). USA var den ledande stormakten i den västra hemisfären. Detta regionala ledarskap hade accepterats av Storbritannien på ett fredligt sätt, och de två stormakterna hade skapat en anglo-amerikansk allians som fortfarande karaktäriserar relationerna mellan dessa länder (Stein 1985, 37). USA hade vunnit kontrollen över Kuba, Puerto Rico och Filippinerna, och krav hade rests på en mera interventionistisk politik gentemot Kina. Enligt amerikanska politiska strateger var Fjärran Östern avgörande för världsledarskapet. Amerikanarna var angelägna om att delta i kampen om det kinesiska territoriet, men de föreföll att sakna medel att göra det. "De öppna dörrarnas politik", som tog sikte på att bevara Kinas självständighet och territoriella okränkbarhet, hade misslyckats. Kineserna bojkottade amerikanska produkter på grund av det sätt på vilket kinesiska immigranter behandlades i Förenta Staterna. Den amerikanska hållningen lämnade föga utrymme för en framgångsrik diplomati. Utnyttjandet av militär makt ansågs vara ett annat alternativ för att främja de amerikanska intressena. Man sände t.o.m. ett antal amerikanska trupper till Filippinerna, men ett militärt ingripande mot Kina visade sig vara svårt att rättfärdiga för allmänheten i USA. Dessutom hade alla övriga globala stormakter väpnade styrkor i Kina, så chanserna för en lyckad militär operation var små.

13

Det fanns i stort sett en enda möjlighet kvar för att förbättra USA:s ställning i Kina, och det var att gå med i den kinesiska aktionen mot opiumet. Opiumet var synnerligen lämpligt som utrikespolitisk fråga. Amerikanarna var inte aktiva inom opiumhandeln - det odlades inget opium i USA - och opiumbruket begränsade sig till kinesiska immigranter. Kampen mot opiumet kunde med lätthet rubriceras som en moralisk fråga och därmed kunde allmänhetens stöd lätt erhållas. Inte ens den strängaste internationella kontrollen av opium skulle äventyra de nationella intressena. USA föreslog att en internationell kommission skulle fundera på opiumkontrollen i Kina. Konferensen hölls i Shanghai år 1909 och utgjorde en början till den internationella narkotikakontrollen (Taylor 1969).

Institutionaliseringen av den internationella narkotikakontrollen Shanghai-kommissionen uppgjorde en förteckning över rekommendationer, men staterna var fria att själva definiera narkotikakontrollen i enlighet med sina egna nationella intressen. Både amerikanarna och kineserna ansåg dock att Shanghai-kommissionen var en succé. Amerikanarna hade förmått bevisa sin uppriktighet för kineserna. Kineserna var belåtna över att de för första gången behandlats jämlikt med andra nationer. Shanghai-kommissionen ledde till en märkbar förbättring av de kinesisk-amerikanska relationerna. Redan innan kommissionen sammanträtt, hade USA tagit för givet att den i konkreta frågor inte skulle ha någon framgång. Detta berodde på att förhandlingarna strikt begränsats till frågor som inte hotade Storbritanniens ekonomiska intressen (Taylor 1969, 79). Efter Shanghai motsatte sig Storbritannien inte längre de amerikanska strävandena att skapa ett internationellt system för narkotikakontroll. Storbritannien hade slutit ett bilateralt avtal med Kina år 1910. Enligt denna överenskommelse skulle Storbritannien avveckla opiumhandeln senast år 1917. Efter en viss tvekan välkomnade britterna det amerikanska initiativet till ny narkotikakonferens. Den nya konferensen skulle koncentrera sig på kokain och morfinbaserade droger. Tyskland var den huvudsakliga producenten av dessa droger och därmed främjades alltså de brittiska intressena av samarbetet med amerikanarna. Den nya konferensen hölls i Haag år 1912. Haagkonventionen, som trädde i kraft år 1920 som en del av fredsavtalet i Versailles, formulerades som en kompromiss mellan Storbritannien och USA på den ena sidan och Tyskland på den andra. Haagkonventionens bestämmelser var ineffektiva, vilket i huvudsak berodde på att övervakningen av

14

bestämmelserna ålades de stater som hade ekonomiska fördelar av narkotikahandeln. USA, som var den viktigaste förespråkaren för en mera stringent kontroll, valde att inte gå med i Nationernas Förbund, som fick till uppgift att övervaka efterföljandet av bestämmelserna i Haag-konventionen. USA däremot ställde upp sina egna narkotikalagar som modell för övriga länder. Enligt några forskare (t.ex. Taylor 1969) tog USA initiativet till grundandet av en internationell narkotikakontroll som "ett vänligt sätt att bry sig om" Kina och för att ge "helhjärtat moraliskt stöd" åt kinesernas kamp mot opium. Enligt analysen ovan avvek USA:s politik dock inte från den politik som bedrevs av övriga stormakter, förutom på det retoriska planet. Målet med politiken var att nå en ledande ställning i världsordningen, och det enda sättet att i praktiken vinna stormakternas kamp om Kina var att stöda aktioner mot opium. Man började med opiumkontroll först efter att man säkrat Storbritanniens intressen i opiumhandeln. De speciella relationerna mellan USA och Storbritannien stärktes ytterligare av att Haagkonventionen var klart riktad mot bådas största konkurrent: Tyskland. Den internationella narkotikapolitiken var från första början maktpolitik. Lösandet av narkotikarelaterade problem var underordnat andra viktigare mål i stormaktspolitiken (se även Stein 1985, 43-44). Ett av de kanske allra viktigaste resultaten av den tidiga utvecklingen av den internationella narkotikapolitiken var betonandet av kontroll av narkotikaproduktion och -handel. Sedan dess har både den internationella och den nationella narkotikapolitiken främst utgjorts av dylik kontrollpolitik.

Det nya narkotikakriget på 1970-talet Efter Haagkonferensen tog det ytterligare sextio år innan narkotikan igen fanns med på den världspolitiska dagsordningen. Även då skedde det under en relativt kort period, i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet. År 1971 gav narkotikamissbruket enligt president Nixon anledning att tala om ett nationellt nödläge (Musto 1987). Nixon utpekade också narkotikan som samhällsfiende nummer ett och proklamerade ett totalt krig mot narkotika. Förenta Staterna lyckades skärpa den internationella opiumkontrollen år 1972. Året innan hade USA utestängt droger som Valium och Librium från den internationella kontrollen (Bruun m.fl. 1975, 261-263). Nixons narkotikakrig var kortlivat, han övergick snabbt till andra frågor om allmän säkerhet och ordning. Den världspolitiska bakgrunden till Nixons narkotikapolitik var

15

uppenbar. USA förde krig mot kommunismen i Vietnam, och hejdandet av kommunismen kunde lätt förenas med motståndet mot narkotika från Fjärran Östern.

Eskaleringen av narkotikakriget på 1980-talet Nyckelpersonen bakom dagens narkotikakrig, president Ronald Reagan, tillträdde i en fas då den globala maktbalansen såg ut att kantra över till Sovjetunionens förmån (Tucker 1989). Det sista året för Carter-administrationen år 1980 hade inletts med den sovjetiska invasionen i Afganistan, och slutade i en pinsam gisslankris vid Persiska viken. USA företedde alla kännetecken på en vittrande världsmakt. Reagan-administrationen hade en mera nationalistisk hållning än sina föregångare (Johnson 1989, se även Henkin 1991). Denna hållning rättfärdigade en diplomati som byggde på unilaterala aktioner framom tillit till internationella organisationer såsom Förenta Nationerna. Å andra sidan hade det förlorade Vietnamkriget splittrat den nationella enigheten om USA:s roll i världspolitiken. Som ett svar på den inrikespolitiska situationen utvecklade Reaganadministrationen det som kallades för "Reagandoktrinen" (Murphy 1986). Denna doktrin framhävde USA:s moraliska ansvar att medverka i kampen mot icke-demokratiska regeringar. I denna kamp ingick rätten att intervenera. Den första utmaningen för Reagandoktrinen kom i fallet Nicaragua. Denna gång tilläts doktrinen dock misslyckas och inga militära interventioner gjordes. Administrationen ansåg att allmänheten inte skulle uppfatta störtandet av sandinistregeringen som en viktig säkerhetsfråga (President's Commission... 1986). Den amerikanska beredskapen att vid behov använda militär makt demonstrerades i stället i bombandet av Libyen och invasionen i Grenada. Dessa operationer krävde inget långvarigt militärt engagemang av USA och antalet offer förblev mycket lågt. År 1986 deklarerade "President's Commission on Organized Crime" narkotikan, speciellt kokainet, som det största hotet mot säkerheten i Förenta Staterna (Gorman 1986). Detta gjordes trots att försvarsministern Caspar Weinberger inte ansåg narkotikan vara ett sådant hot mot säkerheten att militär hjälp skulle behövas till stöd för lagarna. Men en av författarna till kommissionens rapport, general Gorman, lyckades övertyga administrationen om att det enda sättet att framgångsrikt bekämpa narkotikan var att utnyttja militära styrkor (Jensen m.fl. 1991, se även Good 1990). Då man i fallet Nicaragua sökte efter stöd för rätten till intervention, hade blickarna riktats mot ett "gammalt" svar, "war on drugs", kombinerat med kamp mot kommunism och terrorism.

16

De inhemska orsakerna till det amerikanska narkotikakriget är svårare att spåra. Enligt nationella undersökningar hade narkotikamissbruket inte ökat. Narkotikan hade inte varit en huvudsaklig orsak till oro bland allmänheten i USA förrän narkotikamissbruket under kongressvalet år 1986 förklarades vara en nationell krisfråga (The Challenge of Interdependence 1989). Under kampanjen utlovades mera medel för narkotikaupplysning och för rehabilitering av narkotikamissbrukare i tillägg till en strategi för att bekämpa det internationella utbudet av narkotika. Efter valet försökte kongressen i tysthet skära ner anslaget för upplysning och rehabilitering. I stället krävde man större anslag för tull, polis och andra kontrollmyndigheter (Nadelmann 1988, se även Andreas m.fl. 1991). I dag fortgår kriget mot narkotika trots att det är svårt att spåra positiva resultat från denna kamp. Den enda framgången är att man nu kan "räkna kroppar". Det förekommer allt flera narkotikarelaterade arresteringar och man beslagtar allt större mängder narkotika. Bristen på resurser ges som förklaring till de obetydliga resultat man nått med kriget. En upptrappning av kriget tycks vara lösningen på alla problem. Många amerikanska forskare drar redan nu paralleller mellan kriget mot narkotika och Vietnamkriget (Henkin 1991).

Narkotikakriget och det internationella systemet Den amerikanska narkotikapolitiken under 1980-talet kan bäst förstås om man jämför den politik som fördes gentemot Nicaragua med invasionen i Panama. I fallet Panama gav general Noriegas förmodade kontakter med narkotikahandeln den extra legitimering som behövdes för att övertyga den amerikanska allmänheten (Observer 1992). Förenta Staterna hade kategoriskt tillbakavisat alla svaghetstecken som världsmakt. Amerikanarna hade vunnit det kalla kriget och kriget vid Persiska viken samt accepterat rollen som världspolis. Narkotikakriget utgjorde en idealisk legitimering av denna polisroll. Delar av de omfattande militära styrkorna, vilka inte längre behövdes för kampen mot kommunismen, kunde nu mobiliseras i det nya kriget. Narkotikakriget på den internationella nivån har däremot inte lyckats. Produktionen och smugglingen av narkotika ökar trots alla försök till kontroll. Att narkotikapolitiken har underställts större utrikespolitiska mål har lett till en militarisering av narkotikapolitiken, speciellt i Sydamerika. Samtidigt har korruptionen brett ut sig även inom armén, och narkotikakontrollen i de amerikanska staterna regleras alltmer av politisk ändamålsenlighet. Militärdiktaturernas intressen tjänas av att

17

narkotikakriget kombineras med krig mot gerillan, men medborgarnas politiska rättigheter främjas knappast av detta. Produktionen av narkotika minskar inte heller. En verklig framgång i aktionerna mot narkotika skulle kräva att man förkastar, eller i alla fall omvärderar, de utrikespolitiska motiven. Det militära biståndet borde bytas ut mot sådana insatser som kunde hjälpa till att skapa verkliga alternativ till narkotikaproduktionen. De satsningar som krävs är dock enorma, och resultaten är osäkra. Dessutom skulle det inte vara möjligt att vinna snabba och synliga segrar i enskilda strider i den här typen av krig. Det är ju de snabba segrarna som övertygar andra stater och den inhemska opinionen om att staten verkligen gör någonting.

Referenser Andreas, P. & Bertram, E. & Blachman, M. & Sharpe, K. (1991): Dead End Drug Wars. Foreign Policy 85, 106-128. Bruun, K. & Pan, L. & Rexed, I. (1975): The Gentleman's Club: International Control of Drugs and Alcohol. University of Chicago Press. Gilpin, R. (1981): War and Change in International Relations. University of North Carolina. Good, E. (1990): The American Drug Panic of the 1980's: Social Construction or Objective Threat? The International Journal of Addictions. Vol. 25 (9), 1083-1098. Gorman, P. (1986): Illegal Drugs and American Security. Appendix G. I: President's Commission on Organized Crime (1986): America's Habit: Drug Abuse, Drug Trafficking and Organized Crime. Governmental Printing Office. Henkin, L. (1991): The Invasion of Panama Under International Law: A Dangerous Precedent. Colombia Journal of Transnational Law. Vol. 29 (2), 293-317. Jensen, P. & Gerber, J. & Barcock, G. (1991): The New War on Drugs: Grass Root Movement or Political Construction? Journal of Drug Issues. Vol. 21 (3), 651-667. Johnson, P. (1989): Europe and the Reagan Years. Foreign Affairs. America and the World. 1988/89, 28-38.

18

Modelski, G. (1983): Long Cycles of World Leadership. I: Thompson W.P. (Red): Contending Approaches to World System Analysis. Sage Publications. Murphy, J. (1986): The Future of Multilateralism and Efforts to Combat International Terrorism. Colombia Journal of Transnational Law. Vol. 25 (1), 37-99. Musto, D. (1987): The American Disease. Oxford University Press. Nadelmann, E.A. (1988): US drug policy: A bad export. Foreign Policy 70, 83-104. Observer. Sunday 3.5.1992. President's Commission on Organized Crime (1986): America's Habit: Drug Abuse, Drug Trafficking and Organized Crime. Governmental Printing Office. Rotzinski W. (1979): History of China. Vol. 1. Macmillan Press. Stein, S.D. (1985): International Diplomacy, State Administrators and Narcotics Control. Gateshead. Taylor, A.H. (1969): American Diplomacy and the Narcotics Traffick, 1900- 1939. University of North Carolina Press. The Challenge of Interdependence (1989): Mexico and the United States: Report of the Bilateral Commission on the Future of United States - Mexican relations. Tonry, M. (1990): Research on Drugs and Crime. I: Tonry, M. & Wilson, J.Q. (Red): Crime and Justice series: Vol. 13. Drugs and Crime. University of Chicago Press. Tucker, R.W. (1989): Reagan's Foreign Policy. Foreign Affairs. Vol 67 (4). America and the World 1988/89, 1-27. United Nations General Assembly Declaration 39/142. December 1984. (1) United Nations General Assembly Declaration 39/142. December 1984. (2) Tonry, M. (1990): Research on Drugs and Crime. In: Tonry, M. & Wilson, J.Q. (Eds.): Crime and Justice series: Vol. 13. Drugs and Crime. University of Chicago Press. (3) Modelski, G. (1983): Long cycles of world leadership. In: Thompson W.P. (Ed.): Contending Approaches to World System Analysis. Sage Publications.

19

(4)

(5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) (16)

(17) (18) (19) (20) (21)

(22) (23)

(24) (25)

20

Op. cit. Note: According to some theorists the constitution can be determined peacefully, without global war. See e.g.: Gilpin, R. (1981): War and change in international relations. University of North Carolina. Bruun, K. & Pan, L. & Rexed, I. (1975): The gentleman's club: International control of drugs and alcohol. University of Chicago Press. Stein, S.D. (1985): International diplomacy, state administrators and narcotics control. Gateshead. Rotzinski W. (1979): History of China. Vol. 1. Macmillan Press. See Gilpin (op. cit.). pp. 195-96. Op. cit. See Stein (op. cit.). p. 37. Taylor, A.H. (1969): American diplomacy and the narcotics traffick, 1900-1939. University of North Carolina Press. Op. cit. p. 79. Musto, D. (1987): The American Disease. Oxford University Press. See Bruun et al. (op. cit.). pp. 261-63. Tucker, R.W. (1989): Reagan's foreign policy. Foreign Affairs. Vol 67 (4). America and the World 1988/89. pp. 1-27. Johnson, P. (1989): Europe and the Reagan years. Op. cit. pp. 28-38. See also: Henkin, L. (1991): The invasion of Panama under international law: A dangerous precedent. Colombia Journal of Transnational Law. Vol. 29 (2). pp. 293-317. Murphy, J. (1986): The future of multilateralism anf efforts to combat international terrorism. Colombia Journal of Transnational Law. Vol. 25 (1). pp. 37-99. Johnson, P. (1989). Op. cit. President's Commission on Organized Crime (1986): America's Habit: Drug Abuse, Drug Trafficking and Organized Crime. Governmental Printing Office. Gorman, P. (1986): Illegal Drugs and American Security. Op. cit. Appendix G. Jensen, P. & Gerber, J. & Barcock, G. (1991): The new war on drugs: Grass root movement or political construction? Journal of Drug Issues. Vol. 21 (3). pp. 651-667. See also e.g.: E. Good (1990): The American drug panic of the 1980's: Social construction or objective threat? The International Journal of Addictions. Vol. 25 (9). pp. 1083-1098. The Challenge of Interdependence (1989): Mexico and the United States: Report of the Bilateral Commission on the Future of United States - Mexican relations. Nadelmann, E.A. (1988): US drug policy: A bad export. Foreign Policy 70. pp. 83-104. See also e.g.: Andreas, P. & Bertram, E. & Blachman, M. & Sharpe, K. (1991): Dead end drug wars. Foreign Policy 85. pp. 106-128. L. Henkin (1991). Op. cit. Observer. Sunday 3.5.1992.

Narkotikakonvensjonenes rammer 1

Ragnar Hauge Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA) Dannevigsveien 10, N-0463 Oslo 4, Norge

Innledning I den nasjonale narkotikadebatten hører man ofte argumentet om at man ikke har adgang til å iverksette visse tiltak - eller oftere, at man er nødt til å iverksette visse tiltak - fordi man er forpliktet av internasjonal lovgivning. I den nordiske debatt kan f eks forslag om oppmykning av narkotikapolitikken bli avvist med at det ikke er adgang til å sette disse ut i livet pga internasjonale bestemmelser. På den annen side blir ofte forslag om strengere tiltak, enten det gjelder straff eller kontroll, underbygget av påstander om at dette er nødvendig for å etterleve internasjonale bestemmelser. Dette er selvfølgelig som utgangspunkt korrekt. Samtlige av de nordiske land har tiltrådt de to internasjonale konvensjonene om narkotika narkotikakonvensjonen (Single Convention on Narcotic Drugs) av 1961 og psykotropkonvensjonen (Convention on Psychotropic Substances) av 1971. Den første av disse omfatter de naturlige narkotiske vekster og derivater fremstilt fra disse som koka og kokain, opium og opiater og cannabisprodukter. Den andre omfatter foruten hallusinogene stoffer, syntetiske stoffer utviklet av moderne legemiddelindustri som amfetaminer, barbiturater og benzodiazepiner. Felles for disse konvensjonene er at de oppstiller detaljerte regler for den internasjonale samhandelen med stoffene og for hvordan dyrking og produksjon skal skje i de land som fremstiller slike stoffer. Men i tillegg gir de anvisninger om hvordan den nasjonale lovgivningen skal innrettes for å sikre mot illegal omsetning og narkotikamisbruk. Ytterligere regler om dette er også gitt i den såkalte Wien-konvensjonen (Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances) av 1988. Som tittelen sier er dette en konvensjon som først og fremst tar sikte på å 1

En mer utførlig fremstilling av den internasjonale narkotikapolitikken har jeg gitt i Ragnar Hauge: Fra opiumskrig til legemiddelkontroll. Rusmiddeldirektoratet, Oslo 1989.

21

ramme de såkalte "bakmenn" innenfor den illegale narkotikahandel - de som organiserer og finansierer den, som driver med "hvitvasking" av utbytte eller som fremskaffer utstyr eller kjemikalier som anvendes i ulovlig fremstilling av narkotiske stoffer. De land som har vedtatt konvensjonene - og dette gjelder etterhvert de fleste land - er forpliktet til å utarbeide en nasjonal lovgivning som er i overensstemmelse med konvensjonenes bestemmelser. Det eneste unntak er at narkotikakonvensjonen åpnet for at et land kunne ta reservasjoner med hensyn til enkelte stoffer. På denne bakgrunn var det visse land hvor stoffer som falt inn under konvensjonen var i tradisjonell bruk, som holdt disse utenfor sin nasjonale narkotikalovgivning. Enkelte syd-amerikanske land tok for eksempel forbehold om fri omsetning av kokablader og blant annet India og Pakistan for cannabis og opium. Betydningen av disse unntaksbestemmelsene er imidlertid bortfalt gjennom Wien-konvensjonen hvor narkotiske vekster ikke rammes av konvensjonsbestemmelsene dersom de er i tradisjonell, innenlandsk bruk. I de nordiske land - som i Europa forøvrig - hvor alkohol, tobakk og kaffe (og te) er de eneste avhengighetsskapende stoffer som har vært i tradisjonell bruk, har denne unntaksbestemmelsen imidlertid ingen betydning. Vi er forpliktet til å etterleve konvensjonene med hensyn til de stoffer de omfatter. Men dette betyr ikke at det ikke finnes muligheter for en nyansering av narkotikapolitikken.

Bruken av stoffene er ikke forbudt For det første rammer ikke konvensjonene selve bruken av stoffene. Under behandlingen av Wien-konvensjonen ble det riktignok tatt opp et forslag om at også bruk av stoffer skulle forbys, men dette ble ikke vedtatt. Og i forhold til bruk har ulike land valgt ulike strategier. Norge var visstnok det første land som forbød bruk, men har etterhvert fått følge av enkelte andre, deriblant Sverige. Men i de aller fleste land er bruk tillatt - og som en konsekvens av dette er besittelse av små mengder av stoffet til eget bruk heller ikke straffbart. Noen land har gått enda lenger. Fordi bruk forutsetter at man skaffer seg stoffene, har også omsetning av små mengder blitt gjort straffritt - ihvertfall i praksis. Et problem er imidlertid at småomsetning forutsetter at noen må skaffe de stoffene som inngår i omsetningen. Dette må ofte skje fra utlandet - og dermed må de større "grossister" gi seg inn på det internasjonale, illegale narkotikamarkedet med de problemer som dette medfører. For Nederlands del har dette ført til at man har godtatt en innenlandsk produksjon av cannabis som er tilstrekkelig til å dekke markedet, og i forbindelse med dette også lagring, transport og opprettelse av et salgsnett. En slik politikk er imidlertid i strid med narkotikakonvensjonen -

22

og har utløst et sterkt politisk press på de nederlandske myndigheter fra utlandet.

Omsetning til medisinsk bruk er tillatt For det andre er medisinsk bruk av narkotiske stoffer tillatt ifølge konvensjonene. Dette innebærer at også omsetning og andre former for omgang med stoffer til medisinsk bruk ikke rammes av konvensjonene. Men hvor grensen går mellom medisinsk og ikke-medisinsk bruk kan være flytende. I mange land står legene nærmest fritt til å skrive ut resepter til sine pasienter på de stoffer de måtte anse formålstjenlige. Dette er et system vi tidliger hadde også i Norden - i Norge frem til 1957. Datidens narkomane - de "kroniske morfinister" som det ifølge en opptelling foretatt av det norske helsedirektoratet i 1955 fantes 700 av fikk utskrevet store mengder morfin fra sin lege. Også andre som ønsket opiater, kokain eller barbiturater kunne få det legalt gjennom lege. De nordiske land - med et visst unntak for Danmark - er imidlertid idag blant de land som har de strengeste forskrivningsregler. Og dersom en lege overtrer disse reglene vil vedkommende kunne bli fratatt forskrivningsretten - og i graverende tilfelle også kunne bli straffet og fratatt retten til å praktisere som lege. Et eksempel på den restriktive praksis i Norge er at såkalt "vedlikeholdsbehandling" hvor langtkomne opiatmisbrukere får forskrevet opiater, oftest metadon - som i svært mange land er et normalt ledd i behandlingen - inntil ganske nylig var nærmest utenkelig. En viss oppmykning har imidlertid skjedd ved at det er blitt tillatt anvendt overfor AIDS-syke narkomane. Det er også fattet vedtak om et strengt opplagt 3-årig forsøksprosjekt med 50 plasser. Norge nærmer seg således den praksis man har i Sverige - mens man i Danmark har en vesentlig mer liberal adgang til forskrivning.

Utformingen av straffelovgivningen er et nasjonalt anliggende For det tredje bestemmer konvensjonene at landene skal gi straffelover som rammer ulovlig omgang med de stoffer som reguleres av konvensjonene. Men de sier ikke noe om hvordan de skal straffes - med unntak av at ved "alvorligere overtredelser" skal fengsel eller annen frihetsstraff anvendes. Ser man på narkotikalovgivningen i ulike land vil man også finne store variasjoner. De nordiske land skiller seg ut ved å ha en streng lovgivning og en streng praksis. Men også innenfor de nordiske land er det klare

23

forskjeller. Norge skiller seg ut ved å ha et straffemaksimum på 21 års fengsel, mot 10 år i de andre land. Når det gjelder straffeutmålingspraksis skiller også Norge seg ut ved at det ilegges meget strenge straffer, mens Danmark på den annen side ligger på et lavere nivå enn de øvrige nordiske land.

Begrepet narkotika kan ha ulikt innhold For det fjerde er ikke begrepet narkotika helt entydig. Konvensjonene opererer som nevnt med begrepene "narkotika" og "psykotrope substanser". De psykotrope stoffene er internasjonalt underlagt en langt svakere kontroll enn de narkotiske - og enkelte land begrenser sin egentlige narkotikalovgivning til bare å gjelde de stoffer som ligger under narkotikakonvensjonen. Dessuten inndeler konvensjonene stoffene i ulike grupper alt etter hvor streng kontroll de skal være underlagt. Kodein er eksempel på et stoff som er underlagt relativt svak kontroll i narkotikakonvensjonen, mens det samme gjelder benzodiazepiner i psykotropkonvensjonen. Og disse svakest kontrollerte stoffene er i endel land ikke underlagt resepttvang eller andre kontrolltiltak. I Norge - og visstnok i alle de nordiske land - omfattes disse stoffene av narkotikalovgivningen. Forskrivningsreglene er riktignok mindre strenge for kodeinholdige preparater og benzodiazepiner enn for stoffer som f eks opiater. Men straffelovgivningen omfatter også disse stoffene, med den følge at også ved overtredelser som gjelder slike stoffer kan maksimumsstraffen komme til anvendelse. Ved siden av de stoffer som omfattes av de internasjonale konvensjonene kan det enkelte land dessuten beslutte at også andre stoffer skal defineres som narkotiske. På dette grunnlag bestemte norske myndigheter i 1981 at spiss fleinsopp skulle inntas på narkotikalisten - og Norge er visstnok det eneste land som har klassifisert viltvoksende sopp som narkotika. I 1988 ble khat definert som narkotika i Norge, og Sverige fulgte senere Norges eksempel. Disse to landene er visstnok fremdeles de eneste som har gjort dette stoffet til narkotika.

Avslutning Som vi har forsøkt å belyse i det foregående har det enkelte land - tiltross for de internasjonale konvensjonene - mange muligheter til å utforme sin egen narkotikapolitikk. At vi i Norden - og spesiellt i Norge - har valgt en meget restriktiv linje skyldes ikke at vi har vært bundet av konvensjonene, men at det er resultatet av bevisste, nasjonale valg. Dersom det hadde vært ønske om en mer liberal politikk, ville dette vært mulig å innføre

24

gjennom omdefineringer av hva som er straffbart, hvilken straff som skal anvendes og gjennom endringer i legenes forskrivningsrett. Men konvensjonene setter likevel klare grenser for det enkelte land. Dette har medført at enkelte land praktiserer en politikk som er i strid med internasjonal lovgivning. Vanligvis har dette vært land i den tredje verden uten internasjonal innflytelse. I disse tilfellene har verdenssamfunnet enten oversett overtredelsene eller ved trussel om sanksjoner fått landene til å etterleve konvensjonene. Nederlands politikk i relasjon til cannabis har imidlertid skapt en ny situasjon. Som et sentralt, vest-europeisk land kan Nederlands brudd på narkotikakonvensjonen ikke bare oversees. Hva utgangen på konflikten vil bli er imidlertid usikkert. En utgang er at landet lar seg presse eller overtale til å følge konvensjonen. En annen utgang er at Nederland delvis trekker seg ut av det internasjonale narkotikasamarbeid. Men mest sannsynlig er kanskje at det blir igangsatt forhandlinger med sikte på å endre konvensjonen, slik at den åpner for større spillerom for det enkelte lands nasjonale narkotikapolitikk.

25

26

Wienkonventionen - som jag såg den Hannu Takala Delegationen för brottsförebyggande PB 62, FIN-00811 Helsingfors, Finland

Förundran År 1988 deltog jag i ett möte i Wien som beredde konventionen mot illegal narkotikahandel. Mötet hölls i tre etapper. Jag var i Wien sammanlagt sex veckor. Jag skall berätta om dessa veckor. Detta är det enda betydande internationella lagberedningsarbete som jag följt med på ort och ställe. Då jag också själsligt förhåller mig skeptiskt till den internationella narkotikakontrollen, spelade jag i allra högsta grad den lilla häpna människans roll. Då jag första gången anlände till Wien till den så kallade expertgruppens session (senare kallad review-gruppen), hade gruppen sammanträtt redan två gånger. Utkastet till konvention hade dessutom beretts redan länge bl.a. i FN:s narkotikakommission. En betydande del av det centrala innehållet i konventionen hade bestämts redan under den tidigare beredningen. Gruppen var en öppen expertkommitté inom FN. Cirka 80 medlemsnationer deltog i gruppens arbete. Konventionen godkändes slutgiltigt under ett diplomatmöte 25.11-20.12.1988. Representanter för 106 nationer var då närvarande, företrädesvis samma personer som i de tidigare mötena, kompletterade med auktoritativa och maktbesittande deltagare.

