Öppenhet för handel och investeringar kommer

Telemeddelande

Sid. 1(9)

2006-12-07

Peking Per-Arne Hjelmborn

Ökar den ekonomiska nationalismen i Kina och vad kan vi i så fall göra åt det?

Öppenhet för handel och investeringar kommer med all sannolikhet fortsatt att utgöra en grundbult i Kinas ekonomiska politik. Samtidigt finns en tendens till ökad ekonomisk nationalism framförallt inom ”strategiska områden” som fordon, telekom och energi där flera svenska företag är verksamma. Till stor del handlar det om att Kina försöker utnyttja sin nyvunna styrkepositionen till att bygga upp den inhemska industriella och teknologiska kapaciteten. Ett delmål som ofta nämns är att 30-50 kinesiska företag ska finnas med på den s.k. Fortune 500 listan. Utländska företag som vill konkurrera på denna gigantiska och ständigt växande marknaden måste förhålla sig till denna ökande nationalism. Samtidigt är det viktigt att utnyttja de verktyg som WTO, EU och den bilaterala handelspolitiska dialogen erbjuder för att påverka utvecklingen i Kina. Sverige kan dra nytta av vår frihandelsvänliga linje och ställa krav på att våra företag erbjuds samma öppenhet i Kina som de kinesiska i Sverige. Nästa vecka är det fem år sedan Kina blev medlem i WTO. Kina gick med på förhållandevis långtgående åtaganden i jämförelse med andra u-länder. Bl.a. har de genomsnittliga industritullarna sänkts från 18.5% till 8,8% och nästan alla kvoter avskaffats. Något större födelsedagsfirande kommer det dock knappast att bli. Åtminstone inte om uppvaktningen förväntas komma från de

2(9)

utländska företagen på plats i Kina. Även om det stora flertalet välkomnar de reformer som gjorts på t.ex. tullområdet och som bidragit till att EU:s export till Kina fördubblats, finns det ett ganska utbrett missnöje med hur Kina levt upp till sina WTO-åtaganden på andra områden. Vissa menar t.o.m. att det har gått bakåt när det gäller icke-tariffära handelshinder och statlig inblandning. Det är inte alldeles lätt att bedöma huruvida Kina verkligen blivit mer protektionistiskt eller om landet helt enkelt börjar slå av på takten efter snart 30 år av omfattande reformer. Klart är dock att de kritiska rösterna från utländska näringslivsföreträdare allt oftare sammanfaller med signaler från kinesiska regeringen som går i riktning mot ökad ekonomisk nationalism och en mer restriktiv inställning till öppenhet för handel och investeringar, åtminstone inom vissa delar av ekonomin. Några oroande tecken För några veckor sedan offentliggjorde den mäktiga nationella reform- och utvecklingskommissionen (NDRC1) - arvtagare till den gamla plankommissionen - det första femårsprogrammet för utländska direktinvesteringar i Kina. I detta strategidokument framgår att direktinvesteringar som inte bidrar till teknologiöverföring och ökat kunnande inom b.la. tjänstehandel och miljö får svårare att göra sig gällande framöver. Även om det naturligtvis är positivt med ökat fokus på t.ex. miljö och energieffektivitet är det många utländska företag som känner oro för ytterligare krav på "påtvingad teknologiöverföring". Likaså framgår att NDRC kommer att vara på sin vakt mot utländska monopolföretag som hotar den "nationella ekonomiska säkerheten" eller andra utländska företag som missbrukar "skyddet för immaterialrättigheter". När det gäller "utländska monopolföretag" har t.ex. Microsoft ofta kritiserats, men även ett företag som Tetra Pak har uppmärksammats i media i dessa sammanhang. Allt tyder på att NDRC fortsatt kommer att ha en nationalistisk dagordning i syfte att bygga upp den inhemska industriella och teknologiska kapaciteten. I förlängningen finns naturligtvis en risk att kinesiska företag kommer att gynnas ännu mer i konkurrensen på bekostnad av utländska företag.

