MENSENRECHTENBELEID BINNEN SHELL INTERNATIONAAL

MENSENRECHTENBELEID BINNEN SHELL INTERNATIONAAL Balanceren tussen universele waarden en locale omstandigheden Esther Schouten, Bert Fokkema en Jacqueline Cramer1 Multinationale ondernemingen worden regelmatig voor dilemma’s geplaatst hoe zij op het gebied van mensenrechten moeten handelen. Is het beter om overal ter wereld hetzelfde bedrijfsbeleid op te leggen of moet er ruimte gegeven worden voor locale invulling van beleid? Een goed voorbeeld hiervan is het recht van werknemers op vrije vakvereniging. In sommige landen verhindert locale wetgeving naleving hiervan. Wat doe je dan als bedrijf? Shell is bezig voor zijn werknemers spelregels op te stellen hoe zij kunnen omgaan met de naleving van mensenrechten. Wat zijn Shell’s ervaringen tot nu toe? Mensenrechtenbeleid van Shell Shell is een internationaal bedrijf op het gebied van energie en petrochemie met vestigingen in meer dan 145 landen. In totaal werken er 115.000 mensen. Bert Fokkema, issue-manager bij Shell Nederland, benadrukt dat “Shell er alle belang bij heeft om goed met het thema mensenrechten om te gaan. Kernwaarden binnen Shell zijn oprechtheid, integriteit and respect voor mensen. Het thema mensenrechten komt dan gauw om de hoek kijken”. Shell heeft als eerste in haar sector in 1997 het ‘commitment’ aan mensenrechten opgenomen in de Verklaring van Algemene Beleidsuitgangspunten (www.shell.com/sgbp). Deze uitgangspunten zijn toepasbaar voor alle Shell werkmaatschappijen. Dit betekent dat zij allen deze moeten invoeren in hun dagelijkse praktijk. Anno 2005 heeft Shell een uitgebreid beleid op het gebied van ‘mensenrechten’. Ze heeft al 1. een bedrijfscode, bedrijfsprincipes en management structuren; 2. procedures (bijvoorbeeld de Environmental Social Health Impact Assessment (ESHIA); 3. een interactief trainingsprogramma; 4. ondersteunende documenten voor intern gebruik om landenmanagers een aantal praktische richtlijnen te geven hoe het mensenrechtenbeleid ingevuld moet worden en hoe met mensenrechtendilemma’s omgegaan kan worden (bijvoorbeeld de management primers ‘Business and Human Rights’; Human Rights Dilemmas; A Training Supplement met daaraan gekoppeld een webtraining (zie www.shell.com/human); 5. jaarverslaggeving op het gebied van de drie P’s (People, Planet en Profit). Het pakket is op zich compleet. Wat nog ontbreekt is een beoordelingsmethodiek om na te gaan of Shell het ‘goed’ doet op het gebied van mensenrechten en welke risico’s ze loopt bij niet naleving. Daarom heeft ze gebruik gemaakt van het instrument dat het Danish Institute for Human Rights heeft ontwikkeld (www.humanrightsandbusiness.org)”. Beoordelingsinstrument op het gebied van mensenrechten Het instrument ‘Human Rights Compliance Assessment’ (HRCA) bestaat uit 1000 indicatoren en meer dan 350 vragen, welke zijn gebaseerd op de Universal 1

Drs.ing. Esther Schouten is promovenda aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, gefinancierd door TNO Kwaliteit van Leven. Zij heeft in nauwe samenwerking met teams in Shell International en Shell Nederland de hieronder beschreven toetsing van het beoordelingsinstrument uitgevoerd. Ir. Bert Fokkema is issue manager van Shell Nederland. Prof.dr. Jacqueline Cramer is werkzaam aan de Universiteit van Utrecht en is manager van het programma ‘Duurzaam ondernemen in internationale context’ van MVO Nederland, waaraan ook Shell heeft deelgenomen.

