Situationen i Ryssland

IP/98/787

Bryssel den 2 september 1998

Situationen i Ryssland Europeiska kommissionen gjorde idag en översyn av den ekonomiska och politiska situationen i Ryssland och gjorde en första bedömning av de potentiella effekterna på den europeiska ekonomin. Rysslands ekonomiska och finansiella kris är oroväckande i första hand på grund av att den sannolikt kommer att få allvarliga negativa konsekvenser för den ryska ekonomin och den ryska befolkningen. Kommissionen kom fram till att huvudansvaret för att få stopp på krisen åvilar ryssarna själva. Om inte det ekonomiska stabiliserings- och reformprogram som man enats om tillsammans med de internationella finansinstituten genomförs på ett fullständigt och beslutsamt sätt, är det risk för att de framgångar som gjorts i Ryssland under de senaste åren för att skapa en marknadsekonomi utraderas. Det är nödvändigt att en ny regering snabbt tillsätts och att ett trovärdigt ekonomiskt program upprättas. Under nuvarande omständigheter kommer kommissionens stöd att koncentreras på den flexibilitet som TACISprogrammet erbjuder för att mobilisera expertis och kanalisera det tekniska biståndet till prioriterade områden såsom statsfinanser (särskilt skatteindrivning), omstrukturering av den finansiella sektorn och institutionella reformer. Kommissionen föreslår också att Ryssland utnyttjar den befintliga ekonomiska dialogen och partnerskaps- och samarbetsavtalet för att förstärka sina institutionella och ekonomiska strukturer. Den efterlyser ett större stöd från den privata sektorn för att lösa krisen och understryker behovet av ett bättre internationellt samarbete . Kommissionens överläggningar grundades på en analys som presenterades av kommissionsledamot Hans van den Broeksom ansvarar för förbindelserna med Ryssland, och kommissionsledamot Yves-Thibault de Silguy som ansvarar för ekonomiska, monetära och finansiella frågor. Analysen var huvudsakligen inriktad på den senaste tidens politiska och ekonomiska utveckling i Ryssland. Ekonomiska orsaker till krisen

Trots att yttre faktorer såsom fallande olje- och råvarupriser och effekterna av den asiatiska krisen har förvärrat Rysslands inhemska problem och begynnande betalningsbalansproblem har huvudorsakerna till krisen varit regeringens bestående oförmåga att lägga fram omfattande strukturreformer till förmån för befolkningen som helhet: De underliggande problemen framgår samtliga ur budgeten med både bristande skatteindrivning och utgiftskontroll. Regeringen har fått ta stora kortsiktiga lån eftersom intäkterna bara uppgår till 11 % av BNP på grund av svag skatteindrivning och skatteförvaltning samt omfattande skatteflykt. En stor del av ekonomin bygger dessutom på byteshandel vilket omöjliggör beskattning.

På utgiftssidan är de utgifter som ligger utanför budgeten betydande. Det pågår ständiga stridigheter mellan de statliga verken och regionala myndigheterna om anslag och dessutom tillkommer problemet att när pengar väl inbetalas måste en betydande del användas till räntor och amorteringar för de ständigt ökande kortfristiga lånen i stället för att användas till ekonomisk omstrukturering. Befolkningen har fått känna av den bristande skatteindrivningen i form av mycket kraftiga förseningar av pensions- och löneutbetalningar vilket har lett till växande social oro och aktioner på arbetsmarknaden. Banksektorn är illa reglerad och ineffektiv. Bankerna har investerat kraftigt i värdepapper utställda i rubler med hög ränta och lånat massivt i utländsk valuta. Det faktum att många banker står inför en likviditetskris har lett till ett allvarligt sammanbrott i avräkningsprocedurerna mellan bankerna. Privatiseringsprocessen har skötts illa och öppenheten har varit bristfällig. Det finns få tecken på en effektivt fungerande marknadsekonomi. Institutionsuppbyggnaden har varit otillräcklig och det har inte skett någon egentlig utveckling av system för företagsledning. På grund av att aktieägarna inte har haft något verkligt inflytande har någon egentlig ledningskontroll inte förekommit vilket har lett till att företagen inte har omstrukturerats, att investeringar inte gjorts och att företagen har behållit överflödig arbetskraft vilket i sin tur har lett till leveransproblem. Företagen har också fortsatt att tillverka varor vars värde understiger produktionskostnaderna men som har kunnat användas vid byteshandel. På några områden har det inte funnits tillräcklig konkurrens och de "etablerade intressena" har kunnat behålla kontrollen. Ju mer långvarig krisen blir desto allvarligare blir effekterna för den redan svaga ryska ekonomin. De sociala följderna av en ytterligare försämring av den ekonomiska situationen måste följas uppmärksamt. De externa följderna av krisen

