trabajo - Academia Colombiana de Jurisprudencia

APROXIMACIONES AL CONCEPTO DE LA SERVIDUMBRE PETROLERA

Trabajo presentado a la Academia Colombiana de Jurisprudencia por LUIS AUGUSTO CANGREJO COBOS Académico de Número.

Anotaciones preliminares.El único propósito de estas líneas es el de abordar sin pretensión dogmática alguna un somero análisis de la servidumbre petrolera que, en nuestro medio y a pesar del desarrollo de la industria, sigue siendo tema de conflicto permanente entre los propietarios de las tierras y las empresas petroleras. Lo que muestra el diario acontecer es el desconocimiento del régimen especial que las regula y que sólo puede explicarse si se advierte su particular naturaleza, como también, la equivocada asimilación que se hace de la servidumbre petrolera con las servidumbre prediales que regula el ordenamiento del Código Civil, por ello presentamos algunas reflexiones que, ojalá, puedan contribuir a una mejor comprensión del tema. La servidumbre petrolera. Los derechos del Estado. Como punto de partida debemos señalar, como verdad averiguada, la indiscutible titularidad del Estado sobre los recursos naturales no renovables y del subsuelo consagrada expresamente en el artículo 332 de la Carta Política; y, consecuencialmente, el exclusivo derecho a la

explotación y aprovechamiento de ellos en orden a la consecución de los fines previstos en la constitución en los términos de la ley. Pero la noción de ese dominio exclusivo, en su historia, se articuló sobre el concepto de pertenencia primeramente al populus del antiguo derecho romano que hablaba de la res publicae, después al Soberano, luego a la Nación, y, después, al Estado; en nuestro medio, al lado de los bienes de uso público y de los denominados bienes fiscales aparecen los bienes demaniales del Estado, de carácter patrimonial indisponible como una categoría jurídica especial dada por la ley que se aparta del uso público tradicional y que se sustituye por la utilidad pública, valga decirse, por el interés público. Ahora bien, ese carácter demanial se predica no solamente de los bienes corporales que están bajo el dominio del Estado y, como tales, sustraídos del régimen privado común, sino que se extiende a los derechos conexos necesarios para el desarrollo de la actividad estatal con la finalidad de utilidad pública que le es propia; fundamentalmente, esos derechos conexos implican una limitación legal de la propiedad privada, como muchas de aquellas que en sentido negativo se imponen, – reglamentos o condicionamientos al ejercicio del derecho de dominio en interés general-, pero que, positivamente, constituyen jus in re aliena en favor del Estado. En suma, son derechos de uso sobre bienes de propiedad privada cuya utilización solamente surge en los términos de la ley, y que puede imponerse al propietario, quien no puede sustraerse a su constitución; así, la doctrina los ha encuadrado dentro de la categoría jurídica de los derechos de goce que en la órbita privada la ley reconoce. En nuestra opinión, y con vista en estas cortas palabras, esto es lo que se conoce

como servidumbres o derechos de uso a los que se adiciona la calificación de público, y de allí que, por estar previstos en la ley, comúnmente se hable de servidumbres legales petroleras. Como referencia de lo anterior, encontramos que el artículo 825 del Código Civil Italiano al referirse a estos derechos expresa: “Están igualmente sujetos al régimen del demanio público los derechos reales de goce que corresponden al Estado, a las provincias y a los municipios sobre bienes pertenecientes a otros, cuando los derechos mismos están constituidos para la utilidad de alguno de los bienes indicados en los artículos precedentes o para la obtención de fines de interés público correspondientes a aquellos a que sirven los bienes mismos.”; por ello, estos derechos son propios del Estado y en cada caso concreto surgirán de los actos constitutivos en los términos de la ley. Los derechos del Estado de usar bienes de propiedad privada particularmente referidos a la actividad petrolera en cualquiera de sus manifestaciones, - prospección, exploración, explotación, conducción, comercialización y demás -, así denominados como servidumbres, no pueden asimilarse al esquema del derecho civil puesto que su naturaleza y alcance desbordan tal esquema; esta es una tendencia del Derecho Público de calcar sus propias instituciones sobre esquemas de derecho privado. Biondi1, con aguda certeza señala: “Los derechos demaniales se constituyen, se ejercitan y se extinguen según modos e instituciones muy diversos de los que tienen lugar en cuanto a las servidumbres prediales.”;

1

Biondi, Biondo. Los Bienes. Editoral Bosch, Barcelona 2003. P. 344.

