Prof

Prof. dr. L. van Leeuwen1 Mr. M.A. Smits2 Drs. A.S. Visser3 Mogelijkheden voor een efficiënter financieringsstelsel van gemeenten 1. Inleiding Het zojuist aangetreden kabinet Balkenende II maakt van de verlaging van de administratieve lastendruk en van het gezondmaken van de overheidsfinanciën het kernpunt van het beleid. De slagzin zou dan ook hebben kunnen zijn: meer doen met minder geld. Stijging van de productiviteit van het openbaar bestuur door minder rijksregels en het overlaten van beleid en uitvoering aan andere overheden en private partijen. Daarvoor is meer nodig dan een hoofdlijnenakkoord. Daarvoor is een verandering nodig van de politieke cultuur in Den Haag. De cultuur van politieke bemoeienis en wantrouwen tegenover alles buiten "het Haagse", moet verdwijnen. Veel van de door het kabinet terecht gesignaleerde bureaucratische cultuur is terug te voeren op de instandhouding van de Haagse machtspositie. Via een consistent beleid van deregulering en decentralisatie kan veel monitoring en controle achterwege blijven. Daarvoor is vertrouwen nodig in de goede (lees: democratische) functionering van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. In onze onlangs verschenen publicatie Mogelijkheden voor een efficiënter financieringsstelsel van gemeenten staat een afgeslankt model van rijksuitkeringen centraal. Doel is de ontbureaucratisering van de relatie tussen Rijk en gemeenten. Het prikkelen van gemeenten om meer dan tot dusver hun eigen problemen op te lossen. Het betreft een aanpak van rijksuitkeringen enerzijds en van het gemeentelijk eigen belastinggebied anderzijds. Rijksuitkeringen aan gemeenten lopen in hoofdzaak via twee kanalen: het Gemeentefonds en specifieke uitkeringen. De uitkeringen uit het Gemeentefonds zijn gebaseerd op een veelheid van criteria met als doel de volledige egalisatie van de voorzieningencapaciteit tussen de gemeenten. Bij specifieke uitkeringen gebruiken departementen gemeenten om hun eigen doelstellingen te doen uitvoeren. Het gemeentelijk belastinggebied wordt bij wet bepaald. In Nederland bestaat het belastinggebied grotendeels uit de onroerende-zaakbelastingen. In de volgende paragrafen wordt onze publicatie verkort weergegeven. Achtereenvolgens wordt ingegaan op verbetering van efficiency van de uitkeringen en vergroting van het gemeentelijke belastinggebied, al dan niet naar buitenlands model. 2. Efficiency Het huidige financieringsstelsel stimuleert gemeenten onvoldoende om zo efficiënt mogelijk met hun middelen om te gaan. De kosten die veroorzaakt worden door de controle op de uitvoering van het beleid zijn te hoog, terwijl gemeenten te weinig geprikkeld worden om zelf goede kosten-batenanalyses te maken. Daarom is het tijd voor een herbezinning op de verantwoordelijkheden die de verschillende overheden hebben. 2.1 Agencytheorie Bij de taakverdeling tussen het Rijk en gemeenten speelt de agencytheorie een rol. Deze theorie beschrijft de relatie tussen een opdrachtgever (principaal) en een ondergeschikte (agent). Bij het uitvoeren van bepaalde gemeentelijke taken kunnen agencyrelaties ontstaan 1

Luigi van Leeuwen is burgemeester van Zoetermeer en bijzonder hoogleraar openbare financiën der lagere overheden aan de Universiteit van Tilburg. 2 Mark Smits is belastingadviseur bij de Adviesgroep Lokale Heffingen van Deloitte & Touche te Apeldoorn. 3 Sjoerd Visser is beleidsmedewerker bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

tussen Rijk, gemeenten, marktpartijen en publiek, waarbij de ene partij optreedt als principaal en de andere als agent. Een principaal-agent probleem ontstaat wanneer er sprake is van informatieasymmetrie tussen bepaalde partijen. Een dergelijk probleem brengt agencykosten met zich mee. Met name bij specifieke uitkeringen kunnen de agencykosten behoorlijk oplopen. Bij de verstrekking van specifieke uitkeringen geeft het Rijk gemeenten de opdracht bepaalde voorzieningen te treffen. Gemeenten laten dit vaak weer door een marktpartij uitvoeren. Hierdoor ontstaat er een dubbele agencyrelatie bij het treffen van één voorziening, te weten Rijk-gemeente en gemeente-marktpartij. In het huidige financieringsstelsel van gemeenten wordt onvoldoende rekening gehouden met het bestaan van agencykosten, hetgeen kan leiden tot inefficiency. 