Kommissionens preliminära bedömning är att de direkta effekterna av den ryska krisen på den europeiska ekonomin kommer att bli små. Handeln kommer bara att påverkas i begränsad omfattning eftersom Ryssland enbart står för cirka 4 % av EU:s handel och de potentiella effekterna för banksektorn, om dessa skulle förverkligas, kommer förmodligen att vara överkomliga eftersom exponeringen i Ryssland inte är stor varken i förhållande till den samlade externa exponeringen eller i förhållande till exponeringen i Asien. Rent allmänt skulle förtroendet kunna påverkas i högre grad om fluktuationerna på börsen fortsätter. Det bör dock noteras att räntorna, efter att det investerats i värdepapper av hög kvalitet, sjunkit vilket borde minska effekterna efter kursfallen nyligen på EU-marknaderna som hade nått historiskt höga nivåer. Den ryska krisen infaller dessutom under en period när både de amerikanska och europeiska ekonomierna är i gott skick för att kunna tåla eventuella potentiella negativa effekter. De direkta effekterna på de östeuropeiska kandidatländerna för en anslutning till EU kommer sannolikt också att vara små eftersom dessa länder med framgång har lagt om sitt handelsflöde huvudsakligen till EU. Dessutom konkurrerar de inte direkt med Ryssland på världsmarknaden. Det är länge sen ansökarländerna definitivt gick över till marknadsekonomi och de integreras alltmer i den europeiska ekonomin.

2

Kommissionen och medlemsstaterna understryker att huvudansvaret för att sätta stopp för krisen åvilar ryssarna själva. De bör mer än någonsin vidta nödvändiga åtgärder för att återupprätta förtroendet och lägga grunderna för ekonomisk tillväxt genom att fullständigt genomföra det IMF-stödda programmet och återupprätta hållbara statsfinanser. Samtliga berörda, särskilt det ryska parlamentets underhus, duman, och de större ekonomiska aktörerna bör samarbeta med regeringen för att sörja för att lämpliga strategier för att uppnå dessa mål utarbetas och snabbt genomförs. Kommissionen kommer att ge sitt fulla stöd till internationella stödåtgärder i den mån det finns ett klart och otvetydigt åtagande från de ryska regeringens sida att genomföra reformorienterade strategier. Stödalternativ

Kommissionens stöd under nuvarande omständigheter kommer att inriktas på följande: Tacis

Tacis-programmet för tekniskt samarbete är det viktigaste instrumentet som kommissionen i nuläget kan använda för att hjälpa Ryssland. Mellan 1991 och 1997 avsattes cirka 1,6 miljarder ecu för åtgärder i Ryssland inom en lång rad områden såsom företagsomstrukturering (inbegripet privatisering och utveckling av den finansiella sektorn), modernisering av energi- och transportnät samt utbildning och utveckling av mänskliga resurser. Eftersom det är ett efterfrågestryrt program förutsätter det att de ryska myndigheter samarbetar på ett aktivt och väl samordnat sätt så att programmet utnyttjas på bästa sätt, särskilt med tanke på att de tillgängliga medlen är begränsade. Ytterligare två möjligheter kan övervägas för åtgärder inom ramen för Tacis: För det första kan "European Policy Advice"-programmet och andra flexibla Tacisinstrument användas för att ge relevant stöd på hög nivå på områden av omedelbart intresse för de ryska myndigheterna, särskilt avseende budgetkonsolidering, omläggning av skulder och reform av det kommersiella banksystemet. Detta område skulle kunna omfatta den federala förvaltningen av statsfinanserna, utgiftskontroll, federala skattefrågor, förvaltning av statsskuld, bankinsolvens och översyn av bankerna. Kommissionen diskuterar redan med Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) för att se hur projekt, särskilt inom finanssektorn i Ryssland där samarbete för närvarande pågår, måste anpassas mot bakgrund av nuvarande behov. En andra möjlighet är att Tacis-medlen i ett medellångt perspektiv i ännu större utsträckning inriktas på projekt som har en omedelbar positiv effekt på företagsomstrukturering (inbegripet en förbättring av finanssektorn) och investeringsstimulans. Samtidigt måste stöd till institutionsbyggande även fortsättningsvis understrykas. Tacis har redan tidigare i hög grad använts inom dessa områden och enbart för investeringsrelaterade projekt har under senare år cirka 200 miljoner ecu avsatts. Ett problem har dock varit bristen på varaktigt deltagande från de ryska myndigheternas sida på en tillräckligt hög nivå och ett tillräckligt konsekvent sätt för att använda Tacis effektivt i syfte att uppnå viktiga mål för den ekonomiska politiken. Det krävs nu ett större engagemang från rysk sida. Se bilaga.