páginas adelante, remata sentenciosamente que: "Entendemos que el encuadramiento de los variados y heterogéneos derechos demaniales en los esquemas privatísticos es el producto de la tendencia, quizá aún prevalente, de calcar las instituciones de Derecho Público sobre esquemas privatísticos. Por lo que respecta a nuestras instituciones, aquel encuadramiento no es exacto, porque no responde a las estructuras de las instituciones privatísticas, ni es útil, ya que aquellas calificaciones se entienden en modo muy particular, hasta el punto de desvalorizar el encuadramiento, que se reduce a una mera enunciación verbal o aproximativa, puesto que, con seguridad, la disciplina privatística no se puede extender a todas nuestras instituciones, ni siquiera por vía de analogía. Los derechos demaniales se constituyen, se ejercitan y se extinguen según modos e instituciones muy diversos de los que tienen lugar en cuanto a las servidumbres prediales.” (Subrayado fuera del texto) Debe señalarse que el Código de Petróleos (Art. 4º. Decreto 1056 de 1953) expresamente declaró como de “utilidad pública” la industria del petróleo en todos sus ramos, y, por ello, los predios deben soportar todas las servidumbres que se requieran para el desarrollo de la industria, llegándose, aún, a la viabilidad de la expropiación de los bienes de propiedad privada cuando fuere necesario. Notas características de la denominada servidumbre petrolera De lo hasta aquí anotado se concluye que cuando de la denominada servidumbre petrolera se hable, en todo caso, habrá de hacerse necesaria

referencia a tres aspectos que, en nuestro sentir, jalonan cualquier estudio que se acometa en su respecto: a. Que la servidumbre se constituye o se impone, según sea el caso y con el pago de las indemnizaciones que correspondan, siempre en favor del Estado; esto es, en favor de la actividad petrolera de la exclusiva titularidad estatal. Desde luego, como adelante se anota, el desarrollo de la actividad petrolera puede adelantarse directamente por la empresa estatal, o bien, en asocio de empresas privadas contractualmente vinculadas a este objeto. b. Que la servidumbre es integral, valga decir, que en los términos de la ley y dada la muy compleja diversidad de la industria petrolera, puede comprender objetos distintos pero conexos; por ejemplo, instalaciones, pozos, oleoductos, vías, zonas de conducción, almacenamiento, etc., sin que por ello pierda su naturaleza. c. Que la denominada servidumbre petrolera estará vigente mientras se mantenga el proyecto petrolero, por imperativo legal. Como quiera que lo que se protege es la utilidad pública de la actividad y los intereses superiores, no son de recibo estipulaciones contractuales ni aplicación de las normas referidas a la terminación de las servidumbres prediales que consagra el Código Civil,es la perfecta aplicación de la regla de derecho Utilitas publica praeferenda est privatorum contractibus, que ya se encontraba en el clásico derecho romano y recogida posteriormente en el Código de Justiniano. En la práctica es común encontrar que la denominada

servidumbre petrolera se dice constituirse en favor de las empresas asociadas y durante el término de duración del respectivo contrato, lo que resulta contrario a la ley como se plasma en este escrito, por lo que, en todo caso, ha de entenderse que lo es a favor del Estado. Para aproximarnos a este asunto, hemos de referirnos a unos aspectos que consideramos pertinentes y que consignamos a continuación. 1. Las servidumbres prediales reguladas por el Código Civil, de suyo reclaman la presencia de dos predios de distinto dueño, expresado sintéticamente como Res propria nemini servit, que significa el requisito de que el predio dominante sea de distinto dueño de aquel a quien el predio sirviente pertenece; la servidumbre debe evidenciar la coexistencia de una carga sobre un predio y de un beneficio en utilidad de otro predio. Bajo la cardinal afirmación anterior, las servidumbres prediales se regirán por las reglas establecidas por el Código Civil en cuanto a su constitución, adquisición, ejercicio y extinción.

2. La servidumbre petrolera, que se aparta esencialmente de la estructuración del Código Civil anotada, se rige por normas de carácter especial contenidas en el Código de Petróleos que claramente advierten su origen legal, que no voluntario; dicha servidumbre entraña el derecho a ocupar y utilizar aquellas zonas del predio que fueren necesarias para el desarrollo de la actividad petrolera en cualquiera de sus manifestaciones, y de ahí, que el Estado, o la persona facultada por él con arreglo a la ley, tenga la prerrogativa para imponer

la servidumbre petrolera que fuere necesaria para tal efecto. Por remisión expresa del Código de Petróleos, en lo no regulado para la servidumbre petrolera se aplicaran las disposiciones atinentes a las servidumbres mineras, y sólo eventualmente se remitirá a las disposiciones del Código Civil. Es clara la razón de lo anterior habida consideración del interés público que se encuentra ínsito en la actividad petrolera.

