Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper
Sara Alström
En av Sveriges mest jämställda kommuner? En implementeringsstudie av en kommun med höga visioner
One of the most equal municipalities in Sweden? An implementation study of a municipality with high visions
Statsvetenskap
D-uppsats
Datum/Termin: 10-06-04/ VT10 Handledare:
Alf Sundin
Examinator: Löpnummer:
Curt Räftegård X-XX XX XX
Karlstads universitet 651 88 Karlstad Tfn 054-700 10 000Fax 054-700 14 60
[email protected] www.kau.se
Abstract Political Science, D-level thesis by Sara Alström, spring semester 2010. Tutor: Alf Sundin “One of the most equal municipalities in Sweden? An implementation study of municipality with high visions”
Sweden is one of the most equal countries in the world and equality is supposed to mainstream all political areas. Implementation is a common issue when it comes to democracy. It is important that federal decisions are recognisable in the municipalities and it is there for important that the decisions implement correctly. A successful implementation implies, due to implementation theory, shall consist three conditions; the applier needs to understand the decision, the applier needs to want to imply the decision and the applier has to be able to imply the decision. The purpose of this thesis is to investigate if Karlstads kommun has been able to imply equality within its organisation, as an employer, which also constitutes my research question. This thesis consists of a case study from an implementation theory perspective where interviews and text analysis are my primary sources. The conclusion shows that Karlstads kommun has not been able to implement equality within its organisation but the future is looking bright.
Keywords: Implementation, Karlstad, equality, democracy, case study
1
Förord Jag vill härmed rikta ett stort tack till Berith Larsson, Britta Gunnarsson, Hans Wennerholm, Mikael Lundh, Mikael Schultz samt Monika Persson för att de tog sig tid att medverka i mina intervjuer.
Jag vill också tacka min handledare Alf Sundin för alla tips och goda råd.
2
Innehåll Abstract ................................................................................................................................................................... 1 Förord...................................................................................................................................................................... 2 1. Inledning ............................................................................................................................................................. 6 1.1 Ämnesval och problembild ........................................................................................................................... 6 1.2 Syfte och forskningsfråga.............................................................................................................................. 7 1.2.1 Övergripande forskningsfråga ................................................................................................................ 8 1.2.2 Preciserade forskningsfrågor .................................................................................................................. 8 1.3 Tidigare forskning ......................................................................................................................................... 8 1.4 Metod .......................................................................................................................................................... 10 1.4.1 Fallstudie .............................................................................................................................................. 10 1.5 Angreppssätt ................................................................................................................................................ 11 Intervjuer ....................................................................................................................................................... 11 1.6 Material ....................................................................................................................................................... 13 1.6.1 Källor ................................................................................................................................................... 13 1.6.2 Val av studieobjekt ............................................................................................................................... 13 1.7 Validitet...................................................................................................................................................... 15 1.8 Definitioner ................................................................................................................................................. 15 1.8.1 Jämställdhet .......................................................................................................................................... 15 1.9 Disposition .................................................................................................................................................. 16 2. Teori .................................................................................................................................................................. 17 2.1 Problem med implementering ..................................................................................................................... 17 2.2 Tre olika perspektiv..................................................................................................................................... 17 2.2.1 Det traditionella perspektivet ............................................................................................................... 17 2.2.2 Närbyråkratperspektivet ....................................................................................................................... 17 2.2.3 Nätverksperspektivet ............................................................................................................................ 18 2.3 Tre villkor för att implementering ska lyckas ......................................................................................... 18 2.3.1 Tillämparen ska förstå beslutet ............................................................................................................ 19 2.3.2 Tillämparen ska vilja genomföra beslutet ............................................................................................ 20 2.3.3 Tillämparen ska kunna genomföra beslutet .......................................................................................... 21 3. Diskrimineringslagen ........................................................................................................................................ 22 4. Jämställdhetsplaner ........................................................................................................................................... 24 4.1 Arbetsmarknads- och socialförvaltningen ................................................................................................... 24 4.1.1 Precisionsgrad ...................................................................................................................................... 24 4.1.2 Verktyg/ resurser .................................................................................................................................. 24 4.1.3 Ansvarsutkrävande ............................................................................................................................... 25 4.1.4 Tidsperspektiv ...................................................................................................................................... 25 4.1.5 Uppföljning .......................................................................................................................................... 25 4.2 Miljöförvaltningen ...................................................................................................................................... 25 4.2.1 Precisionsgrad ...................................................................................................................................... 25 4.2.2 Verktyg/ resurser .................................................................................................................................. 25 4.2.3 Ansvarsutkrävande ............................................................................................................................... 25 3
4.2.4 Tidsperspektiv ...................................................................................................................................... 26 4.2.5 Uppföljning .......................................................................................................................................... 26 4.3 Teknik- och fastighetsförvaltningen ............................................................................................................ 26 4.3.1 Precisionsgrad ...................................................................................................................................... 26 4.3.2 Verktyg/ resurser .................................................................................................................................. 26 4.3.3 Ansvarsutkrävande ............................................................................................................................... 26 4.3.4 Tidsperspektiv ...................................................................................................................................... 27 4.3.5 Uppföljning .......................................................................................................................................... 27 5. Intervjuer .......................................................................................................................................................... 28 5.1 Intervju med Hans Wennerholm ................................................................................................................. 28 5.1.1 Förstå .................................................................................................................................................... 28 5.1.2 Vilja...................................................................................................................................................... 29 5.1.3 Kunna ................................................................................................................................................... 29 5.2 Intervju med Mikael Lundh......................................................................................................................... 30 5.2.1 Förstå .................................................................................................................................................... 30 5.2.2 Vilja...................................................................................................................................................... 31 5.2.3 Kunna ................................................................................................................................................... 31 5.3 Intervju med Mikael Schultz, Miljödirektör ................................................................................................ 31 5.3.1 Förstå .................................................................................................................................................... 31 5.3.2 Vilja...................................................................................................................................................... 32 5.3.3 Kunna ................................................................................................................................................... 32 5.4 Intervju med Britta Gunnarsson .................................................................................................................. 33 5.4.1 Förstå .................................................................................................................................................... 33 5.4.. Vilja....................................................................................................................................................... 34 5.4.3 Kunna ................................................................................................................................................... 34 5.5 Intervju med Monica Persson ...................................................................................................................... 34 5.5.1 Förstå .................................................................................................................................................... 34 5.5.2 Vilja...................................................................................................................................................... 35 5.5.3 Kunna ................................................................................................................................................... 35 5.6 Intervju med Berith Larsson, Handläggare på arbetsmarknads- och socialförvaltningen ........................... 36 5.6.1 Förstå .................................................................................................................................................... 36 5.6.2 Vilja...................................................................................................................................................... 36 5.6.3 Kunna ................................................................................................................................................... 37 6. Analys utifrån implementeringsteori ................................................................................................................. 38 6.1 Tillämparen måste förstå beslutet ............................................................................................................... 38 6.2 Tillämparen ska vilja genomföra beslutet ................................................................................................... 39 6.3 Tillämparen ska kunna genomföra beslutet ................................................................................................. 41 7. Slutsats och avslutande diskussion .................................................................................................................... 42 Referenser ............................................................................................................................................................. 44 Tryckta källor .................................................................................................................................................... 44 Elektroniska källor ............................................................................................................................................ 44 Offentligt tryck .................................................................................................................................................. 44
4
Intervjuer ........................................................................................................................................................... 45 Övriga källor ..................................................................................................................................................... 45
5
1. Inledning “Kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv”1 – Jämställdhetsdepartementet
1.1 Ämnesval och problembild
”Demokratin är den styrelseform som förverkligar folksuveränitetens idé”.2 Sverige som en representativ demokrati innebär att vi röstar på människor som vi anser lämpliga att fatta de beslut som rör oss. Det innebär också att dessa beslut ska implementeras på lokal nivå i den form de fattades, de skall således kunna kännas igen på lokal nivå som de ursprungliga besluten. Om detta inte är fallet kan förtroendet för beslutsfattarna komma att minska. Just detta problem, att politikers beslut inte implementeras som tanken varit, är ett problem jag valt att ta upp i denna uppsats. Att politikerna styr och förvaltningen verkställer är inte alltid fallet och besluten kan på så vis förändras på vägen och demokratin blir i detta avseende lidande.3
Sverige anses vara världens mest jämställda land gällande den formella jämställdheten. Detta sett till rösträtt, inflytande, överlevnad vid graviditet och förlossning, föräldraledighet och tillgång till barnomsorg.4 Men trots detta kämpar Sverige fortfarande med problematiken kring just jämställdhet och då specifikt jämställdhet mellan kvinnor och män. FN:s kvinnokonventionskommitté har kritiserat Sverige för såväl lönegap och brist på ledande positioner i arbetslivet som den existerande sexhandeln till och från landet.5 ”Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället med sina egna mål”6 lyder regeringens utgångspunkt när de formar sin politik kring ämnet och detta är något som ska genomsyra alla politikområden i samhället, så kallad gendermainstreaming.7 Jämställdhetslagstiftningen är således ett nationellt beslut som ska implementeras på lokal nivå.