2.2 Mental accounting Een andere theorie die een rol speelt bij de financiering van gemeenten, is de mental accounting theorie. Deze theorie gaat er vanuit dat gezinnen, bedrijven, maar ook overheden hun bestedingen laten afhangen van de bron van hun inkomsten. Volgens mental accounting wordt het geld uit de ene bron makkelijker uitgegeven dan geld uit een andere bron. Op basis van deze veronderstelling, kan een andere omvang van de verschillende inkomstenbronnen van gemeenten (algemene uitkeringen, specifieke uitkeringen en eigen inkomsten uit het gemeentelijk belastinggebied) gewenst zijn dan in de huidige situatie het geval is. Mental accounting onderbouwt theoretisch dat gemeenten efficiënter omgaan met geld dat ze binnenkrijgen uit het eigen belastinggebied, dan met geld dat ze van het Rijk ontvangen. Dit betekent dat uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied wenselijk is. Bij inkomsten uit lokale belastingen worden gemeenten namelijk geprikkeld om er zo efficiënt mogelijk mee om te gaan, aangezien verhoging van de lokale belastingen leidt tot weerstand bij de burgers in de betreffende gemeente. Bij rijksuitkeringen ontbreekt deze prikkel. 2.3 Alternatief financieringsstelsel Om de efficiency in het financieringsstelsel van gemeenten te vergroten, wordt een aanzet gegeven voor een nieuw financieringsstelsel. Bij dit stelsel dienen de rijksuitkeringen te worden teruggebracht tot een niveau waarop deze uitkeringen alleen voldoende zijn om een basispakket aan voorzieningen per gemeente te financieren. In dit basispakket dienen voorzieningen te worden opgenomen waarvan het noodzakelijk is dat deze voor iedereen op gelijk niveau beschikbaar zijn (bijvoorbeeld basis- en voortgezet onderwijs, alsmede zorg). Het treffen van de voorzieningen zal moeten plaatsvinden op basis van outputafrekening. Op deze manier ondervinden gemeenten een prikkel tot efficiency. De overige voorzieningen dienen te worden gefinancierd uit het eigen belastinggebied van gemeenten. Het niveau van deze overige voorzieningen hangt af van de preferenties van de inwoners in een bepaalde gemeente. Het voorzieningenniveau en de hoogte van de lokale lasten kunnen hierdoor meer uiteen gaan lopen dan in het huidige stelsel. 3. Recente publicaties Voordat de resultaten van een internationale enquête een indruk kunnen geven van de wijze waarop het Nederlandse financieringsstelsel afwijkt van dat van andere landen, wordt ingegaan op een aantal spraakmakende publicaties inzake lokale heffingen, zoals het Rapport 'Belastingen omlaag' van de Commissie De Kam, het 'Rapport gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw' van het ESBL, en de brochure 'Waardering voor het gemeentelijk belastinggebied' van de VNG. 3.1 Commissie De Kam: Belastingen omlaag

In 1992 toetste de Commissie De Kam een groot aantal heffingen, om te beoordelen welke van deze heffingen in aanmerking kwamen om de eigen middelen van gemeenten uit te breiden. Uiteindelijk werd van vijf heffingen geoordeeld dat heffing door gemeenten niet uitgesloten werd, te weten: 1. revenue sharing bij de loonbelasting, op basis van de woonplaats van belastingplichtigen; 2. zelfstandige opcenten, waarbij gemeenten beneden een door de centrale overheid vastgesteld plafond zelf het tarief mogen bepalen; 3. overdrachtsbelasting zonder vrijstellingen, naar een verlaagd tarief; 4. ingezetenenbelasting van volwassenen; 5. bouwsombelasting. In een aantal van de door ons onderzochte landen worden één of enkele van deze belastingen reeds geheven. Ook de VNG sluit deze heffingen niet bij voorbaat uit, indien de OZB mocht sneuvelen. De voorkeur van de VNG gaat echter uit naar handhaving van het huidige belastinggebied, dus inclusief OZB. Wel pleit de VNG voor verbeteringen in de WOZ en OZB. 3.2 ESBL: Gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw Onzes inziens is het voorstel om het verplichte karakter van de OZB-vrijstellingen af te schaffen het meest ingrijpende voorstel van het ESBL. Verder pleit het ESBL voor splitsing van de OZB in aparte belastingen op woningen en op niet-woningen. Bij woningen moet de gebruikersbelasting naast de eigenarenbelasting blijven bestaan. In verband met de vereenvoudiging van de objectafbakening kan de gebruikersbelasting op niet-woningen in de eigenarenbelasting worden geïncorporeerd. Vanwege de gebruik van de objectafbakening voor een aantal andere wetten, voelt