Declaration of Human Rights, de kernconventies van de ILO (International Labour Organisation) en andere mensenrechtenverdragen en conventies. Ze geven de minimale verantwoordelijkheden weer die bedrijven ten aanzien van mensenrechten hebben, niet alleen richting werknemers maar ook richting de keten en de gemeenschappen waarin bedrijven opereren. De HRCA is ontwikkeld op basis van een brede consultatie met bedrijven en NGO’s uit heel Europa (www.hom.nl). Vanwege het grote aantal vragen en indicatoren bleek de HRCA in deze uitgebreide vorm niet werkbaar in de praktijk. Daarom heeft Shell samen met het Deense instituut een stappenplan ontwikkeld om op overzichtelijke wijze tot het gewenste resultaat te komen. Er worden 3 stappen onderscheiden: 1. Landen risico-analyse (Country Risk Assessment - CRA): deze wordt gemaakt door het Deense Instituut. Doel is om per land de hoge risico-terreinen te identificeren, zowel op het gebied van wetgeving als van de uitvoering ervan. Op grond van deze analyse worden een aantal focusgebieden geïdentificeerd waarop bedrijven en hun ketenpartners zich moeten richten, en tevens een aantal aanbevelingen gedaan. Als je als bedrijf lid bent van het Danish Institute krijg je toegang tot deze analyses. 2. Bedrijfsanalyse (Human Rights Compliance Assessment - HRCA): het bedrijf toetst het eigen beleid, de procedures en praktijk aan een aantal geselecteerde vragen en indicatoren. 3. Strengths Weaknesses Opportunities Threaths (SWOT) – analyse: via de SWOT analyse kan worden achterhaald welke mogelijkheden bedrijven kunnen benutten en aan welke risico’s aandacht besteed moet worden. Belangrijke stakeholders kunnen vervolgens worden uitgenodigd om het uit de SWOT analyse voortkomende actieplan te bespreken. Naast deze stapsgewijze toepassing van het instrument, kan er ook een verkorte versie worden toegepast. Deze verkorte versie heet de ‘Quick Check’. Deze selecteert ongeveer 10% van het aantal vragen en indicatoren (28 vragen en 230 indicatoren) uit het totaal van 350 vragen. De selectie behelst die indicatoren die gerelateerd zijn aan fundamentele mensenrechten en het meest van toepassing zijn op bedrijven. Het voordeel van deze Quick Check is dat het minder tijd kost dan de volledige HRCA en daarmee dus snel een eerste inzicht in de mensenrechten situatie verkregen kan worden. Het nadeel is dat het niet het volledige palet meeneemt van mensenrechten en niet landspecifiek is. De Quick Check is vrij toegankelijk te vinden op https://hrca.humanrightsbusiness.org. Toetsing van het beoordelingsinstrument Om bovenstaand instrument uit te testen heeft Shell landen risico-analyses (CRA’s) laten verrichten in een land in het Midden-Oosten, een land in Azië en een land in Noord-Afrika. In de eerste twee landen zijn door Shell zelf ook bedrijfsanalyses (HRCA’s) uitgevoerd. Omdat het werk zich nog in een experimentele fase bevindt, worden in dit stadium de namen van de landen niet openbaar gemaakt. In de landen waarin de studies zijn gedaan, heeft Shell variërend van geen tot vele jaren bedrijfservaring. De landen risico-analyses (CRA’s) leveren de volgende resultaten op: Score Land Midden- Hoog risico Oosten Formele wetgeving 3 Praktijk 4

Medium risico 8 7

Laag risico 9 9

Score Land in Azië

Hoog risico

Formele wetgeving 4 Praktijk 19 Bedrijfsrisico 13 Score Land in Noord- Hoog risico Afrika Formele wetgeving 7 Praktijk 11 Bedrijfsrisico 5