Politik handlar generellt om fördelning av samhällets resurser. Könsproblematiken behandlar just fördelning av samhällets resurser könen emellan och jag anser i och med detta att min 1
http://www.regeringen.se/sb/d/2593/a/14257, 2010-03-13, kl 9.30 Peterson, O, Svensk politik, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2007, s 41 3 Rothstein, B, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001, s 19 4 Roth, A-K, Nya jämställdhetsboken - från teori till praktik, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2002 5 Ibid 6 http://www.regeringen.se/sb/d/2593, 2010-03-12, kl 12.30 7 Roth, A-K, Nya jämställdhetsboken - från teori till praktik, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2002 2
6
studie statsvetenskapligt relevant.
Som jag nämnde ovan så ska jämställdhetsperspektivet genomsyra alla politikområden och då givetvis också arbetsmarknaden. Lönegapen mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden har länge varit ett hett ämne samt det faktum att typiska kvinnoyrken är lägre betalda än typiska manliga yrken. Fler män än kvinnor sitter på chefsposter eller andra höga positioner och kvinnornas inflytande i näringslivet blir då mindre än männens.8 2009 presenterade regeringen en strategi för jämställdhet på arbetsmarknaden och i näringslivet9 och det jag frågar mig är hur detta beslut implementerats på lokal nivå. Jag har valt att göra min studie på Karlstads kommun som en medelstor kommun med en hög vision. Karlstads kommun har som vision att ”Karlstads kommuns verksamhet skall vara en av landets mest jämställda”. Karlstads kommun är en stor arbetsgivare och det är därför viktigt att jämställdhetsarbetet fungerar såväl på insidan av verksamheten som utåt mot medborgarna. Karlstads kommun har tagit fram en jämställdhetspolicy utifrån diskrimineringslagen som gäller för hela kommunen, såväl ur ett verksamhetsperspektiv som ur ett arbetsgivarperspektiv där riktlinjer stadgas.10 Det jag frågar mig är om förvaltningarna i Karlstads kommun lyckats att implementera det ursprungliga beslutet i sin verksamhet?
Jag har valt att göra min studie på Karlstads kommun som arbetsgivare och där undersöka jämställdheten mellan kvinnor och män.
Min studie kommer vidare att göras ur ett liberalfeministiskt perspektiv. Detta perspektiv har sitt ursprung i 1800-talets liberala tankar och har varit den typ av feminism som kämpat för kvinnors rätt i samhället. Liberalfeminismen menar att jämställdhet ska uppnås genom lagar och sociala reformer.11
1.2 Syfte och forskningsfråga Mitt syfte är att undersöka om Karlstads kommun har lyckats implementera jämställdhet ur ett arbetsgivarperspektiv. Vidare är mitt syfte att undersöka varför eller varför inte just Karlstad
8
Roth, A-K, Nya jämställdhetsboken - från teori till praktik, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2002 http://www.regeringen.se/sb/d/12016, 2010-03-11, kl 10.25 10 Karlstads Kommun, På lika villkor, 11 http://www.jamstalldhet.net/inriktningar-jamstalldhet.shtml 9
7
lyckats med implementeringen. Jag kommer således inte att kunna dra någon generell slutsats som gäller för alla Sveriges kommuner men jag kan komma att urskilja ett fenomen.
Jag har uppfyllt mitt syfte genom att utgå ifrån implementeringsteori och därmed kommit till en slutsats. Mitt syfte har uppfyllts genom att jag gjort en fallstudie på en medelstor kommun, Karlstads kommun, där jag valt att undersöka tre valda förvaltningar och jämföra den faktiska situationen med de jämställdhetsplaner som finns. Dessa tre förvaltningar representerar samtliga nio
förvaltningar inom kommunens organisation.
För att bedöma om
implementeringen är lyckad har jag utgått ifrån Lundquists implementeringsteori och utifrån dess kriterier kommit till en slutsats för Karlstads kommun.
Jag har vidare uppfyllt mitt syfte genom att jag intervjuat sex anställda i Karlstads kommun; tre förvaltningsdirektörer, två handläggare och en samordnare. Dessa har kommunen som arbetsgivare och torde ha en god uppfattning om situationen på arbetsplatsen. Intervjuerna, tillsammans med förvaltningarnas policydokument, utgör grunden för analysen.
Min studie utgör således en fallstudie och det är utifrån det som mina forskningsfrågor kommer att utgå. 1.2.1 Övergripande forskningsfråga
Har Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet? 1.2.2 Preciserade forskningsfrågor
1) Har arbetsmarknads- och socialförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet?
2) Har miljöförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet?
3) Har teknik- och fastighetsförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet?
1.3 Tidigare forskning 1973 författade Jeffrey Pressman och Aaron Wildawsky tillsammans “Implementation: How
8
great expectations in Washington are dashed in Oakland; Or, why it„s amazing that federal programs work at all, this being a saga of the economic development administration as told by two sympathic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes”. I denna bok diskuterar de varför politiska beslut i Washington har svårt att bli verklighet på lokal nivå. Boken behandlar ett specifikt federalt projekt som syftade till att skapa arbetstillfällen för fattiga. Detta projekt misslyckades trots att resurserna och besluten fanns i Washington. Exempelvis i Oakland, Kalifornien krossades huvudstadens förväntningar. Pressman och Wildawsky menade att detta inte var någon tillfällighet vilket har resulterat i att många medborgare inte hyser några större förhoppningar när det gäller vad stora statliga projekt kan åstadkomma. Många aktörer är inblandade och många beslut ska fattas på vägen, vilket ökar riskerna att något går snett och att besluten inte in implementeras så som beslutsfattarna avsett. Denna bok kom att bli en början för implementeringsforskningen och ses som en klassiker inom ämnet.12
Forskningen kring jämställdhet och genusfrågor inom kommunal verksamhet är utbredd och har behandlats av flertal tidigare forskare. En av dessa är Ingrid Pincus som 1997 publicerade “Manligt motstånd och ambivalens till jämställdhetsreformer”. Pincus arbetar nu som jämställdhetshandläggare vid Örebro Universitet och har fokuserat sin forskning på mäns roll som motståndare i jämställdhetsutvecklingen. Pincus har i ovan nämnda forskning behandlat frågan om huruvida jämställdhetsfrågorna kan införlivas i den statliga organisationen och på så vis bli en del av verksamheten. Pincus diskuterar också oviljan som många gånger förekommer hos olika personalgrupper i organisationen, oviljan att förändra sig. Varför män på höga poster, som säger sig vara positiva till jämställdhetsarbetet, inte förverkligar detta. Pincus behandlar vidare det glapp mellan de två grupper av män som säger att de är negativa, vilka var mycket få, och de som är positiva till jämställdhetsåtgärder. Problemet är att de som menar att de är positiva till jämställdhetsarbetet många gånger inte vidtar några aktiva åtgärder, de är således passiva och utgör därmed en tredje grupp. Pincus har undersökt denna tredje
grupp
och
hur
det
kommer
sig
att
de
är
passiva
motståndare
i
jämställdhetsutvecklingen. Pincus drog slutsatsen att passiviteten träder fram då männens principiella värderingar om jämställdhetens fördelar ställs emot eller kommer i konflikt med antingen “deras intressen att stärka sina positioner och utvecklingsmöjligheter inom
12
Sannerstedt, A, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001, s 19
9
organisationen”13 och “att stärka och upprätthålla - men framförallt inte hota - den egna värdigheten som kön”14 Benny Hjern är professor i statsvetenskap och har i essän ”Förvaltnings- och implementeringsforskning” beskrivit vikten av just implementeringsforskning. I sin essä använder han sig utav definitionen ”förverkligandet av en grundläggande policy, vanligen nedsatt i en författningstext”15 Han diskuterar vidare huruvida implementeringsforskning skiljer sig från förvaltningsforskning och driver i sin essä denna tes och fokuserar på att lyfta fram skillnader implementerings- och förvaltningsforskning emellan. Hjern diskuterar vidare lagstiftningens bristande precision och hur detta påverkar författningens legitimitet och har därför alltid varit ett huvudområde för statsvetenskaplig forskning, vilket är anledningen till att jag valt att diskutera Hjern under denna rubrik. Han påpekar att ”sambanden mellan politik och förvaltning på specifika policyområden är implementeringsforskningens primära forskningsobjekt. Den delar det med förvaltningsforskningen men måste, hävdar vi, få ta sig andra vägar vad gäller frågeställningar och angreppssätt.”16 Hjern är således ytterligare en forskare som valt att forska kring, samt diskutera, implementeringsproblematiken.17
1.4 Metod I min uppsats har jag valt att undersöka implementeringen av jämställdhet i Karlstads Kommun. Min statsvetenskapliga studie syftar således till att se till vilken problematik som kan stå i vägen för en lyckad implementering. Denna studie kommer att grunda sig i ett antal intervjuer samt förvaltningarnas jämställdhetsplaner och diskrimineringslagen. Utifrån dessa kommer jag att analysera om Karlstads Kommun lyckats implementera jämställdhet i sin organisation sett utifrån ett implementeringsteoretiskt perspektiv.