de staatssecretaris van Financiën er niet voor om de afbakening in gebruikseenheden te laten vervallen. De baatbelasting dient verduidelijkt te worden; de toeristenbelasting en forensenbelasting kunnen worden vervangen door één verblijfsbelasting; de rioolrechten moeten worden vervangen door een rioolbelasting van , omdat dat meer recht doet aan het collectieve karakter van het riool en minder proceduregevoelig is. Omdat het onevenredig is om het hele tarief onverbindend te verklaren als de baten slechts in geringe mate uitgaan boven de lasten, pleit het ESBL ervoor dat een tarief slechts onverbindend verklaard kan worden, voor zover de baten uitgaan boven de lasten. Ten slotte zouden de tarieven van de rechten uniformer moeten worden, bijvoorbeeld door landelijk vaste tarieven per kwartier te hanteren. 3.3 VNG: Waardering voor het gemeentelijke belastinggebied De titel maakt al duidelijk dat de VNG het huidige belastinggebied niet te klein, maar ook niet te groot vindt. Omdat de voordelen van de OZB de nadelen verre overtreffen, wordt bepleit om de OZB integraal te handhaven. Wel zijn er een aantal verbeteringen denkbaar. Zo moeten we naar jaarlijkse waardering van de onroerende zaken en behoort het verplichte karakter van bepaalde OZB-vrijstellingen te vervallen. Verder dienen de objectafbakening en het begrip 'gebruik' in de verschillende heffingen geharmoniseerd te worden. Vervolgens kunnen de roerende woon- en bedrijfsruimtenbelastingen geïncorporeerd worden in de OZB. Het voorstel van de ESBL om de rioolrechten te vervangen door een rioolbelasting, onderschrijft de VNG, maar standaardisering van de tarieven van de rechten niet. Ten slotte zou het gesloten belastingstelsel versoepeld kunnen worden door gemeenten de mogelijkheid te geven om onder bepaalde voorwaarden te experimenteren met een nieuwe belasting.

Om het gemeentelijk belastingstelsel minder eenzijdig en flexibeler te maken, komen een aantal mogelijke heffingen kort en krachtig met pro's en contra's voor het voetlicht: 1. een gemeentelijke ondernemersbelasting naar de jaarwinst, het ondernemingsvermogen en/of de loonsom; 2. een gemeentelijke vermogensbelasting; 3. een vast bedrag per woonruimte (ingezetenen- of woonruimteheffing); 4. een vast bedrag per inwoner (koppengeld) of opslag op de loon- en inkomstenbelasting (opcenten); 5. overheveling van de overdrachtsbelasting naar de gemeenten; en 6. de grondexploitatieheffing. Zoals eerder opgemerkt gaat de voorkeur van de VNG echter uit naar handhaving van de huidige heffingen, zonder uitbreiding met een van de geschetste alternatieven. 4. Internationale vergelijking Omdat Nederland wellicht wat kan leren van de gemeentelijke financieringssystemen in België, Denemarken, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, hebben we een internationale enquête gehouden. Aan de hand van antwoorden op 28 vragen hebben we een internationale vergelijking van de financieringssystemen opgesteld. De resultaten worden hieronder kort weergegeven. 4.1 Gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden Om de aard en omvang van gemeentelijke inkomsten en uitgaven in het juiste perspectief te kunnen plaatsen, is allereerst onderzocht welke plaats buitenlandse gemeenten in het staatsbestel hebben. België, Duitsland en de Verenigde Staten hebben een extra overheidslaag ingesteld. Deze extra overheidslaag vergroot de mogelijkheden om de taken en bevoegdheden toe te delen aan die overheidslaag die daar het meest geschikt voor is. Zo kan betere aansluiting worden gezocht tussen de groep die van een voorziening profiteert en de groep die voor deze voorziening hoort te betalen (centrumvoorzieningen). Zo staan er boven de Belgische provincies en gemeenten drie gemeenschappen, die zeggenschap hebben over persoonsgebonden zaken, zoals cultuur en onderwijs. Daarnaast kent België drie gewesten, die autonoom zijn met betrekking tot grondgebonden materie, zoals milieu, economie, buitenlandse handel, openbare werken en verkeer. De gemeenten zijn op hun beurt met name bevoegd op het gebied van onderwijs, veiligheid, sociale hulp, cultuur, verkeer en openbare reinheid. 4.2 Gemeentelijke inkomstenbronnen Het tweede aandachtspunt betreft de verschillende inkomstenbronnen die buitenlandse gemeenten hebben. Wat opvalt, is dat alle in het onderzoek betrokken landen een zeker stelsel van uitkeringen uit een Gemeentefonds kennen. Hierbij is het Deense systeem van financiële egalisatie het best vergelijkbaar met het Nederlandse Gemeentefonds, omdat de hoogte van de algemene uitkering in Denemarken net als in Nederland bepaald wordt via een inkomstenmaatstaf en objectieve uitgavenmaatstaven. Ook valt het op dat onroerende zaken voor de gemeenten in alle landen een belangrijke inkomstenbron vormen. Het Verenigd Koninkrijk heft op gemeentelijk niveau zelfs uitsluitend over onroerende zaken. Belgische gemeenten daarentegen, heffen middels hun open belastingstelsel over meer dan 100 verschillende belastbare feiten en voorwerpen.