Bakgrund Det var under FN:s generalförsamlings session i december 1984 som man beslöt att bereda en ny konvention. Venezuela framställde, understött av några, huvudsakligen så kallade producentländer, ett

27

förslag till ny konvention. I utkastet definierades narkotikabrott som brott mot mänskligheten. I introduktionen motiverades detta med att narkotikan rubbar staternas militära styrka. Förslaget godkändes med glädje av generalförsamlingen, eftersom det framställdes av länder som inte tidigare ansågs ha förbundit sig ordentligt till den internationella narkotikapolitiken. Fastän resolutionen godkändes enbart som en skiss för fortsatt beredning, ville man inom FN tacka dessa stater för den gest man ansåg att de visat för att lägga om kursen i sin narkotikapolitik. Efter denna gest avmattades Venezuelas och dess kompanjoners intresse för den fortsatta beredningen av konventionen. Detsamma gällde även några andra stater. Relativt få medlemsnationer reagerade på generalsekreterarens begäran om utlåtande om resolutionen, och jag vet att bl.a. de nordiska ländernas ställningstaganden var rätt kritiska. Ur narkotikakommissionens papper har jag kunnat utläsa att hela företaget hade strandat, såvida inte USA hade tagit sig an det, samtidigt som USA förde narkotikakrig mot några av de länder som framställt resolutionen. Då jag anlände till Wien förelåg på grund av den preliminära beredningen ett helt annorlunda dokument som bas för arbetet än Venezuelas et companys ursprungliga förslag.

Lurar och lobbyister Alla vet vi hurudant ett dylikt stort internationellt möte är till sina yttre former: en stor mötessal, där mörkklädda delegationer sitter med hörlurar för öronen. Vi känner också till att en stor del av de viktigaste besluten fattas utanför denna mötessal, under sammanträden ute i korridorerna. Ingen kan således se eller höra hela beredningsprocessen. Dessutom är det typiskt för dessa möten att man arbetar i underkommittéer, som har parallella sessioner. För en enskild individ är det därför inte möjligt att följa med ens den officiella arbetsproceduren. Vi vet också att det bakom de yttre formerna för mötet, t.ex. i valet av funktionärer, döljer sig både politiska prestigefrågor och faktorer som påverkar innehållet i avtalet. Kriget mot narkotika demonstrerades på ett nästan makabert sätt genom att man under sommarmötet 1988 valde doktor González från Kolumbia till ordförande. Han uppträdde med huvudet i bandage och

28

öppna skottsår, efter att ha bekämpat narkotikamafian. Av de mest betydande tekniska lösningarna, som berör arbetet under diplomatmötet, vill jag nämna att man krävde att utkastet till konventionen skulle godkännas i sin helhet. Därmed frångick man normal praxis och förhindrade att staterna framförde förklarande uttalanden vid behandlingen av varje enskild artikel. På detta sätt dolde man att enhälligheten beträffande innehållet i konventionen egentligen var nog så relativ. En kompetent politisk observatör eller rutinerad deltagare i internationella möten skulle säkert i detalj kunna referera de mötestekniska trick och intriger som påverkade utformandet av konventionen. Mötet innebar tungt arbete. Det producerade en ansenlig mängd papper, och uttryckligen sådana papper där varje ord var av betydelse. Det var vanligt att sessionerna fortsatte långt in på natten. Man använde sig också mycket medvetet av kvälls- och veckoslutsessioner för att pressa fram resultat. Internationell konsensus är i mångt och mycket ren och skär utmattning. Delegationerna satt mycket samvetsgrant i salen. Den största avvikelsen från arbetsmoralen var den kvällssession då delegationen från Jamaica bjöd på rom. På kvällen kunde allvarliga konflikter lösas i muntert samförstånd, men besluten återtogs följande morgon.

Delegationer och potentater Sex veckor som observatör lärde mig mycket om delegationer, deras medlemmar och maktspelet under mötet. Enligt min mening var mötenas sekreterare Mr. Bailey den mest inflytelserika personen. I sin egenskap av tjänsteman vid FN, som behärskar administrativa rutiner och mötesteknik, skulle han se till att ett avtal kom till stånd, oberoende av hurudant det var till sitt innehåll. Genom att modigt bruka sin makt som sekreterare sörjde han därför för att arbetet framskred trots att åsikterna gick isär i delegationerna. Valet av ordförande för sessionerna har som känt föga att göra med förmåga att leda ordet. Mr. Bailey, som satt bredvid ordföranden, var alltså den person som såg till att mötet löpte. Jag kan endast ana mig till hans osynliga inflytande som spökskribent av sessionernas rapporter och som sekreterare för presidierna eller "drafting" kommittén. Då det gäller en dylik konvention, som är föremål för starka meningsskiljaktigheter, utövar en målmedveten sekreterare större inflytande än varje enskild delegation.

29

Delegationerna varierade till storlek och sammansättning. Mötesdeltagarna utgjordes av en tyst, observerande majoritet samt av några aktiva delegationer och ett rätt stort antal enskilda individer. Antalet anföranden är naturligtvis inte ett bra mått på delegationernas inflytande. Exempelvis den österrikiska delegationen yttrade sig många gånger, ofta genom att rätt och slätt översätta utdrag ur den österrikiska lagen till engelska. Olika politiska kulturer bestämmer också hur mycket man breder ut sig, och så finns det givetvis personer som uppträder bara för att uppträda. - De allra trivialaste obligatoriska anförandena hade hållits redan under de tidigare mötena. USA utgjorde den starka delegationen under mötet, uttryckligen i egenskap av delegation. Delegationen visade mycket klart vad USA väntade sig av konventionen, och i detta avseende gick den inte med på några som helst kompromisser. Den reagerade på varje förslag. Inte ens i relativt obetydliga formuleringsfrågor drog den sig för att visa vem som skriver de internationella lagarna. Sovjetunionen, som existerade ännu vid den tiden, profilerade sig däremot som en samarbetsvillig part, som gick med på allt. Man kunde på intet sätt märka att Sovjet skulle ha försökt agera som motpart till USA under mötet, snarare tvärtom. I detta politiska spel var de övriga delegationerna och representanterna tvungna att röra sig inom det spelrum som USA tillät. Den mexikanska delegationen gick in för att försvara producentländernas syn, som stod i bjärt kontrast mot USA:s strävanden. Mexikanerna presenterade alternativ till så gott som varje paragraf. Ambassadör Cancino, som förde ordet för den mexikanska delegationen, var mötets plågoande. Med sina långa anföranden kunde han fylla en hel tvåtimmarssession. Han ställde till med bråk om mötesärendena, arbetsmetoderna och mötesrapporterna. I en av mina reserapporter uppskattade jag att ungefär hälften av mötestiden gick åt till de mexikanska anförandena och till att behandla de alternativa förslag som Mexiko framlagt. Mexiko gjorde en så stor del av konventionen stridig, att landet fick ytterst litet (öppet) stöd av de övriga latinamerikanska länderna. Att stämpla någonting som obstruktion beror på hur man ser på saken. Å ena sidan vore ett krav på en tilläggsparagraf, där staternas suveränitet skulle erkännas och en främmande stats militära operationer skulle förbjudas på en annan stats territorium, att betraktas som störande beteende, eftersom dylika principer inte borde höra till en narkotikakonvention. Men å andra sidan har man med narkotikakriget

30

som förevändning faktiskt kränkt staters suveränitet och utfört militära operationer på främmande staters territorier. Mexiko krävde med eftertryck att narkotikabruket skulle definieras som "illicit traffic" - och således vara straffbart - och att konsumentländerna skulle skrida till åtgärder för att begränsa efterfrågan. Motsättningen mellan USA och Mexiko skulle säkert ha omintetgjort hela konventionen, såvida inte Mexiko under diplomatmötet hade fått stöd av USA:s andra granne Kanada. Kanada tog som sin uppgift att presentera kompromisslösningar, som hjälpte Mexiko ut ur sin återvändsgränd och som USA slutligen var tvunget att acceptera. Utmärkande för USA:s strama hållning var att hela konventionens öde var oklart då jag lämnade Wien när diplomatmötet hade kommit halvvägs. I det skedet hade mötet råkat i en konfliktsituation där USA, England och fyra övriga stater stod mot hela den övriga världen. Det kan nämnas att det alternativ som den övriga världen understödde i hög grad baserade sig på ett nordiskt medlingsförslag, som enligt oss nordbor hade varit rättvist och redbart. Vi kunde inte se någon rimlig orsak till att USA inte kunde godkänna förslaget. Tvistefrågan gällde artikeln om jurisdiktion. Italien, Holland och Förbundsrepubliken Tyskland kan nämnas som övriga inflytelserika delegationer. Rättare sagt handlade det om personer. Doktor Polimeni från Italien var veteran när det gällde att bereda internationella konventioner. Bl.a. tack vare sin officiella ställning hade han ett anmärkningsvärt inflytande på formuleringarna i konventionen. Mr. Schutte från Holland, som hade en massa mappar med alla möjliga andra internationella konventioner, kunde alltid erbjuda ett förslag till skrivning - och en skolmästares anförande. Mötet visade synnerligen klart hur enskilda individer genom flit och sakkunskap påverkar innehållet i dylika konventioner. Jag vill ytterligare nämna doktor Katholniggi från Tyskland. Personligen blev jag inte övertygad om hans juridiska expertis, men han höll fast vid sitt lands grundlag på ett direkt störande sätt om så behövdes, och upprepade därigenom ständigt principerna för en rättstat.

Språk Formuleringen av dylika konventioner följer en alldeles egen språklig tradition. Konventionerna bygger på formalismer, som är svåra att översätta till naturligt språk. En väsentlig del av innehållet utgörs av verb och s.k. safe guard-klausuler, som anger i vilken grad olika bestämmelser är förpliktande. Beredningen av en konvention består i

31

själva verket av en dragkamp mellan dessa ord och uttryck, eftersom de avgör vad staterna egentligen förbinder sig till. Dessa ord och utryck har dock olika innebörd i olika officiella språk inom FN samt i olika rättskulturer. I Wien kunde t.o.m. de engelskspråkiga delegationerna tvista i veckotal om huruvida man skulle använda "shall" eller "may". Då grälet om engelskan hade pågått en tid utan resultat, konstaterade Sovjetunionens representant att det för hans delegation var egalt vilkendera term man använder "för de betyder ju samma sak". Under mötet tvistade man i någon mån också om franska och spanska begrepp (t.ex. om förpliktelser beträffande konfiskering som utgjorde en central del av innehållet i konventionen; ett problem var att konfiskering i spanskan avser en sådan tvångsutmätning av egendom, som är förbjuden i många grundlagar). Det är klart, att simultantolkningen av dessa frågor var förvirrande. Dessutom noterade jag att man på kinesiskt och arabiskt håll inte alls befattade sig med konventionens språk. Jag misstänker starkt att konventionen på dessa språk avviker rätt mycket från det vi läser ur den engelska versionen. Dessa konventioner är dock lika officiella som den engelskspråkiga. Engelskan och de engelskspråkiga länderna dominerade således beredningen av konventionen. Tolkningen till de övriga språken var knagglig. Översättningarna av möteshandlingarna var i allmänhet tillgängliga betydligt senare än den engelska versionen. Det grovaste exemplet på engelskans överhöghet var att svåra frågor hänsköts för specialberedning till arbetsgrupper, som saknade tolkningsservice och därmed tydde sig uteslutande till engelskan. Detta gynnade naturligtvis USA. Många konflikter kan också lösas genom att bädda in dem i diffusa ordvändningar. Ett exempel: I konventionen finns en klausul som handlar om omvänd bevisbörda. Jag har ofta blivit tillfrågad när Finland skall börja tillämpa omvänd bevisbörda vid narkotikabrott. Problemet är att den omtvistade klausulen med hjälp av doktor Polimenis verbala begåvning gavs en formulering, som i det finska kriminalrättsliga systemet inte innebär förordande av omvänd vittnesbörda, utan egentligen det rakt motsatta.

De nordiska ländernas insats De nordiska ländernas framträdande var anspråkslöst. Nordborna höll få anföranden. När så skedde strävade man efter att tala i fyra nordiska länders namn. De nordiska länderna försökte inte skapa förståelse för vårt konfiskeringssystem, där t.ex. problematiken med

32

penningtvätt är annorlunda än i anglosaxisk rätt. De nordiska länderna godkände i högsta grad konventionens förpliktelser och antog att man om ock inte utan svårigheter - kan leva upp till dem.

Slutligen Jag citerar ur min reserapport från juli 1988: "Allmänt taget kan review-gruppens möte karaktäriseras som utomordentligt rörigt och motstridigt. Den eftersträvade enhälligheten uppnåddes inte. Man framskred inte heller nämnvärt i korrigeringen och den tekniska finslipningen av inkonsekvenser mellan artiklar som beretts som självständiga helheter i olika arbetsfaser. Hur kaotiskt mötet var framgår av att man inte lyckades arbeta fram en mötesrapport utan en extra session, eftersom man inte kunde enas om hur man skulle beskriva det man inte kunde enas om... Det kommande diplomatmötet ställs inför ett mycket preliminärt utkast till konvention ... Även i övrigt var mötet ... fullt av överraskningar ... vid sessionens början var det ofta oklart vilken artikel som skulle behandlas. Enligt min uppfattning berodde dylika ändringar av arbetsordningen dels på att det inte var möjligt att följa den ursprungliga mötestidtabellen och dels på att ordförandena och sekretariatet ville undvika sådana frågor, som lätt antogs leda in i en återvändsgränd." Så bedömde jag läget inför det sista diplomatmötet. Utkastet till konvention som tillställdes mötesdeltagarna var försett med otaliga parenteser i vilka meningsskiljaktigheterna fanns uttryckta. Dessutom baserade sig nästan alla viktiga förpliktelser på definitionssatser, som inte fick behandlas under denna sista finslipning som föregick diplomatmötet, eftersom man visste att de centrala meningsskiljaktigheterna gällde just dessa satser (t.ex. förpliktelsen att kriminalisera "illicit traffic" stod öppen eftersom definitionen av "illicit traffic" inte var fastslagen). Och trots att diplomatmötet avlägsnade parenteserna, försvann konflikterna inte. Hur detta gick till var i högsta grad en fråga om dels durkdriven mötesteknik och dels diktat från USA:s sida. Innan jag deltog i beredningen av denna konvention, hade FN:s kriminalpolitiska konventioner varit ett slags internationellt samvete för mig, ett uttryck för människornas samhällsrättsliga ideal. Numera är min inställning en annan. De representerar inte en sublim enhällighet utan består av dolda konflikter och internationell påtryckning, tillfälliga sammanträffanden och illa beredda lagar.

33

34

Den harmoniserte narkotikapolitikken: krigsretorikk og lokal autonomi1 Svanaug Fjær Senter for samfunnsforskning (SEFOS) Herman Fossgt. 5, N-5007 Bergen, Norge

EF ønsker en harmonisering av narkotikapolitikken av to grunner. Det er nødvendig for å nå de overordnede målsetningene om et åpent marked, og det er en del av utvidelsen av de områder man samarbeider på. Så langt har de sentrale organene i EF valgt å formulere en restriktiv linje med store overordnede målsetninger, og de mest konkrete tiltakene har man fått på kontrollsiden. Konflikter mellom ulike nasjonale tradisjoner og mellom lokale autoriteter og sentrale EF-målsetninger er svært synlige. Symbolpolitikk og frihetsberøvelse kan være idealtyper av politikk, som er knyttet til ulike forebyggings- og behandlingsstrategier. Fokuseringen på de ulike strategiene er avhengig både av politisk kultur, institusjonelle forhold og maktforhold. Vårt mål vil være å avdekke vridninger i politikken over tid, og videreføre perspektiver fra tidligere studier av beslutningsprosesser i internasjonal narkotikapolitikk.

1

Artikkelen er skrevet i sammenheng med prosjektet: Symbolpolitikk, forebygging og frihetsberøvelse? En studie av utviklingen av narkotikapolitikk i EF. Prosjektet er finansiert av Norges forskningsråd, avdeling for kultur og samfunn, NORAS, rusmiddelforskningsprogrammet. Takk til Kari Tove Elvbakken, Thor Øivind Jensen og Astrid Skretting for nyttige kommentarer.

35

Beslutninger og policy-utforming i internasjonal narkotikapolitikk Det er av interesse å studere beslutningsprosesser i internasjonal narkotikapolitikk av flere grunner. Det kan belyse bakgrunnen for beslutningenes innhold, i hvilken grad ulike aktører har innflytelse, hva politikken inneholder og hvilke implikasjoner den har. Videre er det av interesse å avdekke strukturer som vi mener er viktige for prosessene som går forut for beslutningene, og dermed er med på å forme innholdet i dem. The Gentlemen's Club (Bruun et al. 1975) danner et viktig grunnlag for forståelsen av hvordan internasjonal kontrollpolitikk på narkotikafeltet blir utviklet, og hva som er avgjørende for innholdet i den. Det er flere forhold som bestemmer hvorvidt et narkotisk stoff settes under et strengt kontrollregime, og en av hovedfaktorene er at det ikke har for sterke forsvarere. Denne studien av beslutningsprosessen bak FNs narkotikakonvensjon fra 1961 og psykotropkonvensjonen fra 1971, viser at de ulike aktørenes makt og interesser har større betydning for hvilke narkotiske stoffer som reguleres, enn stoffenes objektive egenskaper. Vesentlige kjennetegn ved de stoffene som ble underlagt den strengeste kontrollen, var at brukergruppene var marginale og produksjonen av stoffene foregikk i u-land. I forlengelsen av et slikt perspektiv kan man hevde at EF kan forby snus fordi relativt få bruker det og alkohol reguleres minimalt fordi brukerne er mange og næringsinteressene sterke. Studier av kontrollen av legemiddelmarkedet i Norden viser også at næringsinteressenes styrke er avgjørende for utformingen av den offentlige kontrollen i de enkelte land (Bruun 1982). Disse perspektivene er viktige når man skal studere beslutningsprosesser på narkotikafeltet i EF. I tillegg er det av stor betydning å vurdere hvordan det institusjonelle apparatet setter føringer på beslutningers innhold. For det første er EF et møtested for nasjoner med ulikheter knyttet til kontrolltradisjoner, akseptering av avvik, og velferdsnivå. For det andre pågår det en tautrekking på flere plan om omfanget og styrken i EFsamarbeidet, og for det tredje vil en del overordnede mål for fellesskapet ha direkte konsekvenser for narkotikapolitikken. Hvilken form får harmoniseringen når slike ulike tradisjoner og systemer møtes, på hvilke områder lager man en felles strategi? Spørsmålet blir altså hvilke vridninger man vil få i politikken på grunn av det nærmere samarbeidet. Vi står overfor et ganske komplekst system med både sentraliserende og desentraliserende tendenser (George 1991).

36

Etter alt å dømme vil det bli et press mot større differensiering i politikken. Man har allerede sett eksempler på lokale motaksjoner, og man kan se for seg at denne organiserte aktiviteten for autonomi vil få større omfang, og dra i ulike retninger. I en studie av policy-utviklingen i EF, må altså aktørperspektivet fra Bruun et al. (1975) suppleres med forklaringsvariabler knyttet til det institusjonelle nivået og den politiske kulturen. EFs institusjoner fungerer etter bestemte premisser som setter føringer på hva man kan forvente på det narkotikapolitiske området. Videre vil narkotikapolitikk i stor grad være et nasjonalt anliggende innenfor EF-systemet. For å beskrive utviklingstrekk og vridninger i EFs narkotikapolitikk, vil jeg bruke symbolpolitikk og frihetsberøvelse som idealtyper av politikk. Jeg har valgt disse idealtypene ut fra en antakelse om at den nasjonale og lokale implementeringen av overordnede målsetninger kan bli svært problematisk, og at det vil være enklest å utvikle et tett samarbeid på det kontrollpolitiske området. Innholdet i og utviklingstrekk innenfor forebygging og behandling kan bli bestemt ut fra i hvor stor grad politikken er symbolpolitikk eller en kontrollorientert politikk.

Institusjonelt perspektiv: EF-apparatets føringer og muligheter Narkotika er ikke nevnt særskilt i Roma-traktaten, men vedtaket av enhetsakten i 1986 har fått en rekke konsekvenser for narkotikafeltet. Det mest umiddelbare problemet dreier seg om grensekontroll, videre er det en rekke spørsmål knyttet til politiets arbeid i et slikt åpent system og reguleringen av den delen av markedet som også har betydning for narkotikatilgjengeligheten. De mest konkrete tiltakene blir dermed gjort i spørsmål som har å gjøre med at markedet skal fungere etter målsetningene. Både lovgivningen mot hvitvasking av penger og harmoniseringen av godkjenningsordninger og omsetningsprinsipper for legemidler er eksempler på dette (Fjær 1991, Jensen 1991). Maastricht-traktaten etablerer imidlertid narkotikafeltet som eget politikkområde i større grad. I traktaten blir narkotika nevnt spesielt i forhold til helsepolitikk. Dette er nytt (Clausen & Vesterdorf 1992). EFs institusjonelle apparat setter bestemte føringer på måten politikken blir utformet på, og hvilken politikk som kan synes sannsynlig. Både sektortilknytning og nasjonalitet er organiserende prinsipper innenfor EFsystemet. Dette gir en pekepinn på at politikken vil bli utformet i en dynamikk mellom nasjonale interesser, sektorinteresser og som konsekvens av en del overordnete målsetninger. Rådet er organisert etter sektorer på den måten at saker avgjøres av ulike ministre avhengig av hva det gjelder. Helsespørsmål avgjøres av

37

helseministre, landbruksspørsmål av landbruksministre og så videre. Dessuten er rådet bygd opp for å sikre nasjonal representasjon. Kommisjonen skal representere fellesskapet som sådan, samtidig som den i sitt arbeid er sektororganisert. Svært mye av utredninger og konsultasjoner foregår mellom kommisjonens generaldirektorater og nasjonale embetsmenn i arbeidsgrupper under rådet. Parlamentet er organisert både langs partipolitiske linjer og langs sektorer. Mye arbeid blir utført i de 18 utvalgene. En lang konsulteringsprosess er basis for de fleste EF-avgjørelser. De faste arbeidsgruppene under Rådet samt kommisjonens eksperter har til oppgave å utarbeide og forhandle fram forslag til ulike vedtak. I denne prosessen skal parter høres og avgjørelser taes med størst mulig flertall i Rådet. Flertallsavgjørelser blir stadig viktigere til fortregning for enstemmighetsprinsippet som har vært dominerende tidligere. Til sist kommer Domstolen som har vist seg å få en svært viktig posisjon i tolkningen av EFs lovverk. Domstolens tolkninger har helt avgjørende betydning for hvordan politikken blir iverksatt.

Etablering av Fellesskapets narkotikapolitikk Fram til vedtaket av Enhetsakten i 1986, var ambisjonen om en felles 2 narkotikapolitikk i EF svært begrenset. Fram til 1985 er perspektivene begrenset til forholdsvis uforpliktende resolusjoner fra Parlamentet om grensekontroll i det åpne marked, styrking av samarbeidet og oppfordringer til å satse på informasjonskampanjer. Det første området der EF markerte egen aktivitet, var i forhold til produsentlandene. Man ønsker å styrke samarbeidet og bidra til arbeidet for erstatninger for narkotikaproduksjonen. I 1985 oppnevnte Parlamentet et undersøkelsesutvalg som skulle arbeide for en samordnet og helhetlig politikk på narkotikaområdet. Man kan si at ambisjonene deretter ble skrudd vesentlig opp. Dette utvalget valgte det som må kalles krigslinjen i narkotikapolitikken, slik det går fram i innledningen undertegnet av formannen i undersøkelsesutvalget: "Narkotikaproblemet berører et stort antal borgere, og vort mål er at gjøre den europæiske situations virkelighed begribelig for alle fællesskabsinstitutionene og tvinge dem til at erklære de narkotiske stoffer krig" (Undersøgelsesutvalget 1987).

2

Materialet er hentet fra Utenriksdepartementets database om EF og det indre marked med EFs og Norges rettskilder i fulltekst.

38

Rådets resolusjon i forbindelse med dette utvalgets arbeid representerer et utgangspunkt for en felles narkotikapolitikk i EF. Resolusjonen kan summeres i følgende hovedpunkter:

● Det skal utformes en felles politikk som skal motvirke narkotikamisbruket som er under stadig endring og øker sterkt. Man forbyr de samme stoffene som er forbudt i FNs konvensjoner. ● Det skal bevilges mer penger til produsentlandene for å erstatte narkotikaavlingene. Det skal legge politisk og økonomisk press på produsentlandene for å sikre samarbeidet. ● Det skal gjennomføres streng kontroll med fellesskapets eksport og import av kjemikalier og utstyr som kan brukes i narkotikaproduksjon. ● Rådet for justisministre skal fastlegge praktiske retningslinjer for domfellelse av narkotikaforbrytere, prosedyrer for utlevering. ● Man skal arbeide for å bekjempe kriminelle organisasjoner og hvitvasking av penger (Direktiv om innberetning om valutatransaksjoner). ● Man skal støtte nye ordninger for tettere samarbeid mellom medlemslandenes tollmyndigheter og sikre at hver medlemsstat har en sentral narkotikaetterretningstjeneste. Det skal stilles ressursser til rådighet slik at politiets og tollvesenets datainformasjonssystemer er forenlige. ● Det haster med å stille tilstrekkelige ressursser til rådighet for forebyggende opplysning på alle samfunnsnivåer og til behandling og rehabilitering av stoffmisbrukere. ● Kommisjonen skal utarbeide en beslutning om forbrukerundervisning i skolenes leseplaner. ● Det skal utarbeides retningslinjer for de lokale myndighetene for reintegrasjon av stoffmisbrukere. Dette skal så langt som mulig finansieres gjennom midler fra det europeiske sosialfond. ● Det skal utarbeides et forslag til oppretting av et felles forsknings- og informasjonssenter, og man skal delta i det internassjonale samarbeidet samtidig som man styrker den interne innsatsen i EF. Resolusjonen bygde på undersøkelsesutvalgets rapport, og representerer en snever definisjon av narkotikaproblemet, og et valg av en restriktiv linje. Samtidig viser resolusjonen høye ambisjoner i harmoniseringsbestrebelsene. Fra undersøkelsesutvalget kom det også en mindretallsuttalelse, som gikk inn for en normalisering av narkotikapolitikken. Den tok avstand fra den amerikanske modell. Videre ble det fra mindretallet lagt vekt på omfanget av kriminaliteten, og mulighetene for destabilisering av demokratiet som kriminelle organisasjoner kan føre med seg. Man må satse på en helhetlig, men ikke kolonialistisk hjelp til produsentlande-

39

ne. Det bør skje harmonisering av straffenivået for de alvorlige narkotikaforbrytelsene, men ellers bør lovgivningen gå i liberal retning. I forebygging og behandling er det uhensiktsmessig å skille narkotika fra alkohol og medikamenter. Opplysningsarbeid bør fokusere på et sunt levevis, og ikke på narkotika isolert. Mindretallet bestod av representanter fra Tyskland, Nederland, England og Italia, sosialistgruppen og regnbuegruppen (sammenslutning av "grønne" og andre politiske grupperinger som ikke naturlig hører hjemme i noen politisk blokk). Det har etter hvert utviklet seg en institusjonell arena for arbeid med narkotikaspørsmål. Tautrekkingen mellom å bygge ut EFs kompetanse versus å sikre nasjonale interesser og tradisjoner pågår kontinuerlig. CELAD (European Committee to Combat Drugs) ble opprettet i 1989. CELAD består av representanter fra medlemslandene og kommisjonen, og møtes månedlig. I motsetning til andre arbeidsgrupper under Rådet, rapporterer CELAD direkte til Rådet av statsoverhoder, og ikke til helse- eller justisministrene, som kunne ha vært de naturlige autoritetene for området. Dette viser hvordan narkotikaspørsmål får en egen status. CELAD skal arbeide for å realisere European Plan to Combat Drugs. Planen skiller mellom fellesskapets ansvarsområder og medlemslandenes eget ansvar. Den oppfordrer til styrking av den nasjonale narkotikapolitikken, spesielt gjennom arbeid med etterspørselsreduksjon. Fellesskapets ansvar ligger i samordning og utveksling av informasjon, samt styrking av kontrollmulighetene som er knyttet til markedet. Kontroll med omsetning av kemikalier, direktiver for å harmonisere foreskrivning og kontroll av medisiner, og lovgivning mot hvitvasking av penger kommer inn under dette. Utover det går man inn for at nasjonenes legale og juridiske system i forhold til narkotika, skal følge opp de internasjonale konvensjonene. (CELAD 1990) Et prosjekt som er blitt utviklet videre i CELAD, er planene for et Drug Monitoring Centre. Dette skal være et kunnskapssenter, samt et kontaktpunkt for utveksling av informasjon og ideer. Det er først og fremst arbeid for etterspørselsreduksjon som skal være prioritert (Com (91)463). Arbeidet i CELAD leder opp mot posisjonen narkotikaspørsmålet har fått i Maastricht-traktaten. Det er klart at her er det ulike interesser. I kommisjonen er det ønske om å utvikle et "global approach" på narkotikaproblemet, der man tar hensyn til elementer knyttet til både produksjon, omsetning og konsumpsjon. Faktum er at oppbygningen av kontollorganer i stor grad har skjedd på mellomstatelig plan. Forholdet til produksjonslandene kan være et felles tema, men krever

40

for store ressurser, og konsumpsjonsiden er fortsatt helt og holdent et nasjonalt anliggende. Det skal mye til for at ansatsene i Maastrichtavtalen til å dra inn narkotikapolitikken på helseområdet skal endre dette bildet i vesentlig grad.

Nasjonale tradisjoner og strukturer: europeiske eksempler Ser vi på historien og sammenligner utviklingen av narkotikapolitikken i ulike land, framgår det hvor ulik bakgrunnen for narkotikapolitikken og utformingen av den kan være. Problemdefinisjonen er foreskjellig, størrelsen på det offentlige apparatet knyttet til området og problemomfanget er forskjellig. Misbruksmønster varierer over tid. Stoffer kommer og går, blir prøvd ut og avløst av nye stoffer. Vurderingen av hvor farlige de ulike stoffene er varierer også (Hauge 1989). Misbruk er et historisk og sosialt konstruert begrep, og etableringen av narkotikapolitikk som eget politikkområde er en prosess som foregår i et politisk, kulturelt, sosialt og faglig rom. Et spørsmål som melder seg er: Hvordan får ulike land en særegen definert narkotikapolitikk? I denne sammenheng vil jeg gi en kort gjennomgang av særtrekk ved den spanske, engelske og norske narkotikapolitikken og historien bak. Disse eksemplene kan illustrere hvor ulike tradisjoner og institusjonelle løsninger møtes i internasjonalt narkotikasamarbeid, spesielt med hensyn til helse-og sosialspørsmålene i narkotikapolitikken.

Spania: En moderniseringsbestrebelse På 1960-tallet økte bruken av legemidler betraktelig i det spanske samfunnet, og kontrollen var svak. Videre ble bruk av illegale rusmidler sett på som en del av frigjøringen blant radikale grupper. Spania hadde lenge vært et transitt-land for illegal handel, men utviklet etter hvert et eget marked. Man begynte ikke å utvikle en nasjonal narkotikapolitkk før på begynnelsen av 1980-tallet, og et av de første tiltakene var å legalisere cannabis i 1983. I 1984 bestemte den spanske kongressen at man skulle lage en "preventive anti-drug-misuse plan". Planen la opp til en helhetlig definering av narkotika basert på WHOs retningslinjer, men i realiteten forholdt den seg til de illegale stoffene. Målsetningene inneholder ingen overraskelser. Man skal arbeide for reduksjon av tilbud og etterspørsel, og forbedring av lov og orden. Det skal etableres et hjelpeapparat og samarbeidet skal styrkes.