1.4.1 Fallstudie
Studien är således av typen fallstudie och kommer att användas för att studera om Karlstads kommun, som har en vision om att bli en av de mest jämställda kommunerna i landet, lyckats att implementera jämställdhet. En fallstudie baseras vanligtvis på minst två analysenheter, för 13
Pincus, I, Manligt motstånd och ambivalens till jämställdhetsreformer, Örebro: Kvinnovetenskapligt forum, Högskolan i Örebro, 1997, s 84 f 14 Ibid 15 Hjern, B Förvaltnings- och implementeringsforskning. En essä. Statsvetenskaplig tidsskrift 1983:4,1983, s 715 16 Ibid 17 Ibid 10
att på så vis kunna göra en jämförelse och därefter dra en slutsats. En fallstudie syftar vidare till att analysera ett visst fall för att kunna få djupare och mer detaljerad kunskap om just detta.18 I detta fall baseras studien på tre olika analysenheter. Denna typ av studie har både styrkor och svagheter. En styrka är att jag med hjälp av denna typ av studie kan få en god begreppsvaliditet då jag har flera olika källor. Däremot torde slutsatsen för just detta fall vara mer specifik. En svaghet kan vidare vara att det är vanskligt att kvantitativt generalisera med hjälp av en fallstudie. Studien beskriver en specifik situation och det finns inget som tyder på att detta gäller för alla medelstora kommuner. Däremot kan jag få en möjlighet att teoretiskt generalisera genom min slutsats. Genom att komma till en slutsats i min studie kommer jag, med hjälp av min teori, att se vad som skulle kunna tänkas vara ett fenomen vad gäller implementering av jämställdhet. Mitt syfte är att undersöka just Karlstads kommun, utifrån implementeringsteori, och därför är fallstudie det mest passande tillvägagångssättet.
1.5 Angreppssätt Denna studie syftar till att undersöka hur Karlstads kommun lyckats med implementeringen av jämställdhet. I studien har jag valt tre olika förvaltningar i Karlstads kommun samt olika befattningar inom förvaltningarna. Genom intervjuer och kompletterande material har jag, utifrån ett implementeringsteoretiskt perspektiv, studerat om Karlstads kommun lyckats med implementeringen av jämställdhet i sin kommun. Intervjuer
Jag har valt att använda mig utav samtalsintervjuer som metodiskt tillvägagångssätt. Varför jag valt just denna metod är då jag vill undersöka hur verkligenheten de facto ser ut och hur arbetstagarna i Karlstads kommun upplever sin situation på arbetsplatsen. Samtalsintervjuer kan antingen vara av informantkaraktär eller respondentkaraktär. En respondentundersökning syftar till att utgå ifrån studieobjektens egna tankar kring undersökningens ämne och jag har därför valt att använda mig av denna typ av samtalsintervju. För att kunna komma till en slutsats utifrån dessa intervjuer och på något vis kunna generalisera resultatet har jag valt att ställa samma frågor till samtliga respondenter.19
Vidare finns det två olika respondentundersökningar; samtalsintervjuundersökning och survey- eller frågeundersökning. Då mitt syfte med intervjuerna är att ställa samma frågor till 18
Esiasson, P m fl, Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2007, s 21 f 19 Ibid, s257 f.f 11
samtliga respondenter men samtidigt använda mig utav öppna frågor vill jag definiera undersökningen som en frågeundersökning. Jag kan därmed söka ett samband mellan de olika respondenternas svar. Genom denna metod får jag också möjlighet att ställa följdfrågor.20
Av de sex intervjuer som gjorts har fem av dem genomförts på respondenternas kontor där jag besökt dem. Detta för att respondenterna skulle känna sig bekväma under intervjun. Den sjätte intervjun har genomförts över telefon, vilket var respondentens förslag och jag ser därför inte detta som ett problem. Vid en frågeundersökning väljs respondenterna från en viss urvalsgrupp slumpvis för att på så vis på bästa sätt kunna generalisera resultatet.21 Syftet med studien är inte att generalisera resultatet nationellt men att försöka generalisera resultatet från undersökningen till övriga förvaltningar.
Intervjuer har utförts på sex olika personer, vilka jag anser har gett mig en övergripande bild på hur verksamheten fungerar. Förvaltningsdirektörerna har jag valt för att de är just förvaltningsdirektörer medan de övriga tjänstemännen är slumpvis valda inom förvaltningen. Esiasson menar att en väsentlig skillnad mellan samtalsintervjuer och frågeundersökningar är valet av intervjuobjekt där samtalsintervjuer syftar till att göra ett strategiskt urval av intervjuobjekt medan frågeundersökningar baseras på slumpvis utvalda. Min studie är således en mix av dessa två metoder där hälften är strategiskt utvalda och den andra hälften slumpvis utvalda från en bestämd population.22
När intervjuer används som metodiskt tillvägagångssätt kan intervjuareffekten komma att vara ett problem. Det finns ett flertal effekter som kan tänkas påverka den intervjuades svar. Som intervjuare ska jag akta mig för att medvetet påverka den intervjuades svar, exempelvis genom att ställa ledande frågor. Ett annat problem som kan komma att vara svårare att undvika är omedveten påverkan. Kroppsspråk och tonläge när frågan ställs kan göra skillnad. Det handlar också om hur aktivt man lyssnar och registrerar svaren. Dessa två effekter kan göras något åt genom att vara medveten om problematiken och utforma frågor och träna sin intervjuarteknik med syfte att undkomma påverkan. Något som är svårare att påverka är att
20
Esiasson, P m fl, Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2007, s257 f.f 21 Ibid 22 Ibid 12
den som blir intervjuad ger svar som han eller hon upplever att intervjuaren vill höra. 23 För att undkomma denna effekt har jag klargjort för respondenten att det är högst subjektiva svar jag strävar efter och att jag således inte syftar till att göra en kunskapskontroll när jag ställer mina frågor. I min undersökning har jag också formulerat mina frågor på så vis att jag på bästa möjliga sätt försöker undkomma såväl medveten som omedveten påverkan.
1.6 Material 1.6.1 Källor
I min forskning har jag utgått från de jämställdhetsplaner som finns för respektive förvaltning samt nationella styrdokument i form av diskrimineringslagen . Jag kommer således, med hjälp av dessa, att göra en kvalitativ textanalys. Källorna kan ses som pålitliga då det är dessa som förvaltningarna arbetar utefter samt legitima då de bygger på politiska beslut i respektive förvaltnings nämnd. Vidare bygger min studie på diskrimineringslagen som är det nationella beslutet gällande jämställdhet. Diskrimineringslagen är likaså den ett resultat av politiska beslut samt en del av vår svenska lagstiftning, vilket gör den pålitlig som källa. Studiens teoretiska del bygger på Sannerstedts tolkning av Lundquists implementeringsteori samt Sannerstedts egen forskning. 1.6.2 Val av studieobjekt
Jag har valt att göra min studie på Karlstads kommun som är en medelstor kommun i Värmland. Min studie utgör således en fallstudie. Karlstads kommun har som vision att “Karlstads kommuns verksamhet skall vara en av landets mest jämställda”24 och jag anser det därför intressant att studera just denna kommun. En kommun som har en vision likt Karlstads torde arbeta aktivt för att implementeringen av jämställdhet ska lyckas och jag anser det då intressant att studera om kommunen lyckas ta sig förbi implementeringsproblematiken.