Medium risico 11 1 7 Medium risico 10 7 11

Laag risico 5 0 0 Laag risico 3 2 4

Tabel 1: Risico-analyses van drie landen Over het algemeen kan gezegd worden dat het land in het Midden-Oosten een redelijk goed ontwikkeld regulerend systeem heeft waarin mensenrechten zijn geïntegreerd. Wel is er een aantal aandachtspunten geïdentificeerd, die leiden tot vijf focusgebieden met aanbevelingen voor bedrijven en haar ketenpartners: 1) salaris, 2) gedwongen arbeid, 3) privacy, 4) arbeidsomstandigheden en 5) religie. Het land in Azië laat hele andere scores zien; de formele wetgeving reguleert in een redelijke mate mensenrechten, maar de toepassing in de praktijk is gering. Door het hoge aantal hoge risico gebieden, is er daarom een derde score toegekend, namelijk specifieke bedrijfsrisico’s. Zeven focusgebieden zijn vervolgens geïdentificeerd voor bedrijven en hun ketenpartners, namelijk: 1) arbeidsomstandigheden, 2) vakbonden, 3) gedwongen arbeid, 4) gezondheid, 5) salaris en arbeidsvoorwaarden, 6) herlokatie, 7) privacy en familieleven. In het land in Noord-Afrika is het bedrijfsrisico om mensenrechten te schenden over het algemeen een medium risico. Vijf focusgebieden zijn geïdentificeerd voor bedrijven en hun ketenpartners: 1) arbeidsomstandigheden, 2) vakbonden, 3) discriminatie 4) salaris, 5) overheidsrelaties. Vervolgens zijn voor het land in Midden-Oosten en het land in Azië een bedrijfsanalyse (HRCA) uitgevoerd. Voor het land in het Midden-Oosten zijn 48 vragen geselecteerd. Ook is een analyse uitgevoerd van de werkmaatschappij in dat land om te bepalen of het benodigde beleid en de procedures aanwezig zijn om de bedrijfsrisico’s te ondervangen. De daaropvolgende SWOT analyse liet zien dat er een aantal sterke punten is en ook een aantal aandachtspunten. Sterke punten zijn dat de werkmaatschappij strenge en duidelijke richtlijnen en controle mechanismen heeft op het gebied van beveiliging en veiligheid en gezondheid. Ook verzorgt Shell trainingen voor kleine lokale bedrijven om bedrijven op te starten, zodat zij uiteindelijk bedrijfspartners kunnen worden van Shell. Daarnaast levert Shell water aan verafgelegen gebieden.

De volgende voorbeelden laten een aantal aandachtspunten zien en de dilemma’s die daarbij optreden: Voorbeeld 1: Vrijheid van vakbond De wetgeving in het land in het Midden-Oosten verbiedt vakbonden, maar werkgevers met meer dan 50 werknemers zijn verplicht een ‘gezamenlijke arbeidsmanagement commissie’ op te zetten om werkgerelateerde aspecten te overleggen. De commissie mag echter niet praten over salaris, uren en arbeidsvoorwaarden. Bedrijven kunnen volgens de wet een ‘Staf Commissie’ opzetten en haar mandaat iets uitbreiden zodat ook arbeidsvoorwaarden worden overlegd. De HRCA beveelt aan dat in deze commissie niet alleen nationale werknemers zitting hebben, maar ook een aantal van de vele buitenlandse werknemers, zodat zij ook hun arbeidsomstandigheden kunnen beïnvloeden. Voorbeeld 2: Religie Door de wet in het land in het Midden-Oosten kunnen Moslims niet met niet-moslims trouwen, alsook mensen van dezelfde sekse. Vanwege deze beperkingen leven sommige stellen samen maar zijn niet officieel geregistreerd als partners en de kinderen worden ook niet erkend. De partners en kinderen van zulke relaties hebben daarom geen recht op sociale voorzieningen. Daarnaast genieten de werknemers die een andere religie aanhangen dan de Islam, niet dezelfde rechten als Moslims. Bedrijven die in het land opereren, moeten zorgen dat de arbeidsvoorwaarden niet alleen worden gedistribueerd volgens wettelijk getrouwde partners en dat niet alleen Moslims gebruik kunnen maken van flexibele werkschema’s, bidruimtes en betaald verlof voor een pelgrimtocht naar Mekka. De HRCA beveelt aan om alle arbeidsvoorwaarden te checken voor Moslims en nietmoslims.