Gemeenten in België, Denemarken en de Verenigde Staten heffen onder andere een bepaald percentage boven op de belastingen van de hogere overheden (opcenten, waarbij gemeenten de tarieven in meer of mindere mate zelf mogen bepalen). Zo heffen Belgische gewesten namens de gemeenten opcentiemen op de onroerende voorheffing: een variant van het Nederlandse 'eigenwoningforfait', alsmede een aanvullende belasting op de personenbelasting (inkomstenbelasting). Het gewicht van de aanvullende belasting op de onroerende voorheffing bedraagt gemiddeld € 213 per inwoner en is het grootst in het Brusselse Gewest, door een relatief hoog tarief en hoge grondslag. Het gewicht van de aanvullende belasting op de personenbelasting bedraagt gemiddeld € 178 per inwoner en is het grootst in Vlaanderen, doordat het inkomen er hoger is dan in de overige gemeenten (in Brussel en Wallonië is de werkloosheid twee keer zo hoog als in Vlaanderen). De eigen gemeentelijke belastingen vertegenwoordigen gemiddeld slechts € 90 per inwoner. Bij deze eigen belastingen is Wallonië het duurst. Gemeenten in Duitsland ontvangen een bepaald percentage van de belastingen van de deelstaten en van de Bondsrepubliek, zoals de overdrachtsbelasting, loon- en inkomstenbelasting, omzetbelasting en motorrijtuigenbelasting (tax-delen). Op de hoogte van deze bijdrage, hebben gemeenten (nog) geen invloed. In België wordt een rioleringsbelasting geheven, hetgeen aansluit bij het pleidooi van het ESBL en de VNG. Dat de ideeën van de Commissie De Kam en de VNG over alternatieve belastingen nog zo gek niet zijn, blijkt ook uit de belastingen die gemeenten in de Verenigde Staten heffen. De belangrijkse gemeentelijke belasting in de Verenigde Staten is de vermogensbelasting! Deze wordt geheven over alle belangrijke bezittingen, zoals onroerende zaken, auto's, boten, etcetera. Na de vermogensbelasting en de intergouvernementele uitkeringen, zijn de rechten de belangrijkste gemeentelijke inkomstenbron in de Verenigde Staten. Vervolgens komen de accijnzen die op het verkooppunt geïnd worden. De accijnzen die op het niveau van de gemeente worden geheven, worden middels kwartaalsgewijze aangiften rechtstreeks aan de lokale autoriteiten voldaan. Accijnzen die op het niveau van de staat geheven worden, worden naar de bevolkingsomvang of andere demografische kenmerken aan de gemeenten toegedeeld. Verder worden in de Verenigde Staten ook op beperkte schaal gemeentelijke inkomsten- en vennootschapsbelasting geheven! In Duitsland en de Verenigde Staten mogen gemeenten uitbreidingsinvesteringen ook bekostigen met retributies. Interessant was de procedure over de rechtmatigheid van een retributie ter zake van de toekomstige bouw van een waterzuiveringsinstallatie. Deze zou over 10 jaar worden gebouwd. De rechter oordeelde dat de heffing rechtmatig was, maar deze beslissing liet de vraag open wat zou gebeuren als de installatie nooit gebouwd wordt. 4.3 Gemeentelijke autonomie Het derde criterium dat vergeleken wordt, is de vrijheid die gemeenten hebben bij de heffing en besteding van middelen. Belgische gemeenten zijn vanwege het open belastingstelsel het meest autonoom. De Nederlandse autonomie neemt door de diversiteit aan heffingsgrondslagen en de vrijheid in tariefstelling en uitgavenpatroon momenteel een goede middenpositie in. Denemarken, Duitsland en de Verenigde Staten delen deze middenpositie met Nederland. Het Verenigd Koninkrijk is met één eigen belasting hekkensluiter, ondanks dat deze eigen belasting gemiddeld wel € 1.545 per woning oplevert (ter indicatie: de gemiddelde woning-OZB bedraagt dit jaar € 317, waarvan € 142 voor rekening van de gebruiker en € 175 voor rekening van de eigenaar komt).