Vidare har jag valt, för att avgränsa mig, att endast studera Karlstads kommun utifrån ett arbetsgivarperspektiv. Fokus ligger därmed vid de nio förvaltningarna då det är utifrån dessa som en stor del av kommunens verksamhet sköts. Jag har inte haft möjlighet att undersöka alla förvaltningarna och har därför fått göra ett urval. För att få ett så brett urval som möjligt 23
Esiasson, P m fl, Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2007, s 265 f 24 Kommunstyrelsen (2000), Mål för kommunens jämställdhetsarbete 13
har jag valt tre förvaltningar med relativt olik verksamhet. Dessa har jag valt att definiera som en hård förvaltning, en mjuk förvaltning och en däremellan. De förvaltningar jag valt är arbetsmarknads-
och
socialförvaltningen,
miljöförvaltningen
samt
teknik-
och
fastighetsförvaltningen.
Med mjuk förvaltning menas en förvaltning som arbetar med människor och relationer människor emellan. Arbetsmarknads- och socialförvaltningen utgår från Socialtjänstlagen och består av vård, omsorg och stöd till utsatta människor i vårt samhälle. Förvaltningens övergripande uppgift är att se till att de kommunmedborgare som behöver bidrag och stöd får det.25 Jag anser därmed att arbetsmarknads- och socialförvaltningen kan räknas till en mjuk förvaltning.
Med hård förvaltning menas motsatsen. Således en förvaltning som istället inte arbetar med människor
på
individnivå
utan
snarare
med
materiella
ting.
Teknik-
och
fastighetsförvaltningen ansvarar för kommunens infrastruktur, natur, fastigheter samt vatten och avlopp.26 Detta område anser jag kan då definieras som en hård förvaltning.
Mellan dessa två förvaltningar har jag valt miljöförvaltningen som också är en myndighet och således sysslar med myndighetsutövning, vilket innebär att de kontrollerar de lagar och regler som finns följs. Miljöförvaltningen är också ansvariga för att informera och ge råd till medborgarna i olika miljöfrågor.27 Jag har valt olika slags förvaltningar då jag även vill undersöka skillnader och likheter förvaltningar emellan.
Mina intervjuobjekt består av förvaltningsdirektörerna från ovan nämnda förvaltningar då jag anser att de har en övergripande syn på hur förvaltningen arbetar med jämställdhet. Vidare har jag också intervjuat tre tjänstemän i förvaltningen vilka består av en handläggare, en personalassistent samt en samordnare. Dessa är valda för att få en kompletterande bild över hur jämställdhetsläget upplevs i förvaltningen. Bland mina sex respondenter är hälften kvinnor och hälften män.
25
www.karlstad.se, 2010-04-15, kl 09.45 Ibid 27 Ibid 26
14
1.7 Validitet Validitet handlar om huruvida forskaren faktiskt mäter det han eller hon påstår sig att mäta. Det handlar således också om frånvaron av systematiska eller osystematiska fel i forskningen. Validitet kan te sig problematiskt då problematiseringen och själva undersökningen sker på olika nivåer, den teoretiska nivån respektive den operationella nivån. Frågan blir om de instrument och verktyg vi valt i vår undersökning mäter det vi i problemformuleringen ämnat att mäta. Denna överensstämmelse mellan de olika nivåerna, tillsammans med frånvaron av systematiska fel, benämns begreppsvaliditet medan resultatvaliditet innebär att vi mäter det vi påstår oss att mäta.28
I mitt forskningsarbete utgör intervjuer, diskrimineringslagen och de valda förvaltningarnas jämtställdhetsplaner källor för att undersöka om Karlstads kommun har lyckats implementera jämställdhet i sin kommun i sin roll som arbetsgivare. Min implementeringsstudie syftar till att undersöka om de nationella besluten blir verklighet på den lokala nivån. Diskrimineringslagen representerar den nationella viljan som ska implementeras på lokal nivå och förvaltningarnas policydokument det faktiska resultatet. Intervjuerna representerar hur den faktiska situationen följs och om implementeringen kan tänkas lyckad, sett utifrån implementeringsteori. Jag anser mig därmed att mäta det jag påstår mig att mäta.
1.8 Definitioner 1.8.1 Jämställdhet
”Regeringens jämställdhetspolitik syftar dels till att motverka och förändra system som konserverar fördelningen av makt och resurser mellan könen på en samhällelig nivå, dels till att skapa förutsättningar för kvinnor och män att ha samma makt och möjlighet att påverka sin livssituation. När kvinnor och män delar makt och inflytande i alla delar av samhällslivet får vi ett mer rättvist och demokratiskt samhälle. Jämställdhet bidrar också till ekonomisk tillväxt genom att människors kompetens och skaparkraft främjas.”29
28
Esiasson, P m fl, Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2007, s 63 29 http://www.regeringen.se/sb/d/2593, 2010-05-22, kl 10.55 15
1.9 Disposition Uppsatsen inleds med problemformulering och ämnesval för att sedan beskriva och definiera de valda forskningsfrågorna. I det inledande kapitlet finns också metodiskt tillvägagångssätt samt insamling av material. I uppsatsens andra kapitel beskrivs implementeringsteori och operationalisering. Vidare beskrivs diskrimineringslagen i det tredje kapitlet för förståelse av den nationella viljan. Därefter följer resultatredovisning, analys och slutsats.
16
2. Teori 2.1 Problem med implementering Som teoretiskt ramverk har jag valt att använda mig av implementeringsteori. Detta eftersom denna teori syftar till problematiken kring genomförandet av de politiska besluten och jag kommer här utgå ifrån den problematik som Pressman och Wildavsky lyft fram i sin forskning. Denna forskning tog nämligen upp något helt nytt - ”den framhävde det politiska i förvaltningens verksamhet”30.
Många gånger gäller det stora projekt där ett flertal aktörer är inblandade och många beslut därmed ska fattas på vägen. För att projektet ska bli verklighet krävs att inget går snett på vägen. Risken blir således att de politiska besluten inte genomförs som politikerna, med rollen som beslutsfattare, tänkt sig. Förväntningarna krossas inte sällan i och med att dessa beslut inte realiseras som tänkt och förtroendet för staten och politikerna kan komma att minska. Det handlar också här om två olika roller på den politiska arenan; beslutsfattarrollen och verksällarrollen.31
2.2 Tre olika perspektiv 2.2.1 Det traditionella perspektivet
Detta perspektiv innebär i korthet att beslutsfattaren styr i och med sina beslut och att verkställaren, eller tillämparen, följer dessa beslut precis så som de är ämnade. Ett exempel på detta kan vara bidragshöjningar där precisionen är hög. Verkställs inte beslutet så kommer återstyrning att ske. Förvaltningen används här som ett instrument som skall genomföra politikernas beslut. Detta perspektiv är inte bara tillämpbart vid sådana precisa beslut utan används också när man förklarar bristerna i skolan med att riksdagsbesluten innebär en oprecis och otillräcklig styrning. I detta perspektiv tas besluten av de politiska beslutsfattarna i organisationens topp.32
2.2.2 Närbyråkratperspektivet
En motsats till det traditionella perspektivet är närbyråkrater vilket kan förknippas med de 30
Sannerstedt, A, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, (red) Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001, s 19 f.f 31 Ibid 32 Ibid 17
instanser som arbetar direkt med människor. Exempel på detta är socialtjänst, lärare och sjukvårdspersonal. Närbyråkrater har stor faktisk handlingsfrihet och i och med detta blir det de själva och inte politikerna som de facto utformar verksamheten. Detta för att verksamheten ser ut just som den gör, dessa tjänstemän måste ta individuella hänsyn. Samtidigt styrs deras arbete av deras professioner. Sådana verksamheter är svåra att styra med politiska beslut eftersom de i regel saknar den professionella kompetensen. I nätbyråkratperspektivet tas de viktigaste politiska besluten i organisationens lägsta nivå.33
2.2.3 Nätverksperspektivet
Det tredje perspektivet kan ses som ett mellanting mellan de tidigare två. Aktörerna här är olika nätverk och det är de som är avgörande för den politiska utformningen. Detta perspektiv kan vara gynnande när det kommer till förståelsen för hur det offentliga arbetar för att främja näringslivets utveckling inom en viss region. Dessa aktörer kan vara såväl statliga eller kommunala som privata. De kan således vara både politiker och tjänstemän. Politiken skapas i ett samspel mellan dessa aktörer som har delvis sammanfallande och delvis motstridiga intressen. Nätverksperspektivet handlar således till stor del om att förhandla och lösa gemensamma problem. Detta gör att fördelningen mellan auktoritet och ansvar är otydlig och regleras genom förhandlingarna. Nätverken är oförutsägbara och i ständig förändring. Det är vidare oklart om detta är ett effektivt sätt att implementera beslut på.34
I min studie kommer det traditionella perspektivet att användas då den behandlar politiska beslut från den högsta nivån som ska implementeras på den lägsta, den lokala nivån.