41

Det går fram at man ser betydningen av de generelle livsforholdene, og går inn for en integrert helse- og velferdspolitikk. Det legges vekt på skjerping av straffenivået, oppbygging av behandlingsapparat og et offentlig byråkrati knyttet til opplysning og forebygging (Luengo & Lopez 1990). Jeg har ikke noe grunnlag for å vurdere hvordan denne planen er blitt iverksatt. Det er verdt å merke seg at planen skal iverksettes i et system med stor grad av regionalt selvstyre. Sentralt er det etablert en interdepartemental samarbeidsgruppe. Helsedepartementet har et eget forum for regionalt samarbeid i tillegg til det sektorovergripende samarbeidet på sentralt plan. Ser vi på det som et eksempel på etablering av en narkotikapolitikk, kan vi likevel trekke noen slutninger. Slik målsetningene ble formulert er det tydelig at de har tatt opp den internasjonale språkføringen og gjort den til sin egen. Spania har hatt et av Europas svakeste kontrollregimer på legemidler, og de ønsket ikke å kriminalisere besittelse til eget bruk, og bruk av cannabis. Det er altså stor avstand mellom offentlig språk som erklærer støtte til internasjonal narkotikapolitikk og det som faktisk blir gjort. At spanske myndigheter valgte å kriminalisere bruk og besittelse av cannabis høsten 1991, kan være et uttrykk både for at man ønsker å tilpasse seg de internasjonale konvensjonene som også EF støtter seg til, og at man mente misbrukssituasjonen hadde utviklet seg på en slik måte at det var nødvendig.

England: Kolonier, klinikker og krigføring På de britiske øyene var bruk av opium ikke uvanlig på 1800-tallet og seinere fikk man en utstrakt legal foreskrivning av narkotika. Likevel fikk man ikke et narkotikaproblem før omkring 1965. Fra 1920 hadde legene adgang til å foreskrive narkotiske stoffer. Denne praksisen ble endret etter at det ble innført ny lovgivning omkring 1970 (The Dangerous Drugs Act 1967 og The Misuse of Drugs Act 1971). Det ble forbudt for almennpraktikere å foreskrive heroin og kokain. Det var kun leger ved spesielle behandlingssentra som kunne gjøre dette, og denne foreskrivingen var i lang tid nok til å forsyne det illegale markedet. Fram til begynnelsen av 70-tallet praktiserte klinikkene en utstrakt vedlikeholdsbehandling med heroin. Klinikk-systemet var kjennetegnet på britisk narkotikapolitikk på 70tallet (Howitt 1990).

42

På 1980-tallet ble narkotikaspørsmålet ytterligere politisert. På den ene siden fikk man en endring i kontrollpolitikken i retning av prioritering av lov og orden i større grad enn av medisinsk omsorg. På den andre siden førte HIV-epidemien og håndteringen av den, til at man langt på vei gjenopptok den tidligere foreskrivningspraksis av opiater. I England har man nå et svært desentralisert system både på forebyggings- og behandlingssiden. Mye av arbeidet blir gjort av frivillige organisasjoner som for en stor del ønsker en avkriminalisering av narkotikabrukeren og en generell liberalisering av narkotikapolitikken. Det er blitt etablert ulike typer "harm reduction" tiltak. De sentrale tiltakene som markerer vilje til å etablere en overordnet nasjonal politikk, er knyttet til etableringen av to fora. Regjeringen oppnevnte et eget rådgivningsorgan i narkotikaspørsmål i 1971, the Advisory Council on the Misuse of Drugs. Dette var en ekspertgruppe. Midt på 1980-tallet ble det tverrdepartementale samarbeidet styrket gjennom the Ministerial Group on the Misuse of Drugs. Denne gruppen besto av representanter fra en rekke departementer, og fikk i oppgave å utvikle overordnede strategier for regjeringen (Stimson 1990). I det britiske systemet har medisinerne hatt en sterk posisjon. Kriminaliseringen av opiatmisbrukerne kan man se som en følge av internasjonalt press. En annen tolkning er at misbrukergruppene endret sammensetning fra pillespisende husmødre til narkotikabrukende ungdom fra arbeiderklassen, og dermed ble det enklere å gå inn med kontrolltiltak.

Norge: Epidemimodell og Evang Tidligere helsedirektør Karl Evang var den store fanebæreren i etableringen av den norske narkotikapolitikken. Evang var sterkt involvert i internasjonalt arbeid i WHO, og fikk derfra impulser som sa at narkotikamisbruk kunne bli et stort problem. Utviklingen ble av Evang og andre tolket som en mulig sosialmedisinsk epidemi, og man måtte handle deretter. Helsedirektøren og andre framtredende personer innenfor politiet og sosialvesenet var tidlig ute og markerte en klar og entydig holdning, og Evang reiste selv ut og holdt foredrag om narkotikaondet. Han brukte sin erfaring fra tuberkolosebekjempelsen sammen med sin sosialmedisinske bakgrunn for å utvikle en helhetlig strategi som både inkluderte kontrolltiltak, samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer, informasjon og tiltak for vanskeligstilt ungdom (Nordby 1989, Waal 1992).

43

En restriktiv praksis basert på et lovverk som stadig ble endret i skjerpende retning, ble etablert på politi-siden. Epidemi-tankegangen har på mange vis slått rot, selv om misbruksutviklingen ikke gir grunnlag for å holde på en slik forståelse (Christie & Bruun 1985, Skog 1992). Videre har de fleste sidene ved narkotikaproblemet blitt politisert og gjennom de siste 30 årene hatt status som brennbare politiske spørsmål. I Norge ble det med andre ord etablert ideelle målsetninger og bygd opp forsvar mot et onde som kunne komme utenfra. En sentralisert og politisert helseforvaltning, samt et i utgangspunktet minimalt narkotikaproblem, var blant elementene som gjorde dette mulig.

Europeiske tradisjoner Det vi ser ved å bruke disse eksemplene, er at man i Europa står overfor ulik organisering av narkotikapolitikken og ulik ideologi og maktfordeling på området. I Norge ble politikkområdet på et tidlig tidspunkt et politisert område som ble gjenstand for sentral dirigering i et samarbeid mellom helsesektor og justissektor. I England kan man hevde at det har vært større grad av desentralisering og at de profesjonelle, spesielt leger og psykiatere, har hatt større innflytelse på politikkutformingen. Dette har åpnet for lokale ulikheter. Spania har et politisk system med stor grad av regionalt selvstyre som gjør at avgjørelser, spesielt på helsefeltet, blir desentralisert. På bakgrunn av Spanias historie som diktatur, blir etableringen av en narkotikapolitikk de siste 10 årene en del av arbeidet med modernisering og deltakelse i det internasjonale selskapet. EF står i spenningen mellom sentraliserende og desentraliserende tendenser. Samarbeid innenfor politi og etterretning har lange internasjonale tradisjoner og oppgavene blir definert ganske entydig. Avgjørelser blir tatt sentralt også nasjonalt. Helseområdet er mer desentralisert nasjonalt (Fjær 1991, 1992) og det er ikke internasjonal tradisjon for forpliktende samarbeid. Det er en målsetning om desentralisering av helseforvaltningen i flere land, og spesielt på forebyggingsområdet blir det fokusert på betydningen av nettverk og nærmiljø i arbeidet (NOU 1991:10). Denne tendensen kan støtte opp under lokalmiljøers mulighet til å definere sin egen narkotikapolitikk. Dette skjer i Europa nå, og på den måten blir narkotikapolitikken politisert på en ny måte.

44

Normaliserings- og liberaliseringsperspektiver på frammarsj? Den idealisme og retorikk som har preget deler av den internasjonale narkotikapolitikken har blitt utfordret av flere forhold. Sammensetningen av stoffbrukergruppene og bruksmønsteret endres over tid. HIVepidemien er den faktor som har hatt mest direkte effekt på narkotikapolitikken de siste årene. Den har vært den direkte foranledningen til at ulike former for metadon vedlikeholdsbehandling er blitt etablert og at sprøytetilgjengeligheten er blitt bedret i de fleste land (Scherdin 1990). Man står overfor problemer som endrer seg, og løsningsmåtene kan ikke være like verken over tid eller fra sted til sted. Motstanden mot en tradisjonell restriktiv politikk kommer til uttrykk både gjennom frivillig organisering og gjennom politiske initiativ. Gjennom Frankfurter-resolusjonen fra 1990 har myndighetene i en del større byer i Europa gått inn for en oppmykning av narkotikapolitikken uavhengig av nasjonale standpunkt. Man ønsker å avkriminalisere bruken av all narkotika, utvide metadon-tilbudet, og også starte forsøksvirksomhet med legal forskrivning av opiater. Blant byene som har skrevet under er Amsterdam, Zürich, Frankfurt og Hamburg. Også i EF-parlamentet har det kommet opp forslag om å avkriminalisere bruken av narkotika (Reinås 1992). Videre har kritikken mot kontrollpolitikken og dokumentasjonen av kontrollskader økt, og brukerne har flere steder etablert egne interessegrupper. Et av de viktigste argumentene er at den repressive politikken bygger opp under kriminaliteten og profitten i den illegale narkotikahandelen. Dessuten fører en del tiltak til at problemene bare blir flyttet til andre områder og forverret. Kontrollen får uintenderte konsekvenser som for eksempel overgang til farligere sniffestoffer som er lettere tilgjengelig, øking av kriminaliteten fordi prisene stiger og økt dødlighet på grunn av manglende kontroll av renheten i stoffene. "Harm reduction" som strategi, med vektlegging på å ivareta brukernes interesser, har vunnet terreng i en rekke land, spesielt som en følge av HIV-epidemien. Det vil bli meget interessant å følge hvordan EF offisielt og sentralt vil forholde seg til kritikken av den tradisjonelle kontrolltankegangen, og at en lang rekke byer har utviklet en liberal praksis. Et mulig scenario vil være at man opprettholder en restriktiv retorikk på sentralt hold, samtidig som man blir tvunget til å godta stor grad av lokalt selvstyre. Man kan vanskelig tenke seg at dette ikke på lang sikt vil implisere en liberalisering av narkotikapolitikken.

45

Typologisering av politikkvalg og scenarier for EFs narkotikapolitikk De nasjonale tradisjonene og historien bak etableringen av en nasjonal narkotikapolitikk kan gi en pekepinn på hva som kan være mulige politikk i EF. Den sentrale politikken kan inneholde elementer som fører i ulike retninger. Narkotikapolitikkens muligheter for å være både motsetningsfull, undertrykkende og likegyldig er store. Det er viktig å sette ulike spørsmål på narkotikapolitikkens område opp mot hverandre, se hvordan de blir behandlet forskjellig og hvordan dette fungerer helhetlig. Hvilke spørsmål blir underlagt streng sentral dirigering, og hvor blir det gitt lokal handlefrihet? Er det mulig å sette høye standarder, og samtidig lage et grunnlag for lokal differensiering slik at ulike land og områder mener de kan føre en politikk som passer de problemene de faktisk står overfor? En måte å beskrive politikken på er å bruke idealtyper for å typologisere den. Ut fra disse idealtypene kan vi skissere ulike scenarier for en framtidig politikk. I vår sammenheng kan man bruke beskrivelsene symbolpolitikk og frihetsberøvelse som slike idealtyper som har bestemte implikasjoner for hvilke behandlings og forebyggingsstrategier som blir valgt. Idealtypene kan også gi grunnlag for å analysere de politiske og institusjonelle føringene for ulike strategivalg på dette området. Man kan knytte disse begrepene til idealmodeller for narkotikapolitikken, og i den forbindelse se for seg ulike scenarier. Symbolpolitikk kan være både positivt og negativt. Det positive ligger i at den kan holde moralen oppe, det negative er at den viktigste målsetningen for den felles narkotikapolitikken blir å gi et inntrykk av samhold og harmoni som ikke er en realitet. Det vil være få elementer i politikken som blir utformet med henblikk på iverksetting. Man bruker ikke det institusjonelle apparatet man faktisk har for å presse gjennom en styrking eller harmonisering av narkotikapolitikken. En restriktiv linje med krigsretorikk og manglende nasjonal implementering, er eksempel på symbolpolitikk. Frihetsberøvelse er betegnelsen på en politikk som legger ensidig vekt på oppbygging av kontrolltiltakene. Denne strategien åpner for at politi og etterforskere tar i bruk nye og sofistikerte metoder på tvers av landegrensene uavhengig av rettsvern og personvernprinsipper. Høye strafferammer og repressive tiltak overfor både brukere, selgere og produsenter, blir de narkotikapolitiske tiltakene innenfor en slik idealtype.

46

Den faktiske politikk vil inneholde elementer fra begge idealtypene i ulik grad. Forebygging av narkotikamisbruk er et uttalt mål for EFs narkotikapolitikk, og forebyggingens innhold vil bli preget av hvilke trekk ved idealtypene som blir dominerende. Forebygging kan være alt fra symbolpolitiske kriger for å høye moralen eller vise EFs fortreffelighet, til oppbygging av politistaten EF eller velferdsstaten EF. En helhetlig forebyggingspolitikk vil bestå av både individorienterte og strukturorienterte tiltak. Strukturorienterte tiltak kan strekke seg fra å sikre et generelt velferdsnivå, til oppbygning av kontrollsystemer overfor både brukere og produsenter innbefattet farmasøytisk produksjon. Individorienterte tiltak vil være rettet mot opplysning og behandling. Det er en tendens, spesielt etter at HIV-smitte ble et problem, mot valg av "harm reduction"-strategier. En del storbyer har gjort dette til en politisk sak gjennom Frankfurter-resolusjonen. Framveksten av ulike foreskrivningsordninger viser at målsetningen om den totale stoff-frihet er på vikende front. Det finnes ulike løsningsstrategier for narkotikaproblemet. Man kan legalisere ulike stoffer eller eventuelt la visse grupper være i fred med sitt stoffbruk, eller stoffmisbrukere kan få lov til å være narkomane på klinikker eller innenfor spesielle opplegg. I de fleste europeiske land har den frivillige sektor stor betydning innenfor behandlingen. Med den vektlegging vi har i dag på nettverk og nærmiljø, er det grunn til å tro at de store offentlige satsningene ikke vil komme. Det vil heller bli en stimulering av den frivillige sektor bestående av selvhjelpsgrupper, humanitære organisasjoner og lokale nettverk. I EF vil nasjonale tradisjoner for håndtering av narkotikaproblemet møtes under spesielle institusjonelle forhold. Det har etterhvert utviklet seg en narkotikapolitisk arena innenfor EF. De mest konkrete tiltakene hittil er knyttet til sikringen av at markedet skal fungere rettferdig. Direktivet mot hvitvasking av penger og arbeidet for kontrollordninger for legemidler og kjemikalier som kan brukes i narkotikaproduksjon, må sees i et slikt perspektiv. Opprettingen av CELAD (The European Committee to Combat Drugs) viser på den ene siden et ønske om felles prinsipper for narkotikapolitikken, samtidig som måten CELAD er sammensatt på viser at alle tiltak vil ha en mellomnasjonal, og ikke overnasjonal karakter. Politisamarbeidet på sin side, utvikles som en konsekvens av de overordnede målsetninger om et åpent marked. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved den demokratiske styringen av den prosessen. Slik vi ser det i dag kan det altså være mulig for EF å bygge opp en overordnet kompetanse i spørsmål knyttet til markedet og politisamar-

47

beidet. Det lokale nivået vil bli mottakere av konsekvenser fra den sentrale politikken på disse feltene, samtidig som de vil arbeide for å bevare egen handlefrihet. Det er sannsynlig at presset mot å etablere felles holdninger og håndhevelse, vil møte et ønske om større lokalt selvstyre i narkotikapolitikken. Derfor kan harmoniseringsprosessen medføre alt fra en symbolpolitisk krig til realpolitiske kompromisser av stor betydning.

48

Litteratur Bruun, Kettil (red.) (1982): Läkmedelsfrågan i Norden i ljuset av psykofarmakakontrollen. Stockholm: Bokförlaget Prisma. Bruun Kettil & Pan L. & Rexed I. (1975): The Gentlemen's Club. University of Chicago Press. Christie, Nils & Bruun, Kettil (1985): Den gode fiende. Oslo: Universitets- forlaget. Clausen, Steen & Vesterdorf, Peter (1992): Traktaten fra Maastricht. København: Fremad. CELAD (1990): European Plan to Combat Drugs. Com(91)463: Proposal for a Council regulation on the establishment of a European Drugs Monitoring Centre and a European Information Network on Drugs and Drug Addiction (REITOX). Fjær, Svanaug (1991): Konsekvenser av norsk EF-tilknytning for norsk rusmiddelpolitikk. Forprosjektrapport. Notat 49, Bergen: SEFOS. Fjær, Svanaug (1992): Nasjonale institusjoner, tradisjoner og trender. Storbritannia som case. Delrapport, under arbeid. George, Stephen (1991): Politics and Policy in the European Community. Oxford University Press. Hauge, Ragnar (1989): Fra opiumskrig til legemiddelkontroll. Oslo, Rusmiddeldirektoratet. Howitt, Dennis (1990): Britain's "Substance Abuse Policy": Realities and Regulation in the United Kingdom. I: The International Journal of the Addictions, 25(3A), 353-376, 1990-91. Jensen, Thor Øivind (1991): Norsk narkotikasituasjon etter EFtilknytning. I: Waal & Middelthon (red.): Narkotikaforebygging mot år 2000. Oslo: Universitetsforlaget. Luengo, Miron & Otero Lopez (1990): The Past, Present, and Future of Drug Abuse and Its Prevention in Spain. I: The International Journal og Addictions, 25(3A), 317-351, 1990-91.

49

Nordby, Trond (1989): Karl Evang - en biografi. Oslo: Aschehoug. NOU 1991:10: Flere gode leveår for alle. Forebyggingsstrategier. Oslo: Statens forvaltningstjeneste. Reinås, Knut (1992): Legaliseringstilhengerne på offensiven. I: Mot Rusgift, nr. 54. Scherdin, Lill (1990): Sprøyten som språk - Injeksjonssprøyten i kontrollpolitisk perspektiv. Rapport fra forskningsprosjekt, Norsk Råd for Anvent Samfunnsforskning (NORAS). Skog, Ole-Jørgen (1992): Utviklingen av det norske narkotikaproblemet. I: Waal & Middelthon (red.): Narkotikaforebygging mot år 2000. Oslo: Universitetsforlaget. Stimson, Gerry (1990): Research on British Drug Policy. I: Victoria Berridge (ed.): Drugs Research and Policy in Britain. Gower Publishing Company: Aldershot, England. Undersøgelsesudvalget om narkotikaproblemet i Det europæiske Fællesskabs medlemsstater. Betænkning om resultaterne af undersøgelsen. Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers officielle Publikationer, 1987. Waal, Helge (1992): Narkotikforebygging mot år 2000. I: Waal & Middelthon (red.): Narkotikaforebygging mot år 2000. Oslo: Universitetsforlaget.

50

Pompidou-gruppen Astrid Skretting Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA) Dannevigsveien 10, N-0463 Oslo 4, Norge

Hva er Pompidou-gruppen? Pompidou-gruppen eller "Co-operation Group to Combat Drug Abuse and Illicit Trafficking in Drugs" som er det offisielle navnet, ble etablert i 1971. Som det framgår av navnet, har den fått sitt navn fra den daværende franske president, Georges Pompidou, som tok initiativet til en uformell samarbeidsgruppe der en i europeisk sammenheng kunne diskutere problemer knyttet til narkotikamisbruk og illegal narkotikahandel tverrsektorielt og tverrfaglig. Fra 1980 fikk gruppen en mer formell tilknytning til Europarådet, men har beholdt sin autonome stilling i forhold til de ordinære organene innen Europarådet. Et land kan således bli medlem av Pompidougruppen uten å være medlem av Europarådet. Da Pompidou-samarbeidet startet i 1971 inngikk Belgia, Frankrike, Tyskland, Italia, Luxemburg, Nederland og Storbritannia i gruppen. Deretter sluttet Danmark, Irland og Sverige seg til. Tyrkia tiltrådte gruppen da den kom inn under Europarådet i 1980. Hellas gikk med i 1981, Norge i 1983, Spania i 1984, Portugal og Sveits i 1985, Finland i 1987, Østerrike og Malta i 1988, Kypros i 1989, Ungarn i 1990, Polen, Tsjekkoslovakia og San Marino i 1991. Antall medlemsland høsten 1992 var 24. Fra 1986 har Kommisjonen i det Europeiske Fellesskap deltatt i gruppens arbeid for å ivareta koordineringen av aktivitetene mellom Europarådet og EF. Det er også mulig å inngå såkalt teknisk samarbeid på enkelte områder med land som ikke er medlem av Europarådet. Land som har deltatt i slikt teknisk samarbeid er Canada, USA og Vatikanet. I mai 1991 arrangerte Pompidou-gruppen i samarbeid med EF det første all-europeiske ministerrådsmøte hvor medlemslandene i Europarådet og de tidligere øst-europeiske landene drøftet forebygging, kontroll og utvikling av samarbeid på det narkotikapolitiske feltet.

51

Norge overtok ledelsen av arbeidet i Pompidou-gruppen fra november 1990 etter at Storbritannia hadde hatt formannskapet i flere år. De administrative oppgavene knyttet til gruppens aktiviteter ivaretas av et sekretariat som er stasjonert i Strasbourg. Sekretariatet holder også kontakten med andre internasjonale organisasjoner som er engasjert i arbeidet med narkotikaproblemer.

Struktur Virksomheten i Pompidou-gruppen kan deles inn i ulike nivåer: Det høyeste organ er Ministerkonferansene som arrangeres med to tre års mellomrom. Der møtes den eller de ministre (som oftest sosial/helseminister og justisminister) som har ansvar for koordineringen av narkotikaarbeidet i de respektive land. Gjennom de regelmessige ministermøtene tas de prinsipielle beslutninger om narkotikasamarbeidet innen Pompidou-gruppen. En viktig del av ministermøtene er derfor gjensidig utveksling av informasjon om narkotikasituasjonen og hva som skjer på narkotikarelaterte områder i de respektive land. Mellom ministermøtene ivaretas samarbeidet av de såkalte "Permanent Correspondents". De respektive land utpeker en Permanent Correspondent fra et av de departement som har narkotika innen sitt arbeidsområde. Det vil i praksis si at de enten representerer landets juridiske eller helse/sosialmyndigheter. Gruppen av Permanent Correspondents møtes regulært to ganger i året og har i de fleste tilfeller med seg en delegasjon bestående av tre - fire personer som representerer de respektive lands justis- og helse-/sosialdepartement. The Permanent Correspondents kan sies å representere drivkraften eller kontinuiteten i Pompidou-gruppens virksomhet. Det er The Permanent Correspondents som forbereder saker til - og som har ansvar for å iverksette vedtak og prioriteringene fra ministerkonferansene. Det er også The Permanent Correspondents som nedsetter under- eller arbeidsgrupper når det er behov for dette. Noen av disse har mer eller mindre permanent karakter - andre blir etablert for å utrede eller utføre en mer begrenset oppgave, eksempelvis forberedelse av ulike tema-seminar. Arbeidsgruppenes sammensetning bestemmes av hvilke medlemsland som melder sin interesse for det aktuelle tema og de enkelte land må i hovedsak selv finansiere sin deltakelse. Det er bare unntaksvis at virksomheten til slike grupper blir finansiert over Pompidou-gruppens budsjett.

52

Aktivitetsområder Som eksempler på områder for Pompidou-gruppens mer praktiske virksomhet kan nevnes: ● Epidemiologi og statistikk Selv om de fleste land har mer eller mindre god kunnskap om omfanget av narkotikabruk og misbruk, vil en i praksis finne at mange av de eksisterende data både er for dårlige og lite egnet til å gi et tilfredsstillende bilde av problemfeltet. Mange av datakildene er både upålitelige og utilstrekkelige. Pompidou-gruppen har derfor fra 1982 hatt en gruppe kalt "Epidemiology Experts in Drug Problems" - der alle de fire nordiske medlemslandene nå er representert. Siktemålet med arbeidsgruppens virksomhet er å bidra til å forbedre tilgangen, påliteligheten og sammenlignbarheten av data som kan beskrive trender i bruk og misbruk av narkotika i Europa. Jeg vil komme nærmere tilbake til denne gruppens arbeid senere. ● Tiltak for å redusere etterspørsel Utvikling av tiltak for å redusere etterspørselen etter narkotika blir i alle sammenhenger framhevet som viktig i det forebyggende arbeidet. Pompidou-gruppen har tatt initiativet til seminarer og prosjekter som tar sikte på å utveksle erfaringer mellom medlemslandene for hvordan ulike tiltak fungerer i praktisk virksomhet. Et pågående prosjekt er for eksempel en gruppe som ser nærmere på informasjons- og opplysningstiltak og medias rolle når det gjelder å gi informasjon om og skape holdninger mot narkotika. Det arbeides blant annet med å utvikle en mal for hvordan slik virksomhet skal kunne evalueres. Det har gjennom flere år vært arbeidet med ulike tema knyttet til utveksling av erfaring med behandling av stoffmisbrukere og tiltak som er mer innrettet mot det som internasjonalt kalles "harm reduction". Eksempler på slike aktiviteter er behandling av tunge narkotikamisbrukere, problematikk knyttet til behandling av kvinnelige misbrukere, førstelinje-tjenestens rolle i behandling av stoffmisbrukere, utarbeiding av retningslinjer for personell som arbeider med klienter med langtkommen HIV-infeksjon og behandling av misbrukere med alvorlige psykiske lidelser. Et annet tema er handtering av narkotikamisbrukere innen politi, rettsvesen og kriminalomsorg. Problemområder som har vært belyst i

53

denne forbindelse er balansen mellom straff og behandling i strafferettslige sammenhenger, politiets rolle i forebygging og alternativer til rettslig forfølging av lovbrytere som har misbruksproblemer og behandling av narkotikamisbrukere i forbindelse med fengselsopphold. ● Tiltak for å redusere tilgjengeligheten Den rettslige handtering av misbruk, tilvirkning, omsetning og smugling av narkotika varierer fra land til land. Med dette som bakgrunn arbeides det med en komparativ, fortløpende studie av hvordan det strafferettslige systemet i de ulike medlemsland er innrettet med hensyn til narkotikamisbruk og narkotikaomsetning. Det er videre regelmessig samarbeid mellom medlemslandene i tilknytning til problemer med ulovlig innførsel av narkotika via flyplasser og havner. ●

Et annet prioritert arbeidsområdet er implementeringen av de ulike internasjonale konvensjoner. Siktemålet er blant annet å utvikle det regionale samarbeidet slik at den praktiske oppfølgingen av konvensjonene skal kunne bli mest mulig effektiv.

Epidemiologi gruppen "The Group of Epidemiology Experts in Drug Problems" ble som tidligere nevnt, etablert allerede i 1982. Den startet opp i relativt liten målestokk, men har etter hvert ekspandert - og de fleste medlemsland er i dag representert. Fra Norden har Sverige vært med fra starten, Danmark kom med i 1989, Finland og Norge i 1990. Gruppen møtes regelmessig i Strasbourg to ganger i året. I tillegg blir det avholdt mindre tekniske arbeidsmøter på begrensete områder. Målsettingen med epidemiologigruppens arbeid er: - Å utvikle metoder for datainnsamling slik at kvaliteten på data som brukes til å beskrive og sammenligne trender i bruk og misbruk av narkotika i ulike europeiske land, skal kunne bli bedre. - Å gi aktuell informasjon om utviklingen av narkotikabruk og misbruk i Europa. - Å beskrive, sammenligne og fortolke trender i bruk og misbruk av narkotika i ulike land. Aktivitetene kan deles inn i: ●

54

Regelmessig informasjonsutveksling om:

- Registreringssystemer for epidemiologiske data som har sammenheng med narkotikabruk og misbruk. - Vitenskapelige undersøkelser om narkotikabruk. - Aktuelle trender når det gjelder bruk og misbruk. - Endringer i narkotikapolitikken. ● Den såkalte "Multi-city Study" som inneholder to komponenter: Den ene er en komparativ analyse av trender i narkotikabruk og misbruk i europeiske storbyer basert på bestemte indikatorer. Den første rapporten ble publisert i 1987 og analyserte utviklingen i sju europeiske byer (Amsterdam, Dublin, Hamburg, London, Paris, Roma, Stockholm). Etter dette har det skjedd flere endringer. HIV/AIDS epidemien har hatt dramatiske konsekvenser for dem som injiserer narkotika og har medvirket til narkotikapolitiske endringer i mange land. Det har også skjedd endringer i misbruksmønster og en økende fokusering på kokainbruk. Innen Pompidou-gruppen er antall land som inngår i "Expert Epidemiology Group" stadig økende, og det såkalte Multi-city nettverket omfatter nå 13 byer (Amsterdam, Barcelona, Dublin, Genève, Hamburg, Helsingfors, København, Lisboa, London, Oslo, Paris, Roma og Stockholm). En oppdatert og utvidet rapport vil således bli publisert i 1993. Det arbeides også med å utvide nettverket av europeiske storbyer ytterligere for framtidige oppdateringer. Den andre komponenten er metodologisk utvikling av de enkelte indikatorene som inngår i The Multi-city studien. Dette skjer ved at et varierende antall land forplikter seg til å medvirke i grundigere studier av en eller flere indikatorer. Indikatorgruppene som for tiden benyttes er: - Etterspørsel etter behandling - Sykehusinnleggelser knyttet til stoffmisbruk - Hepatitt - Narkotika-relaterte dødsfall - Arresterte for brudd på narkotikaloven - Fengselsdommer i tilknytning til narkotika - Toll- og politivesenets beslag av narkotika - Pris og renhets-grad for de enkelte narkotiske stoffene - Survey data - Hiv/Aids - knyttet til sprøytebruk ●

Et annet arbeidsområdet har vært utviklingen av en felles mal for skoleundersøkelse slik at de skal kunne være mest mulig sam-

55

menlignbare. I dette arbeidet som ble avsluttet i 1990, deltok Sverige, Nederland, Portugal, Hellas, Frankrike og USA. ●

Metoder for å få kunnskap om utbredelsen av kokainbruk er også et tema som inngår i gruppens virksomhet. Det viser seg imidlertid å by på store problemer å komme fram til tilfredsstillende metoder for å studere dette fenomenet nærmere.

●

Etter hvert som stadig flere av de tidligere øst-europeiske land melder sin interesse for å delta i epidemiologi gruppens virksomhet, men mangler data og kompetanse for å sammenstille denne type data, er det i regi av Pompidou-gruppen satt i gang skolering av nøkkelpersoner fra de respektive land. Skoleringen ivaretas av erfarne medlemmer i epidemiologi gruppen.