Voorbeeld 3: Nationalisatie programma Ruim driekwart van de arbeidspopulatie in de private sector bestaat uit buitenlandse werknemers, vooral uit de landen India en Pakistan. De overheid heeft daarom een ’Nationalisatie programma’ ingevoerd met als doel het aantal buitenlandse werknemers in de private sector te reduceren door de nadruk te leggen op het aannemen van werknemers met de nationale identiteit. Bedrijven zijn verplicht om dit programma in te voeren. Echter, het invoeren van dit programma kan leiden tot discriminerende maatregelen tegen buitenlandse werknemers. De HRCA beveelt daarom bedrijven aan om iedere (potentiële) werknemer dezelfde kansen te bieden en daarbij vooral te letten op buitenlandse werknemers.

Voor het land in Azië zijn 47 vragen geselecteerd uit de bedrijfsanalyse (HRCA). Ook is een analyse uitgevoerd bij een Shell bedrijf ter plekke om te bepalen of het benodigde beleid, de procedures en praktijk aanwezig zijn om de bedrijfsrisico’s te ondervangen. De daaropvolgende SWOT analyse liet zien dat deze werkmaatschappij wederom strenge en duidelijke richtlijnen en controle mechanismen hebben op het gebied van veiligheid en gezondheid en van corruptie en omkoping. Ook heeft het bedrijf laten zien dat zij een goede relatie met de overheid kan onderhouden. Zo begeleidt het bedrijf een groot herlokatie project zoveel mogelijk volgens internationale standaarden. Echter, Shell komt ook weer een aantal dilemma’s tegen. Voorbeeld 4: Strafrecht Het land in Azië voert de doodstraf uit. De doodstraf wordt echter ook toegepast op mensen die kritiek hebben geuit op de overheid, of diefstal hebben gepleegd. Dit resulteert in grove schendingen van het recht op leven. Daarnaast worden mensen gevangen gehouden zonder enige vorm van proces en worden zeer slecht behandeld. Bedrijven kunnen hiermee te maken krijgen als bijvoorbeeld werknemers of ketenpartners gevangen worden gezet of de overheid privé-informatie vraagt over werknemers dat kan leiden tot detentie of de doodstraf. De vraag is hoe bedrijven hiermee om kunnen gaan? De praktijk leert dat stille diplomatie en zorgvuldige risicoanalyses de beste resultaten oplevert in tegenstelling tot het publiekelijk verkondigen van de standpunten. Zo bekijkt juridische zaken bij elke potentiële rechtszaak of dit kan leiden tot de doodstraf en laat daarvan de juridische acties afhangen.

Voorbeeld 5: Recht op privacy Rapporten van mensenrechten NGO’s laten zien dat de overheid van het land in Azië regelmatig telefoongesprekken, faxen, emails, sms en internet communicatie laat monitoren. Dit leidt tot het schenden van het recht op privacy. Bedrijven kunnen hier ook mee te maken krijgen en moeten dus zorgen voor een goede bescherming van de informatie. Het bezoeken van een website waarop kritiek op de overheid wordt geleverd kan leiden tot detentie van werknemers. Als extra maatregel kunnen bedrijven ervoor zorgen dat bijvoorbeeld internationaal nieuws alleen door expatriates kan worden bekeken, omdat zij niet volgens het nationale recht kunnen worden berecht.