2.3 Tre villkor för att implementering ska lyckas
Lennart Lundquist beskriver tre olika villkor som ska vara uppfyllda för att implementeringen ska anses vara lyckad och det är dessa tre jag kommer att utgå ifrån i min analys. Jag kommer att beskriva Lundquists villkor utifrån Anders Sannerstedts tolkning.
Tillämparen ska förstå beslutet
Tillämparen ska vilja genomföra beslutet
Tillämparen ska kunna genomföra beslutet
33
Sannerstedt, A, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001, s 21 ff 34 Ibid 18
Vidare kommer jag att beskriva hur jag valt att undersöka om dessa punkter är uppfyllda i Karlstads kommun för att utifrån det kunna fastställa huruvida implementeringen kan anses lyckad.
2.3.1 Tillämparen ska förstå beslutet
Om tillämparen missförstår beslutet missgynnar detta implementeringen. Därför måste den direkta styrningen vara entydig.35 Anledningen till att detta har kommit att bli ett implementeringsproblem är för att målen många gånger är bristfälligt formulerade. Målen kanske är lätta att hålla med om men svårare att konkretisera. Dock behöver oprecisa formuleringar inte betyda att politikerna inte kan uttrycka sig korrekt utan snarare är syftet här att skapa en större politisk enighet, det är således ett resultat av en förhandlingsprocess. Det finns ett flertal fördelar med att ett beslut stöds av politisk enighet. Exempelvis kan ett sådant beslut ligga kvar under en längre tid, oberoende av regeringsskiften och maktbyten. Det kan också underlätta om besluten ska implementeras i kommuner med andra politiska maktförhållanden. En annan positiv aspekt är att handlingsfriheten ökar på den lokala nivån vilket kan underlätta då tillämparen måste hantera oförutsedda situationer som inte kunnat förutses när beslutet togs. Vidare kan för precisa beslut komma att innebära att politiken blir alltför konstant och förutsägbar. Risken med ett otydligt beslut kan då komma att bli implementeringen. Den konflikt som den centrala nivån undkom förflyttas istället till den lokala nivån, där beslutet ska förstås, konkretiseras och implementeras.36
För att undersöka huruvida Karlstads kommun har förstått implementeringen har jag ställt frågorna:
Vad menas med en jämställd arbetsplats?
Har ni anordnat/deltagit i någon utbildning eller liknande om hur man arbetar med jämställdhet för era anställda?
Hur påverkas effektiviteten och kvaliteten av att arbetsplatsen blir mer jämställd?
Hur påverkas personalgruppens sätt att fungera av att arbetsplatsen blir mer jämställd?
Finns riktlinjer för hur förvaltningarna ska nå jämställdhet?
35
Sannerstedt, A, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001, s 29 f.f 36 Ibid 19
2.3.2 Tillämparen ska vilja genomföra beslutet
Det är vidare viktigt att tillämparen ska vilja genomföra beslutet. Tillämparen måste således tycka om beslutet som är taget för att vara motiverad att genomföra det. Finns inte viljan kommer det med all säkerhet att uppstå problem i implementeringsprocessen. Det bör heller inte finnas några krafter som försvårar det för tillämparen att genomföra beslutet. 37 Att tillämparen är ovillig att genomföra beslutet behöver inte betyda ett direkt motstånd utan kanske snarare anser att beslutet är olämpligt. Oviljan kan ha att göra med tillämparens specifika kompetens. Exempel på detta är i skolan där lärare anser beslutsfattarna ha fel gällande utbildning och social fostran. Eller vidare jurister som motsätter sig en lagändring som strider mot en norm och som i sin tur strider mot en norm med högre dignitet. Det kan således ty sig så att tillämparen har en legitim grund att motsätta sig ett politiskt beslut. Vidare kan centrala beslut komma att utgöra ett demokratiproblem om de lokala tillämparna är landsting, primärkommun, fullmäktige eller nämnd. Lokala vallöften kan således komma i vägen för centrala direktiv.38
För att undersöka om Karlstads kommun har viljan att implementera jämställdhet har jag ställt frågorna:
Anser du att det är viktigt med jämställdhet på din arbetsplats?
Upplever du att viljan och engagemanget finns att uppnå en jämställd arbetsplats? Upplever du någon skillnad mellan politiker och tjänstemän?
Uppfattar du att Karlstad kommun tycker att det är viktigt att nå jämställdhet?
Finns det grupper eller krafter som är tveksamma till att införa jämställdhet inom Karlstads Kommun?
Finns det direkta motståndare till jämställdhetsarbetet inom Karlstads Kommun?
Finns det något slags belöningssystem eller sanktionssystem för de förvaltningar som når jämställdhet?
Finns det något slags belöningssystem eller sanktionssystem för kommuner som inte når jämställdhet?
37
Sannerstedt, A, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001, s 29 38 Ibid, s 37 20
2.3.3 Tillämparen ska kunna genomföra beslutet
Det tredje villkoret, kunna, syftar till huruvida tillämparen har resurser att genomföra beslutet, såväl ekonomiska resurser som kompetens och tid. Det måste också vara tydligt vem som bär ansvaret för implementeringen.39 Resurser för att förverkliga ett politiskt beslut kan vara av olika slag. Det behövs såväl pengar som personal och kompetens. Vidare behövs också material i form av lokaler och utrustning. Tillämparen har nästan alltid anledning att skaffa sig nya resurser i form av pengar eller arbetsinsatser. Om arbetsbördan lättas hos de anställda kan ett bättre resultat nås. Modernare och effektivare utrustning är också nödvändigt och medför positiva effekter på implementeringen.40 För att kunna undersöka huruvida Karlstads kommun har tillräckligt med resurser för att kunna implementera jämställdhet har jag valt att dela in resurserna i tre olika grupper; ekonomiska resurser, personella resurser samt övriga resurser.
För att undersöka om Karlstads kommun kan implementera jämställdhet har jag ställt frågorna:
Anser du att ni på er förvaltning har ekonomiska resurser till att förverkliga jämställdhet?
Anser du att ni på er förvaltning har personella resurser att förverkliga jämställdhet?
Anser du att ni på er förvaltning har den erfarenhet och den kompetens som krävs för att förverkliga jämställdhet?
Vad har ni tilldelats för resurser för att nå jämställdhet? Vad anser du saknas?
Anser du att målet med jämställdhet är realistiskt att nå?
Hur arbetar ni för att nå jämställdhet inom er förvaltning?