Egne refleksjoner Hvordan arter så denne type internasjonalt samarbeid seg i praksis? Jeg har deltatt i den såkalte "Group of Epidemology Experts in Drug Problems" fra 1990 da Norge bestemte seg for å gå med i dette samarbeidet. Jeg har også ved to anledninger på 1980-tallet inngått i Norges delegasjon ved "The Permanent Correspondents" møter. Selv om mine erfaringer således må sies å være relativt begrenset, har jeg likevel ikke unngått å gjøre meg noen refleksjoner. Jeg er imidlertid litt usikker på hvilke termer jeg skal bruke når jeg skal beskrive hvordan det er å jobbe i en slik internasjonal gruppe. Selv om jeg har deltatt i både nordiske og internasjonale forskermøter innen feltet ved flere anledninger er dette på mange måter annerledes. Medlemmene i ekspertgruppen I og med at det i prinsippet er land og ikke personer som inngår som medlemmer er det de enkelte lands myndigheter som har kontrollen med hvilke personer som møter. Det vil dermed være ulike beveggrunner og kriterier som legges til grunn for hvem de enkelte land lar seg representere med i et slikt samarbeid, og disse er ikke alltid basert på kompetanse. På tross av at arbeidsgruppens mandat er å gi en mest mulig forskningsbasert sammenstilling og analyse av data som belyser utviklingen av narkotikabruk og metodeutvikling i denne forbindelse, er det således ikke alltid alle som møter som har forskningsmessig bakgrunn. Det er

56

heller ikke alltid at representantene har det nødvendige helhetsbildet av situasjonen i eget land. I og med at arbeidet med "The Multi-city study" utgjør en vesentlig del av gruppens arbeid er noen land representert ved personer som jobber konkret med misbruksproblematikk på by-nivå. Disse har naturlig nok først og fremst et lokalt perspektiv på narkotikaspørsmålet. Dette gjelder for eksempel Tyskland og Sveits. Mens land som Finland, Nederland, Norge og Sverige er representert med forskere som er autonome i forhold til såvel lokale og sentrale myndigheter. Danmark på sin side har valgt en modell med representanter fra henholdsvis sentralforvaltningen og fra København kommune. I og med at arbeidsgruppens virksomhet går over flere år og på mange måter også har klar kumulativ karakter, glir arbeidet selvsagt lettere hvis det er kontinuitet blant dem som møter. I og med at det bestemmes nasjonalt hvem som representerer de ulike land, kan en imidlertid ikke innvirke på dette og det er således alltid land som sender nye representanter som naturlig nok trenger tid før de kommer inn i gruppens arbeidsfelt og problemstillinger. Dette innvirker i sin tur på progresjonen i arbeidet som ikke alltid er slik en kunne ønske. Arbeidsmåten Jeg vil tro at de fleste som har erfaring fra internasjonalt samarbeid vil si seg enig i at tålmodigheten ofte kan settes på harde prøver. De fleste ting går uforholdsmessig sakte. Som eksempel fra epidemiologi gruppen kan jeg nevne den såkalte "tour de table" der de enkelte land på hvert møte skal redegjøre for den epidemiologiske situasjonen på narkotikafeltet, narkotikapolitiske endringer og så videre. Det går som regel relativt mye tid til denne type informasjonsutveksling. I et forum som møtes to ganger årlig er det begrenset hvor mye nytt som skjer på narkotikafeltet i de respektive land på seks måneder. Dette innebærer at det ofte er mer eller mindre den samme informasjon som blir gitt i møte etter møte. Som i alle sammenhenger er det også alltid noen som er glad i å høre sin egen stemme og holder uforholdsmessig lange innlegg. Selv om det i utgangspunktet blir gitt tidsrammer, skal det være helt ekstremt om vedkommende blir stoppet. Dette gjelder såvel under den generelle informasjonsutsveksling og når konkrete saker skal drøftes. Også med hensyn til saksinnhold blir det utvist stor toleranse. Det synes så godt som utenkelig at møteledelsen griper inn og avbryter en som har ordet selv om han eller hun snakker om ting som ikke har

57

relevans til det konkrete tema som er til behandling. Det synes videre som om de ansvarlige for møtet fort blir lammet hvis det oppstår uenighet i en sak. Jeg har sjelden eller aldri opplevd at møteledelsen eller sekretariatet har skåret gjennom uenighet ved å komme med forslag til konkret løsning eller kompromiss. Uenighet takles i hovedsak ved at den aktuelle sak utsettes til et senere møte. Dette er medvirkende til at en i mange tilfeller bruker uforholdsmessig lang tid på å ta beslutninger og har således innvirkning på framdriften i gruppens arbeid. Når og i hvilken grad en skal ta beslutninger framstår i det hele tatt som et problematisk felt. Det er for eksempel ingen selvfølge at det er tidsfrister for data eller rapporter som skal inngå i større sammenstillinger med bidrag fra flere land eller når sluttprodukter forventes å foreligge. I utgangspunktet opplevde jeg dette som en stor frustrasjon. Da jeg i 1990 ble medlem av epidemiologi gruppen og forpliktet meg på å sammenstille relevante data slik at Oslo kunne inngå i en oppdatering av "The Multi-city Study", var min naive forventning at dette arbeidet skulle bli sluttført og publisert i 1991. I skrivende stund (februar 1993) synes det fremdeles uklart når publikasjonen vil foreligge. Et annet og mer praktisk problemområde er at det rent faktisk er vanskelig å foreta komparative analyser av utviklingen av narkotikabruk. Det er knyttet store problemer til å finne data som er sammenlignbare fra land til land. Det er til dels store variasjoner for hvilke epidemiologiske data som foreligger, både når det gjelder survey-data og ulike registerdata. Og selv om data er tilgjengelige er det dermed ikke selvsagt at disse er sammenlignbare. Et konkret eksempel og som i utgangspunktet kan synes enkelt, er antall narkotika-dødsfall pr år. Dette registreres i de fleste land. Kriteriene som legges til grunn for klassifiseringen viser seg imidlertid å variere. Et tilfelle som i Norge klassifiseres som narkotika-dødsfall kan derfor få en annen betegnelse i Frankrike eller Danmark. Dette gjør at det i praksis er store begrensninger når det gjelder konkrete komparative analyser. En må i de fleste tilfeller gå veien om å studere utvikling over tid i de enkelte land og så sammenligne de ulike trendene. Det er også store ulikheter med hensyn til ressurser og ambisjonsnivå når det gjelder utvikling av nasjonale registreringsystemer for relevante data.

Er internasjonalt samarbeid verd sin pris? Pompidou-gruppens ulike aktiviteter foregår i all hovedsak i Europarådets hovedkvarter i Strasbourg. Dette medfører at man befinner seg

58

blant utallige andre europeiske samarbeidsgrupper som møtes mer eller mindre regelmessig. Det er en evig strøm av folk som er på veg hit eller dit. Jeg registrerer ofte landsmenn jeg kjenner igjen fra gang til gang, som er på andre møter som sammenfaller i tid med "mine". Når man så står i kø for å komme gjennom sikkerhetskontroll, når man vandrer i de mange og lange korridorer til og fra møterom, når man står i kø for å få noe å spise eller når man sitter i dyre flyseter på veg til eller fra Strasbourg - er det vanskelig å unngå å gjøre seg noen refleksjoner. Det internasjonale samarbeidet koster åpenbart enormt mye penger og jeg må innrømme at jeg ofte stiller meg spørsmålet om det er verd sin pris. Dette gjelder for så vidt internasjonale møter generelt og ikke narkotika-samarbeid spesielt. Er det riktig prioritering å bruke offentlige midler til de utallige møter i ulike organer innen Norden, Europa, FN etc.? I tillegg må en også være med på å finansiere det store internasjonale byråkratiet som skal i vareta det daglige arbeidet. Det internasjonale samarbeidet blir jo ikke mindre når vi alle innen overskuelig framtid ser ut til å bli medlem i EF. Jeg er usikker på svaret. Det er vel i praksis slik at bordet fanger. Når internasjonale organer en gang er etablert for å utføre bestemte oppgaver, er det også slik at de naturlig nok skal fylles med ulike aktiviteter. Etablerer noen land en type samarbeid er de politiske mekanismer ofte slik at også andre land melder sin interesse. Kanskje det er slik det må være. For hvem ønsker å isolere seg ved å stå utenfor? Vi vil vel alle på en eller annen måte være en del av Norden, Europa og verden forøvrig.

Referanser A brief description of the activities of the Pompidou group and its establishment within the framework of the Council of Europe. P-PG (91), Strassbourg. Activities in the field of epidemiologi. P-PG/Ep (92). Multi-city study of drug misuse in Amsterdam, Dublin, Hamburg, Paris, Rome, Stockholm. Council of Europe. Strasbourg 1987.

59

Hvidvaskning af narkotikapenge 1

Lau Laursen Center for alkohol- og narkotikaforskning (CANFAU) ved Aarhus Universitet Tretommervej 1, DK-8240 Risskov, Danmark

Narkotikahandel er karakteriseret ved høj grad af internationalisering, risiko og store fortjenester. Risiko- og profitratens størrelse er langt hen ad vejen bestemt af kontrolsystemet og af narkotikahandelens illegale karakter. Man kan med gode argumenter begrunde, at den globale forbudsstrategi og heraf afledte restriktive kontrolsystemer funktionelt støtter høje profitter i nogle led på narkotikamarkedet. Det er klart, at internationale og nationale kontrolsystemerne i et vist omfang begrænser tilgængeligheden af stofferne på de lokale markeder. Der er stor risiko ved at agere på narkotikamarkedet, og de agerende tager sig betalt for at overvinde hindringer ved produktion, distribution, markedsføring og salg. Risiko for opdagelse og retsforfølgelse samt interne distributionsvanskeligheder indkalkuleres i prisfastsættelsen i forskellige led. For særligt heroin og kokains vedkommende spiller lange og besværlige transportruter, hvor stofferne ofte må ad omveje for at nå fra producentlandene til de store brugermetropoler i Europa og USA, tillige en væsentlig rolle for prisfastsættelsen. Det er en kendsgerning, at der tjenes mange penge på det globale narkotikamarked. Store fortjenester ophobes særligt i forarbejdningsleddet i producentlandene, i det internationale distributionssystem og i 1

61

Tak til Astrid Skretting, Statens Institut for Alkohol- og Narkotikaforskning, Oslo, Jørgen Jepsen, Center for Alkohol- og Narkotikaforskning ved Aarhus Universitet og Anette Storgaard, Institut for Proces- og Kriminalvidenskab ved Aarhus Universitet, for kommentarer til artiklen.

de nationale engrosled. Men indtjeningen er også stor, hvis der alene fokuseres på gadeplanet. En amerikansk undersøgelse af gadehandleres indkomst viste, at det var muligt at tjene op til 4 gange så meget ved gadehandel med stoffer end ved legalt, men i mange tilfælde lavt betalt arbejde (Reuter et al. 1990, 66). Undersøgelsen bekræftede tillige antagelsen om, at risici af fysisk karakter f.eks. ved interne konflikter på narkotikamarkedet spillede en større rolle for gadehandlernes deltagelse på markedet end opdagelses- og retsforfølgelsesrisiko (Reuter et al. 1990, 107). Omsætningen i narkotikamarkedets detailled formidles aldeles ved hjælp af kontanter. En del af denne detailomsætning cirkulerer videre til mere overordnede led ved køb af nye forsyninger til gadeniveauet. Derved ophobes der relativt store summer på færre personer, der ofte er karakteriseret ved at være ikke-brugere og deltagere i legal erhvervsvirksomhed ved siden af narkotikahandel. Det er for disse aktørere på narkotikamarkedet af central betydning at gøre disse sorte, illegalt tjente penge til arbejdsomme, legale penge. Med andre ord de må vaskes hvide. De relativt store summer, der ophobes illegalt i denne branche, er det jo helt naturligt, at man ønsker at bringe ind i det legale økonomiske kredsløb, hvor de kan formere sig yderligere og først og fremmest formere sig i en meget bredere økonomisk ramme. Det er meget svært at anslå størrelsen af omsætningen på det internationale narkotikamarked og det økonomiske potentiale, der er åbnet for hvidvaskning. Der fremsiges ret forskellige "gæt" på omfanget. Interpol vurderede i 1989 den årlige omsætning til et sted mellem 300 og 500 milliarder dollars, et beløb, der svarer til det totale årlige amerikanske forsvarsbudget (Ziegler 1990, 45). Komitéen vedrørende narkotika og terrorisme under det amerikanske senats udenrigskomité anslog i en rapport i 1990, at der på globalt plan blev hvidvasket omkring 300 milliarder dollars, heraf 110 milliarder alene i USA (UN Economic and Social Council 1992, 6). Dette vanskelige spørgsmål vil ikke blive belyst yderligere i denne artikel. Der vil derimod blive søgt samlet nogle karakteristiske træk ved hvidvaskningsmetoderne og deres udvikling, som myndighederne, først og fremmest politiet i USA og Europa, har fået kendskab til via efterforskning samt pege på initiativer, der er taget og tages for at bekæmpe hvidvaskningen. Initiativer inden for det Europæiske Fælleskab, EF, i almindelighed og i Danmark i særdeleshed de seneste år vil blive gennemgået til slut.

62

USA Betegnelsen hvidvaskning af narkotikapenge stammer fra den amerikanske term "money-laundering", der tidligt henviste til mafiaens pengevaskerier, hvor illegale penge ved hjælp af sindrige transaktioner antog legal karakter. Sammenhængen med narkotikakriminalitet dukkede op i USA i 1982 i forbindelse med en sag om colombianske kokainpenge. Hvidvaskningsproblematikken er i 1980erne langt mere kompleks end de tidligere mafiavaskerier. Ny teknologi bag finanstransaktioner tages i anvendelse, hvilket muliggør effektiv tilsløring af penges sande natur (UN Economic and Social Council 1992, 5). Hvidvaskningen foregår ikke blot i forbindelse med narkotikamarkedet. Behovet for transformationen af fortjenester ved kriminel aktivitet er også til stede i forbindelse med illegal våbenhandel, spil, prostitution, men de fleste anslår, at narkotikahandel udgør den største andel. Det amerikanske senats udenrigskomité beskrev i 1990 hvidvaskningsprocessens tre led: "Placement, which is the physical disposal of the cash; layering, which is the process of transferring funds through various accounts to disguise its origins; and integration, the movement of laundered funds into legitimate organisations" (Dorn et al. 1992, 69). Placeringen af penge på konti og lignende udgør den største risiko, da der typisk er tale om store mængder kontanter. Når pengene først er inde i systemet, er transfer rimeligt risikofrit. Det er i det internationale banksystem, at hvidvaskningen primært foregår, oftest i banker, der har hjemsted i de små skatte- og bankkontrolfrie østater rundt om i verden, men også i velanskrevne banker i den industrialiserede verden. Ligegyldigt om illegale penge kommer i berøring med banksystemet som kontanter eller som elektronisk overførsel er det essentielt at flytte dem hurtigt, således at skattemyndigheder eller politi ikke kan spore dem. Andre erhvervsvirksomheder er med i processen. Professionelle hvidvaskere opretter skuffefirmaer, der kan levere fiktiv service eller handle med fiktive varer. Postordrefirmaer, investeringsselskaber, rejsebureauer og casinoer er også foretrukne transformationsled (Clutterbuck 1990, 116). Der har de seneste år vist sig en voksende interesse for initiativer mod hvidvaskning. To forklaringer bør nævnes. For det første bliver hvidvaskningen mere og mere nødvendigt for narkotikahandlerne på grund af risiko for konfiskation i forbindelse med arrestation og dom.

63

For det andet afspejler den stigende interesse langsigtede ændringer i myndighedernes kontrolstrategi. Sidstnævnte er et vigtigt aspekt. I lighed med næsten alle andre initiativer i den internationale narkotikakontrols udvikling har USA også på dette område været førende. Allerede tilbage i slutningen af 1970erne ændrede Drug Enforcement Administration (DEA) strategi og som det hed i en rapport fra US General Accounting Office fra 1984 "began to stress the importance of immobilizing drug organisations by removing their financial resources. DEA recognized that incarceration of the highest level violators alone was not substantially disruptive to many drug trafficking organizations and that an attack against their acquired assets was necessary" (Dorn et al. 1992, 69). Denne "Get to the assets"-strategi repræsenterer et alternativ til de mere traditionelle udbuds- eller efterspørgselsreducerende strategier, hvis effektivitet og accept længe har været genstand for kritisk debat. Denne sofistikerede strategi fik i løbet af 1980erne mere og mere vægt på bekostning af den mere simple "get the people at the top"-strategi. Filosofien er, at det i bestræbelserne på at bremse narkotikahandel er mere effektivt at udsulte markedet finansielt end at arrestere og fængsle narkotikahandlere på højt plan. Et restriktivt kontrolsystem med strenge strafferammer er blevet udviklet i USA mod hvidvaskere i løbet af de sidste 10 år og udvikles stadigt. De straffes ligeså hårdt og efter samme strafferamme som "dealerne", hvilket i alvorlige sager kan medføre fængselsstraf på 25 år. Hovedreglen i USA, der blev indført med "Money Laundering Control Act" i 1986, er at alle indskud over 10.000 dollars skal anmeldes og registreres hos myndighederne (Hilsher 1989, 11). Den amerikanske centralbank har ansat en gruppe eksperter, der samarbejder med ca. 20 statsadvokater i "Money Laundering Office" i Justitsministeriet i bestræbelserne på at afsløre hvidvask. Banksystemet samarbejder villigt. Det tillader, at politifolk fordækt arbejder ved kassen eller som bankrådgivere. Mange banker sørger for, at medarbejdere, der særligt effektivt afslører hvidvaskforsøg, bliver omtalt i pressen. Som bankansat er man beskyttet af lovgivningen, sådan at en kunde, der fejlagtigt bliver meldt for hvidvaskning, ikke kan sagsøge banken eller den ansatte for erstatning. Amerikanske pengeinstittutter foretog i 1990 anmeldelse af mere end 6.000 transaktioner, der forekom dem mistænkelige. Samme år blev omkring 8 millioner bogføringer og indbetalinger af beløb over 10.000

64

dollars registreret i en central-computer i Detroit, som kan samkøres med skatt- og toldmyndighedernes registre. Siden 1986 har de amerikanske skattemyndigheder gennemført 4.200 undersøgelser efter mistanke om hvidvaskning. 76 pengeinstitutter har de sidste 10 år fået store bøder for pengevask. Inden Bank of Credit and Commerce International (BCCI), spektakulært blev lukket i 1991, var fem chefer hver blevet idømt mellem 37 måneder og 12 års fængsel for deltagelse i hvidvaskning og banken var idømt en bøde på 14 millioner dollars. Amerikanske domstole skal ifølge et lovforslag have mulighed for at lukke en bank, hvis den forsætligt deltager i hvidvaskning. I mindre graverende tilfælde kan dommeren udtale, at bankledelsen skal udskiftes totalt (Der Spiegel 10/1992, 147/158).

Europa Kontrolmyndighederne i de vesteuropæiske EF- og EFTA-lande begyndte i sidste halvdel af 1980erne, delvist under pres fra USA, at overveje, hvordan initiativer mod hvidvaskningen kunne iværksættes. Mange lande og deres banker vægrede sig imidlertid længe mod indførelsen af lovgivning, der kunne røre ved bankhemmeligheden, der er anset som et af det internationale banksystems allerhelligste klenodier. Blandt EF-landene har U.K. og Italien tidligt fulgt den amerikanske indsats op. Italien har gennemført lovgivning, primært for at dæmme op for den hjemlige mafias hvidvaskning af penge fra kriminel aktivitet. Stramningerne i den britiske bankkontrol er mere direkte sket med henvisning til USA, da det hurtigt viste sig, at narkotikahandlerne forsøgte at vaske penge hvide i U.K., da hullerne i USA var blevet lukket. U.K. har da også været særdeles aktiv med hensyn til at presse på for at få gennemført harmonisering af lovgivningen i EF-landene, så hvidvaskning overalt i EF retsforfølges som en kriminel aktivitet og banklovgivningen indrettes på at samarbejde om afsløring af forsøg på hvidvask (Dorn et al 1992, 74).

FN FN har anbefalet at det internationale samfund rammer hvidvaskningen på to måder. For det første ved at regulere rapporteringen af financielle transaktioner i finanssektorerne og ved at kriminalisere hvidvask. Man erkendte, at der var mange problemer og begrænsninger i denne strategi. De enorme pengebeløb, der er tale om i hvidvaskningen, er

65

attraktive for finanssektorerne og kan nemt korrumpere administrationerne. Vidtgående internationalt samarbejde blev derfor anset som nøglen til succes (UN Economic and Social Council 1992, 4). Det vigtigste redskab blev skabt med afslutningen af Wienkonventionen, "United Nations Convention against illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances", i 1988. Samtidig med undertegnelsen af konventionen fik regeringerne støtte, idet centralbankerne i G 7-landene (Canada, Frankrig, Tyskland, Italien, Japan, U.K. og USA) samt i Benelux-landene, Schweitz og Sverige samtidig vedtog en resolution, den såkaldte Basel-resolution, hvor man forpligtede sig til samarbejde med nationale og internationale myndigheder omkring foranstaltninger mod og identificering af hvidvaskning (Clutterbuck 1990, 195). Wien-konventionen omtaler direkte i artikel 3 problematikken. Underskriverne forpligter sig herefter til at indskrive transfer og hemmeligholdelse af illegale penges sande natur i den nationale lovgivning som kriminel handling. I artikel 5 sikres det, at illegale penge kan konfiskeres og i samme artikels paragraf 3 hedder det: "In order to carry out the measures referred to in this article, each party shall empower its courts or other competent authorities to order that bank, financial or commercial records be made available or be seized". Og for at undgå enhver misforståelse, f.eks. under ratificering eller afslutning af følgelovgivning, hedder det til slut i paragraffen: "A party shall not decline to act under the provisions of this paragraph on the ground of bank secrecy" (UN 1988, 5/9).

Det europæiske fælleskab, EF Narkotikakontrolpolitisk begrundet regulering i banklovgivningen er nu gennemført i alle EF-lande. Hermed er der åbnet et helt nyt felt for narkotikakontrol med nye efterforskningsmuligheder til følge. Processen, der skulle omsætte Wien-konventionens ordlyd til europæisk og national lovgivning, tog form 10. juni 1991, hvor EFs Ministerråd udsendte et direktiv "om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge". Dette dokument ligger helt i forlængelse af Wien-konventionen og det pålægger medlemsstaterne senest 1. januar 1993 at gennemføre national lovgivning.

66

Ved siden af den direkte henvisning til Wien-konventionen og den førnævnte Basel-resolution nævnes nødvendigheden af at koordinere de europæiske bestræbelser med andre internationale foraer. Formodentlig med den hensigt at efterkomme det stadige amerikanske pres for fælles initiativer mellem USA og EF er der en meget klar henvisning til, at "ethvert initiativ fra Fællesskabets side bør tage hensyn til rekommandationerne fra Den Finansielle Aktionsgruppe Vedrørende Hvidvaskning af Penge, som blev oprettet på G7-landenes topmøde i Paris i juli 1989" (EF-direktiv 91/308/EØF). Der skal fra direktivets begrundelser og bestemmelser nævnes et par hovedpunkter: 1) Direktivet siger, at det for at forhindre hvidvask af kriminelle penge er nødvendigt at sikre, at kredit- og finansieringsinstitutter kræver, at deres kunder legitimerer sig, når de optager forretningsmæssige forbindelser med dem eller når de foretager transaktioner, der overstiger visse tærskler. I artikel 3 præciseres dette til at gælde ved oprettelse af konto, bankbog eller depot. Kravet om legitimation gælder endvidere ved enhver transaktion over 15.000 ECU. 2) I artikel 4 hedder det, at finanssystemet skal opbevare dokumentationer for transaktioner og lign i fem år for at dette materiale kan tjene som bevis ved enhver undersøgelse af hvidvask. 3) I artiklerne 5 og 6 lægges der op til en slags internt bankpoliti. Artikel 5 siger, at "medlemsstaterne drager omsorg for, at kredit- og finansieringsinstitutter omhyggeligt undersøger enhver transaktion, som på grund af sin karakter særlig menes at kunne have tilknytning til hvidvask af penge". Endvidere siges det i artikel 6, at "medlemsstaterne skal drage omsorg for, at kredit- og finansieringsinstitutterne samt medlemmer af disses ledelse og deres ansatte til fulde samarbejder med de myndigheder, der er ansvarlige for bekæmpelsen af hvidvask af penge". Det skal bl.a. ske, hedder det videre, ved at man på eget initiativ underretter myndighederne om ethvert forhold, som kunne være tegn på hvidvask af penge. 4) Medlemsstaterne forpligtes til at gennemføre national lovgivning senest den 1. januar 1993. Lovteksten skal meddeles til EFkommissionen, der efter det første år og herefter hver tredje år skal forelægge en rapport om direktivets gennemførelse for EFparlamentet og Rådet. Medlemsstaternes lovgivning er nu tilvejebragt. Fra amerikansk side har man gennem de sidste par år set med stadig stigende misfornøjel-

67

se på den langsommelighed, der var karakteristisk for de europæiske landes lovgivning mod hvidvask. Tyskland blev udråbt som det store problembarn, dels på grund af landets finansielle styrke og dels på grund af, at der tidligere næsten ikke har eksisteret kontrol med bankvirksomhed. I USA blev Tyskland betegnet som hvidvaskernes Mekka. Den nationale tyske lovgivning blev imidlertid fremrykket et halvt år efter at det tyske efterretningsvæsen i februar 1992 offentliggjorde en rapport om hvidvaskningens konsekvenser. Rapporten skabte en del turbulens i EF-landene, da den vesttyske regering sendte den rundt til regeringerne. Rapporten advarede mod sydamerikanske og asiatiske narkotikahandleres tiltagende investering af store illegale pengebeløb i europæisk erhvervsliv. Den vesttyske efterretningsrapport kom på et belejligt tidspunkt. Den satte skub i arbejdet med udfomning af lovgivningen og skærpede overvågningen i flere lande. Signalerne fra Tyskland blev også opfanget i EFTA-landet Norge, hvor Overvågningspolitiets chef Jan Grøndahl i februar 1992 anså truslen fra narkotikasyndikaternes forsøg på at vinde indpas i europæisk erhvervsliv som så alvorlig, at han bad Justitsministeren vurdere behovet for en skærpet overvågning (Arbeiderbladet 20. februar 1992).

EFTA EFTA-landene Østrig, Schweitz, Norge, Sverige og Finland har i deres implementering af Wien-konventionen lagt sig tæt op af EF-direktivet2. Schweitz og Østrig blev tidligere sammen med Vesttyskland anset for lande, hvor hvidvaskning var relativt uproblematisk. Men begge lande intervenerede faktisk før EF-landene med kontrolforanstaltninger i banksystemet, selvom disse foreløbige tiltag mødte megen kritik for utilstrækkelighed. I Schweitz, der er kendt for et hårdnakket forsvar for bankhemmeligheden, blev der under indtryk af afsløringer af en række hvidvaskningstransaktioner med deltagelse af både den italienske mafia og det colombianske Medellin-kartel tilføjet en ny paragraf i Straffeloven i 1990. Lovgiverne havde oprindeligt forestillet sig, at gøre både bankansattes forsætlige og uagtsomme deltagelse i hvidvaskning 2

Oplyst af Ulla Høgh fra det danske Rigspolitis afdeling for særlig økonomisk kriminalitet 7. maj 1992.

68

strafbart. Pres fra de schweitziske storbanker fjernede imidlertid uagtsomhedselementet fra den endelige lovgivning, sådan at det udelukkende var den direkte forsætlige deltagelse, der skulle gøres strafbart. Finanssystemet har stadig ikke pligt til at undersøge penges herkomst (Ziegler 1990, 115f.) Østrig har indtil for ganske nylig fastholdt bankhemmeligheden, men måtte bøje sig for pres fra USA, hvis DEA afslørede flere store hvidvasktransaktioner, hvor bl.a. General Noriega var involveret. Østrig indførte modstræbende i december 1991 registreringspligt for alle beløb over 200.000 schilling (omkring 110.000 dkr.), der ønskes indsat på en konto, men vel at mærke kun, hvis besidderen ser udenlandsk ud. De indfødte kan stadig indsætte penge på en konto uden legitimation (Der Spiegel 11/92, 169).

Den danske lovgivning og retssikkerhedsspørgsmålet Initiativerne mod hvidvask skærper kontrolsystemets muligheder for at ramme såvel selve hvidvaskningen af illegale penge som den forudgående narkotikahandel. Kontrolstramninger har dog ofte en bagside, en utilsigtet kontrolskade, der i dette tilfælde koncentreres til nogle retsikkerhedsproblemer. Det kan eksemplificeres med den implementeringslovgivning, som det danske parlamentet, Folketinget, vedtog den 28. maj 1993 og som trådte i kraft den 1. juli 1993. Danmark kunne ikke færdiggøre lovgivningen om "Forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af penge" (Lovforslag L10, fremsat af industriminister Anne Birgitte Lundholt 7. 0ktober 1992, jvf. Folketingstidende) inden den 1. januar 1993, der som før nævnt var EF-direktivets frist for de nationale regler. Der var i Folketinget under 3. behandlingen den 17. december 1992 enighed om, at lovforslaget måtte sendes til fornyet udvalgsbehandling. Det var i debatten fremkommet, at man under lovforberedelsen ikke havde taget højde for, at der ikke findes noget generelt forbud mod hvidvask af penge i dansk ret. Desuden påpegede flere parlamentarikere, at lovforslaget kun retter sig mod hvidvask i finanssektoren og således ikke mod hvidvask gennem f.eks. kasinoer. Kasinoområdet ville faktisk være et legalt instrument på grund af det manglende generelle forbud mod hvidvask. Det, der i første omgang blev berørt mest i debatten, var problemerne vedrørende retssikkerhed for bankansatte og bankkunder. EFdirektivet overlader udformningen af de interne kontrolregler i

69

finanssektoren, politimyndighedernes eksterne kontrol og sanktioner for overtrædelse af direktivet til medlemslandene. Den generelle problematik for alle EF-lande er bankansattes funktion som et slags internt narkotikapoliti. De er forpligtet til under strafansvar "på eget initiativ at underrette disse myndigheder om ethvert forhold, som kunne være tegn på hvidvaskning af penge" (EF-direktiv 91/308/EØF). Det må være ubehageligt for et bankpersonale, der er uddannet til at arbejde i et tillidsforhold mellem bank og kunde og iøvrigt i banklovgivningen er underlagt tavshedspligt, at skulle skelne i disse sager - også selvom de oplysninger, der videregives til politiet ikke betragtes som en tilsidesættelse af tavshedspligten. Skønner bankpersonalet forkert og anmelder uskyldige, er der stor risiko for at tillidsforholdt mellem bank og kunde brydes. Skønner bankpersonalet forkert og undlader at anmelde hvidvaskning, der senere efterspores, får det strafferetlige og senere formodentlig ansættelsesmæssige konsekvenser. Finansrådet i Danmark, der omfatter pengeinstitutter, påpegede da også disse usikre forhold i sit høringssvar i forbindelse med den danske lovgivning. I bemærkningerne til lovforslaget forsøgte daværende Industriminister Anne Birgitte Lundholdt at fjerne usikkerheden ved en række præciseringer, hvorved dog retssikkerheden både for personale og kunder fortsat må vurderes som problematisk. I bemærkningerne hed det: "En mistanke og eventuel indgivelse af anmeldelse skal basere sig på vurderinger i den konkrete situation af handlingernes karakter og forskellighed fra normale kundehandlinger, fortielser og andre særegne, atypiske forhold hos kunden, der samlet leder opmærksomheden hen på et eventuelt forsøg på tilsløring af midlernes oprindelse, der må formodes at have kriminel karakter. Som eksempler kan nævnes: - uvillighed til at opgive normale oplysninger ved åbning af en konto, opgivelse af minimale eller opdigtede oplysninger, eller oplysninger, som det er vanskeligt eller omkostningsfyldt at verificere, - kunder, der indsætter kontanter i adskillige omgange, hvor det enkelte beløb ikke er bemærkelsesværdigt, men hvor summen af indbetalinger er betydelige, - kunder, der ønsker at veksle usædvanligt store beløb i kontanter, - kunder, der afslår at give oplysninger, der under normale omstændigheder vil berettige dem til kredit eller andre faciliteter,

70

- kunder, der uventet og uden fornuftig forklaring tilbagebetaler et problemlån, - kunder, der introduceres af et kredit- eller finansieringsinstitut i et land, hvor handel med og fremstilling af narkotika er almindelig udbredt, eller som modtager jævnlige og store betalinger fra sådanne lande, - enhver betydelig transaktion med værdipapirer, hvor køber eller sælger er ukendt, eller hvor transaktionens størrelse, karakter eller hyppighed forekommer usædvanlig, - kunder, der foretager indbetaling af usædvanligt store kontantbeløb gennem døgnboxsystemet, hvorved kontakt med kredit- eller finansieringsinstituttets personale undgåes, - kunder, der ikke handler på egne vegne, og som er uvillige til at oplyse om midlernes rette ejer eller oprindelse" (Folketinget, Lovforslag L 10, 7). Politiets mulighed for at ransage konti har givet anledning til en omfattende debat. Politiet kunne i henhold til paragraf 10, stk. 3, i lovforslaget indhente de for efterforskningen nødvendige oplysninger uden forudgående retskendelse. Politiets krav om udlevering af dokumenter og lignende kræver normalt retskendelse, men det ønskede man at gøre undtagelse fra i hvidvasklovgivningen. Det blev begrundet i, at kunden ikke måtte underrettes om, at pengeinstituttet havde indberettet noget til politiet, hvorfor målet med efterforskningen ville blive hæmmet. Disse sager opfattes altså så alvorligt, at rettigheder, der normalt tilkommer borgerne, i nogen grad sættes ud af spil. Dette brud med almindelige retsplejeprincipper blev mødt med protest fra både finanssektoren og enkeltpersoner. Lovgiverne besindede sig og ændrede paragraffen således, at politiet alene kan få udleveret dokumenter i henhold til Retsplejelovens almindelige bestemmelser. Den danske lovgivning blev som nævnt først vedtaget i maj 1993 under den nye socialdemokratisk ledede Poul Nyrup Rasmussen-regering. Det er dog fortsat uklart, hvordan de vedtagne forebyggende foranstaltninger i finanssektoren relatere sig til et retligt forbud mod hvidvask, da dette endnu ikke er tilvejebragt. Ved siden af de lovtekniske problemer, der her er omtalt, afslører denne proces de komplicerede forhold af interessemæssig karakter, der opstår, når narkotikakontrollovgivningen bevæger sig ud over sine traditionelle rammer.