3

Partnerskaps- och samarbetsavtal

Det rådande läget visar behovet av att skyndsamt inleda den dialog med Ryssland om makroekonomiska finansiella frågor som planerats inför hösten. Partnerskaps- och samarbetsavtalet ger en allmän möjlighet till samarbetsinitiativ på ett flertal områden, till exempel rörande industrin, rymden, vetenskap och teknik samt transport, som alla är ägnade att stärka Rysslands ekonomiska struktur på medellång sikt. På andra områden (till exempel vad gäller tull, den rättsliga ramen och bedrägeribekämpningen) har samarbetet redan inletts och kan på mer direkt sätt kan bidra till att förbättra Rysslands skatteinkomster och samtidigt ge en välbehövlig förstärkning av Rysslands institutionella struktur. Det är möjligt att påskynda överläggningarna på expertnivå i september om tullbedrägerier (dubbel fakturering) liksom lanseringen av ett planerat projekt för bekämpning av penningtvätt. Mobilisering av den privata sektorn

Ytterst är det den privata sektorn som måste bidra med de investeringar och den kompetens som Ryssland behöver. Kommissionen har främjat initiativ för att sammanföra näringslivet i EU med det ryska näringslivet, bland annat genom i) att främja organiserat erfarenhetsutbyte mellan banker och tillverkningsindustri i EU och Ryssland, ii) främja industriella kontakter på hög nivå genom Industrialists Round Table och iii) utveckla finansiella mekanismer som JOPP för att delfinansiera samriskföretag i vilka små och medelstora företag deltar. I vissa projekt har kommissionen också försökt sammanföra bank- och industriorganisationer inom EU och deras ryska motsvarigheter. Dessa ansträngningar kommer att fortsätta. Särskilt kommer kommissionen att vända sig till bankerna inom EU för att undersöka vilket utrymme som finns för att bidra till stärka den finansiella ställningen för ett begränsat antal ryska banker som behöver stöd av systemskäl. Det faktum att betalningarna och den ryska privata sektorns fullgörande av sina skyldigheter gentemot utländska banker i praktiken har inställts, vilket får läggas till det redan tidigare dåliga investeringsklimatet, sänder tyvärr en mycket negativ signal till investerare i den privata sektorn. Det är nödvändigt att, i samarbete med ledarna för industrin inom EU, förbättra investeringsklimatet för EU-företagen. Makroekonomiskt stöd

Den senaste tidens utveckling i Ryssland utgör en tydlig bekräftelse på att internationellt stöd inte kan rädda Ryssland ur krisen. Makrofinansiellt stöd är värdelöst om det inte finns en starkt engagemang för att genomföra reformer. De internationella givarna, särskilt G7-gruppen, anser att det för tillfället inte är lämpligt med ytterligare makrofinansiellt stöd med hänsyn till de betydande belopp som redan satts in och de ryska myndigheternas nedslående respons när det gäller att utnyttja det manöverutrymme som hjälpen har inneburit för att skapa en god grund för budgeten och åter få i gång den ekonomiska tillväxten. Ryssland har ännu inte uppfyllt "sin del av avtalet". Bättre samordning inom EU

Kommissionen vill framhålla behovet av ett intensivare samarbete inom EU. Som exempel kan anges att kommissionen har föreslagit en för rådets ordförandeskap och kommissionen gemensam delegation till Ryssland om finansiella frågor.

4

Samordning med

internationella finansiella institutioner och G7

Samordning med de internationella finansiella institutionerna förekommer redan i stor utsträckning, särskilt på programplaneringsstadiet. Samordningen tar sig uttryck såväl i utbyte av besök på hög nivå som i samordning av verksamheten på fältet. Samordningen skulle dock kunna förbättras ytterligare, till exempel på områden som skatteförvaltning, betalningar och clearing samt bokföringen inom bankväsendet.

5

BILAGA

OMSTRUKTURERINGSÅTGÄRDER SOM KRÄVS PÅ MEDELLÅNG SIKT

Nedan anges vissa av de viktigaste områden på vilka lämpliga åtgärder från ryskt håll skulle kunna kombineras med Tacis och en samordnad insats från de internationella givarna.

Omstrukturering av företag (förstärkning av konkurslagstiftningen, införande av

moderna bokföringsnormer, stärkt ställning för aktieägare, högre kompetens vad gäller företagsledning).

Skattereform

(vidgad skattebas, införande av en effektiv inkomstbeskattning,

bättre uppbördsförfaranden och kontroll).

Förstärkning av finansmarknaden

(det

pågår

betydande

stödåtgärder

för

kompetensöverföring inom banksektorn men det krävs större insatser från ryskt håll

vad

gäller

översynen

av

bankväsendet;

värdepappersmarknadens

infrastruktur; skydd för aktieägare).

Tillämpning av den ekonomiska lagstiftningen

(effektivare övervakning och

effektivare domstolar).

Förstärkning av institutionerna (uppbyggnad av sakkunskap och utbildning av tjänstemän).

Reform av lagstiftningen om fast egendom och äganderätt (fast egendom kan ännu inte användas som säkerhet).

Framsteg rörande tillträdet till Världshandelsorganisationen skulle också vara en viktig positiv signal till affärsvärlden inom EU när det gäller deras framtida engagemang i Ryssland. Tacis-stöd på detta område är på väg.

6