39
Sannerstedt, A, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001, s 29 40 Ibid, s 35 f 21
3. Diskrimineringslagen Diskrimineringslagen representerar den nationella viljan att uppnå ett jämställt samhälle. 1 januari 2009 trädde en ny lag i kraft, Diskrimineringslagen (SFS 2008:567). Lagen är en sammanslagning av de lagar som tidigare omfattade diskriminering i olika grad och ska verka för ett starkare skydd mot diskriminering. I och med lagens tillkomst lades två diskrimineringsgrunder till; ålder och könsöverskridande identitet eller uttryck. Den nya lagen innebar också inrättandet av en ny myndighet med uppgift att kontrollera att lagen följs, Diskrimineringsombudsmannen. Lagen gäller för de arbetsplatser som har mer än tio anställda.41
Diskriminering förbjuds inom i princip alla samhällsområden och då även de områden där det saknats innan. Gällande diskrimineringsgrunden ålder finns ett undantag då den endast omfattar utbildningsverksamhet och arbetslivet i vid mening. Denna studie kommer endast att omfatta diskriminering på grund av kön i arbetslivet. Vidare kommer jag att sammanfatta de delar som berör kön och arbetslivet i diskrimineringslagen.42
Lagen är tvingande vilket innebär att om någons rättigheter eller skyldigheter kränks enligt lagstiftningen så är dessa avtal inte gällande. Lagen beskriver vidare vad som avses med diskriminering och definierar såväl direkt som indirekt diskriminering. Vidare definieras också innebörden av kön; ”att någon är kvinna eller man”. Lagen stadgar, i andra kapitlet, att en arbetstagare, en arbetssökande, praktikant eller någon som utför arbete åt arbetsgivaren skyddas av denna lag men även också att undantags får göras då det är avgörande för arbetes natur eller det sammanhang där arbetet utförs i. Undantag får också göras som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män och som då inte avser löne- eller anställningsvillkor. Om arbetsgivaren får kännedom om att en arbetstagare blivit diskriminerad måste detta utredas. Vid anställning kan en sökande som inte kallats till intervju kräva att se den persons meriter, som fick arbetet.43
I tredje kapitlet inriktar sig lagen på aktiva åtgärder. Lagen stadgar att arbetsgivare såväl som 41
SFS 2008:567 http://www.sweden.gov.se/sb/d/11043/a/111986 2010-05-11, kl 11.00 43 SFS 2008:567 42
22
arbetstagare ska samverka för lika rättigheter och skyldigheter på arbetsplatsen mellan kvinnor och män. Här beskrivs också vad som avses med likvärdigt arbete. Arbetsgivaren ska också bedriva målinriktat arbete i sinverksamhet för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Arbetsgivaren ska vidare genomföra sådana åtgärder som med hänsyn till verksamhetens resurser och omständigheter för att arbetsförhållandena ska lämpa sig för båda könen. Kvinnor och män ska ha lika möjlighet att förena arbetet och föräldraskap. Åtgärder ska också genomföras som förebygger eller förhindrar att någon arbetstagare utsätts för diskriminering på grund av kön. Gällande rekrytering ska kvinnor och män ha lika möjlighet att söka och få anställning och kvotering är tillåtet om meriterna är lika för att uppnå en jämnare könsfördelning på arbetsplatsen.44
Lagen stadgar också lönefrågor och hur arbetsgivaren ska arbeta för att motverka löneskillnader beroende på kön. Arbetsgivaren ska kartlägga och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsplatsen samt bedöma om löneskillnader har direkt eller indirekt samband med kön. Lika lön ska ges för likvärdigt arbete. Detta gäller också grupper som är kvinno- eller mansdominerande och där förekomsten av den generell löneskillnad. Arbetsgivaren ska vidare vart tredje år upprätta en handlingsplan för jämställda löner och där redovisa den kartläggning och analys som nämndes ovan. Slutligen ska arbetsgivaren också vart tredje år upprätta en jämställdhetsplan. Planen ska innefatta en översikt av de åtgärder som nämnts tidigare samt vilka av dessa åtgärder som arbetsgivaren avser påbörja eller genomföra under de kommande åren. Planen ska vidare innehålla redovisning av löner.45
44 45
SFS 2008:567 Ibid 23
4. Jämställdhetsplaner Nedan kommer förvaltningarnas jämställdhetsplaner att presenteras. Jag har valt att presentera dem utifrån fem olika punkter för att då kunna jämföra dem. Dessa punkter är:
Precisionsgrad Jämställdhetsplanen torde vara lättare att använda som verktyg om precisionsgraden är hög, hur väl är arbetet preciserat?
Verktyg/ resurser I vilken utsträckning förvaltningen är villig att sätta in exempelvis tydliga riktlinjer och/ eller resurser för att förverkliga jämställdhetsplanen?
Ansvarsutkrävande Om det finns specificerat i jämställdhetsplanen vem som är ansvarig för jämställdhetsarbetet så det inte ”faller mellan stolarna”.
Tidsperspektiv Finns det en tydlig tidsplan är eller målen bara uppsatta för framtiden?
Uppföljning Uppföljs och utvärderas jämställdhetsplanen? Införs åtgärder? Finns sanktioner?
4.1 Arbetsmarknads- och socialförvaltningen Den jämställdhetsplan som gäller för arbetsmarknads- och socialförvaltningen är stadgad 2007 och gällde fram till 2009. Arbetsmarknads- och socialförvaltningen har valt att avvakta med att ta fram en ny plan tills nya riktlinjer, som är på gång, kommer från kommunen. 46 Jag kommer därför utgå från den senaste som finns antagen. Planen klargör att den utgår ifrån dåvarande jämställdhetslagen samt FN:s mänskliga rättigheter och EU:s grundläggande principer.47 4.1.1 Precisionsgrad
Jämställdhetsplanen utgår, som nämndes ovan, från ett övergripande mål. Detta mål är uppdelat i olika delmål som har sin grund i dåvarande Jämställdhetslagen. Varje delmål är nedbrutna i ytterligare mål där det tydligt preciseras hur målet ska uppnås.48 4.1.2 Verktyg/ resurser
Inga direkta ekonomiska resurser står stadgat men indirekt då resurser läggs på föreläsningar 46
Monica Persson, intervju Jämställdhetsplan, Arbetsmarknads- och socialförvaltningen, Karlstads kommun, 2007 48 Ibid 47
24
och fortbildning. En dag ska anordnas under året med föreläsning och diskussioner kring jämställdhet. Undersökningar ska genomföras varje år om den psykosociala arbetsmiljön.49 4.1.3 Ansvarsutkrävande
Under varje delmål står vem som är ansvarig för att delmålet ska uppnås. För planen i helhet är förvaltningschefen ansvarig. Under övriga delmål står ”alla chefer” som ansvarig. Inledningsvis kan läsas att varje enhetschef är ansvarig för sin enhet.50 4.1.4 Tidsperspektiv
Det finns inga tidsplaner i jämställdhetsplanen. Däremot står det inledningsvis att jämställdhetsarbetet ska bedrivas kontinuerligt och vara en stående punkt på dagordningen på samverkansgrupperna samt diskuteras på arbetsplatsträffarna.51
4.1.5 Uppföljning
Jämställdhetsplanen innehåller uppföljning från föregående plan där det står vad som gjorts och inte gjorts. Denna utvärdering kan ses i början av planen men inte löpande i texten.52
4.2 Miljöförvaltningen Miljöförvaltningens jämställdhetsplan stadgades 2009 och är framtagen av miljönämnden.53 4.2.1 Precisionsgrad
För varje paragraf i jämställdhetsplanen finns en åtgärdspunkt där det stadgas hur målet ska uppnås. Planen består av ett övergripande mål för att sedan brytas ner i mindre delmål.54 4.2.2 Verktyg/ resurser
De resurser som nämns i planen är personella i form av utbildning. Planen stadgar att alla har samma möjlighet att delta vid kurserna och att alla, utifrån gena behov, kan planera sin fortbildning.55 4.2.3 Ansvarsutkrävande
Ansvarig för jämställdhetsplanen och jämställdhetsarbetet är miljödirektören som är chef för hela förvaltningen. Planen diskuteras även i alla arbetsteam och i förvaltningens 49