Afslutning

71

Generelt set er lovgivningen mod hvidvaskning af penge fra narkotikahandel udtryk for et nyt niveau i narkotikakontrollen. Den implicerer en række for retssikkerheden problematiske aspekter, der kan udvikle sig til alvorlige kontrolskader. På den anden side kan det være et effektivere våben mod narkotikamarkedets mere bagvedliggende strukturer end de mere traditionelle udbudsbekæmpende strategier, der i stigende grad har vist sig nytteløse. På samme måde kan ingen - og mindst finanssektoren være interesseret i, at denne sektor må leve med mistanken om, at dele af den kunne give rum for kriminel virksomhed. Lovgivningen mod hvidvaskning på europæiske plan må ses i lyset af liberaliseringerne i kapitalbevægelser, der trådte i kraft med EFs indre marked 1. januar 1993. Det må formodes, at lovgivningen i nogen grad kan besværliggøre hvidvaskningen, men forhindre den vil være umuligt. Dertil er mulighederne for at foretage en primær hvidvaskning i f.eks. Asien stadig gunstige, hvorefter pengene kan flyde til Europa. Hong Kong er stadig - på trods af nylige kontrolindgreb i forhold til bankhemmeligheden - et foretrukket sted for international hvidvask (Gaylord 1992, 94). Den nye situation i Østeuropa og det tidligere Sovjetunionen må også tages i betragtning. Borgerkrigen i Jugoslavien har lukket den såkaldte Balkanrute for heroin fra Sydvestasien. Den mest anvendte smuglerrute går nu over de tidligere centralasiatiske Sovjetrepublikker, Tadsjikistan, Usbekistan og Kirgistan via Rusland til de baltiske lande. Heroin, der er forarbejdet på basis af opium fra Centralasien, vinder mere og mere indpas på det europæiske marked, ligesom cannabis fra dette område vinder markedsandele. Det anslåes, at der hvert år transporteres mellem 20 og 30 tons narkotika gennem det tidligere sovjetiske territorium med henblik på videresendelse til Vesteuropa (Lee III 1992, 203f). Samtidig med at de baltiske land er blevet et centrum for narkotikasmugling, er de blevet et centrum for hvidvaskning. Et markedsorienteret banksystem er først under opbygning. Bankkontrollen er ringe og bankerne har hårdt brug for valuta, så dér bliver ikke stillet så mange spørgsmål.

Referencer Arbeiderbladet, Oslo 1992. Clutterbuck, Richard (1990): Terrorism, Drugs and Crime in Europe after 1992. London.

72

Der Spiegel: Hamburg 1992. Dorn, Nicholas, Karim Murji & Nigel South (1992): Traffickers – Drug Markets and Law Enforcement. London. EF-direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991: Om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge. Folketingstidende 1992/93, Lovforslag L 10, 7. oktober 1992, København 1992. Gaylord, Mark (1992): The chinese laundry. I: Traver & Gaylord (eds): Drugs, Law and the State. Hong Kong, ss. 81-98. Hilsher, Gerald (1989): Money Laundering: The Banker's Role as Watchdog. I: Issues in Bank Regulation, Fall, ss. 11-16. Lee III, Rensselaer (1992): Dynamics of the Soviet Illicit Drug Market. I: Crime, Law and Social Change vol. 17, ss. 177-213. Reuter, Peter, Robert MacCoun & Patrick Murphy (1990): Money from Crime. Rand, Santa Monica. UN (1988): Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances. E/conf. 82/15, 19., December 1988. UN Economic and Social Council (1992): Money Laundering and Associated Issues: The Need for International Cooperation. Rapport til Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, E/CN. 15/1992/4/add.5, 23. marts 1992. Ziegler, Jean (1990): Die Schweiz wäscht weisser. München.

73

74

"Det andre statsapparatet": politisamarbeid og rettssikkerhet i EF 1

Kikki Morén Dronningensgt. 23, N-0154 Oslo 1, Norge

Etableringen av EF's indre marked med avviklingen av grensekontroll, har stor innvirkning på det politimessige og rettslige samarbeidet både i og utenfor fellesskapet. Med henblikk på den interne grenseavviklingen er det utarbeidet såkalte "kompenserende tiltak". Disse tiltakene skal oppveie det "sikkerhetsunderskudd" som en hevder vil oppstå når det indre marked trer i kraft. Eksempler på slike tiltak er forsterket kontroll ved EF's yttergrenser, intern kontroll i de enkelte land, opprettelse av edb-baserte informasjonsregistre og økt satsning på forebyggende politisamarbeid. Utformingen av dette kontrollapparatet foregår i stor grad bak lukkede dører uten parlamentarisk kontroll. Formålet med denne artikkelen er å peke på mulige omkostninger av et slikt utstrakt forebyggende og ukontrollert politisamarbeid. Det dreier seg om omkostninger i form av svekket rettssikkerhet for den enkelte borger både i og utenfor EF. Med EF-borgere menes her alle som er bosatt innenfor EF-området. Med rettssikkerhet tenkes det på sikkerhet mot overgrep fra statsmakten. Når det konkrete politisamarbeidet først er satt i gang legger dette sterke føringer på politikken: "På grunn av deres sammensetning, hemmelighetsfullhet og ugjennomsiktighet, er de organer som har arbeidet med disse spørsmål også blitt betegnet som "det andre statsapparatet" (min utheving, KM)... et mer eller mindre uformelt nett av organisasjoner og grupper, 1

75

Artikkelen bygger på min mellomfagsoppgave i kriminologi, "Den europeiske festning? - asylpolitikk, politisamarbeid og EFs indre marked", utgitt i Stensilserie nr. 70. Institutt for kriminologi, Universitetet i Oslo, 1992. Materialet har også vært publisert i en noe annen form i "Jussens venner", 2/3 1992.

som knoppskyter og lever sitt eget liv mer eller mindre selvstendig, men som ved viktige korsveier stiger opp til "overflaten" av EF's offisielle politiske liv og får virkninger der..." (Mathiesen 1993, 10, 11) Sitatet henspiller på samarbeidet om asylpolitikk, grensekontroll, kontroll av opposisjonelle grupper etc. Etter min oppfatning fortjener de grupper og samarbeidsformer jeg her skal beskrive betegnelsen "det andre statsapparatet"2 Jeg vil ta for meg tiltak og trekk ved utviklingen som etter min oppfatning kan true borgernes rettssikkerhet. Det gjelder både iverksatte og planlagte tiltak. Dernest vil jeg summarisk redegjøre for utviklingen i det europeiske politisamarbeidet og komme med noen kritiske bemerkninger til denne utviklingen. Avslutningsvis vil jeg ut fra konkrete hendelser i nær fortid antyde noe om mulig videre utvikling.

"Sikkerhetsunderskudd" som legitimering Avviklingen av grensene internt i EF vil i følge de enkelte lands politistyrker, lede til et stort "sikkerhetsunderskudd", med fri flyt av organisert kriminalitet og narkotika som resultat. Realiteten i dette er imidlertid omdiskutert, også innenfor politietaten (Busch 1990). Motargumentene går blant annet ut på at grensekontrollen allerede er sterkt redusert. Kontrollen skjer mest i form av sporadiske stikkontroller. Videre lar hverken den organiserte kriminaliteten eller terrorisme seg hindre av grensekontrollører. Overvåkningspolitiet blir i denne sammenheng sett på som et mer egnet organ. Grensekontrollen har trolig størst effekt som instrument for fremmedkontroll (Busch 1990). Det har vært lite uavhengig forskning på dette området (Weichert 1989). "Sikkerhetsunderskuddet" har imidlertid vist seg å være et hensiktsmessig argument i politiets profesjonskamp for innføringen av en rekke "kompenserende" tiltak, intensivert politisamarbeid og styrking av politiets beredskap.

Trevi, Schengenavtalen og Europol

2

Uttrykket har Mathiesen forøvrig sitert fra en artikkel av Massimo Pastore; "Folkefjenderne og fællesskapet". I: Social Kritik nr. 22/23 1992, s. 10-25.

76

Det er etablert organer og utformet avtaler som har gitt politiet avgjørende innflytelse når det gjelder den innenrikspolitiske sikkerhetspolitikken i de europeiske landene.

Trevi Trevi har stått sentralt i utviklingen av en kontrollpolitikk tilpasset EF's indre marked mens Schengenavtalen danner mønster for kontrollpolitikken og den planlagte etterretningsenheten Europol. Trevi er EFlandenes samarbeidsfora for politi- og sikkerhetsspørsmål. Forkortelsen representerer de franske ordene for Terrorisme, Radikalisme, Ekstremisme og Internasjonal Vold (Rikspolisstyrelsen 1990). Trevigruppen ble dannet i Luxemburg i 1976 etter vedtak i Det Europeiske Råd. Utgangspunktet for samarbeidet var i første rekke kampen mot terrorisme (Busch 1988). Foruten EF-landene deltar syv såkalte "likesinnede" stater i Trevisamarbeidet; Sverige, Norge, Sveits, Østerrike, USA, Canada og Marokko. Disse har ikke medlemsstatus, men får møte Trevi-troikaen for å diskutere politispørsmål (Rikspolisstyrelsen 1990). Målsettingen for Trevi-samarbeidet er - "å kompensere for problemer som måtte oppstå som følge av ulikheter i nasjonal lovgivning og rettssystem, - å oppnå optimal samordning av tiltak for bekjempelse av kriminalitet innenfor det indre marked og - å oppnå en størst mulig harmonisering av medlemslandenes lovgivning innenfor områdene for politi- og forvaltningsretten" (Rikspolisstyrelsen 1990, 33, 34, min oversettelse). Blant Trevi's arbeidsområder er bekjempelse av terrorisme og narkotikaomsetning, polititeknisk opprustning, politiske opprør og kontroll med innvandring. Formelt er Trevi ingen EF-institusjon. Gruppen står derfor utenfor kontroll fra noen av EF's institusjoner (Busch 1988). Trevi-gruppen møtes både på ministernivå, høyere tjenestemannsnivå og arbeidsgruppenivå. Det øverste nivå i Trevi er identisk med EF's ministerråd. Også gruppens lederskap er organisert parallelt med EF's presidentskap. På det høyere tjenestemannsnivå finner vi statssekretærer og rikspolitisjefer fra de ulike landene. Det tredje nivå består av arbeidsgrupper dannet av polititjenestemenn fra medlemslandene med

77

kompetanse innenfor gruppens arbeidsområder. Det er bare EFlandene som er representert i disse gruppene (Rikspolisstyrelsen 1990). Trevi 1992 er en ad hoc gruppe som er opprettet for å undersøke konsekvensene av grenseavviklingen internt i EF. Gruppen skal blant annet arbeide med: -

harmonisering av lovgivning på ulike områder vurdering av effektene av grenseavviklingen vurdering av reglement for innreise til EF-området og utredning av politiets eventuelle rett til å krysse landegrenser under tjeneste (Rikspolisstyrelsen 1990, 39).

Trevi versus Interpol Hvilken betydning kan et forholdsvis ukjent organ som Trevi så ha i forhold til den internasjonale kriminalpolitiorganisasjonen Interpol? Interpol har etter min oppfatning mindre betydning i denne sammenheng. Dette fordi Interpol er et fagorgan mens Trevi er hva jeg vil kalle et politipolitisk organ. Videre er Interpol et informasjonsutvekslingsorgan, mens Trevi's virksomhet også omfatter praktiske områder som trusselvurderinger, politiopplæring og utvikling av teknikker og strategier til bruk ved ordensforstyrrelser. På grunn av sin nazistiske fortid har Interpol begrensninger i sine statutter mot å befatte seg med saker som har med rase, religion og politikk å gjøre (Busch 1988). Som forkortelsen Trevi viser har ikke dette organet tilsvarende begrensninger mot politiske saker. Trevi's virksomhet er spesielt knyttet til EF og det indre marked, mens Interpol er en verdensomspennende organisasjon. Interpol vil imidlertid ha betydning som samarbeidspartner på informasjonssiden. Schengenavtalen I 1985 ble det inngått en overenskomst mellom Benelux-landene, Tyskland og Frankrike med henblikk på å etablere et indre marked. Overenskomsten fastsatte vilkårene for at de indre grensene mellom de fem landene kunne avvikles. I 1990 ble det så vedtatt en tilleggsavtale som tok for seg den konkrete iverksettelsen av planene fra 1985. Det er denne som blir omtalt som Schengenavtalen. Senere har også Italia blitt medlem mens Portugal, Spania og Hellas har fått observatørstatus (Perspektiv 92, januar 1991). De som møter i Schengengruppen er justis- og innenriksministre og embetsmenn fra

78

medlemslandene. Schengenavtalen er åpen for tiltredelse fra samtlige av EF's medlemsland. Sekretariatet ligger i Brussel (Busch 1990). Etter planen skulle Schengenlandene innføre sitt indre marked fra 1990, men den tyske gjenforeningen forsinket disse planene (Amnesty International 1990). EF-kommisjonen har uttalt at Schengenavtalens pilotfunksjon som et "forsøkslaboratorium" for EF er grunnlaget for dens eksistens (Hoogenboom 1991). EF-kommisjonen har således hatt observatørstatus under utarbeidelsen av avtalen (Cruz 1990). Seks land har til nå ratifisert avtalen; Frankrike, Benelux-landene, Spania og Portugal (Platform "Fortress Europe?", CL nr. 16, juni 1993). De ni Schengenlandene satte sluttdato for oppheving av grensekontroll av EF-borgere ved interne landegrenser til 1. juli / 1. desember 1993 for flyplasser. Frankrike har imidlertid nektet å etterkomme dette. Begrunnelsen var "utilstrekkelige" tiltak mot narkotikaomsetning i Nederland, samt Italias og Hellas manglende evne til å kontrollere sine grenser. Avviklingen av den interne grensekontrollen vil derfor bli ytterligere utsatt (Platform "Fortress Europe?" nr. 16, juni 1993). Eksekutivkomitéen er opprettet for å arbeide videre med Schengenavtalens regelverk. Videre skal komitéen løse konflikter som måtte oppstå ved fortolkningen av avtalen. Eksekutivkomitéen skal også følge med i medlemslandenes iverksettelse av tiltakene. Komitéen består av representanter fra hvert av medlemslandene, og beslutningene som fattes skal være enstemmige. Det er ikke klart hvordan komitéen skal forholde seg til en stat som ikke følger de anvisninger som gis. Det finnes heller ingen ankemulighet til noen internasjonal domstol på beslutninger fattet av denne komitéen (Steenbergen m.fl. 1990).

Schengen Information System (SIS) Etablering av et omfattende informasjonsregister står sentralt i Schengensamarbeidet. I den interne kontrollen, ved grenser og i politietterforskning, skal en benytte data om personer og gjenstander (Verhey 1991). SIS er bygget opp av nasjonale seksjoner og det er etablert en sentral base i Strasbourg. De nasjonale seksjoner skal være identiske og inneholde alt datamateriale fra samtlige medlemsland. Basen skal sørge for at medlemslandenes registre til enhver tid er ajourført.

79

De som skal registreres er lovbrytere eller personer som etter en generell evaluering forventes å ville begå nye lovbrudd. Trolig vil også asylsøkere bli registrert i dette registeret (Verhey 1991). Politiets informasjonsutveksling kan omfatte; "any information which may be of interest to combat or prevent crime or to prevent threats to public order and safety" (Verhey 1991, 126) Hver stat skal overvåke registeret og hver tiende informasjonsoverføring skal sjekkes av oppnevnte kontrollører.

Avtalens innhold Schengenavtalen omfatter sentrale deler av lovgivningen overfor utlendinger, flyktninger, personvern, statssikkerhet og politiet. Den vil derfor ha stor betydning for borgerlige rettigheter på disse områdene. Harmoniseringen av lovgivningen på disse områdene skal kompensere for uønskede virkninger av grenseavviklingen. Konvensjonens overordnede målsetting er å overføre personkontrollen ved de interne grensene til de ytre grensene, samt styrking av kontrollen internt i Schengenområdet. I tillegg til å konsolidere allerede eksisterende samarbeid, etablerer avtalen eksklusive fullmakter til de ansvarlige myndigheter innenfor områdene immigrasjon, asyl, sikkerhet og politi. Schengenavtalen inneholder dessuten en klausul om at medlemslandene ikke kan foreta endringer i innholdet, men at den må godtas i sin helhet. Dette gjelder alt utenom utlevering.

Europol Europol (European Police Office) er en felles etterretningsenhet for EFlandene og planene for opprettelsen ble lagt på et Trevi-møte i Haag 1991. Det rettslige grunnlaget ble senere lagt inn i Maastricht-traktaten. Det er Trevi som står bak den konkrete utforming av forslagene til Europols funksjoner og målsettinger (Justisministeriet 1992). Etter planen skal Europol bygges opp trinnvis. Første trinn skal være en sentral etterretningsenhet for narkotikainformasjon og organisert kriminalitet - Europol Drugs Unit (EDU). Informasjonsenheten er tenkt å

80

være et paraplyorgan for de nasjonale etterretningsenheter for narkotika som finnes i medlemslandene (Justisministeriet 1992). Europol Drugs Unit skal analysere og systematisere opplysninger om den internasjonale narkotikakriminalitet for de enkelte medlemsland. Resultatene av dette skal spres "...til støtte for de operationer der gennemføres i medlemslandene". (Treviministrenes rapport til det Europeiske Råd i Maastricht 1991, 2) Kimen til Europol skal være European Drug Intelligence Unit (Statewatch, volume 2, no. 1, 1992). Etter Trevi-ministrenes forslag skal det etableres National Criminal Intelligence Units som en utvidelse av Europols arbeidsområde. Disse skal dekke de samme kriminalitetsområder nasjonalt som Europol (Justisministeriet 1992) I utgangspunktet skal Europol stå for innsamling og utveksling av etterretningsinformasjon om narkotika (Conclusions of the Maastricht European Council, 11.12.1991). I Trevi-ministrenes rapport til Det Europeiske Råd foreslås det at "...Europols opgaver efterhånden udvides, således at erfaringerne fra narkotikaarbejdet kan anvendes på andre relevante former for kriminalitet der udgør en trussel mod medlemslandene" (Morén 1992). Innsamling og analyser av nasjonale programmer for forebyggende politiarbeid skal danne grunnlaget for felles europeiske forebyggingsstrategier (Europe Documents, 1750/1751, 13.12.1991). Ved utgangen av 1994 skal EF vurdere om rammene for Europol skal utvides. Det skal da avgjøres om Europol skal få flere oppgaver og overnasjonal myndighet (Politinytt, nr. 1, 1992). Uenighet om hvor Europols hovedkvarter skal ligge har ført til at etableringen av etterretningsenheten er utsatt. Det første Europolkontoret ble imidlertid åpnet i Strasbourg av den franske og tyske innenriksminister, i samme bygning som Schengen Information System (SIS) (Platform "Fortress Europe?" nr. 9 oktober 1992, 1-2).

Mulige perspektiver for Europol Maastricht-traktaten gir grunnlag for to tolkninger med hensyn til Europols fremtid. En tolkning fremhever den nasjonale autonomi som traktatteksten gir rom for, og ser Europol som et fremtidig samarbeidsorgan på informasjonssiden, med en støttefunksjon for det nasjonale politi. Det pekes her på at Maastricht-traktaten er mindre forpliktende når det gjelder samarbeid om rettslige og indre anliggender enn på det

81

utenrikspolitiske området, og at det er snakk om et mellomstatlig, ikke et overstatlig samarbeid. Dette innebærer at det bare kan vedtas felles holdninger, ikke "rettsakter" eller direktiver og forordninger (Morén 1992). Den andre tolkningen vektlegger at avtalens generelle formålsbestemmelser gir rom for vidtgående fortolkninger om harmonisering og integrasjon. Ifølge dette synet vil avtalen gi svært lite rom for nasjonal autonomi på det strafferettslige området. Maastricht-traktatens artikkelen om politisamarbeidet blir sett i lys av Romatraktaten og de langsiktige planer for Unionen. Ved enstemmig beslutning av Ministerrådet åpner Maastricht-traktaten også for at asylpolitikken, reglene for personers passasje over ytre grenser, grensekontroll, innvandringspolitikken, bekjempelse av narkotikakriminalitet og internasjonalt svik samt sivilrettslig arbeid, kan overføres til å bli omfattet av traktatens artikkel 100 C. Dette er således en vidtgående bestemmelse som gir EF kompetanse til å vedta rettsakter, direktiver og forordninger, på de områder som traktaten omfatter (Mathiesen 1993). På en konferanse for den inter-europeiske politifagforeningen (UISP) i mars 1992, vedtok europeiske politifagforeninger å gå imot et Europol med operativ myndighet (Platform "Fortress Europe?", nr. 8, sept. 1992). Holdningene til en slik enhet varierer for øvrig mellom ulike nivåer i politietaten (Spencer 1990). Selv om tanken på et operativt fellespoliti med etterforskningskompetanse foreløpig er lagt på is, ser vi av det foregående at det under lang tid har vært under utforming et europeisk politi med et vidt arbeidsfelt og med en betydelig grad av integrasjon mellom landenes selvstendige politienheter. Dette illustreres både av Trevi, Schengenavtalen og informasjonssystemene. Problemer ved organisasjonene og avtalen Trevi-gruppen er den viktigste av de nyere politisamarbeidsgruppene. Gruppens betydning som politipolitisk planleggingsinstans fremgår både av organisasjonens struktur, forholdet til parlamentene, forholdet til offentligheten og rekkevidden av gruppens beslutninger (Busch 1988). Trevi har utviklet seg fra å være et ministermøte via et rådgivningsorgan, til å bli en politipolitisk planleggingsinstans som inkluderer hele Europa.

82

Fordi dette formelt ikke er et EF-organ står organet utenfor den kontroll som måtte være innebygget i EF-systemet. Den parlamentariske kontroll ser også ut til å ha uteblitt, da justisministrene som regel har unnlatt å informere de nasjonale parlamenter. En undersøkelse av referatene fra det danske Folketinget i perioden 1976-1991, viser for eksempel at emner som Europol, Trevi og Schengen overhodet ikke var nevnt (Koch 1992). I utgangspunktet var Trevis arbeidsområde kamp mot terrorisme. Når et organ med utgangspunkt i en type kriminalitet utvider sitt arbeidsområde til andre områder, vil det være fare for at det bare er innholdet som endrer seg mens perspektivet og midlene forblir de samme. Dette er en fare som også knytter seg til Europol der utgangspunktet var kampen mot narkotikaomsetning. De områdene forkortelsen Trevi står for, viser at kontrollen også omfatter politiske grupperinger. Kontroll av legitime politiske grupper og ungdomsmiljøer kan begrunnes i forebyggende øyemed, noe som viser hvilke generelle fullmakter som ligger i det forebyggende politisamarbeidet. Når det gjelder Schengenavtalen kan en stille spørsmål om hvorfor en bør legge vekt på en avtale som verken omfatter alle EF-land eller er ratifisert av landene den omfatter. Enten Schengenavtalen blir en modellavtale som danner grunnlaget for andre avtaler mellom EFlandene, eller utvides til å omfatte samtlige EF-land, er dette foreløpig den eneste avtale som omfatter et så vidt spekter av kompenserende tiltak for innføringen av et indre marked. EF-landene har allerede utformet avtaler om asylpolitikk og grensekontroll etter mønster av Schengenavtalen. EF-kommisjonens uttalelse og aktive deltagelse som observatører under forhandlingene illustrerer også hvilken betydning denne avtalen har. Selv om Schengenavtalen ennå ikke er ratifisert er det både bygget nytt hus for Schengen Information System og ansatt folk sentralt i Strasbourg. I flere av Schengenlandene er det dessuten avsatt midler for å gjennomføre avtalen (Koch 1992). Slike tiltak gjør det vanskelig for nasjonale parlamenter å forkaste den. Flere organisasjoner og institusjoner har kritisert Schengenavtalen: et flertall i Europaparlamentet, borgerrettsorganisasjoner, Amnesty International, FN's høykommissær for flyktninger, det Hollandske Forfatningsråd, juridiske organisasjoner og andre interesseorganisasjoner for de felter avtalen omfatter. Kritikken retter seg ikke minst mot måten avtalen er inngått på. Landenes hemmelige tjenester var hele tiden representert ved

83

forhandlingene. Dette har ikke vært tilfelle for andre interessegrupper med kompetanse innenfor de berørte områder (ECRE 1990). Det er også rettet kritikk mot de vidtgående fullmakter som politiet gis i følge avtalen (Verhey 1991).

Også kritikk mot Europol Europaparlamentet har kritisert at det ikke finnes tilstrekkelig rettslig grunnlag for kontroll av Europol (Platform "Fortress Europe?", nr. 15, mai 1993). I et intervju med Platform "Fortress Europe?" (nr. 17, juli/aug. 1993) gir professor Lode van Outrive, medlem av EF-parlamentet, opplysninger som vitner om at planene i stor grad er unndratt demokratisk behandling. Selv om det rettslige grunnlaget for Europol ennå ikke er lagt, er grunnlaget det arbeides på rent teknisk-administrative avtaler. Den manglende demokratiske legitimitet gjør dette til en tvilsom fremgangsmåte og hemmeligholdelsen av samarbeidet gjør ikke saken bedre.

Tendenser for fremtiden Tar vi et historisk tilbakeblikk finner vi at prosessen med internasjonaliseringen av politiet i Europa, startet i 1970 årene. Samarbeidet ble langt mer vidtgående enn tidligere, det ble en økning av samarbeidsformer i retning av oppgivelse av nasjonale suverenitetsrettigheter til fordel for europeiske politiinstitusjoner med eksekutive fullmakter. Denne prosessen pågår fremdeles (Busch 1988) og inneholder både en kvantitativ økning og en kvalitativ endring i politisamarbeidet. Politisamarbeidet blir i stadig større grad løsrevet fra den juridiske prosessen. Spesielt gjelder dette området for informasjonsutveksling. Det direkte operative samarbeidet faller ut av det juridiske og blir bare i liten grad erstattet av nye personvernregler. Personvernet underlegges således den nasjonale lovgivning som ofte er svak (Busch 1990). Den økende politiske integrasjon i Vest-Europa er bare en av forklaringene på denne utviklingen. Prosessen knytter seg også til en parallell utvikling i Vest-Europas nasjonale politistyrker. De fleste vesteuropeiske politikorps har i løpet av de siste 20 årene gjennomgått en organisatorisk sentralisering og spesialisering (Busch 1988).

84

Det har også skjedd en økt spesialisering på det internasjonale nivå. Sentrale etterforskningsområder som organisert kriminalitet og narkotikaomsetning, er blitt profesjonalisert (Busch 1988), noe som illustreres gjennom opprettelsen av Europol. Det er tre tendenser som kan svekke borgernes rettssikkerhet: - en større satsning på forebyggende politisamarbeid som utvider politiets fullmakter, - en endring av kontrollformer mot en større bruk av elektronisk overvåking og - et styrket politisamarbeid som kan svekke forsvarets stilling i straffesaker.

Forebyggende politisamarbeid En økt vektlegging på forebyggende politisamarbeid har ført til at tradisjonelle begrensninger for statlig maktutøvelse uthules eller settes til side. Et forebyggende politisamarbeid forutsetter et videre "mistenkt"-begrep enn samarbeid om kriminalsaker. I stedet for konkret mistanke eller fare som forutsetning for politimessig inngripen, får politiet i økende grad generaliserte fullmakter til å gripe inn mot enhver (Busch 1990).

Elektronisk overvåking Kontrollen skal utvides ved større bruk av elektronisk overvåking dvs. overvåking ved hjelp av sentraliserte edb-registre. Schengen Information System (SIS) og en annen planlagt database, European Information System (EIS), inngår blant de nye instrumentene for den elektroniske overvåkingen. EIS skal omfatte hele EF, og vil trolig etableres som en utvidelse av SIS (Conclusions of the Maastricht European Council (9 and 10 December 1991) 11.12.1991). Foruten informasjon i forebyggende øyemed gir Schengenavtalen adgang til spontan informasjonsutveksling for politiet (Swart 1991). Databasene blir sentrale i oppbyggingen av en "europeisk etterforskningsunion". Samtidig ser vi et forsterket samarbeid mellom politiet og etterretningstjenesten hvor operative midler og metoder fra de hemmelige tjenester blir benyttet i anskaffelsen av informasjon (Weichert 1991).