3. Sea que la servidumbre petrolera fuere impuesta bajo

el

procedimiento especial establecido al efecto, (Decreto 1886 de 1954; Decreto 1053 de 1953; Ley 1274 de 2009), o que el empresario de petróleos y los dueños y ocupantes de los terrenos celebren acuerdo que permitan la ocupación de los mismos, en nada modifican la naturaleza legal de la servidumbre. Desde luego que estos acuerdos para el establecimiento de las servidumbres petroleras, en razón de su objeto, imponen una limitación a la autonomía contractual, ya que les está vedado modificar aquellas condiciones imperativas contenidas en la legislación especial que las gobierna; en caso contrario, tales determinaciones no podrán prevalecer frente al tenor claro de la ley.

4. Muchos de los conflictos que se suscitan tienen estribo en lo aquí anotado; en efecto, por inadvertencia o simple negligencia se vincula contractualmente la duración de la servidumbre, cuando surge del acuerdo entre el propietario y las empresas que en nombre del Estado adelantan la actividad, a la duración de los contratos de asociación,

otrora a los de concesión, lo que resulta abiertamente contrario a la ley. Desde luego no se puede admitir que una estipulación contractual pueda modificar las normas imperativas que regulan el objeto de la convención; las normas imperativas y de orden público son, precisamente, uno de los límites a la autonomía de la voluntad.

5. Para ilustrar el punto, consideramos importante consignar los términos del concepto recientemente emitido por la Academia Colombiana de Jurisprudencia que, como Cuerpo Consultivo Oficial, constituye argumento de autoridad, si bien referido a las servidumbres mineras, es en un todo aplicable a este asunto:

“Por lo tanto, no se requiere de una sentencia judicial que establezca la existencia de una servidumbre minera, ni los términos de su ejercicio, dado que es la ley la que directamente establece la procedencia de dicho gravamen a cargo del predio sirviente, así como la duración, restricciones y condiciones de su disfrute. Sólo será necesario recurrir a la jurisdicción, en caso de que el propietario o poseedor del predio sirviente, o bien un tercero, no reconozca la procedencia del gravamen, o desconozca los términos establecidos por la ley para su ejercicio.”. (Concepto aprobado por Resolución 011 de Agosto 28 de 2006.).

Es escaza la jurisprudencia ordinaria, aunque algunos laudos arbitrales se han ocupado de esta materia2, pero, en suma, se han indicado algunas notas o atributos que se derivan de su especial naturaleza que se extraen por oposición de la comparación con los derechos reales de servidumbre predial, así: 1. Es de interés público 2. Es de origen Legal que no voluntario 3. Su objeto es el desarrollo de la Industria petrolera. La ocupación de predios puede ser permanente o transitoria en los términos de ley, que no perpetua. 4. El beneficiario es el Estado 5. Es una limitación al derecho de dominio 6. Está por fuera del comercio 7. Es continua 8. Puede ser positiva o negativa respecto del propietario de los predios, según sea el contenido objetivo. 9. Es aparente

Por cuanto desborda el propósito de este ensayo nos abstenemos de comentar a espacio cada uno de los aspectos antes mencionados; sin embargo, para ilustrar cómo la vigencia de la denominada servidumbre petrolera no está a la disposición contractual que eventualmente se ajuste entre las empresas petroleras y los propietarios de los predios, como tampoco vincularse a la duración de los contratos celebrados 2

Cámara de Comercio de Bogotá. Laudos Arbitrales Colombianos. Jaime Alberto Ortiz contra Perenco. Legis. 2010.

entre el Estado – Ecopetrol ó ANH – y las empresas, sino que ésta se mantiene durante todo el tiempo de permanencia de la actividad petrolera, ofrecemos algunos pasajes jurisprudenciales que ilustran el punto, advirtiendo que en los dos casos juzgados por la Sala Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, se pretendía obtener del Estado en cabeza de Ecopetrol

nuevas indemnizaciones por la

ocupación de los terrenos luego de haberse terminado el contrato de concesión y haber operado la reversión a favor del Estado. En sentencia de 7 de Abril de 2008 con ponencia de la Magistrada Ruth Marina Díaz dijo la corte:

“a)

La causa para pedir la indemnización a que alude la presente

demanda se fundamentó en que la Empresa Colombiana de Petróleos, ‘Ecopetrol’, viene disfrutando de las ocupaciones petroleras en la finca ‘El recreo’, “en la parte que poseen exclusivamente, Gustavo Ramírez Losada y/o sus herederos, sin haber indemnizado a los titulares de esos derechos, a partir de la fecha en que revirtió la concesión a ECOPETROL, por parte de HOCOL, esto es, desde el 28 de marzo de 1994, de conformidad con la Resolución No. 33 del Ministerio de Minas...”. Al desatar la censura, señaló: “la Sala no encontró que el ad quem hubiera incurrido en el error de magnitud grave capaz de propiciar el quiebre del fallo que le atribuye el recurrente, porque las normas sobre las que edificó el Tribunal la decisión impugnada, tales como los Decretos 1886 de 1954, 1056 de 1953 (Código de