Jämställdhetsplan, Arbetsmarknads- och socialförvaltningen, Karlstads kommun, 2007 Ibid 51 Ibid 52 Ibid 53 Jämställdhetsplan, Miljöförvaltningen, Karlstads kommun, 2009 54 Ibid 55 Ibid 50
25
ledningsgrupp.56 4.2.4 Tidsperspektiv
Planen gäller under 2009 och de åtgärder som stadgas i 2009 års plan ska vidtas under året. Vissa åtgärder är ämnade att följas på obestämd framtid.57 4.2.5 Uppföljning
2009 års jämställdhetsplan innefattar också en uppföljnings- och utvärderingsplan för föregående år. Där presenteras årets mål och vad som skett eller inte skett. Statistik finns även över hur många kvinnor respektive män som utnyttjat föräldraledighet samt lönefördelningen könen emellan. Det står även om riktlinjerna har följt eller om brister finns.58
4.3 Teknik- och fastighetsförvaltningen Jämställdhetsplanen är en del av förvaltningens Jämställdhets- och mångfaldsplan och stadgades 2009 för att gälla till 2011. Jag kommer således inte att fokusera på mångfaldsdelen utan endast det som stadgas om jämställdhetsarbetet. Teknik- och fastighetsnämnden har beslutat om policyn, som utgår ifrån kommunens jämställdhetspolicy, ”På lika villkor”.59 4.3.1 Precisionsgrad
Jämställdhetsplanen bygger på ett antal övergripande mål för förvaltningen. Dessa övergripande mål bryts sedan ner i delar utifrån Diskrimineringslagen. Varje del inleds med lagstiftningen för att sedan precisera hur detta ska förverkligas på förvaltningen.60 4.3.2 Verktyg/ resurser
Under friskvårdstimmen erbjuds feministiskt självförsvar till alla anställda.61 4.3.3 Ansvarsutkrävande
Som ansvarig för hela planen är Hans Wennerholm som är förvaltningschef på teknik- och fastighetsförvaltningen. Varje chef ska även ha ansvar att dels följa diskrimineringslagen och jämställdhets- och mångfaldspolicyn men också besitta kunskap om diskrimineringslagen samt säkerställa att medarbetarna också besitter denna kunskap om de rättigheter och skyldigheter som står stadgat i diskrimineringslagen.62
56
Jämställdhetsplan, Miljöförvaltningen, Karlstads kommun, 2009 Ibid 58 Ibid 59 Teknik- och fastighetsförvaltningens Jämställdhets- och mångfaldspolicy, 2009 60 Ibid 61 Ibid 62 Ibid 57
26
4.3.4 Tidsperspektiv
Planen gäller och ska förverkligas inom dess tidsram, det vill säga mellan 2009-01-01 och 2011-12-31.63 4.3.5 Uppföljning
Uppföljning av planen sker årligen och redovisas i förvaltningens personalbokslut. Det finns även stadgat ett slutdatum då redovisningen ska inkomma till tillhörande nämnd. Staben är sedan ansvarig för att en ny jämställdhetsplan upprättas. Statistik gällande könsfördelning, lönestatistik, föräldraledighet samt vård av barn redovisas i planen och analyseras även. Det stadgas också vad som ska ses till vid utvärdering, såsom antal anmälda trakasserier eller repressalier samt LMU:s resultat från 2010 avseende upplevda trakasserier eller repressalier, således nyckeltal för utvärdering. Sådana tal finns också gällande rekrytering där antal anställningsförfarande som resultatet i ett underrepresenterat kön anställts och antal rekryteringsgrupper med jämn könsfördelning.64
63 64
Teknik- och fastighetsförvaltningens Jämställdhets- och mångfaldspolicy, 2009 Ibid 27
5. Intervjuer Studien grundas även i sex intervjuer som nedan kommer att sammanfattas. Intervjufrågorna är utformade utifrån implementeringsteori och grundar sig således i att undersöka om förvaltningarna har resurser till, har förståelse för samt har viljan att implementera jämställdhet på sin arbetsplats.
5.1 Intervju med Hans Wennerholm Wennerholm är teknik- och fastighetsdirektör i Karlstads kommun. Intervjun tog plats 201004-28, kl 13.15. 5.1.1 Förstå
Wennerholm definierar jämställdhet som att det finns en fördelning mellan kvinnor och män. Karlstads kommun anser en jämn fördelning vara 40/60 men Wennerholm tycker inte att detta är lika viktigt. Däremot borde det finnas minst två av samma kön så att man kan känna att man har någon. Det blir också en helt annan stämning när man tillför kvinnor till mansdominerande enheter och vice versa. Wennerholm påpekar också att jämställdhet handlar om ett bredare perspektiv där även ålder och etnicitet räknas in.65
Solweig Gard [jämställdhetsutvecklare Karlstads kommun] har besökt förvaltningen och pratat som jämställdhet. Wennerholm påpekar att jämställdhet borde vara en naturlig del av verksamheten och att det är det de strävar efter. Det ska vara en del av alla styr- och uppföljningsdokument och i och med den nya satsningen från kommunen som gäller både mångfald och jämställdhet. Det handlar mycket om attityder och ha rätt inställning på arbetsplatsen.66
Wennerholm anser att effektiviteten och kvaliteten påverkas positivt i och med att arbetsplatsen blir mer jämställd. Det ger en bättre kultur och skapar en bättre jargong, vilket påverkar den samlade prestationen och helhetssynen positivt. Detta gör också att personalgruppen fungerar bättre.67
Wennerholm är medveten om de riktlinjer som finns för förvaltningen när det gäller arbetet med jämställdhet. Han berättar att det finns policys för och att dessa är speciellt viktiga att se 65
Intervju med Hans Wennerholm Ibid 67 Ibid 66
28
till vid rekrytering.68
5.1.2 Vilja
Wennerholm anser att det är viktigt med jämställdhet på arbetsplatsen. Han påpekar att det är viktigt hur ledningen agerar och styr i frågan. Han berättar att kommunen länge haft ett kommunalråd som brinner för jämställdhet. Han uppfattar också det som att Karlstads kommun tycker att det är viktigt att arbeta för jämställdhet och han upplever inte att det finns några direkta motståndare till jämställdhetsarbetet. Möjligtvis i renodlade grupper men inget som han märkt i staben. Wennerholm påpekar att det kanske snarare handlar om osäkerhet i renodlade grupper mot det motsatta könet, än motstånd. Kommunen har stark konsensus och han Wennerholm uppfattar inte något som bromsar upp arbetet.69
För förvaltningsdirektörer som gör ett bra jobb med jämställdhet genererar detta indirekt i positiv löneutveckling och då motsatsen om man inte arbetar aktivt med dessa frågor. Det finns således inget direkt belönings- eller sanktionssystem.70
5.1.3 Kunna
När det kommer till frågan om ekonomiska resurser att implementera jämställdhet i förvaltningen anser inte Wennerholm att det är en ekonomisk fråga och är därför nöjd med läget som det är. Det som är det största problemet med jämställdhetsarbetet är det faktum att det finns för få sökande från det underrepresenterade könet. Wennerholm påpekar vidare att det är viktigt att påverka redan i tidig ålder och då intressera båda könen för exempelvis tekniska yrken. Den sökande som är mest kompetent måste ju få jobbet. Personella resurser finns på personalavdelningen i form av fyra anställda som alla har jämställdhetsansvar i sin tjänst. Det ligger även på varje chefs ansvar. Wennerholm anser att förvaltningen, som arbetsplats, har den erfarenhet och den kompetens som krävs gällande jämställdhet.71
Förvaltningen har fått tydliga mål gällande hur jämställdhetsarbetet ska gå till och Wennerholm anser att det är varje chefs ansvar att prioritera utifrån dessa. Han vill inte säga att det är vare sig resurser eller attityder som är flaskhalsen i den här frågan utan snarare 68
Intervju med Hans Wennerholm Ibid 70 Ibid 71 Ibid 69
29
tillgången till personal. I stort sett anser han att jämställdhetsmålet är realistiskt att nå men kanske inte om man ser till en könsfördelning med 40/60. Förvaltningen arbetar med jämställdhet utifrån såväl ett arbetsgivarperspektiv som ett verksamhetsperspektiv. Verksamheten bli jämställd genom att vi skapar en jämställd arbetsplats med jämställda attityder.72
5.2 Intervju med Mikael Lundh Lundh är samordningsansvarig på parkenheten inom teknik- och fastighetsförvaltningen. Intervjun tog plats 2010-04-29, kl 13.30.