85

Europarådet har utgitt en rapport om ny teknologi, og konklusjonen er svært pessimistisk angående mulighetene til å ivareta personvernet ved dataoverføring over landegrensene. Den teknologiske utviklingen har økt mulighetene for ulovlig tapping av databaser og det er blitt spesielt vanskelig å ivareta hensyn til personvern når dataene passerer kommunikasjonslinjer som krysser land med svak eller manglende personvernlovgivning (Spencer 1990). Schengenavtalen setter som en absolutt betingelse at deltakerlandene har slik lovgivning.

Strafferettslige konsekvenser - Hvordan kan det operative politisamarbeidet kontrolleres og overvåkes i forhold til en rettferdig saksgang? - Hvilken innvirkning har et slikt samarbeid på forsvarets og dommerens stilling i en straffesak? Dette er spørsmål som ble stilt av A.H.J. Swart (1991), professor i strafferett ved statsuniversitetet i Utrecht, da han skulle vurdere Schengenavtalens bestemmelser om politisamarbeid. Swarts påpeker at det på nasjonalt nivå hele tiden søkes en balansegang mellom samfunnets kollektive interesse av effektiv etterforskning og påtale, og individets rett til en rettferdig saksgang. Et intensivert politisamarbeid forrykker denne balansen. Samtidig påpeker Swart at rettsvesenet er relativt dårlig organisert på det internasjonale nivå. Det er derfor et økende problem at forsvaret i straffesaker ikke har uavhengig tilgang til samarbeidsnettverk. Forsvaret blir således avhengig av aktoratets velvilje. Denne utviklingen forstyrrer balansen i prosedyren. Internasjonalt politisamarbeid reiser i tillegg spørsmålet om ekstern kontroll av legitimiteten av dette samarbeidet. Dette er en avgjørende betingelse for å sikre at samarbeidet foregår i tråd med menneskerettigheter og grunnleggende rettsprinsipper. I følge Swart anerkjenner ikke Schengenavtalen forsvaret som en part i saksgangen. Konvensjonen gir heller ikke forsvaret noen rett til å være til stede under etterforskningen, for eksempel under avhør. Politisamarbeid innenfor Schengenavtalen rammeverk stiller forsvaret overfor problemet med at politiet i straffesaker ikke behøver å opplyse om at det har foregått et slikt samarbeid.

86

Det er også problemer forbundet med sanksjonering av illegitimt politisamarbeid. Europeisk integrasjon innenfor strafferetten krever en internasjonal struktur som også gir garantier til forsvarets stilling når det gjelder menneskerettigheter og strafferettens integritet. Ved at det ikke tas hensyn til slike problemer blir et problem som har eksistert lenge mer akutt gjennom Schengenavtalen.

Rettstomt rom Thilo Weichert, styremedlem i den tyske forening for databeskyttelse (DVD), karakteriserer den politimessige utviklingen i Europa slik: Oppbyggingen av internasjonale kontaktnettverk for politiet er hittil ikke fulgt av noen tilsvarende oppbygging av effektive kontrollmekanismer. Det eksisterer verken rettslig kontroll eller parlamentariske motkrefter. "Politiet opererer i et rettstomt rom utenfor demokratisk kontroll - et rom hvor rettsstatlige prinsipper underordnes en "global sikkerhetsideologi" (Weichert 1989, 24, min oversettelse). Når det gjelder kontroll av politiet på det internasjonale nivå mangler de institusjonelle forutsetninger. I følge Weichert er samfunnsmessig eller borgerrettslig kontroll umulig av følgende årsaker: For det første på grunn av den uoversiktlige organisasjonsstrukturen, for det andre på grunn av den like lite oversiktlige tekniske infrastrukturen og for det tredje på grunn av de kulturelle og rettslige forskjeller landene imellom (Weichert 1989). En oppløsning av nasjonal suverenitet foregår utenfor de institusjonelle rammer for europeiske organer og EF's institusjoner. Oppløsningen styres ikke av parlamentariske eller politiske beslutninger eller juridiske konstitusjonelle begrensninger. Snarere er det de eksekutive behov som er styrende, og som kan utvikle seg nesten helt utenfor demokratisk kontroll (Weichert 1989).

Økt politimakt Det som foregår på det europeiske nivå kan ses som et motstykke til utviklingen i de nasjonale politistyrkene. Det utvidede politisamarbeidet og opprettelsen av organer som Europol, fører til at de nasjonale

87

politistyrker må avgi kompetanse til overnasjonale organer (Busch 1988). Samtidig medfører deltagelsen i dette samarbeidet at disse får økt tilgang til informasjon. Den nasjonale sentraliseringen av politiet styrker politiets stilling. Samlet må resultatet av utviklingen både på det nasjonale og på det europeiske nivå kunne sies å bli økt politimakt. Et annet moment som styrker denne påstanden, er politiets teknologiske opprustning. Den teknologiske utviklingen av overvåkningsutstyr eller utstyr for personregistrering, gjør at politiets muligheter og kapasitet bli vesentlig utvidet uten økning av mannskapet (Cooper m.fl. 1975). Internasjonalt politisamarbeid er i seg selv legitimt og nødvendig for å møte den økende internasjonaliseringen av kriminaliteten. Politiets oppgaver er å opprettholde ro og orden, beskytte rikets sikkerhet og forhindre straffbare handlinger. Det er viktig at rammene er vide nok til at de kan utføre disse oppgavene. Et viktig prinsipp er imidlertid at det skal være en balanse mellom lovgivende og utøvende myndigheter. Utøvende myndigheters operasjoner skal ha et rettslig grunnlag. Såvel Swarts som van Outrives kommentarer viser at slike prinsipper uthules av "det andre statsapparatet". Det er de eksekutive behov som styrer og rettsutviklingen sakker akterut. Ratifiseringen og konvensjonsfestingen blir det vi kan kalle en etter-formalisering og etter-legalisering av en politikk som allerede er innført (Mathiesen 1993). Van Outrives kommentarer til arbeidet med Europol, viser at utviklingen går videre i samme spor til tross for at politisamarbeidet gjennom Maastricht-traktaten ble et EFanliggende. Kjernen i kritikken av politisamarbeidet er at det skjer ukontrollert. Selv om ikke dette er noe nytt, er det et problem som vokser i takt med den teknologiske utviklingen, utvidede fullmakter og intensiveringen av samarbeidet. Nye overvåkingsformer og svak personvernlovgivning som man møter i mange land, setter borgernes rettssikkerhet i fare. Dette er noe som vil angå alle borgere. Det blir stadig bekreftet at det er grunn til å ta kritikken alvorlig. I tillegg til det jeg allerede har nevnt, vil jeg belyse dette med eksempler på et par "kompenserende" tiltak som er under utvikling i Tyskland; massekontroller og automatiserte personkontroller. Tysk politi tester nå nye etterforskningsmetoder gjennom massekontroller på tyske motorveier - det blir satt opp veisperringer og alle biler

88

og passasjerer blir kontrollert. Ifølge den tyske innenriksminister Støiber var det grenseavviklingen i EF og de stadig åpnere grensene mot øst som gjorde det nødvendig å intensivere de såkalt "kompenserende tiltak" (Platform "Fortress Europe?" nr. 15, mai 1993). Videre forbereder nå tyske føderale myndigheter innføring av automatiserte personkontroller ved Schengenområdets ytre grenser. De som reiser regelmessig kan registrere sine "biometriske data" (håndens mål og fingeravtrykk) i en elektronisk database. Ved å plassere et maskinlesbart pass og hånden på en datamaskin, avleses disse data med laserstråle og dataene sammenlignes med systemets sentralregister. Til gjengjeld får de som underlegger seg denne kontrollen, en hurtig klarering i grensekontrollen, framfor de endeløse køene som vil følge av den forsterkede grensekontrollen. Prøveordningen er bare tilgjengelig for personer med statsborgerskap i et EF-land. Hvis den lykkes vil tilbudet også stå åpent for tredjelandsborgere såfremt de kommer fra stater med "ingen eller liten risiko for immigrasjon". Parlamentet var heller ikke her informert om planleggingen av prosjektet som skjedde med deltagelse av innenriksministeren og grensepolitiet (Platform "Fortress Europe?", nr .17, juli/aug. 1993). Hvilke garantier har så borgerne for at dataene kun benyttes for grensekontroll? Kontroll av slike systemer er vanskelig og må i stor grad baseres på de implisertes frivillighet (Blume 1992). Slike kontrollformer fører for øvrig tankene hen til apartheidsystem i Sør-Afrika, noe de også ble kritisert for. Oppbyggingen av utestengningstiltak overfor borgere fra den tredje verden er en overordnet målsetting, og det er opprettet en rekke kompenserende tiltak for dette formålet. Den fortsatte hemmeligholdelsen av samarbeidet og måten arbeidet med Europol foregår på, er indikatorer på at utviklingen fortsetter i samme retning. Det er imidlertid internasjonale nettverk av legmenn og forskere som arbeider med disse spørsmålene. Man vil således søke å påvirke nasjonale myndigheter gjennom nasjonale pressgrupper. Under alle omstendigheter er åpenhet og debatt en forutsetning for å kunne motarbeide en slik utvikling.

89

Litteraturliste Amnesty International (1990): Europe - Harmonization of Asylum Policy. Amnesty International's Concerns, Nov. 1990. Blume, Peter (1992): "Schengen og persondatabeskyttelsen" I: Social Kritik, Tidsskrift for social analyse & debat, nr. 22/23, 64-71. København. Busch, Heiner (1988): "Von Interpol zu Trevi - polizeiliche Zusammenarbeit in Europa". I: Burgerrechte & Polizei. 30, nr. 2 1988. Berlin. Busch, Heiner (1990): "Europa - ein "Mekka der Kriminalitat"? EGGrenzøffnung und internationale Polizeikooperation". I: Kritische Justiz, Heft 1, 1990. Conclusions of the Maastricht European Council (9 and 10 December 1991) 11/12/1991. Cooper, Lynn m.fl. (1975): The Iron Fist and the Velvet Glove - An Analysis of the U.S. Police. Center for Research on Criminal Justice. Berkeley, California. Cruz, Antonio (1990): An Insight into Schengen, Trevi and other European Intergovernmental Bodies. Churches Committee for Migrants in Europe. CCME Briefing Papers No. 1. Brussels. ECRE - European Consultation on Refugees and Exiles (1990): Background Note on Schengen Convention in Pursuance of the Schengen Agreement of 14 June 1985 in Relation to the Gradual Abolition of Internal Borders. Europe Documents, No. 1750/1751, 13.12.1991: Treaty on Political Union. Final draft by the Dutch Presidency as modified by the Maastricht Summit. Agence Europe. Brussels. Hoogenboom, T. (1991): "Free Movement of Non-EC Nationals, Schengen and Beyond". I: Meijers (red) (1991): Schengen Internationalisation of Central Chapters of the Law on Aliens, Refugees, Security and the Police. W.E.J. Willink - Kluwer law and taxation 1991. Utrecht, Nederland. Justisministeriet (1992): 1. avdeling. J.nr. 1991-08-58 av 24. februar 1992 "Notat om opprettelsen av en felles europeisk politienhet (Europol). København. Koch, Ida (1992): "Stemplet fortroligt". I: Social Kritik, Tidsskrift for social analyse & debat, nr. 22/23, 72-83. København.

90

Mathiesen, Thomas (1993): "Den europeiske festning? om politisamarbeidet i EF, Skriftserie om EF 7, Nei til EF. Oslo. Morén, Kikki (1992): "Europol - planer og perspektiver". I: Social Kritik, Tidsskrift for social analyse & debat, nr. 22/23, 26-35. København. Perspektiv 92 månedsbrev om et Europa uten grenser. Januar 1991. Utgis av EF-kommisjonen i Brussel. Platform "Fortress Europe?" Utgis av Nicholas Busch, Blomsterveg 7, Falun, Sverige. Politinytt nr. 1 mars 1992: "Raske steg mot felles EF-politi". Justisdepartementets politiavdeling. Oslo. Rikspolisstyrelsen (1990): Europeiskt polissamarbete efter 1992. Stockholm Spencer, Michael (1990): 1992 and All That. Civil Liberties in the Balance. Civil Liberties Trust. London. Statewatch, "Europol Given Go-ahead by Trevi". Volume 2, No. 1 Steenbergen m.fl. (1990): Urgent Appeal. Permanent Committee of experts: The Dutch Bar Association, the NJCM Dutch section of the ICJ, the Dutch Refugee Council, the Dutch Center for Migration and the National Bureau against Racial Discrimination. Utrecht, Nederland. Swart, A.H.J. (1991): "Police and security in the Schengen Agreement and Schengen Convention". I: Meijers (red) (1991): Schengen Internationalisation of Central Chapters of the Law on Aliens, Refugees, Security and the Police. W.E.J. Willink - Kluwer law and taxation 1991. Utrecht, Nederland. Trevi-ministrenes rapport til Det Europeiske Råd i Maastricht: "Opprettelsen av Europol" (i dansk oversettelse) SN 4416/91. Verhey, L.F.M. (1991): "Privacy Aspects of the Convention Applying the Schengen Agreement". I: Meijers (red) (1991): Schengen Internationalisation of Central Chapters of the Law on Aliens, Refugees, Security and the Police. W.E.J. Willink - Kluwer law and taxation 1991. Utrecht, Nederland. Weichert, Thilo (1989): "Internationale Zusammenarbeit der Polizei" (Teil 2), I: Geheim nr. 1, 1989. Weichert, Thilo (1991): "Europol und Datenschutz", I: CILIP - Burgerrechte & Polizei 40 nr. 3, 1991.

91

92

The Quiet Harmony of the Police Enforcement, welfare and Single Market perspectives on policing in Europe, with special reference to illegal drugs1 Nicholas Dorn Institute for the Study of Drug Dependence 1 Hatton Place, London EC1N 8ND, England

Introduction Two often-cited functions of policing are as law enforcement (police force), and welfare (police service).1 Although not wishing to reify these two ideas - indeed they can best be understood as intertwined with each other, in drug-related matters as in other aspects of policing - a consideration of the claims of each provides us with a starting point for understanding drug enforcement. Towards the end of the paper, I introduce a third perspective, that of an European market in policing services, which may become important as far as drug control is concerned.

1

Law enforcement function

Law enforcement approaches to policing stress the targeting and apprehension of offenders for the purposes of capture and punishment. This function is most clearly articulated as high level, upper echelon policing, being organised at European, national or at least regional (of countries) level, and targeting cross-border crime. But of course much regional policing also has a hard edge to it, as experienced by many criminals involved in organised property crime.2 And indeed policing at 1

93

I wish to thank Nigel South and Karim Murji, my former colleagues and co-authors of the book Traffickers: Drug Markets and Law Enforcement, London: Routledge.

a local or community level has a forceful aspect for those who fall on the wrong side of it.3 But, regardless of its level of operation, law enforcement manifestations of policing position criminals as 'bad' rather than 'sad', mobilise public assent rather than widespread public participation in policing, call for more police powers, and have been a notable feature of the post-War policy scene in the USA and most European countries. Whilst it is often reactive (policing after the event of a crime), proactive or preventive policing has become more important, especially in reaction to the development and sharing of intelligence. In relation to drugs, anti-trafficking action is a prime example.

2

'Welfare' or 'social services' function

Welfare policing builds links with the public at community level, and with social, health and welfare and educational agencies. These relatively 'soft' forms of policing have a tendency to be local in their application, though they may be stimulated by national governments. In relation to drugs, certain police responses to drug users illustrate the welfare aspect of policing. For example, favouring non-prosecution in minor possession cases; supporting needle exchange schemes; referring users to helping agencies; and generally acknowledging the claims of 'harm minimisation'. Harm minimisation, sometimes called harm reduction, means the recognition that there are various forms of harm which may vary even if there is no or little variation in the quantitative level of production, supply or consumption of drugs. So for example, health harms to the use may go up or down, depending upon needle-sharing, even if the overall level of drug consumption does not move. It is also possible for harm to increase even if consumption falls. (For example, shortage of new injection equipment may restrict the ease and therefore frequency of injection amongst some occasional users, whilst increasing the level of needle sharing). Recognising this, police in some countries may show support for local needle exchange schemes and may refrain from placing them under surveillance - even if, by acting with restraint, they allow a few drug users to escape prosecution. This is a quite basic level of 'police enlightenment'.4 But, of course, the modus operandi of the service or welfare aspects of policing tend to shade off into law enforcement in many cases. So, for example, observation of negotiations surrounding police tolerance of needle exchange schemes suggest that some police officers regard 'a closer relationship' with health agency staff as useful in increasing the

94

flow of low level drugs intelligence. In relation to the use of the Police Caution (a procedure for giving a formal warning instead of prosecuting), some police officers privately suggest that it is more likely that offenders who are 'cooperative' (not only polite, but informative about other possible offenders), increase their chances of getting a caution.5 It is clear that too sharp a contrast between the law enforcement and welfare service functions of policing would be a mistake: in practice, as we shall elaborate further on in this paper, the two are somewhat related.

3 A 'Single Market' perspective on policing From the 1980s onwards, and increasingly in the 1990s, there is an increasing tendency to represent policing as a business, responding to demand for certain kinds of services. Crime control agencies, such as the police, are seen as being in competition with each other for customers and for resources - as well as practically cooperating with each other, in pursuit of criminals. This perspective on policing fits alongside broader interests in costeffectiveness and privatisation. There have been calls for greater community and private sector involvement in crime prevention, in adjudication, in schemes of diversion from custody, and in management of prisons. Relatively advanced in the Unites States, this perspective is also noticeable in some other European countries, notably Britain.6 However, its potential cannot be understood simply on a national basis. Within Europe, the Single Market of the European Community (and European Economic Area), provide a particularly favourable environment for the development of 'contract culture'. This has implications for the future organisation and direction of policing, modifying law enforcement and welfare service traditions. In passing, let us note that the market or business perspective also offers an account of crime itself. Criminal organisations are seen as enterprises, operating in particular markets, such as the market(s) in illegal drugs. They may be few in number, and tightly coordinated within a particular market (market concentration, the cartels, etc). Or they may be many in number, diverse in their origins, varying in their structures and modus operandi, and generally autonomous. In Britain, at least, research establishes drug trafficking as falling into the second pattern.7 However the focus in this paper will be upon policing. The three aspects of policing noted here - law enforcement, welfare and business - are not the only ways in which functions of policing could be described. Criminologists have also identified an expressive

95

function of policing, also sometimes called 'demonstrative' policing. That is to say: the demonstration of what is morally tolerable and intolerable; the declaration of what is right and what is wrong; the reproduction of the moral requirements of society (or of dominant groups therein); and the denunciation of 'enemies within' (eg, Trades Unions involved in industrial disputes, political 'undesirables', and other social groups, at different times in European countries). Generally, the struggle for hearts and minds. This expressive function may be exercised at an any and every level of policing. Insofar as policing has an expressive function, it entails an engagement with popular culture, and an amplification of certain of its aspects: such as the fear that one's family may be harmed by drugs, or that the immediate environment made unsafe by low level dealing, or that one's country over-run by violence. For policing to engage the public culture, it has to be represented in the mass media. So, close links between police and mass media are important. For the purposes of this paper, I do not separate this expressive function of policing from the law enforcement, welfare and market aspects, since each of the latter can be said to have an expressive element, as well as an instrumental element. In this sense, law enforcement against traffickers is conducted in as a dramatic spectacle in the preservation of society against dark forces; welfare policing for users represents an integral part of social democracy, holding out a hand to victims of circumstance; and representations of policing as responsive to demand is the ultimate expression of market society. Having made some elementary points about law enforcement, welfare/ service, and market perspectives on policing, we apply these ideas to the European context.

Drug enforcement from European eyes 'Law enforcement' approaches to policing in European context Many police 'insider' commentators, such as senior police officers, journalists briefed by them, and political commentators, have voiced general agreement about the need for greater police cooperation in Europe. Drug trafficking, a crime which crosses the boundaries of local and regional police force boundaries - and often crosses national and continental borders - has commonly been put forward as a compelling reason for restructuring policing on a supra-national level.8 In addition, the development of the Single Market and the lifting of internal

96

frontiers, in line with the Treaty of Rome, is widely cited as a reason for enhanced European police cooperation. Certainly, there have been differences of opinion over questions of the speed and methods for the development of such cooperation, and over the need for European harmonisation of policing. One question has been, where and how such integration should take place - through the new European Police Office (foreseen by Maastricht), or through the broadening of the Schengen Information System (SIS) to a European Information System, or through the existing structure of Interpol? But, in debates on these matters amongst drug enforcement officers, there is a broad area of consensus, and a commonsensical tone of voice. The focus is an apparently pragmatic one, discussing the practicalities of various ways of improving police cooperation, in order to target potential offenders, to bring them to court, and to get a good 'result' (conviction, and appropriately long sentence). By contrast, other commentators are also concerned with the law enforcement function of policing, but adopt a more critical perspective upon it. These critical commentators are concerned with the extent to which big changes are running ahead of public debate. These developments, it is feared, may restrict the rights of people defending themselves against charges, and may also subject the general public to undue surveillance and intelligence gathering. The direction and velocity of changes in policing at European level are felt to endanger civil rights. Changes associated with SCHENGEN, TREVI, Europol and so on, are felt to rest upon exaggerated portrayals of the threat to society posed by crimes such as the sale of drugs.9 It is, however, quite clear that the critical voices on law enforcement have lost the argument in the context of European Union. Even before the recent Maastricht meeting and agreement on the Treaty on European Union, police forces of Member States were already well down the road of cooperation. However, the Maastricht Treaty goes beyond these specific aspects of cooperation. It moves towards a general harmonisation of legislation in relation to law enforcement. The Treaty contains a carefully worded Criminal Justice and Home Affairs section, which consolidates existing trends in European and juridical cooperation in Europe, agrees the setting up of Europol, and anticipates harmonisation of legislation in certain (undefined) areas of civil and criminal law. These provisions are contained in a Title (or chapter) of the Maastricht Treaty that is entirely separate from the Treaty of Rome proposals. Certainly, the law enforcement aspects will continue to be put into operation by EC Member States - even if political sentiments in some countries prevent early ratification of the Treaty as

97

a whole. Ironically, perhaps, we may conceivably end up with harmonisation on law enforcement before we get economic, monetary or political union - in advance of democratisation of the European institutions to which law-making and enforcement might be made accountable.

'Welfare' approaches to policing in European context Contrasting with the law enforcement function of policing, there are other functions, which we identify as its welfare or social service aspects. The increasing emphasis placed upon the welfare aspect of policing from the 1970s onwards has a number of facets. These include: - a return to foot patrol, in an attempt to overcome the social distance between police and the public that was caused by reactive policing; - community mobilisation for surveillance against crime (Neighbourhood Watch and similar schemes); - victim support schemes; - police involvement in training and other schemes for youth and for the unemployed; - and, generally, 'partnership' between police and other agencies. In many developed countries, there has been an increasing emphasis on the use of public relations techniques to 'sell' the police as helpful, as a 'police service' rather than a 'police force'. In discussing the welfare function of policing, let us be clear that I am not suggesting that it is opposed to the law enforcement strand. For many police science writers, the two are most intimately connected, for at least two reasons. (a)In the first place, much of welfare/community policing is concerned with 'order maintenance', or 'the settlement of local conflicts by means other than formal law enforcement'. Dispute-resolution, and most other aspects of welfare policing, are possible only because the police have the legitimate capacity to use force, where they judge it expedient.10 So, from this perspective, the welfare function of policing is underpinned by, and tends to merge with, the law enforcement function. (b)In another sense, the welfare function and the law enforcement function can be seen as separate, but complementary. That it to say, they are both needed, but for different circumstances. J Q Wilson, the conservative and influential US criminologist, adopts

98

the premise that criminality can be divided into two parts. A relatively large population of people, especially young people, who infrequently and in passing commit minor delinquencies and infractions; and a much small number of committed criminals, who are responsible for the bulk of crimes. Alongside this goes a welfarist approach to the occasional offender, avoiding costineffective and unnecessary criminalisation and associated fiscal and social cost. Thus, instead of 'the iron fist in the velvet glove', as some 1960s criminologists characterised developments in policing, we get an iron fist alongside a velvet glove. One rationalises the other. Thus, it has been argued, a law enforcement approach to the hardened minority, taken them out of circulation and immobilising them through long-term incarceration, is the most cost-effective way of reducing serious crime. One problem with this approach is that it lends passive support to incorrect and corrupt action by some officers against people who they are convinced are 'trouble makers'. During the late 1980s and early 1990s, the British criminal justice system was rocked by a series of such scandals, as the Appeal Court belatedly freed various persons who had been found guilty of a variety of offenses, including terrorist offenses such as causing explosions, where the 'evidence' had been manufactured by police officers. The police response in most European countries during the 1980s to drug traffickers (enforcement), and to users (diversion), illustrates the complementary nature of enforcement and welfare approaches very well.11 Anti-trafficking measures may be seen as an extreme manifestation of the law enforcement approach to social order, but they do leave some space for a welfare approach to those defined as minor or trivial offenders. By contrast, 1980s developments in the US, and the Bush administration's 'war on crime' and 'war on drugs', make Wilson appear quite a liberal. The first 'Drug Czar', William Bennett, re-defined drug users as consumers and purchasers of drugs, as patrons of the trade in illegal drugs, and hence morally responsible for its ills. Users should therefore be punished for encouraging trafficking. This 'zero tolerance' perspective situates 'demand reduction' as part of the law enforcement function of policing. US jurisdictions now increasing bring civil actions, where a lower burden of proof is required, and where property forfeiture may be quite sweeping in its effects. People may lose their car if it is found to have been used to transport only a small, possession-sized amount of a drug. They may have their property seized if cannabis is found growing in their garden. Such civil sanctions may be more severe in

99

their effects than the fines or short imprisonment following a criminal conviction for drug possession. And civil proceedings can take place alongside criminal proceedings.

Which way are we going in Europe? The question arises: which of the two tendencies in policing drugs users - welfare policing, or law enforcement, or a mixture of each - will characterise the future of European policing at the level of drug users? On the one hand, there are some European tendencies towards a continuation, even a deepening of the welfare approach to the policing of drug users. The Interior/Home Ministries of most European States have for many years been aware of the fiscal and other problems of high rates of imprisonment. There is an appreciation of the benefits of reducing the proportion of apprehended petty offenders who might end up in prison. So, the possibilities are at least understood: police attempts to defuse conflict situations (order maintenance), informal police warnings, formal police warnings or cautions, probation orders, 'community punishments' imposed by courts, and non-custodial disposals in general. As far as drug control is concerned, most EC Member States distinguish between trafficking and possession/use, although there is an area of overlap as far as the user-dealer (called 'minor trafficker' in Britain) is concerned. Users of cannabis can generally expect a caution on the first offence in Britain, where cautions are also sometimes available for heroin and cocaine; other countries such as the Netherlands are more lenient, although others are less. A small number of city administrations in EC countries have declared themselves broadly in favour of decriminalisation of possession. Also, the advent of HIV and AIDS, and the clear understanding of the role of shared injection equipment in its spread, has further legitimised referral links between police and helping agencies. On the other hand, there are some clear tendencies towards a deepening of the law enforcement approach. As far as Maastricht is concerned, the Treaty speaks of the possibility of harmonisation of the criminal and other laws of Member States - in contrast to Community action in the area of health, where 'cooperation' is enhanced but harmonisation is explicitly excluded (see Article 129 of the Treaty, paragraph 4). It is fair to observe that virtually all examples so far of harmonisation of criminal justice in Europe have been 'harmonisation upwards'. That is to say, there has been a tilt in the balance of advantage in favour of the police and prosecution services, and away from potential defendants.

100

Harm minimisation and anti-trafficking strategies Before moving on, let us reflect a little on the limitations of current thinking in the debate between law enforcement and welfare. Must it really be the case that the two are in conflict with each other? Let us return to the concept of harm minimisation, and ask if it might be applied to policies on production and trafficking. As far as the level of production is concerned, it is quite widely appreciated that it can have harmful side effects, for example damage to the environment from destruction of existing ecology and from spillage of side-products of refining. Also, some styles of intervention against production can have negative side effects, in terms of unrest, social disruption, loss of earnings, etc. As far as drug trafficking and supply (international and domestic) is concerned, there are several ways in which harm minimisation may also be applied to questions of drug markets and drug enforcement. The harms sometimes associated with drug markets - including for example violence between traffickers and against police and potential informants, the public's fear of crimes such as street-level drug dealing at a local level, and corruption of the police, politicians and financial institutions - may vary from time to time and from place to place, without having any fixed or necessary relation to the quantitative extent of the market. Although the implications are not widely appreciated amongst police officers (or among policy makers), these harms may be changed qualitatively and quantitatively by policing. Some police actions, such as moving against street-level drug markets which generate public complaints, thus causing a 'displacement' of the market into blocks of flats, pubs, clubs other less public places, might be regarded as reducing harm. Other aspects of policing might increase market-related harm: by example, drawing new sellers and new drugs into the market, following a 'drought'. But, generally speaking, the police in most countries do not distinguish (a) the goal of reducing market-related harms, from (b) the goal of reducing the extent of the market. This may turn out to be a mistake, when seen from some future date. How can we sum up the relation between law enforcement and welfare functions of policing in relation to drug control? We could risk the following generalisation: the law enforcement function of policing characterises trends towards harmonisation in Europe. But, at the level of States and cities, there is considerable variation ('subsidiarity' in EC language), with some tendencies towards the welfare function - and

101

perhaps some attempt to reconcile law enforcement and welfare, minimising the harms of drug markets and law enforcement. Also, in the Europe of today, there is another tendency which also has to be taken into account - the impact of market philosophy upon the organisation of policing. A Single Market perspective on policing World events have encouraged a recognition of the importance of the market mechanisms, not simply in industry and commerce but also in the provision of health, welfare and other services by State and quasiState agencies. During the 1980s, this process reached the police: as one officer said to me in relation to the previous British Prime Minister "Now it looks like she is going to do to us what she's done to the health service". Quite so. Mrs Thatcher may have gone but calls for adherence to the market mechanism is getting louder,12 and the police are not exempt. Senior officers now talk of having 'customers', meaning that they have to provide a service that people want - or that can be sold to them otherwise they cannot justify their funding. This raises all sorts of issues, such as who are the customers of the police. Nevertheless, it is increasingly the case that not only the police themselves, but also academics,13 have been exploring the application of the general concept of markets as a way of understanding policing. From this perspective, the prospect of greater European police cooperation, and perhaps eventual harmonisation of policing, opens up the prospect of national forces and private police agencies developing their abilities to offer competitive contracts. Thus ...the internationalisation of policing in Europe presents itself, more and more, as a market in which different policing systems trade their products. It is not difficult to envisage a situation where (say) police training becomes an international commodity and whereby buyers calculate the relative costs of different national suppliers. ('Does the Belgian product offer better value for money than the Italian?') Competition is accentuated, of course, when commercial companies are involved in the provision of services and facilities (eg supplying computer systems, computer hardware and software, communications systems, security equipment, sponsoring conferences and exhibitions). At this level, the processes of internationalisation and privatisation intersect...14

102

We can speculate further than this. Further down the European road, it is conceivable that we shall see a European-level market developing not only in police training and equipment, but also in the full range of policing services (surveillance, intelligence gathering and analysis, operational policing, etc), transcending the internal borders. There would not only be competition between the police forces and Customs within a particular country, but also between all European public and private providers of policing. In this scenario, a central European policing office, such as Europol, would itself provide only a small and select number of police services. Additionally, it might define and monitor quality standards (or contract out such monitoring). The bulk of policing services would be contracted out, by a variety of local, regional, national and European-level purchasers of policing services, to a variety of providers, some State-run and some private. The implications for policing in relation to drugs will emerge but slowly. It might be thought that the lower-level aspects of policing drug problems would be more likely to put up to competitive tender than the more sensitive, higher-level law enforcement against traffickers. However, it is in relation to higher-level policing that bigger and fatter contracts are likely to be found. The commercial stakes in construction of European police information systems, intelligence systems, databases generally, secure communications, and provision of highgrade professional skills (eg, in financial surveillance services, and so on) are potentially quite enormous, as more tasks become split off from police central staff and are offered to the market. It is therefore not surprising to find that at least one established player in the private security business has already shown interest in drug trafficking. Of course, the incentives for private firms to get into the anti-trafficking market would increase if they were allowed to keep all or some of the assets of traffickers and other criminals (once these had been confiscated). The incentive would be further enhanced if Europe followed the American road, and developed legislation allowing confiscation under civil law (ie without criminal conviction, and with a lower standard of proof). Reading references in the Maastricht Treaty from this perspective, we can entertain new thoughts about the future direction of harmonisation of legislation in the Single Market context. It may become important that civil law matters are amongst those which the Commission is given the right to initiate legislation, draw up Directives, etc. As far as welfare functions of policing are concerned, it is not difficult to see the beginnings of competition, and of privatisation, already. For

103

several decades in most European countries, charitable foundations have been involved in the treatment and care of drug users, including users obliged to enter a programme in order to escape a prison sentence. Some such private agencies have a history of obtaining EC funding, for example from the Social Fund, when rehabilitation is linked in with employment training, and the agencies continue to look to the EC for funds. An increasing number of programmes are linked in with aspects of the criminal justice system (in its welfare function). For example in Britain the 1991 Criminal Justice Act and changes in the Probation Service encourage a flowering of contracts for the care and control of drug using offenders who have been arrested by the police. Thus, to summarise the paper so far, it seems likely that two functions of policing - law enforcement against trafficking, and welfare policing for users - are likely to fall increasingly under the market mechanism. There will be European-wide competition between police forces, between cost units within police forces, between police and customs, and between other State, quasi-State and private agencies. To say this is to adopt a market perspective, indeed a Single Market perspective, on policing in Europe. The 'wild card' in the development of competition between policing agencies is the role of the secret services (security services). Certainly, they are looking to redefine their roles in the context of the fall of communism. In Britain, there has been press coverage of competition between the Security Service (MI5), the agency concerned with internal subversion, and the police. In May 1992, MI5 'won' the battle to be the lead agency against terrorism related to Northern Ireland. Nevertheless, MI5 are said to be concerned that the rapidly improving links between European police forces will put the police at a market advantage. MI6, the British Secret Service concerned with external security, has had a Unit involved in anti-money laundering and drug trafficking since the late 1980s, and may see a wider market for such services. In June 1992, the British press quoted the Russian agency Tass describing a senior MI5 delegate's visit to Moscow as concerned with secret service cooperation on drug trafficking -evoking a British Home Office denial. Whatever the present state of affairs, we are likely to hear public confirmation of any such moves only some time after they happen. Meanwhile, an investigative TV programme, largely based on the testimony of a man claiming to have links with military intelligence services, attacked Customs as backward and incompetent in investigating drug trafficking (Dispatches, Channel 4 Television, 1991).