4.4 Ook in het buitenland wordt gediscussieerd over het belastinggebied Om te laten zien dat het in de andere landen ook niet geheel vlekkeloos verloopt, worden in het vierde en laatste deel van het onderzoek de punten weergegeven die momenteel in het buitenland onderwerp van discussie zijn. Zo wordt in Denemarken gediscussieerd over welke uitgaven op welk niveau gedaan moeten worden. Duitsland heeft moeite met de eenzijdige en conjunctuurgevoelige bedrijfsbelasting, terwijl gemeenten in de Verenigde Staten terughoudend zijn met de tarieven van de inkomsten- en vennootschapsbelasting, omdat deze aanvullende heffingen een typische extra kostenpost vormen om in dit gebied te wonen of zaken te doen. Gemeenten in het Verenigd Koninkrijk zijn tevreden over de heffingsgrondslag (onroerende zaken), maar willen meer autonomie bij het vaststellen van het belastingtarief op niet-woningen. Ten slotte is het interessant om te constateren dat er stemmen opgaan om onroerende zaken in het Verenigd Koninkrijk regelmatiger te taxeren, terwijl dat in Denemarken al jaarlijks gebeurt. 5. Uitleiding Bij de beoordeling van de kabinetsvoornemens wordt met instemming kennisgenomen van het voornemen om de rijksbemoeienis te verminderen. Wij hebben willen aangeven, dat het politieke denken in Den Haag zowel ten aanzien van de 'uitkeringen-fabriek' als ten aanzien van de lokale belastingen afscheid moet nemen van de cultuur van wantrouwen. Wantrouwen leidt tot betutteling, vertrouwen tot vrijheid. Het afschaffen van het gebruikersdeel van de woning-OZB en de maximering van het resterende deel van de OZB leidt tot meer betutteling en een minder evenwichtig en robuust gemeentelijk financieringssysteem. Het lijkt wel of het kabinet het VVD-voorstel als een gewillig schaap volgt, zonder een gedegen afweging te maken over de gevolgen die afschaffing met zich mee zal brengen. Mocht het onzalige voorstel om een essentieel deel van de OZB af te schaffen toch uitgevoerd worden, dan dient dit ten minste te leiden tot alternatieve gemeentelijke belastingen, al dan niet naar buitenlands model. Wij zijn echter bang dat het niet bij afschaffing van de OZB blijft. De gemeentelijke autonomie staat op de tocht! Omdat wij er vanuit gaan dat autonomie gepaard gaat met efficiency, vatten we enkele mogelijkheden samen om te voorkomen dat de autonomie volledig verloren gaat:  het verplichte karakter van de OZB-vrijstellingen kan gedeeltelijk afgeschaft worden;  de rioolrechten kunnen worden vervangen door een rioolbelasting, waarbij gemeente het best in staat is om de belastingplichtige en heffingsmaatstaf aan te laten sluiten bij het plaatselijke beleid en de eigen heffingspraktijk;  uitbreidingsinvesteringen kunnen worden bekostigd middels retributies;  kleine foutjes mogen geen onevenredig groot gat in de begroting slaan;  overheveling van de overdrachtsbelasting naar de gemeenten;  introductie van een ingezetenenheffing en/of opcenten en accijnzen. Wij hopen met dit artikel een bijdrage te leveren aan het verschaffen van inzicht aan de leden van de Tweede Kamer bij het bepalen van hun keuze voor of tegen de gemeentelijke autonomie.