Evaluatie van het beoordelingsinstrument Shell heeft de toepassing van het mensenrechteninstrument als zeer waardevol ervaren. De Vice President External Relations, Policy and Social Responsibility van Shell International, Robin Aram, verwoordt het als volgt: 'This tool looks promising because it helps to structurally identify sensitivities regarding human rights in our new and existing operations. Country assessments carried out by the Danish Institute give a quick and comprehensive overview of all the human rights issues in a country and pinpoints the top of mind issues for managers. Following this, company assessments help us focus our policies, procedures and performance on these sensitive issues, and provides useful input to dialogue with other stakeholders'. Uit de resultaten van de landenstudies blijkt duidelijk dat de specifieke context van landen tot vele dilemma’s leidt voor Shell werkmaatschappijen. De door Shell ontwikkelde ‘management primer’ over mensenrechten van 1998 (gereviseerd door Amnesty International en Pax Christi) beschrijft dat vele mensenrechten verschillend worden geïnterpreteerd. Dit komt doordat landen verschillende culturele waarden hebben, die ook nog eens door de tijd heen veranderen. De hoofdconclusie die uit de resultaten kan worden getrokken is dat er wel degelijk wereldwijd consistente minimale eisen aan bepaalde bestaande interne bedrijfsprocessen gesteld kunnen worden. Maar er zijn ook aspecten die lokaal lijken te moeten worden ingevuld. Een voorbeeld hiervan is vrijheid van religie. Het land in het Midden-Oosten is gebaseerd op de Islam, terwijl de overheid in het land in Azië elke vorm van religie ontmoedigt. Dit duidelijke verschil kan echter resulteren in dezelfde mogelijke schending, namelijk discriminatie op basis van religie. Uitgangspunt bij Shell is in zulke gevallen dat de werkmaatschappijen het bedrijfsproces zo moeten inrichten dat werknemers niet worden gediscrimineerd. Hoe een werkmaatschappij een specifiek dilemma (in dit geval de vorm van religie) vervolgens in de praktijk oplost, wordt overlaten aan het locale management na consultatie van centraal niveau. De lokale manager kan dan binnen een bepaalde bandbreedte handelen. Naast abstracte inhoudelijke kaders aangeven (respecteren van mensenrechten) kan een bedrijf als Shell dus ook duidelijke eisen stellen aan het interne proces dat moet plaatsvinden op lokaal niveau. Met andere woorden, de lokale inhoud kan anders zijn (vorm van religie), maar het proces om dilemma’s op te lossen is hetzelfde. Bij het vaststellen van dit proces kan het HRCA instrument behulpzaam zijn. Een ander punt dat duidelijk werd bij het analyseren van de huidige interne documenten is dat soms de nadruk wordt gelegd op het volgen van de nationale wetgeving, terwijl ook internationale standaarden gevolgd moeten worden. Wanneer nationale wetgeving conflicteert met internationale standaarden (bijvoorbeeld wanneer nationale wetgeving vakbonden verbiedt), is het nuttig om een aantal richtlijnen binnen het bedrijf op te stellen. Verder blijkt uit de landenstudies dat het aantal dilemma’s toeneemt naarmate het bedrijf meer op het terrein komt van hetgeen de overheid reguleert. Uit de voorbeelden van de landenstudies blijkt dat met name arbeidsrelaties en discriminatie moeilijke vragen opwerpen. Ook stakeholderrelaties kunnen conflicten opleveren, omdat een dialoog aangaan met lokale stakeholders vaak gezien wordt door de overheid als een politieke activiteit. Het ‘poldermodel’, waar partijen samenwerken om tot een gezamenlijke oplossing te komen, kan dus niet overal worden toegepast. Bedrijven moeten daarom zorgvuldig omgaan met deze relaties

en proberen te opereren binnen de kaders van het land en de internationale standaarden. Stille diplomatie helpt daarbij meer dan publiekelijk een standpunt innemen. Tot slot blijft bevestigd dat mensenrechten een politiek zeer gevoelig onderwerp is. Mensenrechten worden vaak gezien als normen die door de Westerse landen zijn ontwikkeld en opgelegd. Een manier om dit te ondervangen is bijvoorbeeld door het mensenrechten instrument in Westerse landen toe te passen. Dit kan ertoe leiden dat landen in het Midden Oosten mensenrechten niet noodzakelijk als Westers ‘imperialisme’ zien. Daarnaast blijkt ook dat er veel meningsverschillen bestaan over de ILO standaarden ten aanzien van arbeidsuren, overwerk, hoogte van het salaris, sociale voorzieningen, etc.. De concurrentiepositie van een bedrijf kan sterk worden beïnvloed in opkomende markten als alle ILO standaarden nauwgezet worden gevolgd. Dit heeft de ILO ook erkend en daarom zijn de ‘ILO fundamental principles of work’ geformuleerd in 1998 met vier kernprincipes: a) geen kinderarbeid, b) vrijheid tot associatie en organisatie, c) geen gedwongen arbeid en d) geen discriminatie. Bedrijven zouden eerst met deze principes kunnen beginnen.