Poder y Estado. Burocracia Pública

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TEMA 3: EL PODER Y EL ESTADO

A. El sistema estatal y la elite del Estado. Hay que distinguir entre dos conceptos de Estado: por un lado entendemos el Estado como comunidad, y por otro lado como organización: 1. Estado- organización: organización dotada de pluralidad de instituciones (ministerios, comisarías...) que disponen de distinto peso dentro del sistema estatal. Entramado gobierno- administración. 2. Estado- comunidad: conjunto de instituciones de carácter público- político. Hay una parte política y otra administrativa, pero hay una zona de conjunción muy difícil de definir: Ministros, altos cargos de la administración (aunque sean funcionarios).

También son de libre elección los puestos de gabinetes directores de sociedades, entes públicos, delegados del gobierno y subdelagados, embajadores, cúpula de la administración de justicia (fiscal del Estado...). Son en torno a 500 cargos designados por decreto, y por orden ministerial (del Ministro) sólo en la administración del Estado.

Entendemos que hay que analizar por separado las elites estatales y las elites sociales y ver las influencias de unas sobre otras. Si decimos que la elite del Estado

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está capacitada para influir sobre las elites no estatales un indicador de esto sería la presencia que pueden tener en las elites estatales determinados grupos sociales, como por ejemplo los empresarios que forman parte de un grupo de gobierno. Dahrendorf señala que hay una clase social que realmente domina en la AP, en la elite estatal, y ésta es la clase media (¡¡¡admitimos la existencia de clases sociales¡¡¡) por dos razones: por un lado están recibiendo una educación de calidad y por otro lado se produce una identificación cultural entre quienes pretenden acceder a la AP y el funcionario que los selecciona. Llegan a los cargos por meritaje. B. La politización de la Administración. El número elevado de cargos administrativos es ocupado por políticos. Politización de la estructura administrativa: proceso por el que determinados puestos de la AP quedan reservados a la libre designación, son puestos políticos (reservados al gobierno). Esto permite al gobierno tener un número de puestos para repartir a su clientela o a determinados componentes de alguna elite. Habría que distinguir: - puestos políticos - puestos profesionalizados Los altos cargos, en la estructura de un Ministerio serían: Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario, Secretario General, Secretario General Técnico y Director General. Son nombrados por el gobierno. Por debajo hay cargos que no son denominados altos cargos pero que son muy importantes y son el Subdirector general, embajadores... Hasta mayo del 97, que entra en vigor la LOFAGE, todos estos altos cargos son nombrados por el Gobierno (por Decreto) sin ninguna limitación y por criterios de confianza personal o política. Cuando se aprueba la LOFAGE la situación varía en algún aspecto y se ponen ciertas limitaciones. Tienen que tener oposiciones, ser funcionarios, el Subsecretario, el Secretario General Técnico, el Director General, Subdirector Gral. El Ministro, Secretario de Estado, Secretario General, tienen que ser funcionarios del grupo A pero todos siguen siendo nombrados por el gobierno (el subdirector general lo nombra el Mtro, porque no es un alto cargo, está por debajo) La LOFAGE llama Órganos Superiores a la figura del Secretario de Estado y del Ministro; al resto de los altos cargos los denomina Órganos Directivos. En algunos departamentos puede ocurrir que las personas designadas Director General pueden no ser funcionarios siempre que en el Reglamento Interno del Ministerio en cuestión

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se contemple esa posibilidad. Lo que marca la LOFAGE es un cierto grado de profesionalización al exigir la condición de funcionario. En este sentido el concepto de "politización" es relativo porque las organizaciones estarán más o menos politizadas según con quien las comparemos. Además de que la persona sea funcionario no garantiza ninguna neutralidad política. Permite diferenciar en la AP entre lo que son puestos políticos y otros puestos reservados a funcionarios y a los que se accedería a ellos por mérito o capacidad.nota Dentro de la estructura de un Ministerio los cargos políticos serían aquellos que se cubren a dedo: los altos cargos, subdirector general, personal eventual, embajadores, miembros de empresas públicas, directores generales, etc... Todos los altos cargos son puestos políticos pero no todos los puestos políticos son altos cargos. nota