104

It goes without saying that secret services, police and Customs are all equally keen to use the mass media to put forward the need for the services they provide, and to put competitors at a disadvantage.

Conclusion The adoption of a Single Market analysis of policing would have consequences for the way we think about the future development of drug policy, and the strategic options available at the political level. The analysis would move away from the familiar categories - 'hard' law enforcement, 'soft' welfare policing. Instead, the central questions would become: - who will be the purchasers of policing services at each level of the EC? - who will be the providers of policing services? - what sorts of policing services are likely to be negotiated and contracted between the various purchasers and providers who are active in the market for these services? Speculating, we can see that there are a whole gamut of possibilities for interactions between purchasers and providers of policing services. One possibility might be that commercial interests may be able to create a demand for those types of policing services which are most profitable (computer and other high value equipment, drug testing services, etc), or which create the most police employment (foot patrol, surveillance, etc). Or, a liberal, welfare profession lobby might be successful in persuading governments and the EC to take some aspects of drug control away from the police and to offer contracts to welfare agencies instead (in other hands, to redefine the market for police services as a market for the services of welfare professionals). Or, a different lobby might persuade governments or the EC to involve the secret services more explicitly than at present in anti-trafficking and anti-laundering action. There are a number of signs that we are already not too far from such a development: the BCCI debacle, in which the secret services of the United States and Britain are known to have been involved; increasingly public jockeying for position between police and secret services; and reports of links being forged between

105

European and ex-communist countries' secret services. Such developments would appear to be to the bureaucratic and financial disadvantage of customs and/or police - although some officers might consider the 'loss' of highest level drug enforcement to be a blessing in disguise, due to its intrinsic difficulties. A final possibility might be that elected representatives at local, national and higher levels will purchase a great variety of policing services, reflecting their varying constituencies. Only time will tell what types of policing services will emerge from the interactions of purchasers and providers meeting in the market. Perhaps a very mixed set of purchasers, providers and services will emerge at the different levels of Europe, reflecting various notions of the meaning of 'subsidiarity' in the market for policing. In any event, I hope that I have shown that a Single Market analysis is historically relevant. Police cooperation in Europe is seen to be just one side of the coin; the other side would be Single Market competition between policing providers. The quiet harmony of the police may therefore be a surface appearance.

Summary A common starting point in contemporary discussions of policing is the general functions that policing may be said to serve. For example, (1) Policing as law enforcement, this being seen as the cornerstone of society, or as oppression of social groups, depending upon one's views. (2) Policing a welfare or social services, assisting in dispute resolution and in helping communities and individuals to overcome their problems and to actualise themselves. To these, we can add, (3) the relatively recent recognition by politicians, police officers and criminologists that one can talk in terms of a market for police services (policing as a business). This paper describes some ways in which these perspectives may illuminate aspects of policing policy, rhetoric and practice, in relation to drug control. Elaborating the third perspective, questions are asked about the development of drug control in the context of the emergence of a business model of policing within the Single Market of the European Community, and about the impact of market consideration upon existing law enforcement and welfare commitments of the police. It is concluded that we may expect an intensification of both cooperation and competition between police, customs and the secret services in this arena.

106

Notes

107

108

109

110

Hvor kommer narkotikapolitiken fra? Om international spredning af kontrolmodeller Jørgen Jepsen Center for alkohol- og narkotikaforskning (CANFAU) ved Aarhus Universitet Tretommervej 1, DK-8240 Risskov, Danmark

Introduktion Narkotikakontrollen er kun en del - men en vigtig del - af det intensiverede internationale samarbejde om retshåndhævelse. Sammen med andre fænomener, der giver anledning til problemer for retshåndhævelsen på internationalt plan - såsom terrorisme og økonomisk og organiseret kriminalitet - har narkotika"problemet" givet brændstof til udviklingen af det repressive apparat, i vidt omfang uden parlamentarisk indsigt og kontrol. Udviklingen giver særlig anledning til at drøfte de traditionelle spørgsmål omkring retshåndhævelsen i demokratiske samfund: Effektivitet og retssikkerhed - og balancen mellem dem. Er det intensiverede samarbejde effektivt - og i så fald ud fra hvilke mål og i forhold til hvilke værdier? Og er det i overensstemmelse med basale krav til retssikkerhed, specielt i betydningen beskyttelsen af "borgerne" mod uretmæssige indgreb fra statsmagtens/-ternes side? Og forbundet hermed: Hvilke side-effekter har det - såvel intenderede som ikkeintenderede?

Samarbejdets former Det intensiverede retshåndhævelsessamarbejde - i det følgende primært omtalt som politisamarbejde - har dels en formel, åben side: Konventioner, aftaler og synlig praksis, bl.a. på domstolsniveau, dels

110

en uformel, for de allerfleste usynlig side, der bl.a. udmønter sig i praktisk samarbejde om efterforskning, udveksling af oplysninger og omend kun lejlighedsvis erkendt - operationelt samarbejde ved at politifolk fra et land opererer på et andet landst territorium. Som det fremgår af Kikki Moréns artikel (se også Koch 1992), er udviklingen hidtil forløbet på den måde, at der har været en faktisk udvikling i samarbejdet på mange, mere eller mindre officielle niveauer, der så efterhånden er blevet formaliseret, bragt ud i det åbne og (tildels) legitimeret1. Det internationale politisamarbejdes operationelle side består i efterforskning, udveksling af oplysninger, eftersøgning mv. Men det har desuden en ideologisk side: Udveksling og spredning af synspunkter på "problemets art", de "rigtige" måder at bekæmpe det på og synet på de personer og grupper, der er genstand for kontrollen (Jepsen 1985, 1992). Udviklingen er gået fra uformelt samarbejde til formalisering af dette. TREVI-samarbejdet har næsten ikke været drøftet parlamentarisk - det blev startet på ministerplan, men på områder som Schengen-aftalen og Europol-forberedelserne har der været i hvert fald visse drøftelser i parlamenterne. Kikki Morén fremhæver med rette - på basis af den kritiske europæiske litteratur hun gennemgår - at man kan tale om et så at sige hemmeligt niveau, et "andet statsapparat", der i det skjulte medfører en forskydning af initiativ og retsfastlæggelse fra det lovgivningsmæssige til det udførende niveau. Selvom den traditionelle magtadskillelses og "checks-and-balances"-lære idag er forladt, er det alligevel problematisk, at så vigtige udviklinger kan foregå og fuldbyrdes ikke alene uden parlamentarisk medvirken og kontrol, men sågar uden parlamentarisk kendskab til hvad der foregår - og at der foregår noget. Ligesom "Terrorisme, Radicalisme et Violence Internationale" har været fængende signalord til at legitimere og stimulere udviklingen af TREVI-samarbejdet, har narkotika og frygten for de fremmede virket som drivstof i udviklingen af Schengen-samarbejdet og forberedelsen af Europol. Disse signaler har åbenbart været så stærke, at man ikke har kunnet tro, at der ville være parlamentarisk basis for at gå imod en 1

Noget tilsvarende gælder forøvrigt inden for narkotikakontrollen på nationalt dansk niveau, f.eks. mht. brugen af telefon- og rumaflytning samt agenter, der først blev anvendt af politiet helt på egen hånd, derpå blev underkastet en begrænset domstolskontrol og endelig blev lovreguleret (i 1985/86).

111

samarbejdsudvikling, som de faktiske deltagere har anset for nærmest uundgåelig eller i hvert fald uundværlig. Udviklingen kan ses som udslag af "moral panics" - eller, med Sebastian Scherers ord - "law-making in a state of siege" (Scherer 1979), en tilstand hvor det fredelige (nord- og vest-) Europa ses som værende i en belejringstilstand, hvor fremmede horder står ved grænserne for at invadere landet - og hvor disses forløbere allerede er godt i gang med at ødelægge idyllen i de europæiske "folkehjem" (Tham 1992). I sådanne situationer er der ikke tid eller rum for modforestillinger og lange parlamentariske overvejelser om retssikkerhed kontra effektivitet - sidstnævnte får absolut prioritet. Men en efterfølgende parlamentarisk legitimering kan være bekvem, når blot det praktiske arbejde kan få lov at lægge rammerne, inden parlamentarikerne når at skabe - eller opleve - tvivl. En af samarbejdets konkrete former er udveksling af observatører og udstationering af politifolk i de samarbejdende lande. En anden er udsendelse af politifolk fra de mindre lande på kurser og til træning i de større. Ad disse veje spredes og indlæres den dominerende ideologi, især fra USA og Tyskland, dels hos deres traditionelle samarbejdspartnere i Europa, dels efterhånden til lande i Østeuropa, der i forbindelse med "vestliggørelsen" oplever en voksende interesse for illegale stoffer blandt de unge - til afløsning eller supplement af det traditionelle alkoholmisbrug. Til gengæld fungerer østlandene som transitlande (og til en vis grad som producentlande) for stofferne, således at det voksende internationale politisamarbejde uundgåeligt må komme bagefter væksten i det, der skulle kontrolleres.

Spredning af ideologi Den amerikanske "war on drugs" udviklede sig igennem slutningen af 1980erne og i begyndelsen af 1990erne under Reagans og Bush's lederskab til at omfatte en "war on drug users"- foruden en eskaleret indsats over for producentlandene og over for den internationale narkohandel. Med "Drug Czar" William Bennett som talsmand, udvikledes "zero-tolerance" linien over for brugere og småhandlere og dermed kampen på gadeniveau sig stadigt kraftigere (se om dens konsekvenser for retssikkerheden og politimetoderne f.eks. Wisotsky 1989, 1993).

112

Kampagnen kan ses som en imødekommelse af Syd-og Mellemamerikanernes krav om, at USA og andre "importørlande" gjorde noget ved deres eget efterspørgselsproblem og ikke blot koncentrerede sig om udbuddet og exportørlandene. Samtidig havde den en væsentlig funktion i forhold til det interne politiske liv og den ideologiske "kamp mod kriminaliteten" som udtryk for regeringens høje moralske standard. Der er næppe tvivl om, at den amerikanske ideologi og terminologi har spredt sig til - og tildels er blevet påtrykt - omverdenen som led i den amerikanske verdensdominans (se Fjær og Jetsu i denne bog). Der er klare paraleller i sprogbrugen og i de anvendte teknikker. De afholdte træningskurser og det internationale tryk har selvsagt udøvet en ikke ubetydelig virkning. Men de har samtidig i mange europæiske lande haft modstykker og er faldet i god jord i kraft af kombinationen af kontrolpolitiske tiltag og moralsk-ideologiske felttog. Den svenske publikation "Vi ger oss aldrig" (1991) er et klart eksempel på direkte paraleller i de ideologiske præsentationer. På det praktiske plan har også politi-strategier og daglig praksis vist klare paraleller til de amerikanske forbilleder. Det gælder således det danske politi's indsats på Vesterbro, "Operation Vesterbro", der indebar en massiv politimæssig indsats for at reducere narkotikamarkedet væsentligt ved at gøre handelen så besværlig som muligt for både pushere og kunder. Den rettede sig især mod de særligt "belastede områder" på Vesterbro i København og søgte at bremse handel og brug, men resulterede i flere sager imod brugere end imod (små)forhandlere, medens indsatsen for via brugere og småhandlere at gå længere op i kæden blev nedprioriteret. Vesterbro-aktionen har klare paraleller til den svenske indsats mod gade-langningen og til tilsvarende indsatser på gadeplan i Hamburg (Alpheis 1993), London og USA. "Low level policing" sigtende imod at vanskeliggøre kontakten mellem udbyder og efterspørger er blevet et væsentligt supplement til og i et vist omfang erstatning for - de afgørende slag mod bagmændene og de store narkogangstere. Samtidig med, at disse former for politiaktioner har bredt sig på international basis, har de på det nationale plan bidraget til at skabe fornyet legitimitet for politiet, der ellers måtte se sig udsat for en stadigt voksende kritik pga. manglende effektivitet på udbudsiden. Ved at omdefinere opgaven - i hvert fald for dele af politiet - fra at gå efter bagmænd og storgrosserere i narkotika til at forstyrre de lokale markeder, opnåede man dels at blive synlig på en ny måde, dels at vinde sympati hos de lokale beboere, hvis kvarterer og levevilkår var blevet elendiggjort af den voksende gadehandel og de ubehagelige

113

virkninger af "open drug scenes", (f.eks. i form af bortkastede nåle og sprøjter på børnenes legepladser og aggressiv markedsføring fra narkoprostituerede). Således må "Operation Vesterbro" i København i nogen grad ses som resultat af voksende massiv kritik af forholdene i nærheden af byens Hovedbanegård og de der placerede turisthoteller. Det var dog massive underskriftsindsamlinger blandt beboerne i kvarteret og senere tendenser til privat "retshåndhævelse" over for forhandlere i kvarteret (især af Gambiansk oprindelse), der var kraftigst medvirkende til beslutningen om at igangsætte aktionen, styrket af to ugers TVreportager fra kvarteret i søndagenes "prime time". De synlige "drug scenes" - uanset hvor de findes - repræsenterer i sig selv en udfordring til ordensmagten, og det kan næppe alene betragtes som udslag af småborgerlig pænhed, når beboere i kvartererne gerne vil undgå urene sprøjter og kanyler i deres bomiljø, eller at blive udsat for trusler og aggressive tilnærmelser. Københavns politis narko-strategi på Vesterbro kan imidlertid samtidig ses som tydeligt inspireret af amerikanske mønstre. I publikationen Københavns Politis Narkotika-Strategi 90 (Sept. 1991, v/Jørgen Sperling og Sylvest Pedersen) omtales således direkte (s. 45 ff.) indsatsen i Tampa, Florida ("OUAD = Quick Uniformed Attack on Drugs") som en stor succes og der henvises afslutningsvis til "udenlandske politiaktioner af lignende karakter". Det er således næppe urimeligt at tale om spredning af kontrolmodeller både på det praktiske og det ideologiske plan. Men denne spredning er ikke blot udtryk for "påtryk" udefra, men har fundet et beredvilligt publikum hos politifolk, præget af voksende frustrationer over den manglende effektivitet af indsatsen over for "bagmændene". Politiets efterfølgende aktion på Christiania - der ikke kan siges at ligge centralt eller være specielt synlig for ikke interesserede - overgår derimod nogen af de udenlandske forbilleder mht. massivitet og anvendte metoder. Betjente forklædt som murere, hashhandlere eller (i et tilfælde) som invalid i rullestol foretog kraftige og voldeligt prægede anholdelser med efterfølgende nedværdigende behandling af de anholdte. Christianitterne gik til modstand med stenkast og andre intifada-lignende aktionsformer. Også kvarterets beboere protesterede mod politiindsatsens voldsomhed. I Christianias omegn drev tåregassen gennem gaderne og busserne måtte ændre rute, når konfrontationerne mellem Christianitter og politi var på deres højeste. Den form, politiindsatsen her fik, kan ikke være inspireret primært af udenlandske

114

forbilleder, men må ses som en eskalerende konfrontation mellem to subkulturer: Christianitterne (måske tildels misrepræsenteret af hashpushere med klare økonomiske interesser i at bevare deres særdeles lukrative marked) og politiets uropatrulje. Et andet eksempel på spredning af kontrol via internationale kanaler er den medio 1993 vedtagne danske kriminalisering af stoffet "khat", efter pres fra Norge og Sverige. Stoffet er ikke med på de internationale lister over forbudte/regulerede misbrugsstoffer, men i solidaritet med nabolandene har Danmark besluttet et forbud. Dette rammer især i Danmark boende somaliere, der bruger khat nærmest som danskere bruger øl - dvs. ind imellem for meget og mere end man har råd til.

Effektivitet kontra retssikkerhed Hverken i den nationale danske situation eller på internationalt plan kan der være tvivl om, at indsatsen på narkotikaområdet har haft omkostninger for retssikkerheden. Flere forfattere (se f.eks. Morén) har påpeget de retsikkerhedsmæssige betænkeligheder ved forsvarets svækkede stilling i narkotikasager på internationalt plan. Manglen på parlamentarisk kontrol indebærer også i sig selv risiko for, at den retlige regulering kommer til kort i forhold til effektivitetstænkningen, bl.a. fordi lovreguleringen altid kommer bagefter, når mønstrene er indarbejdet. Desuden er der ingen sikkerhed for, at det bliver de lande, der har den højeste retssikkerhedsmæssige standard, der kommer til at lægge niveauet. På f.eks. datasikkerhedsområdet synes der at være risiko for det modsatte. Hertil kommer igen risikoen for overførsel af kontrolmodeller fra de mest repressive systemer til de mindre repressive (kravet om "international solidaritet" går altid på, at de mindre repressive skal indrette sig efter de mere repressive- ikke omvendt). Spredningen af amerikanske mønstre vil i så henseende være en katastrofe for f.eks. de skandinaviske retssystemer, selvom USA traditionelt anses for at give extreme retssikkerhedsgarantier, bl.a. i sin forfatning. (Disse garantier synes dog mere at gælde for de bedrebemidlede end for f.eks. de socialt og mentalt svageste, jfr. henrettelserne af børn og åndssvage i USA, se iøvrigt nærmere Wisotsky 1993). På det nationale danske plan har debatten omkring retssikkerheden i narkotikasager raset længe. Overtagelsen af internationale mønstre har dog lejlighedsvis været hæmmet af en kritisk opposition, der har haft held til bl.a. at få forbudt anvendelsen af såkaldt anonyme vidner

115

og til at få anvendelsen af agents provocateurs reguleret så kraftigt, at denne efterforskningsmetode er blevet væsentligt reduceret. Men det danske parlament har i lige så ringe grad som andre europæiske parlamenter været orienteret, endsige rådspurgt omkring udviklingen i det internationale politisamarbejde (Koch 1992). Med hensyn til effektiviteten foreligger der et problem, der i væsentlig grad burde gøres til genstand for internationalt forskningssamarbejde. Politiet henviser gentagne gange til store beslaglæggelser af illegale stoffer - i de senere år ikke mindst hash, men i langt mindre grad kokain. Medens antallet af sager i Danmark efter lov om euforiserende stoffer (dvs. de mindre grove, dem med en strafferamme under 2 år) i de senere år er steget stejlt, er antallet af sager efter "profparagrafferne" (Strfl. s §§ 191 og 191a) stagneret eller ligefrem faldet. Dette stiller politiet over for et troværdighedsproblem - eller i hvert fald et strategi-forklaringsproblem. Politiet har imidlertid i Danmark adskillige gange i de senere år erkendt, at kun en mindre del af de importerede stoffer beslaglægges af politiet. Trods en kraftig øgning af indsatsen over for hash-importen med spektakulært store og gentagne beslag, synes markederne stadig uden grænser. Og trods adskillige avisopslag om nyttigheden af internationalt samarbejde som baggrund for beslaglæggelser af store mængder heroin fra Østlandene, synes gaderne at flyde af rigeligt og potent stof. Det internationale samarbejde kan meget vel være effektfuldt i den betydning, at det fører til beslaglæggelser af store mængder stof og retsforfølgning af en del af forhandlerne. De seneste danske oplysninger (Pol. 12/9 1993) peger i retning af, at de tidligere tiders halvamatører blandt importører og forhandlere er ved at blive afløst af velorganiserede udenlandske, såkaldt "etniske grupper" med mere professionelt tilsnit. Denne udvikling er beskrevet for Englands vedkommende af Dorn et al. (1992) og kan meget vel være en konsekvens af politistrategier, der for at opnå spektakulære resultater er nødt til at gå efter lettere tilgængeligt bytte. Effektfuldheden i så henseende modsvares af en professionalisering, der på længere sigt må betyde reduceret effektivitet. Problemet er således,hvordan effektivitetsmålene fastsættes og hvem der definerer problemerne. Den medieorienterede, resultat- og legitimitetssøgende strategi kan således på længere sigt virke mod den hensigt at holde de samlede omkostninger ved narkotika"problemet" på et rimeligt niveau. Men det internationale fællesskab bag politiarbejdet, der holder strategi- og politikovervejelser inden for lukkede cirkler, forhindrer en bredere offentlig debat om målsætningerne. På denne baggrund er det forståeligt, hvis resultatet bliver en polarisering mellem

116

den sensations-søgende politilinie på den ene side og en ensidig legaliseringsfilosofi på den anden. Den internationale legaliseringsdebat kommer herved til at medvirke til at fastlåse parterne i drastiske alteller-intet standpunkter. Modstanden mod den ensidige focussering i det internationale håndhævelses-arbejde på de mest drastiske og radikale metoder risikerer hermed at blive lige så lidt bevægelig som den kritiserede politistrategi.

Referenser Alpheis, Hannes (1994): The Drug Scene in Hamburg - Public Measures and Reactions. I: Dorn, Jepsen & Savona (eds) (1994): "Euro-Narc" (under publikation). Dorn, Nicholas, Karim Murji & Nigel South (1992): Traffickers – Drug Markets and Law Enforcement. London. Jepsen, Jørgen (1985): Moral Panics and the Spread of Control Models in Europe. Paper presented at Annual Conference of European Group for the Study of Deviance and Social Control, Madrid. Jepsen, Jørgen (1992): International narkotikakontrol. I: Social Kritik, Tidsskrift for social analyse & debat, nr. 22/23, 54-63. København. Koch, Ida (1992): "Stemplet fortroligt". I: Social Kritik, Tidsskrift for social analyse & debat, nr. 22/23, 72-83. København. Reuter, Peter (1992): The Hawks Ascendant: The punitive trend of American drug policy. I: Dædalus, J. of the Am. Academy of Arts and Sciences, Vol. 121, No. 3, Summer, 15-52. Scherer, Sebastian (1979): Law-making in a state of siege: Some Regularities in the Legislative Response to Political Violence. I: Working Papers in European Criminology, No. 1. Wien 1979, European Group for the Study of Deviance and Social Control. Tham, Henrik (1992): Narkotikakontroll som nationellt projekt. I: Nordisk Alkoholtidskrift (NAT), nr. 2, 86-97. "Vi ger oss aldrig" (1991): Rapport från Regeringens aktionsgrupp mot Narkotika. Stockholm 1991. Wisotsky, Steven (1989): Recent Developments in the U.S. War on Drugs. I: Albrecht & van Kalmthout (eds) (1989): Drug Policies in Western Europe. Max Planck Institut. Freiburg.

117

Wisotsky, Steven (1993): Zero Tolerance, zero freedom; A report on the current situation in the US war on drugs. I: DiezRipollez, J-L & Laurenzo Copello (eds) (1993): La actual politica criminal sobre drogas. Una perspective comparada. Valencia 1993, 381-460.

118

NOTER 1. Se: Ida Koch : "Stemplet fortroligt". I: Social Kritik, nr. 22/23, 1992, s. 73-84 2. Noget tilsvarende gælder forøvrigt inden for narkkotikakontrollen på nationalt dansk niveau, f.eks. m ht. brugen af telefon- og rumaflytning samt agenter, der først blev anvendt af poltiet helt på egen hånd, derpå blev underkastet en begrænset domstolskontrol og endelig blev lovreguleret (i 1985/86). 3. Se Sebastian Scherer (1979): Law-making in a state of siege: Some Regularities in the Legislative Response to Political Violence. I: Working Papers in European Criminology, No.1. (Wien 1979, European Group for the Study of Deviance and Social Control). 4. Jørgen Jepsen (1985): Moral Panics and the Spread of Control Models in Europe. Paper presented at Annual Conference of European Group for the Study of Deviance and Social Control, Madrid. 5. Henrik Tham (1992): Narkotikakontroll som nationellt projekt. I: NAT. nr. 2, 1992 ss. 86-97) 6. Se Steven Wisotsky (1989): Recent Developments in the U.S. war on drugs. I: Drug Policies in Western Europe,(Albrecht & van Kalmthout, eds), Max Planck Institut, Freiburg og samme (1993): Zero Tolerance, zero freedom; A report on the current situation in the US war on drugs. I: La actual politica criminal sobre drogas. Una perspective comparada (J-L Diez-Ripollez & Laurenzo Copello, eds) (Valencia, 1993, s. 381-460) 7. Se Peter Reuter: The Hawks Ascendant: The punitive trend of American drug policy. S. 15-52 i: Dædalus, J. of the Am. Academy of Arts and Sciences, Vol. 121. no 3, Summer 1992 8. "Vi ger oss aldrig".Rapport från Regeringens aktionsgrupp mot Narkotika (Stockholm, 1991) 9. (følger) 10. Se Alpheis, Hannes, i "Euro-Narc" (Dorn, Jepsen & Savona, Eds, under publikation) 11. Lau Laursen (1992): Sammenhold på afveje (NAT, 1992, s. ??). 12. Se ovfr. note 6 samt Wisotskys literaturlister. 13. George Estievenart (personlig kommunikation). Se iøvrigt G.E.: An overview of the EEC efforts to combat narcotic drugs. Paper delivered

119

at the International Conference on Drugs and Crime, University of Hull, 5. July 1993 (under publication).

120

Kokain i Sydamerika - en historisk, politisk och social bakgrund Stig Helling Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) Postbox 27302, S-102 54 Stockholm, Sverige

Legal och illegal narkotikaproduktion Många områden i världen har möjligheter att odla växter som innehåller narkotiskt verksamma ämnen, men det sker endast i ett begränsat antal länder. En del av dessa producerar narkotikan legalt, i enlighet med internationella överenskommelser, för farmakologisk industri. Från de länder, t.ex. Indien och Turkiet, som producerar legal narkotika, kommer ett förhållandevis litet spill ut på den illegala marknaden. Missbrukarna i Västeuropa och USA får huvudsakligen sin narkotika från länder som enligt internationell rätt inte har tillåtelse att producera och exportera denna. I dessa länder har narkotikabruk ofta varit en del av kulturmönstret sedan århundraden. Merparten av världens narkotiska växter kommer från u-länder, medan de syntetiska drogerna huvudsakligen tillverkas i i-länderna. I några av u-länderna brukas narkotikan i sin naturliga form, men när den exporteras har den i regel förädlats och blivit starkare. De syntetiska drogerna har ofta först fungerat som läkemedel innan deras rusgivande egenskaper upptäcktes. Dagens internationella narkotikahandel har till stor del fått sin prägel av koloniala förhållanden som rått mellan Västeuropa och länder i den tredje världen. Utvecklingen i Gyllene triangeln, t.ex., kan ses som en direkt fortsättning på den brittiska politiken gentemot Kina och angränsande länder under 1700- och 1800-talen. Det viktigaste inslaget i denna politik var den opiumhandel som Kina tvingades medverka i och som bidrog till att landet blev offer för ett omfattande missbruk som varade ända fram till revolutionen år 1949. Kinesiska

121

syndikat har fortfarande ett starkt grepp om dagens narkotikahantering i denna del av världen. Men basen för verksamheten ligger nu i Hongkong och Bangkok och de främsta leverantörerna är fattiga bönder i Gyllene triangeln. Det är vanligt att man i narkotikasammanhang delar in berörda länder i bestämda kategorier såsom producentländer, transitländer och mottagarländer. Denna bild är fortfarande giltig men vissa reservationer kan göras: länder som förr varit rena producenter eller fungerat som transitområden har fått egna missbruksproblem. Länder som varit utpräglade transitområden eller mottagare har börjat med egen produktion. Ett exempel på detta är Pakistan som är en av världens största opiumproducenter och som fram till år 1981 bara hade några få egna heroinmissbrukare. Nu räknar man med att det finns mellan 50 000100 000. Än mer alarmerande har utvecklingen varit i Thailand som idag räknar med minst en halv miljon heroinmissbrukare. Överhuvudtaget har u-länderna fått ökade narkotikaproblem. Missbruk av starkare mer förädlad narkotika har blivit vanligare. Detsamma gäller för syntetiska preparat som härstammar från legala fabriker i Västeuropa och som sedan förts ut på den illegala u-landsmarknaden. Trots att narkotikahandeln är en införlivad del av dagens internationella ekonomiska ordning är det svårt att på ett tillfredsställande sätt kartlägga den. Narkotika köps och säljs inte på någon officiell varubörs och narkotikahandlarna publicerar inga årsrapporter. Allmänt kan sägas att om det föreligger en marknad för en produkt så finns där också leverantörer av denna produkt. Denna lag gäller även för narkotika. Men leverantörerna är inte vilka som helst. Tre faktorer som gynnar illegal narkotikaproduktion i ett land är: - politisk instabilitet - bristande central politisk kontroll, etnisk splittring, hög grad av korruption, statskupper m m. - monokultur - dvs ekonomins beroende av en eller mycket få produkter, som innebär en extrem sårbarhet då priserna på världsmarknaden starkt kan fluktuera. Vid långvarig lågkonjunktur kan de narkotiska produkterna komma att betraktas som enda tänkbara alternativ.