Petróleos) y los artículos 58 y 322 de la Constitución política, son las que corresponden al caso dada la naturaleza de un asunto que como el de petróleos tiene su propia reglamentación, sin que sea dable aplicar en forma exclusiva como parece darlo a entender la censura, las reglas contenidas en el código civil en materia contractual y de servidumbre, mucho menos desconociendo las especiales y de protección sobre las que gira la política petrolera en la que está interesado el Estado por ser propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, proceso en el que, valga decir, se deben respetar los derechos adquiridos de los propietarios sobre los terrenos destinados a su explotación, cosa que aquí no se encuentra infringida pues la apreciación que hizo el Tribunal de la prueba que obra en autos de haberse pagado la indemnización para el evento de la ocupación permanente del predio, no es absurda. (cursiva y subrayas fuera de texto) En otro fallo de la Sala Civil y Agraria, calendado en 6 de septiembre de 2010 con

ponencia

del

Magistrado

César

Julio

Valencia

Copete,

que

fundamentalmente se edificó sobre las mismas premisas fácticas frente a Ecopetrol, consignó: “2. Dicen los acusadores que el juzgador, al considerar que el traspaso de esas servidumbres “no constituía cesión… sino el cumplimiento de un mandato legal”, interpretó mal la cláusula tercera del contrato contenido en la escritura 1171 de 20 de mayo de 1981, por el que se constituyó el gravamen sobre el predio “El Cebú” para desarrollar la actividad petrolera, pues no reparó que allí Rosendo Moreno le concedió a aquélla “el derecho de ocupar y usar… las zonas de terreno que…[ésta]

o sus cesionarios necesiten para la ejecución de…trabajos relacionados con la industria del petróleo, tales como exploración, explotación, distribución de petróleo y gas, con sus redes y servidumbres de energía eléctrica, acueducto, oleoductos, gaseoducto, tanques de recolección, cantinas de lodo, carreteables y demás instalaciones y servicios propios de la industria del petróleo y gas, garantizando… la pacífica tenencia de esas zonas durante toda la vigencia” de ese convenio, respecto de las que se acordó, conforme a su cláusula cuarta, que sería “por todo el tiempo que Hocol o sus cesionarios tengan, concesión o contrato con el Gobierno Nacional para la explotación de petróleo o gas en la región donde se ubica el inmueble sujeto al presente contrato”. Al despachar la censura, la Corte, en la misma línea conceptual de la sentencia anteriormente citada de 2008, señaló tajantemente que: “A la inversa de lo que así plantea la acusación, lo cierto es que el juez de segundo grado, como ya se ha dicho con insistencia, advirtió que la naturaleza de los aspectos fácticos descritos en el libelo le permitía entender que, al suplicarse allí la indemnización por el hecho de que en forma intemporal la demandada ocupara los terrenos para posibilitar en ellos la descrita exploración y explotación, lo que se pedía era una reparación a cargo de ésta por la servidumbre de ocupación petrolera permanente realizada en ellos; y este razonamiento, resalta la Corte, acompasa con la hipótesis contemplada en el artículo 5º del decreto 1886 de 1954, a cuyo tenor “cuando se trate de obras o labores que impliquen ocupación de carácter permanente, la indemnización… amparará todo el tiempo que el explorador o explotador de petróleo

ocupe los terrenos y comprenderá todos los perjuicios” (se subraya), entendiéndose por obras de este carácter “la construcción de carreteras, la de oleoductos, la de campamentos y edificios para oficinas, la instalación de equipos de perforación y demás semejantes”, e igualmente compagina con las normas vigentes en la actualidad sobre la materia, contenidas en los artículos 1º y 6º de la ley 1274 de 2009, en cuanto el segundo de éstos reitera la disposición referida en precedencia y el primero de los mismos, con claridad meridiana, preceptúa que “los predios deberán soportar todas las servidumbres legales que sean necesarias para realizar las actividades de exploración, producción y transporte de los hidrocarburos”. “Véase cómo lo que al respecto consideró el sentenciador fue que con base en el artículo 5º del decreto 1886 de 1954 concluía que la indemnización se pagaría por una sola vez, correspondía a todo el tiempo que durase la servidumbre y comprendía la totalidad de los perjuicios que se originaran, para a continuación relievar que la prueba visible en el interior del plenario indicaba que en su momento se cancelaron los daños ocasionados a raíz de la preanotada servidumbre, mas nunca sostuvo que acá la reparación hubiese sido demandada con relación al nombrado contratista.” Por la benevolencia de los señores académicos, ilustres y entrañables amigos de esta benemérita Casa, se nos ha permitido compartir estas elementales ideas, a veces deshilvanadas, que ojalá puedan servir para continuar en el incesante trabajo de vivir para pensar en el Derecho. Mil gracias

Bogotá. 2013.