1

National Development and Reform Commission

3(9)

Andra oroande inslag hänger samman med försök att förvärva kinesiska bolag som stoppats av olika mer eller mindre nationalistiska skäl. T.ex. ville SKF:s tyske konkurrent Schaeffler köpa det statsägda företaget Luoyang. Det blev dock tvärstopp. Affären väckte en hetsig debatt i media och fick inget stöd av de nationella myndigheterna. T.o.m. det traditionellt reformvänliga handelsministeriet (MOFCOM2) framförde invändningar och publicerade ett policydokument som uttryckte oro över den "nationella ekonomiska säkerheten". Andra utländska företag som förhindrats i sina förvärvsförsök är bl.a. Goldman Sachs och Carlyle Group. Att ett utländskt förvärvsförsök då och då stöter på motstånd är vi vana vid i många länder, inte minst i Europa. Det är dock ett relativt nytt fenomen i Kina och verkar få allt större utrymme både i media och på den politiska dagordningen. Vid ett besök häromveckan på kinesiska kommunistpartiets partiskola fick vi ytterligare en bekräftelse på att det utländska inflytandet över Kinas ekonomi ifrågasätts av vissa. På fråga om protektionismen ökade i Kina svarade en hög företrädare för partiskolan att den öppna politiken varit positiv för Kinas utveckling, men att det kunde diskuteras huruvida en lika öppen politik framöver skulle gynna landet. Det är tydligt att många utländska företag känner oro för signalerna från politiskt håll, särskilt de som redan nu känner att de inte tillåts konkurrera på rättvisa villkor. Som ett svar på denna oro har EU-ambassaderna i Kina beslutat sig för att i samarbete med företagen göra en satsning under det närmaste halvåret som går ut på att lyfta fram EU-företagens positiva bidrag till Kinas ekonomi när det gäller t.ex. sysselsättning, teknologiöverföring och exportinkomster. Arbetsnamnet är "We are Chinese companies too!" och syftar till att förmå de kinesiska myndigheterna att minimera skillnaderna mellan hur de utländska och de kinesiska företagen behandlas vid t.ex. investeringar och upphandlingar. Initiativet har fått stort gehör och flera stora svenska företag har visat intresse för att delta.

Orsakerna är flera Även om öppenhet varit ledordet de senaste decennierna finns det flera intressegrupper, inte minst i kretsen kring de många mäktiga statliga företagen, som länge menat att en alltför liberal handels- och 2

Ministry of Commerce

4(9)

investeringspolitik främst gynnat utländska företag. Kanske är det så att deras krav på "hårdare tag" mot utländska företag till slut hörsammats av makthavarna. Det faktum att kinesiska kommunistpartiets kongress äger rum nästa år kan också inverka. Det är svårt att se att ledande personer som aspirerar på att klättra på karriärstegen vill visa sig ”svaga” och falla till föga för utländska intressen och påtryckningar. Tvärtom är det nog så att de positionerar sig bättre genom ett starkt försvar för kinesiska företag och den "nationella ekonomiska säkerheten". Vidare har Kinas självförtroende på den globala scenen ökat i takt med de snabba ekonomiska framstegen. Kina är idag världens fjärde största ekonomi och tredje största mottagare av direktinvesteringar och kommer inom några år bli världens största exportör. Kina har därmed i större utsträckning än tidigare råd att vara mer kräsen när det t.ex. gäller vilka direktinvesteringar man vill ta emot. Tidigare var kvantiteten i fokus. Numera talas det mer om kvalitet. Till saken hör också att regeringen har som mål att få med 30-50 kinesiska företag på Fortune 500 listan till 2010. De ska framförallt växa fram inom vissa ”strategiska sektorer”. Det är då naturligt att utländska företag som har oturen att vara verksamma i "fel sektor" upplever att de arbetar i motvind. En tilltagande ekonomiska nationalism kan också ses som en motrektion mot vad som upplevs som ökad protektionism i både USA och EU. Det kinesiska oljeföretaget CNOOC:s havererade köp av sin amerikanska konkurrent Unocal fick de patriotiska känslorna att svalla i Kina. Kritiken mot Kinas växelkursregim har också betraktats som ett utslag av amerikansk protektionism. Likaså har EU:s tekokvoter och antidumpingstullar mot skor fått hård kritik i Kina. Även EU:s ovilja att tilldela Kina marknadsekonomistatus tolkas mer som en rädsla för ökad konkurrens än egentliga problem hos Kina med att uppfylla kraven. Budskapet är tydligt. USA och EU bör sopa framför egen dörr först, innan de ger sig på Kina.