122

- en inhemsk tradition av drogbruk. Vissa kulturer har i högre grad nyttjat narkotiska ämnen än t.ex. de västerländska i såväl medicinska som rituella sammanhang.

Kokain från Sydamerika Kokain kommer från norra delen av Sydamerika. Kokan, råvaran, brukar förknippas med Inkariket, det imperium som växte sig starkt under 1300- och 1400-talen. Men kokan har odlats långt tillbaka i förhistorisk tid och var en gång spridd över hela kontinenten. Sedan Inkarikets dagar har kokaodlingarna haft sitt centrum på Andernas östra sluttningar i Peru och Bolivia. De spanska erövrarna var till en början fientligt inställda till kokan. Kyrkliga påbud likställde kokabruket med avgudadyrkan och ville helt förbjuda kokabruket. Men en intressekonflikt uppstod mellan den andliga och världsliga makten. De profana kolonialisterna hade upptäckt att de kunde pressa indianerna till allt högre arbetsinsatser på plantager och i gruvor om de fick koka. Därför blev kokan snabbt en efterfrågad produkt och spanjorerna började investera i kokaplantager. Kyrkan löste dilemmat genom att tillåta kokaodling men förbjuda kokabruk i samband med religiösa ceremonier. Kokabruket förblev länge ett sydamerikanskt fenomen. När europeiska kemister vid 1800-talets mitt lyckades extrahera den verksamma alkaloiden, kokain, ur kokaplantan fick drogen betydelse i medicinska sammanhang även utanför Sydamerika. Det uppstod också ett missbruk i vissa kretsar, främst bland konstnärer och bohemer i Europa och Nordamerika. Men det var först i samband med den stora kokainvågen i USA i slutet av 1970-talet som den illegala kokainhanteringen blev en industri av globala mått. Flera länder i Sydamerika är involverade i kokahanteringen. De överlägset största kokaproducenterna är Peru och Bolivia. Colombia har även betydande kokaodlingar men är framför allt det land som organiserar den internationella kokainhandeln.

Bolivia Bolivia var liksom de flesta latinamerikanska länder en spansk koloni fram till 1820-talet. Frigörelsen från spanjorerna innebar inte någon radikal förändring för den indianska befolkningen. Ett litet antal familjer, lierade med militären, fyllde det maktvacuum som uppstod när kolonialmakten försvann.

123

Bolivias historia har kännetecknats av blodiga miltärkupper och revolter. Från frigörelsen fram till nu har närmare 190 maktskiften ägt rum som ett resultat av statskupper och andra icke författningsenliga omvälvningar. Tenn var fram till 1980-talet den viktigaste basen i Bolivias ekonomi. Fram till år 1952 kontrollerades Bolivias tenngruvor av ett litet antal familjer, som genom sin rikedom även innehade den politiska makten. Vinsterna från gruvnäringen investerades i utlandet medan den egna befolkningen levde under miserabla förhållanden. De sociala spänningarna ledde slutligen fram till en resning i april 1952. Denna blev inledningen till den hittills enda verkliga revolutionen i Sydamerika. Revolutionen år 1952 har i hög grad präglat Bolivias moderna historia. De mest konkreta resultaten blev nationalisering av gruvindustrin samt en påbörjad jordreform. På grund av inre splittring och stormaktsinblandning ebbade många av reformerna ut och politiken vreds åter åt höger och traditionell kuppmentalitet. Den senaste militärkuppen som genomfördes år 1980 under general Meza kallades "kokainkuppen", eftersom de ledande i juntan ansågs vara djupt inblandade i landets narkotikahandel. Efter påtryckningar, bl.a. från USA, tvingades dock general Meza att ett par år senare avgå och utlysa allmänna val. Sedan 1982 har Bolivia både ett demokratiskt valt parlament och en demokratiskt vald president. I Bolivia finns två stora kokaproducerande områden, det ena är Alto Beni, som ligger nordväst om La Paz, det andra är Chapare, som ligger på låglandet mellan Cochamba och Santa Cruz. I Alto Beni är klimatet subtropiskt och odlingarna ligger på bergssluttningarna mellan 1 000- 2 000 meter över havet. Här odlas den koka som bäst lämpar sig för tuggning, dvs. för inhemskt bruk. Chapare ligger i den tropiska djungeln. Den koka som odlas här kallas för Coca Huanaco och är den bäst lämpade för kokainframställning. Bolivia är världens näst största kokaproducent och förser ungefär 30 procent av världsmarknaden med kokain. Försiktiga beräkningar säger att cirka 50 000 hektar mark upptogs av kokaodlingarna år 1991 som gav en kokaskörd på omkring 80 000 ton. Uppskattningsvis 60 000-70 000 familjer eller omkring 300 000-500 000 personer är beroende av kokaindustrin för sitt levebröd. I Bolivia överstiger värdet av kokaexporten all annan export. Den officiella exporten uppgår till omkring 600 miljoner dollar per år, kokan beräknas överstiga det dubbla.

124

Peru I Peru liksom i Bolivia blev frigörelsen från Spanien inte av avgörande betydelse för befolkningen. En liten överklass, lierad med nordamerikanskt kapital, har styrt landet under större delen av detta sekel. Militären har dock inte varit odelat konservativ. År 1968 genomförde general Velasco en militärkupp som hade en markant folklig och nationell inriktning. Detta resulterade bl.a. i nationaliseringar av nordamerikanska oljebolag och fiskeflottor. På några få år krossades dessutom den gamla jordägarstrukturen. Liksom i Bolivia väckte revolutionen förhoppningar hos de fattiga, men problemen hopade sig snart. Starka spänningar uppstod mellan olika intressenter och ekonomin gick starkt tillbaka på grund av fallande världsmarknadspriser på landets exportvaror. Då militärjuntan inte ansåg sig kunna hantera det kritiska läget överlämnades makten åt ett demokratiskt valt parlament år 1980. De presidenter som valts sedan dess, Alan Garcia och Alberto Fujimori, har utsatts för svåra påtryckningar både från radikalt och konservativt håll. Fujimori har dessutom partiellt upplöst parlamentet och infört presidentstyre. Peru är världens största kokaproducent med cirka 60 procent av världsmarknaden. Den mesta och bästa kokan växer i den 400 km långa Huallaga-dalen. Även kring staden Cusco finns stora odlingar som delvis är lagliga, men det mesta odlas illegalt för den internationella narkotikamarknaden. Ett viktigt centrum är den lilla staden Tingo Maria, "den vita staden", belägen där Anderna möter Amazonas. I Peru omfattade kokaodlingarna år 1991 omkring 120 000 hektar vilket gav en kokaskörd på cirka 200 000 ton. En mindre del av skörden konsumeras på traditionellt vis av den egna befolkningen, den större delen omvandlades till kokain (kokainhydroklorid) som gick på export. Mellan 300 000 - 400 000 människor får sin utkomst från kokahanteringen i Peru.

Colombia Colombia är den internationella kokainindustrins centrum. Hit kommer det mesta av den koka som odlas i Peru och Bolivia. Landet har dessutom egna kokaodlingar fast i mindre omfattning. De colombianska kokainlaborationerna har kapacitet att försörja hela de nordamerikanska och europeiska marknaderna med kokain. Colombia har

125

dessutom varit en stor marijuanaexportör med marknader i både Sydoch Nordamerika. Colombias starka position inom den amerikanska narkotikahanteringen är både geografiskt och inrikespolitiskt betingad. De många åren av inbördeskrig under 1900-talet har haft en demoraliserande inverkan på samhället och korruptionen är mycket utbredd. Det är inte sällsynt att höga politiker, militärer och ämbetsmän är inblandade i narkotikahandeln. Den lag som idag styr moralen har av en oppositionspolitiker betecknats som "Metallernas lag": Silver eller bly - mutas eller skjutas! Geografiskt gynnas Colombia av sitt läge mellan de två amerikanska kontinenterna. Landet är ett centrum för båt- och flygtrafik mellan USA och Sydamerika. Dessutom är Colombia det enda land som har kust både vid Karibiska havet och Atlanten.

Kokainhandelns organisatörer Som alla andra industrier har kokainet sina företagare och organisatörer. Kokainhandeln sköts till stor del av den colombianska narkotikamaffian, eller narcos, som den kallas i Latinamerika. Den var länge identisk med den sk Mendellinkartellen. Under senare år har även en kokainkartell vuxit fram i staden Cali. Dessa karteller samarbetar och styrs av några mäktiga familjer av vilka Ochoas, Lehders och Escobar är de mest ryktbara. En allmän uppfattning är att dessa grupper kontrollerar ett väldigt nätverk av kokainodlande bönder, uppköpare, kokainframställare, smugglare, distributörer och langare. Vid sidan av de stora välorganiserade syndikaten finns enskilda grupper som bedriver handel i mindre skala. Allmänt kan sägas att allt fler människor i Sydamerika blivit beroende av kokainet för sitt levebröd under 1980-talet. De kokaindollar som cirkulerar i producentländerna är dock bara en bråkdel av de totala inkomsterna från kokainförsäljningen. Det mesta av inkomsterna stoppas undan i banker i Karibien, USA och Västeuropa. Av de pengar som återgått till hemlandet har det mesta slösats på lyxkonsumtion som hus, bilar, kläder eller skrytprojekt som fotbollsplaner eller jippon i slumområdena. Men bilden är inte entydig. På senare tid har colombianska narcos investerat alltmer i jordbruk, fast egendom och inhemsk industri, en utveckling som bidrar till att landets ekonomi blir alltmer beroende av kokainekonomin. Trots att kokahanteringen till stor del organiseras av den colombianska maffian har den haft mindre avgörande betydelse för den colombians-

126

ka ekonomin än för de nationella ekonomierna i Peru och Bolivia. Detta beror delvis på att de colombianska exportprodukterna betalats bättre än grannländernas och att betydligt färre människor är involverade i kokahanteringen, eftersom Colombia inte är något odlingsland av betydelse. Utvecklingen i Peru och Bolivia stod och föll tidigare med den internationella marknadens efterfrågan på några få varor som koppar, tenn, fisk och vissa jordbruksprodukter. Efter 1980-talets mitt har de i motsvarande grad varit beroende av kokan. Ju mer råvarupriserna fallit på de traditionella varorna desto mer har kokaindustrin fått fungera som säkerhetsnät och kompensation. Den har gett sysselsättning och inkomster åt många av landets utblottade bönder, gruvarbetare och andra. I sin tur har detta lett till att opinionen i dessa länder har föga förståelse för omvärldens krav på att kokaodlingarna skall utplånas. Bolivia är förmodligen det land som är mest beroende av inkomsterna från kokan. Dess ekonomi har i stigande utsträckning varit knuten till kokainindustrin alltsedan den i början av 1980-talet av högt uppsatta politiker betecknades som "landets utan jämförelse viktigaste näringsgren" och viktigaste källa för utländska valutainkomster. I Peru kompliceras bilden av den hårdföra gerillan, Sendero Luminoso, vars roll inom narkotikahandeln är oklar. Från att till en början ha motarbetat den förekommer allt oftare uppgifter om att gerillan accepterar handeln på villkor att den får del av vinsten - ett mönster som känns igen från andra narkotikaproducerande områden. Det faktum att kokan ger exportinkomster behöver inte betyda att den är till godo för landet. Kokahandeln har på ett allvarligt sätt snedvridit ekonomierna i de berörda länderna. Den har främjat korruption, smuggling, snabba klipp, spekulation och mycket annat som hämmar en sund ekonomisk utveckling. Kokahandeln bidrar till att landets näringsliv förvrids och att inte bara unga arbetslösa söker sig till kokaindustrin utan även yrkesgrupper som lärare, ingenjörer m.fl. i hopp om att få bättre betalda jobb. Traditionella grödor överges och försvinner från marknaden och måste därför importeras. Som en konsekvens av detta upphör det normala samhällslivet att fungera i många regioner.

USA Förenta staterna har länge spelat en betydelsefull roll i bekämpningen av narkotika i Sydamerika. Kampen har främst yttrat sig i ekonomiska påtryckningar samt militärt bistånd i form av utrustning, rådgivare och

127

ibland militära förband. Efter den sk kokainkuppen i Bolivia år 1980 då ledande generaler ansågs vara inblandade i kokainhandeln skar USA av nästan allt bistånd till Bolivia. Det återupptogs efter det demokratiska presidentvalet två år senare. Operation Masugn år 1986, då omkring 160 amerikanska soldater släpptes ner i Bolivias djungler för att leta efter kokainlaboratorier, är det mest spekulära militära ingreppet hittills från USAs sida. Soldaterna återvände efter fyra månader, men instruktörer från USAs armé stannade kvar för att samarbeta med Bolivias narkotikapolis. Den amerikanska militära närvaron i Latinamerika har emellertid väckt ont blod i många kretsar, varför USA numera nöjer sig med att ge indirekt stöd i kampen mot narkotikan. T.ex. när president Barco i Colombia gick till offensiv mot narkotikakartellerna år 1989 stöddes denna med 65 miljoner dollar från USAs sida. Sedan år 1986 har kongressen bestämt, att presidenten inför kongressen varje år skall garantera att narkotikaproducerande länder samarbetar med USA då det gäller kontrollen av handeln med narkotika. Länder, som inte är samarbetsvilliga, förlorar kongressens godkännande och utsätts för bestraffningar: under det första året skärs det amerikanska biståndet ner till hälften av det tidigare. Om inte landet ändrar inställning skärs biståndet ner helt och hållet. USA:s representanter i Världsbanken och flera regionala utvecklingsbanker har fått order om att rösta mot krediter till sådana länder, och handelssanktioner kan också införas. Samarbetet mellan de båda amerikanska kontinenterna i kokainfrågan har utmärkts av goda ambitioner men i praktiken urvattnade avtal eller avtal som ej hållits. De ansvariga politikerna i producentländerna har mött hård intern kritik för "sina eftergifter" mot grannen i norr. Kritiken har inte bara kommit från kokaodlande bönder och deras intresseorganisationer utan även från nationalistiska och anti-imperialistiska kretsar i dessa länder. Man menar bl.a. att USA bara ser till sina egna intressen och inte är berett att ge producentländerna en tillräcklig kompensation för det inkomstbortfall som följer av en minskad kokainproduktion. På 1990-talet har vissa framsteg i samarbetet mot narkotikan gjorts genom ett par viktiga toppmöten mellan ledande politiker för de berörda länderna. Det första mötet ägde rum i staden Cartagena i Colombia år 1990 då president Bush överlade med presidenterna för Peru, Bolivia och Colombia. I det 12-sidiga dokumentet som undertecknades efter mötet utfäste sig USA att öppna den amerikanska marknaden för produkter som ersätter kokan. I februari 1992 ägde ett nytt toppmöte rum där även presidenterna för Venezuela, Equador och

128

Mexico deltog, eftersom dessa länder är viktiga transitområden för kokainets väg till Nordamerika.

129

Vedlegg: Internasjonale narkotikapolitiske samarbeidsorganer Oversikten som følger er svært skjematisk. Den bygger i hovedsak på en rapport utarbeidet av Nordisk kontaktmannsorgan for narkotikaspørsmål (Nordnark 1993:2) hvor en vil finne en mer utfyllende beskrivelse av de enkelte internasjonale samarbeidsorganer.

Verdensomspennendene organisasjoner FN Konvensjonene Store deler av det verdensomspennende narkotikasamarbeidet skjer gjennom FN. Basisen i FNs engasjement mot narkotika bygger på følgende tre konvensjoner: Single Convention on Narcotic Drugs ble vedtatt i 1961 og trådte i kraft i 1964. Single convention omfatter narkotiske stoffer som har sin opprinnelse i vekster. Konvensjonen gir regler for hvordan de narkotiske stoffene skal kontrolleres. Convention on Psychotropic Drugs fra 1971 gir regelverk for kontroll av syntetiske og hallusinugene stoffer. Konvensjonen trådde i kraft i 1976. Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances skriver seg fra 1988 og omhandler den internasjonale narkotikahandelen, pengetransaksjoner i den forbindelse, såkalt hvitvasking av penger og handel med kjemiske substanser som brukes i framstilling av narkotika.

130

FN-organer Innen FN-systemet finner vi en rekke organer som behandler narkotikaspørsmål: Den mest prestisjetunge er selvsagt FNs Generalforsamling hvor alle medlemslandene er representert. Vedtak i FNs generalforsamling er imidlertid ikke bindende for medlemslandene, men har status som anbefalinger (rekomandasjoner). I februar 1990 ble det avholdt en spesialsesjon om narkotika i FNs generalforsamling. ECOSOC (Economic and Social Council) har 54 medlemmer som utpekes av Generalforsamlingen. ECOSOC koordinerer FNs økonomiske, sosiale og humanitære virksomhet. International Narcotic Control Board (INCB) er et ekspertorgan bestående av 13 eksperter med personlig kompetanse. Ekspertene utpekes av ECOSOC. INCB følger den internasjonale narkotikasituasjonen og har tilsyn med FN-konvensjonenes kontrollbestemmelser. Commission on Narcotic Drugs (narkotikakommisjonen) består av 53 medlemmer som utpekes av ECOSOC etter et visst ruleringssystem. Kommisjonen følger utviklingen på narkotikafeltet, overvåker FNkonvensjonene knyttet til narkotika og fungerer som FNs policy organ når det gjelder kontrollpolitikk. Kommisjonen møtes årlig i Wien og vedtar anbefalinger til ECOSOC og Generalforsamlingen. Heads of National Drug Law Enforcement Agencies (HONLEA) hører inn under narkotikakommisjonen. HONLEA er regionale møter der en diskuterer politi- og tollvesenets arbeid i kampen mot narkotika. Alle medlemstatene kan delta i disse møtene. United Nations International Drug Control Programme (UNDCP) administrerer FNs narkotikafond. Siktemålet med narkotikafondet er å gi bidrag til land som ønsker å bekjempe produksjon og illegal handel med narkotika. World Health Organisation (WHO) har som oppgave å uttale seg om terapeutisk nytte og misbrukspotensiale til de ulike narkotiske substanser. WHO har igjen et Global programme on Aids, som overvåker aidssituasjonen og gir råd og bistand i den forbindelse. WHO har også etablert en egen virksomhet, Programme on Substance Abuse (PSA), som i tillegg til å forebygge narkotikamisbruk også har som oppgave å forebygge misbruk av alkohol og psykofarmaka.

131

International Labour Organization (ILO) har et samarbeidsprogram mellom myndigheter,arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner om rusmiddelproblemer i arbeidslivet. United Nations Educational Scientific and Cultural Organization (UNESCO) er innvolvert i arbeidet mot narkotika gjennom utdanningsprogram om helse, narkotika og aids. Også FN-organ som United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), United Nations Development Program (UNDP), United Nations Children's Fund (UNICEF), International Maritime Organization (IMO), International Civil Aviation Organization (ICAO) og Universal Post Union (UPU) har på en eller annen måte narkotika innen sine arbeidsfelt. Den såkalte DUBLIN-gruppen (1990) er en rådslagningsgruppe i spørsmål om bistand innom narkotikafeltet. Gruppen består ev EFlandene, Sverige, USA, Canada, Japan og Australia. Financial Action Task Force on money laundering (FATF) er en internasjonal arbeidsgruppe som har til oppgave å forhindre hvitvasking av penger.

EUROPA Det er også flere samarbeidsorganer mot narkotika på europeisk plan. De viktigste finner vi i regi av Europarådet og EF.

Europarådet Europarådets samarbeidsorgan mot narkotika er den såkalte Pompidou-gruppen (Co-operation Group to Combat Drug Abuse and Illicit Trafficking in Drugs). Pompidou-gruppen er tverrfaglig og tverrsektoriell. Pompidou-samarbeidet skjer dels på ministernivå, dels gjennom de såkalte "permanent correspondents" og dels gjennom ulike arbeidsgrupper.

EF

132

Det narkotikapolitiske samarbeidet innen EF er i liten grad regulert gjennom de vedtatte traktater og foregår derfor i hovedsak som et samarbeid medlemstatene i mellom. Det er imidlertid en del aktiviteter knyttet til narkotika i regi av såvel Ministerrådet som Kommisjonen. Ministerrådet har blant annet kommet med en del anbefalinger som omhandler ulike sider ved narkotikaproblemet. EF-kommisjonen er representert enten som medlem eller som observatør i de fleste internasjonale fora som har narkotika som arbeidsfelt. EF har imidlertid også etablert egne samabeidsorgan som har kampen mot narkotika som en viktig del av sitt arbeidsfelt. CELAD (European Committee to Combat Drugs) består av en koordinerende person fra hvert av medlemslandene. Motiveringen er å sikre en best mulig samordning av innsatsen mot narkotika innen EF og i medlemslandene. CELAD har blant annet utarbeidet en European Plan to Combat Drugs. Det er konkrete planer om et European Drugs Monitoring Centre (EDMC) hvis oppgave skal være å fungere som data- og kunnskapsbase for medlemslandene i ulike spørsmål som er relatert til narkotika. Det har imidlertid vært problemer med å finne den geografiske plasseringen av senteret slik at det er uklart når planen kan realiseres. TREVI (Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationales) består av EF-landenes innenriks- og justisministre og har som et av sine arbeidsområder "Grov kriminalitet og narkotikasmugling". Idéen om et Europol og en Europol Drug Unit er utviklet gjennom TREVIsamarbeidet. Siktemålet med etableringen av et Europol er å etablere et organ som kan yte en forsterkning av innsatsen mot narkotikakriminalitet og annen organisert kriminalitet. Schengen-avtalen er en overenskomst mellom Benelux-landene, Tyskland, Frankrike og Italia (Portugal, Spania og Hellas har observatørstatus) med henblikk på etablering av et indre marked. Avtalen regulerer reglene for gjennomføringen av et indre marked. Også INTERPOL (International Criminal Police Organization) og Customs Co-operation Council) CCC arbeider med narkotika.

NORDEN Nordisk kontaktmannsorgan for narkotikaspørsmål ble etablert i 1971. Som Pompidougruppen er Nordisk kontaktmannsorgan både tverrfaglig og tverrsektoriell. Hvert av de nordiske land utnevner en kontaktper-

133

son som leder en delegasjon på 3-4 personer i sentrale stillinger fra departementer og etater som har nasjonalt ansvar for narkotika (helsevesen, sosialvesen, politietaten, tolletaten). Nordisk kontaktmannsorgan for narkotikaspørsmål møtes regelmessig to ganger i året. Sekretariatet er plassert i Stockholm. Hensikten med Kontaktmannsorganet er å ha et nordisk forum for utveksling av informasjon og erfaringer. Det arrangeres også nordiske seminarer for ulike faggrupper. Innen rammene for det nordiske narkotikasamarbeidet er det også avholdt fire ministermøter med deltagelse fra de respektive lands justis-, helse- og/eller sosialministere. I fremtiden vil Nordisk kontaktmannsorgan for narkotikaspørsmål endre navn til Nordisk narkotikakomité. PTN (Nordisk Politi og Tollsamarbeid for å bekjempe narkotikakriminalitet) ble etablert i 1984. Gruppen består av representanter for det departement som er ansvarlig for politiet og lederne av de sentrale enheter innen politi- og tollvesen som har ansvar for å bekjempe narkorikakriminalitet. Gruppen treffes to ganger årlig. De viktigste oppgavene for PTN-samarbeidet er å analysere informasjon om smugling av narkotika til Norden, vurdere behovet for utplassering av fellesnordiske sambandsmenn utenfor Norden og utvikle rutiner for samordning av operative insatser. NAD (Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning, 1979) har som sin viktigste oppgave å initiere og koordinere nordiske forskningsprosjekter innen alkohol- og narkotikaområdet.

134

135

136

NAD-publikationer Nr 1

Arbetslöshet och bruk av rusmedel: Jyrki Jyrkämä. 1980. (NU A 1980:16)

Nr 2

Barns socialisation och alkohol: Rapport från ett nordiskt seminarium 3-5.9.1980 i Esbo, Finland. (NU B 1980:20)

Nr 3

Alkohol och ekonomi i Norden: Nordiskt seminarium i Vuoranta, Finland 1-2.9.1980. (NU B 1980:21)

Nr 4

Kriterier for førtidspension, især om "rusmedelbrugeres" stilling. Om betingelser og muligheder i Danmark: Asmund W.Born. NORD. 1981. (Upplagan är slut)

Nr 5

Förtidspensionering av missbrukare - från kriterier till beslut: Symposierapport. NORD. 1981. (Upplagan är slut)

Nr 6

Alkohol och drogforskning i Norden - viktiga forskningsområden. NORD. 1982.

Nr 7

Behandlingsforskning: Rapport från nordiskt samhällsvetenskapligt alkoholforskarmöte i Roskilde 31.8.-3.9.1982. NORD. 1983.

Nr 8

Kvinnoforskning kring alkohol och droger: Rapport från ett nordiskt forskarseminarium 1982. NORD. 1983. (Upplagan är slut)

Nr 9

Cannabis och medicinska skador - en nordisk värdering: Rapport av en nordisk medicinsk expertgrupp. Kort sammanfattning. NORD. 1984.

Nr 10

Cannabis och medicinska skador - en nordisk värdering: Huvudrapport av en nordisk medicinsk expertgrupp. NORD. 1984.

Nr 11

Kvinnors bruk av beroendeframkallande läkemedel: Rapport från ett nordiskt forskarmöte 1984. NORD. 1984.

Nr 12

Ungdomskulturer och uppsökande verksamhet: Rapport från ett nordiskt forskarseminarium 1985.

137

Nr 13

Kvinnor, alkohol och behandling: En nordisk antologi. Margaretha Järvinen & Annika Snare (red.). 1986. (Upplagan är slut)

Nr 14

Kvinnoforskning kring rusmedel 2: Rapport från ett nordiskt forskarseminarium 1986.

Nr 15

Alkoholbruk och dess konsekvenser: Rapport från det nordiska samhällsvetenskapliga forskarmötet 1986. Women, Alcohol, and Drugs in the Nordic Countries: Edited by Elina Haavio-Mannila. 1989. (Upplagan är slut)

Nr 16 Nr 17

Perspectives on Controlled Drinking: Edited by Fanny Duckert, Anja Koski-Jännes and Sten Rönnberg. 1989.

Nr 18

Alcohol in Developing Countries. Proceedings from a meeting: Edited by Johanna Maula, Maaria Lindblad and Christoffer Tigerstedt. 1990.

Nr 19

EG, alkohol och Norden. Seminarierapport. Red. Christoffer Tigerstedt. 1990.

Nr 20

Kön, rus och disciplin: en nordisk antologi. Red. Margaretha Järvinen och Pia Rosenqvist. 1991. (Upplagan är slut)

Nr 21

Social Problems around the Baltic Sea. Report from the Baltica Study. Eds. Jussi Simpura and Christoffer Tigerstedt. 1992. (Upplagan är slut)

Nr 22

Hemlöshet i Norden. Red. Margaretha Järvinen & Christoffer Tigerstedt. 1992.

Nr 23

Minor Tranquillizers in the Nordic Countries. Edited by Elianne Riska, Eckart Kühlhorn, Sturla Nordlund and Kirsten Thue Skinhøj. 1993.

Nr 24

Narkotikapolitik i internationellt perspektiv. Red. Astrid Skretting, Pia Rosenqvist och Jørgen Jepsen. 1993.

NAD-publikationerna kan beställas från NAD:s sekretariat: Annegatan 29 A 23, FIN-00100 Helsingfors, FINLAND Tel: +358-(9)0-6948082, 6949572; Telefax: 6949081

138

1..

See for example Reiner, R. The Politics of the Police, Brighton: Wheatsheaf. Also Brogden, M., Jefferson, T. and Walklate, S. 1988, Introducing Policework, London: Unwin Hyman.

2..

The exception here is white collar crime, such as financial irregularities, where certain comforts seem to be extended to many offenders, and punishment becomes less certain.

3..

Robert Reiner refers to 'moral street-sweeping', meaning the expanding historical task of controlling unemployed, socially marginal and minority groups in the public space: Reiner, R. 1992, 'Fin de siecle blues: policing postmodern society', inaugural lecture, London School of Economics, 7th May, (publication, if any, unknown).

4..

I am grateful to Svanaug Fjær for this use of the term.

5..

At present in Britain, more than half of those found in possession of an illegal drug are cautioned; most of these cases involve cannabis, and smaller amounts (according to Home Office statistics). For larger amounts, and for drugs such as ecstasy, cocaine or heroin, it rather 'touch and go' whether a caution will be given. There are also considerable regional variations in cautioning rates, though since the mid 1980s the general trend has been in the direction of more cautions.

6..

The Adam Smith Institute, a pro-privatisation 'think tank', provides favourable commentary on the possibilities: Thierer, A. 1992, Judgement Day: the case for alternative dispute resolution, London: ASI (Research) Ltd.

7..

Dorn, N. and South, N. 1990, 'Drug markets and law enforcement', British Journal of Criminology, Spring, 30, 2, 171-188.

8..

This idea is criticised in Dorn, N., Murji, K. and South, N. 1990, in: Reiner, R. and Cross, M. (eds) Beyond Law and Order, London: Macmillan.

9..

Sometimes, but by no means always or necessarily, these reservations about European law enforcement are accompanied by support for legalisation of the trade in drugs such as cannabis, and perhaps cocaine and other drugs.

10.. Reiner, R. 1985, The Politics of the Police, Sussex: Weatsheaf, page 114. 11.. This is a generalisation, to be sure. Some Nordic countries never adopted a welfare policing approach to drug users, whilst the Netherlands, in particular, did so rather ostentatiously. In southern Europe, Italy criminalised drug possession in 1990 (at least, in theory) and Spain came close to it in 1991.

139

12.. Interest in market principles crosses the political spectrum, with adherence to this new orthodoxy coming from the centre-right, centre and centre-left: for an example of the latter, see Davies, A. and Willman, J. 1991, What Next? Agencies, Departments and the Civil Service, London: Institute for Public Policy Research. 13.. For one typology of relationships between public and private policing, see South, N. 1988, 'Reconstructing Policing', in: Matthews, R. (ed), Privatising Criminal Justice, Sage. 14.. Johnson, L. 1992, The Rebirth of Private Policing, London: Routledge, page 202 (drawing upon Van Reenen, P. 1992, 'Policing Europe after 1992, cooperation and competition', European Affairs, 3, 2; 45-53, Summer).

140