Cuando un funcionario acaba su misión (el puesto que ocupa) como cargo político vuelve a su puesto de origen de funcionario (se dan paradojas porque en un momento determinado un funcionario puede estar en una posición jerárquicamente superior a la de su jefe y con el cambio de gobierno vuelve a estar por debajo). Se dan dos ámbitos con lógicas muy distintas: cargos políticos (lógica de la confianza) y cargos funcionariales (lógica del meritage). El concepto opuesto al de politización es el de profesionalización. Cuando la politización se hace en favor de miembros del partido se habla de Politización de Partido. El partido en el poder trata de influenciar o presionar a quienes ocupan los altos puestos de dos maneras: a) designándolo el mismo partido b) tratando de influir en las decisiones tomadas por esas personas para que contemplen los intereses del partido a la hora de tomar decisiones. Es condición importante para aplicar el programa de gobierno dominar la cúpula de la AP. Así se habla de PATRONAZGO; el partido haría las veces de patrón que va a obtener unos beneficios al designar a miembros suyos en los altos cargos. nota

El concepto de politización no tiene porqué ser peyorativo. Politización: es importante el cuánto pero también el dónde. Importante el análisis cualitativo no sólo el cuantitativo. nota

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Obtiene beneficios, el cumplimiento de su programa político. El designado es, por un lado, gestor y por otro lado en "miembro del partido". (También se conoce por Partidocracia y en Italia se produce después de la IIGM). Otro concepto importante es el de POLITIZACIÓN DEL CAMBIO. Nos referimos a la renovación de la elite administrativa tiene lugar cuando hay un cambio de gobierno o de régimen político. En unas situaciones habrá más politización del cambio que en otras. El grado de politización del cambio tiene que ver con las características de cada sistema política. La BUROCRATIZACIÓN es la capacidad de penetración de los burócratas en la esfera política o profesional.

Un BURÓCRATA es aquel funcionario de

determinados cuerpos. Según algunos autores entre los que se encuentra Baena sería un funcionario que pertenece a un cuerpo para cuyo acceso se necesita una titulación mayor. Este es un concepto de burócrata muy amplio. Este concepto de burocratización no es excluyente con el de politización o profesionalización (éstos entre sí son excluyentes). Entre los distintos cuerpos de la AP se da la lucha para colocar a sus funcionarios en los altos cargos. Así, podemos hablar de PATRONAZGO DE CUERPO, en el que los cuerpos de funcionarios están interesados en que la mayor parte de los puestos de trabajos sean para su cuerpo de funcionarios. Quieren ser más influyentes que otros cuerpos, ocupar altos cargos... C. Relación politización/burocratización en Occidente. 1. ESTRUCTURA DE LOS MINISTERIOS EN VARIOS PAÍSES - EEUU: * Secretary * Deputy Secretary * Assistant Secretary * Deputy Assistant - Reino Unido * Secretary of State * Parlamentary under Secretary of State * Minister of State

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* Permanent Secretary * Secretary P.S * Deputy Secretary * Under Secretary

- Alemania * Minister * Parlamentarische Stactssekretär * Steatssekretär * Ministerialdirektor * Ministerialdirigent * Ministerialrat La linea divisoria separa los cargos políticos de los profesionales. El grado de politización depende de la capacidad que tenga el gobierno para elegirlos. La forma de organizar la gestión pública y el acceso a esos cargos determina el poder de la burocracia. - EEUU. Es el caso de AP más politizada, hay puestos muy limitados para los funcionarios. El sistema se denomina "Spoil Sistem" (Sistema de despojos"). El número de los puestos políticos de un ministerio está en torno a los 1500 sin contar embajadores, ni miembros del FBI, ni personal al servicio de la presidencia. La militancia política parece que es importante (el 70% de los individuos que ocupan puestos de la administración están afiliados al partido; en la época Reagan se superó este porcentaje). El grado de politización del cambio es también muy alto ya que cuando hay un cambio de gobierno cambia casi el 100% de los puestos administrativos. En EEUU la democracia existía antes que una AP consolidada, incluso antes que la burocracia y se resalta, por esto, el valor democrático. Las personas en la AP deben ser leales al gobierno. Lo que se exige sobre todo es lealtad política. En cuanto al número de funcionarios en estos puestos es muy bajo (entre el 4´2% y el 10´4%). Cuando los que ocupan cargos administrativos cambian el con el gobierno tienen que volver a sus trabajos de origen, que normalmente son la empresa privada. Hay un importante grado de circulación entre la empresa privada y la AP. La cultura administrativa es completamente distinta que la que nosotros tenemos: el militante y el contribuyente a la campaña se reservan puestos.