Var finns problemen? Problemen finns på många områden och är i de flesta fall inte nya. Det som uppmärksammats mycket på senare tid är framförallt hur staten och myndigheterna genom sitt agerande direkt eller indirekt påverkar utländska

5(9)

företags marknadstillträde. Det kan handla om investeringsbegränsningar, transparens vid utarbetande av lagförslag, handelsprocedurer, subventioner, offentlig upphandling eller andra industripolitiska beslut som gynnar kinesiska företag. Inte minst inom strategiska branscher som fordon, telekom och kraftöverföring där flera svenska företag är verksamma finns stora problem. Nära relaterat är frågan om standards. Kina föredrar att utveckla egna snarare än att följa befintliga internationella standards. Kina satsar t.ex. hårt på att ta fram en tredje 3G-standard, vilket bl.a. lett till kraftiga förseningar och osäkerhet om när 3G projekten ska lanseras och hur det kommer att se ut. Nyligen kom också uppgifter om att 20 kinesiska företag skulle sluta tillverka DVD-spelare och istället övergå till "nästa generations" EVD3-spelare som bygger på en inhemsk standard. Det handlar här om att bygga upp den egna nationella innovationsförmågan och satsa på kinesisk produktutveckling och forskning – i motsats till utländsk teknik och kunnande. Även hanteringen av den välkända tvistefrågan immaterialrätt kan ses i ljuset av den ekonomiska nationalismen. Här är EU och USA överens om att Kina måste ta krafttag bl.a. när det gäller den dåliga tillämpningen av befintlig lagstiftning. Det otillräckliga skyddet för immateriella rättigheter slår hårt mot innovation, design och förädlad produktion. I en tid då det talas alltmer om ekonomisk nationalism är det dock många som ifrågasätter viljan på kinesisk sida att verkligen ta itu med detta. Sannolikt behövs det egna ekonomiska incitament. I takt med att de kinesiska företagen rör sig framåt i förädlingskedjan riskerar även de att bli kopierade. Bl.a. lär det finnas kinesiska tillverkare av mobiltelefoner i lågprissegmentet som har svårt att konkurrera med billiga kopior av Nokia och Sony Ericsson. Dessa lär driva frågan om privatkopiering, vilket borde underlätta de utländska företagens ansträngningar att komma tillrätta med sina problem.

Var finns lösningarna? Det finns självklart inte någon universallösning som omedelbart skapar mer rättvisa konkurrensförhållanden för utländska företag i Kina eller får stopp på den ekonomiska nationalismen. Till viss del handlar det om att anpassa sig till 3

Enhanced Versatile Disc

6(9)