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- Reino Unido. Es totalmente opuesto al sistema estadounidense. En el R.U hablamos de una AP casi totalmente profesionalizada. A los altos cargos funcionariales se les tiene prohibido, por ley, que pertenezcan a un partido. Hay una fijación por sueldo (si ganan más de X no pueden pertenecer a un partido ni expresar opiniones políticas en público). La perspectiva con respecto a EEUU cambia totalmente. En el R.U el funcionario debe mostrarse neutral (lo cual no deja de ser una ficción, una cosa es lo que deba ser y otra lo que realmente sea). Si vamos al esquema del ministerio del R.U vemos que la parte más política (antes de la división) viene a estar compuesta por tres ministros. El Secretary of State es lo más parecido a la figura del Ministro en España (participa en las sesiones de gobierno). El Parlamentary under Secretary of State relaciona el Ejecutivo con el Legislativo; es el intermediario, relaciona al Ministro con el Parlamento. En esta esfera habrá unas 110 personas (sin contar embajadores). No cabe hablar de patronazgo político. La neutralidad política del funcionario se trata de garantizar impidiendo que el gobierno participe en el nombramiento de estos altos puestos ocupados por funcionarios. El Permanent Secretary es el culmen de la carrera funcionarial, la cúspide de los funcionarios británicos; es el que está en contacto con el Secretary of State. No se puede cesar nunca. Al secretario permanente lo nombra un comité, el Senior Appoiment Committee (Comité de Selección Superior: nombrado de forma interna dentro de la AP y formado por altos funcionarios estatales). Este comité lo encabeza el Jefe de la Función Pública (Head of the Civil Service) en cuyo nombramiento participa el Comité junto con el primer ministro. A los puestos que no pertenecen a la esfera política (debajo de la linea) se accede mediante una estructura abierta (Open Structure), es decir, que cualquier funcionario puede entrar aunque en la práctica no es así sino que los puestos son cubiertos por miembros del mismo departamento. - Alemania. El modelo de Alemania presenta una situación de intermedia a los dos modelos anteriores. Tipo intermedio. El caso alemán trataría de priorizar la formación de buenos expertos a la par que buscaría la lealtad política al poder, compatibilizar lealtad al poder político con profesionalización.

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El Secretario de Estado Parlamentario alemán es similar al inglés, porque pone en contacto al Ejecutivo y al Legislativo, en lo referente a las materias de su departamento. Suele ser un burócrata, por lo tanto un funcionario, pero que se dedica a tareas políticas. Es difícil deslindar la esfera de lo político de la esfera de lo administrativo. Ese tipo de burócratas que llevan a cabo funciones políticas es lo que los alemanes denominan funcionario político (Politische Beamte). Cesa en el cargo en el momento en el que acaba la legislatura, ya que es elegido por el gobierno. El Secretario de Estado es necesariamente un burócrata que está en el final de su carrera. Es a lo máximo que puede aspirar un funcionario alemán. Este cargo ya no es de designación política sino que necesariamente lo ocupa un funcionarioburócrata. Lo curioso del caso alemán es que algunas figuras profesionales, y concretamente el Secretario de Estado, los embajadores y el Director ministerial pueden ser destituidos discrecionalmente por el gobierno pero conservando su condición de funcionario y cobrando su salario durante el período del gobierno que los ha destituido, porque se considera que alguien que ha sido Secretario de Estado deber conservar ese nivel y no tienen que darle un nivel inferior porque un gobierno no tenga confianza política en él. Por lo tanto quedan en "reserva" para desempeñar un puesto de las mismas características al que antes ocupaban. A este sistema se le denomina Sistema de Rejillas: permite incrementar el margen de decisión política. El grado de politización del cambio suele ser muy alto (no tanto como en los EEUU). En lo referente al grado de apertura hay que señalar que es posible que accedan formalmente a esos cargos profesionales del Estado funcionarios de otros niveles de gobierno (länder), pero en la práctica no es muy corriente. A diferencia del Reino Unido los funcionarios pueden estas afiliados a los partidos políticos. El Presidente de la República posee un gabinete formado por burócratas juristas, se da un alto grado de jurisdiccionalización.

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