en ny realitet. Kina är en ekonomisk supermakt som vet och har förmåga att driva sina egna intressen. Vill man vara med och ta del av denna oerhört dynamisk marknad gäller det att hantera detta. Därmed inte sagt att det inte går att påverka utvecklingen. Det finns ett flertal verktyg tillhands som kan och bör användas. Naturligtvis är det multilaterala spåret viktigt. Ett någorlunda ambitiöst resultat i WTO:s Doharunda skulle utgöra en positiv injektion för det fortsatta reformarbetet i Kina. När det gäller industrivaror skulle man t.ex. kunna kapa tulltopparna på fordonssidan, vilket avsevärt skulle förbättra marknadstillträdet för våra svenska tillverkare. Eventuellt skulle man också kunna göra framsteg på några olika problematiska områden relaterade till icketariffära handelshinder och antidumpningsåtgärder som kineserna blir allt flitigare användare av. Likaså vore det önskvärt med ytterligare öppningar inom tjänstesektorn som attraherar alltfler utländska, och inte minst svenska företag, till Kina. Även om de konkreta resultaten inom enskilda sektorer kan vara nog så viktiga är det sannolikt av ännu större betydelse att Doharundan, om den förs i mål, utgör en motvikt mot de mer protektionistiska strömningarna i Kina och bidrar till att "hålla ångan uppe" i det reformarbete som inleddes för snart 30 år sedan och som accelererade genom WTOmedlemskapet. Även om vi från Sveriges och EU:s sida gärna såg att Kina bidrog mer aktivt till en slutöverenskommelse i Doharundan är det mycket lite som tyder på att vi får se en sådan utveckling4. Kina lär fortsatt föredra att sitta kvar i baksätet och istället noga bevaka övriga nyckelaktörer. Strategin går ut på att värja sig mot egna åtaganden genom att hänvisa till status som u-land och "Newly Acceded Member" samtidigt som man som "free rider" hoppas få del av det ökade marknadstillträde som andra mer aktiva WTO-medlemmar förhandlar fram. En viktig WTO-fråga utanför Doharundan är Kinas åtagande om att gå med i det plurilaterala avtalet om offentlig upphandling, GPA5. Detta är något som Sverige drivit hårt. Förhoppningen är nu att Kina ska leva upp till löftet om att påbörja förhandlingarna under 2008. Ett kinesiskt medlemskap i GPA skulle innebära en avsevärd förbättring av konkurrensvillkoren vid offentlig upphandling för utländska bolag, såväl helägda som samriskföretag. 4 5

Jfr telemedd. nr 129 A, 2006-09-04 Government Procurement Agreement

7(9)

Kinas nyväckta intresse för frihandelsavtal är intressant i sammanhanget. I frihandelsförhandlingarna har Kina större ”kontroll” än i WTO och man kan sikta in sig på länder som är mindre och vars handel kompletterar Kinas. Därigenom undviks konkurrens på områden som anses vara av ”strategisk betydelse” för Kina. EU-spåret är också centralt. Många av de problem som våra svenska företag stöter på delar vi med andra europeiska företag. Genom att kanalisera våra intressen genom EU får vi också en större tyngd gentemot de kinesiska myndigheterna. EU:s årliga blandkommissionsmöten med Kina och de olika arbetsgrupper som finns därunder är en naturlig kanal. Överenskommelsen om att uppdatera handels- och investeringsavtalet från 1985 inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalet bör utnyttjas för att ge ytterligare skjuts åt denna dialogform. Här gäller det att föra in alla de problemområden våra företag brottas med och skapa uppföljningsmekanismer. Det är viktigt att vi använder förhandlingsmynt som marknadsekonomisk status och annat på områden av strategisk vikt för EU:s tillväxt och sysselsättning och inte som ofta låter den protektionistiska agendan styra in det på geografiska ursprungsbeteckningar, teko etc. Initiativet "We are Chinese companies too!", som nämnts ovan, kan också bli en bra plattform för att driva de europeiska företagens frågor i Kina. Upplägget är ännu inte klart, men sannolikt blir det fråga om en större informationssatsning för att tala om hur mycket EU-företagen bidrar till Kinas ekonomiska utveckling i syfte att agera motvikt till de mer nationalistiskt färgade argument som hörs allt oftare. Det bilaterala spåret stödjer och kompletterar de insatser vi gör på multilateral och EU-nivå. Genom ett aktivt besöksutbyte i båda riktningar har vi möjlighet att driva frågor som särskilt bekymrar svenska företag. Det gäller i synnerhet i Kina där det politiska inflytandet över näringslivet alltjämt är så stort. Vi såg ett tydligt exempel på detta när Oriflame efter gott samarbete med departementet och ambassaden till slut tilldelades sin direktförsäljningslicens vid handelsminister Bo Xilais besök i Sverige i september. Det är också viktigt att hålla uppe tempot och kvaliteten i våra bilaterala blandkommissionsmöten med Kina. Av stor betydelse är att den rapport som länderna beslutade om att ta fram över de bilaterala handelsproblemen blir så ambitiös som möjligt. Den affärsklimatrapport som ambassaden årligen utarbetar tillsammans med svensk-kinesiska handelskammaren är fortsatt

8(9)

central för att identifiera problemområden som kan tas upp vid blandkommissionsmötena och/eller utgöra grund för enskilda främjandesatsningar. Även löpande söker ambassaden hjälpa svenska företag att komma till rätta med olika handelshinder genom kontakter med olika myndigheter. Uppskattningsvis är vi nästan varje vecka engagerade i någon form av ”myndighetsuppvaktning”. I dialogen med kinesiska företrädare både på politisk och tjänstemannanivå har Sverige en viktig fördel gentemot andra (EU-)länder i det att vi så länge drivit en konsekvent frihandelsvänlig linje, senast uppmärksammat i samband med diskussionerna om tekokvoter och antidumpingtullar på skor. Detta ska vi också utnyttja när vi verkar för bättre handelsvillkor i Kina. Sverige har all rätt att ställa samma krav på öppenhet för våra företag i Kina som den vi erbjuder kinesiska företag i Sverige. Om kontakterna på bilateral eller EU-nivå är fruktlösa finns naturligtvis möjligheten att ta till WTO:s tvistlösningsmekanism för att lösa ett handelshinderproblem. Även om handelskommissionär Peter Mandelson vid sitt senaste besök i Kina underströk att dialog och förhandling fortsatt kommer att utgöra förstahandsalternativet får vi sannolikt se ett ökat antal WTO-tvister med Kina om resultaten uteblir får se. Beslutet att upprätta en WTO-panel i tvisten om tullar på bildelar, som i praktiken tvingar EU:s biltillverkare att "sourca" i Kina, kan vara en första indikation på detta. Slutkommentar Det finns en tendens till ökad ekonomisk nationalism i Kina och ett tryck på regeringen att gynna de inhemska företagen. Möjligen är det så att denna tendens förstärkts i takt med att nästa års partikongress närmat sig. Det innebär dock inte att hela den ekonomiska utvecklingsmodell som Kina följt de senaste tre decennierna är ifrågasatt. Öppenhet för handel och investeringar kommer med all sannolikhet fortsatt att utgöra en grundbult i den ekonomiska politiken. Det är en förutsättning för att bibehålla den höga tillväxttakten som sin tur behövs för att för att lösa de samhällsproblem som Kina brottas med och för att bevara stabiliteten i landet. Istället för en radikal kursomläggning är det vi ser nog snarare försök från Kina att utnyttja den nyvunna styrkepositionen på det ekonomiska området. Att ställa större krav på de utländska direktinvesteringarnas kvalitet, göra storsatsningar på att utveckla egna standards och stimulera framväxten av

9(9)

kinesiska Fortune 500 företag är några uttryck för detta. Det är inte osannolikt att vi kommer att få se mer av sådana åtgärder framöver. Samtidigt som det är viktigt att vi inser och förstår att förhålla oss till denna realitet, måste vi också med full kraft utnyttja de verktyg och kanaler som finns för att påverka utvecklingen. Inom WTO bör vi t.ex. ha rätt att ställa allt större krav på Kina i takt med att landet utvecklas. Som medlem i WTO har Kina fått tillgång till en öppen global marknad. I gengäld finns all anledning att kräva att Kina tar större ansvar för att upprätthålla de globala reglerna. Det är också rimligt att Kina, som en av de stora spelarna, tar en mer aktiv roll Doharundan. Det finns också all anledning att både på EU-nivå och på bilateral nivå argumentera för att det ligger i Kinas eget intresse att fortsätta en öppen handelspolitik. Om inte Kina erbjuder våra företag rättvisa konkurrensförhållanden är risken stor att krav reses på att införa protektionistiska åtgärder mot Kina, något som skulle få stora återverkningar på den utrikeshandelsberoende ekonomin. Mot bakgrund av den utveckling vi ser i Kina kommer vår bilaterala handelspolitiska dialog knappast bli mindre viktig framöver. För att tillvarata svenska ekonomiska intressen i Kina behövs ett aktivt besöksutbyte, regelbundna och substantiella blandkommissionsmöten samt tillräckliga resurser på ambassaden för att på plats kunna driva konkreta handelspolitiska problem. LINDSTRÖM