5.2.1 Förstå
Lundh definierar jämställdhet i sin profession som att se till andra nationaliteter, kvinnor och män, åldrar och så vidare. Detta är något de tänker på när de skapar såväl lekplatser som promenadstråk. På arbetsplatsen reflekterar inte Lundh så mycket över jämställdhet och att man borde tänka på det, det ligger inte riktigt på agendan. I höstas gavs en kurs där fokus låg vid jämställdhet mellan kvinnor och män men Lundh anser också att exempelvis barnkonventionen innehåller jämställdhetsfrågor.73
När frågan ställs om hur effektiviteten och kvaliteten på arbetsplatsen påverkas av att bli mer jämställd försvinner respondenten i en rasande fart ut från kontoret där intervjun hålls och in till nästa där han ber en medarbetare om hjälp att besvara frågan. Han svarar sedan att män är underrepresenterade på hans avdelning men att han inte ser detta som ett problem. Han tänker inte på att det måste vara jämställt och tror därför inte att vare sig effektiviteten eller kvaliteten påverkas av en mer jämställd arbetsplats. Han anser heller inte att personalgruppen påverkas av detta och tillägger att det inte påverkar hans arbetssituation negativt.74
Lundh är osäker på om det finns några riktlinjer för förvaltningarna när det gäller jämställdhetsarbetet. Han drar sig till minnes att han bläddrat i något häfte men är osäker på om det var på kommunal nivå eller på förvaltningsnivå och om det gällde både internt och externt.75 72
Intervju med Hans Wennerholm Intervju med Mikael Lundh 74 Ibid 75 Ibid 73
30
5.2.2 Vilja
Lundh anser det inte så viktigt med just en jämn fördelning på arbetsplatsen mellan kvinnor och män men annars är jämställdhet viktigt. När det kommer till viljan hos såväl politiker som tjänstemän uppfattar Lundh att den finns inom kommunen då det finns med som en punkt i målkedjan. Sedan om det är någon skillnad mellan politiker och tjänstemän vet han inte. Han är övertygad om att Karlstads kommun anser det viktigt att uppnå jämställdhet i sin kommun. Gällande frågorna om huruvida det finns krafter som är tveksamma eller direkta motståndare till jämställdhet inom kommunen svarar Lundh att han inte känner till några sådana och heller inte om det finns något belönings- eller sanktionssystem för de kommuner som når eller inte når jämställdhet.76 5.2.3 Kunna
Gällande frågan om ekonomiska resurser anser Lundh att de inte alltid finns när det gäller verksamheten. När det gäller jämställdhetsarbetet på kontoret anser han inte att detta är något problem då det inte behövs några ekonomiska resurser. Det finns ingen personal som jobbar specifikt med jämställdhetsfrågor utan Lundh tror att det ligger under enhetscheferna och anser att det räcker. Lundh tycker att den information de anställda får på vissa temadagar och att det inte behövs ytterligare resurser eller punkter på dagordningen gällande jämställdhet. Han påpekar också att detta inte är något han funderat på. Saknar man någon gång någon kompetens så finns det i huset. Han saknar inga resurser och menar också att målet är realistiskt att nå. Lundh vet inte hur förvaltningen i helhet arbetar med jämställdhet och förmodar att mycket av detta arbete sker i staben. De tar inte upp frågan på enhetsmöten om det inte kommit något särskilt direktiv och detta kan ju då ge ringar på vattnet. 77
5.3 Intervju med Mikael Schultz, Miljödirektör Schultz är miljödirektör vid Karlstads kommun. Intervjun tog plats 2010-04-23, kl 8.15. 5.3.1 Förstå
Schultz definierar jämställdhet som att människor har samma möjligheter och skyldigheter på arbetsplatsen, oavsett kön. Förvaltningen har haft ett flertal kurser som behandlar jämställdhetsfrågor, både internt och externt. Även heldagar med fokus på jämställdhet. Solweig Gard som är jämställdhetsutvecklare på kommunen bistår också med hjälp i utbildningsfrågor.78 76
Intervju med Mikael Lundh Ibid 78 Intervju med Mikael Schultz 77
31
Schultz anser att effektiviteten och kvaliteten påverkas allmänt positivt. Miljöförvaltningen är en förvaltning som gått från att vara mansdominerande till att vara kvinnodominerande men håller sig inom procentantalen över lag, det vill säga 40/60. Personalgruppen påverkas också positivt eftersom det annars lätt kan bli en manlig eller kvinnlig jargong.79 Schultz berättar om kommunens policy som heter ”På lika villkor”. Denna innehåller inte detaljerade tillvägagångssätt utan det är upp till varje förvaltning att bryta ner denna till en gällande jämställdhetsplan, vilket finns på miljöförvaltningen. Denna policy är detaljerad utifrån lagstiftningen och utvärderas regelbundet för att kunna mynna ut i en ny plan.80
5.3.2 Vilja
Schultz anser att det är viktigt med jämställdhet på arbetsplatsen. Vidare i kommunen anser han att det är skillnad från individ till individ snarare än mellan politiker och tjänstemän. Det finns politiker som är mycket intresserade av jämställdhetsfrågor och politiker som inte är det, samma med tjänstemän. Många gånger kanske de säger att de är intresserade av jämställdhetsarbetet men inte gör något aktivt i frågan. När det gäller tjänstemän upplever jag ibland att det kan gå ganska trögt, exempelvis genom att de inte säger något vid möten i frågan. En del kan nog uppleva att det finns för många perspektiv att arbeta med.81
I övrigt upplever Schultz att Karlstads kommun tycker att det är viktigt med jämställdhet men att det, som sagts tidigare, ibland inte alltid arbetas aktivt i frågan. Personer är olika mottagliga vid olika tillfällen. Många är också nöjda med jämställdhetsläget och kämpar kanske inte därför lika hårt i frågan. Det finns inget uttalat belönings- eller sanktionssystem för de som jobbar bra med jämställdhet men ett bra jobb påverkar ju lönesättningen. 82
5.3.3 Kunna
Schultz anser inte att det behövs så stora ekonomiska resurser för jämställdhetsarbetet och att de därmed har tillräckligt. Pengarna fördelas utifrån budgetramen så givetvis är det alltid skönt med mer pengar så man slipper prioritera mellan utbildningar exempelvis men Schultz 79
Intervju med Mikael Schultz Ibid 81 Ibid 82 Ibid 80
32
anser att det snarare handlar om ett förhållningssätt och pengar är därför inga problem. De personella resurserna är tillräckliga också. Ansvaret ligger egentligen på alla men det är förvaltningsdirektören och avdelningscheferna som har det specifika ansvaret. Ansvaret låg tidigare på en specifik person. Kompetensen inom förvaltningen räcker till som en bra grund och vill man ha synpunkter från någon utifrån finns Solweig.83
Schultz anser att jämställdhetsmålet definitivt är realistisk inom miljöförvaltningen. Arbetet med jämställdhet innebär att vi har uppdaterande utbildningar samt ögon som kommer utifrån och inspekterar. Det finns också en öppenhet på förvaltningen om någon skulle bli diskriminerad och det finns någon att vända sig till samt åtgärder att vidta. Förvaltningen analyserar också löneskillnader och söker hitta förklaringar till dessa.84
5.4 Intervju med Britta Gunnarsson Gunnarsson är handläggare och administratör på miljöförvaltningen, Karlstads kommun. Intervjun tog plats 2010-04-21, kl 8.15
5.4.1 Förstå
Gunnarsson anser att en arbetsplats är jämställd då det inte existerar några skillnader mellan könen gällande exempelvis lön, deltagande i kurser och föräldraledighet. Gunnarsson har inte deltagit i någon specifik kurs om hur förvaltningen arbetar med jämställdhet men varje gång förvaltningens plan ska uppdateras så går de tillsammans igenom den på arbetsplatsträffen, punkt för punkt. Däremot är Gunnarsson osäker på om just planen haft så stor betydelse för den lilla arbetsgruppen. Gruppens sammansättning är minst lika viktig som planen och då varje individs inställning. Planen är viktig för den stora gruppen men det är i den lilla gruppen som varje persons inställning istället spelar den större rollen.85
Vidare anser Gunnarsson att personalgruppen fungerar bättre om det är en jämn fördelning mellan könen i arbetsgruppen men lyfter även här fram att det viktigaste trots allt är vilka personligheter som finns i den lilla gruppen. Gunnarsson är också medveten om den plan som finns just nu.86
83
Intervju med Mikael Schultz Ibid 85 Intervju med Britta Gunnarsson 86 Ibid 84
33
5.4.. Vilja
Gunnarsson anser tveklöst att det är viktigt med jämställdhet på arbetsplatsen och att även Karlstads kommun anser så. Gunnarsson är inte medveten om några motarbetande krafter och heller inte om det existerar någon slags belöning om man gör ett bra jämställdhetsarbete.87
5.4.3 Kunna
När vi diskuterar resurser tar Gunnarsson upp rekryteringsprocessen och menar att det är här en stor del av problematiken finns. Gunnarsson har suttit med i många anställningsförfaranden och där försöker de att jämna ut könsfördelningen. Det är inte optimalt med bara kvinnor på en arbetsplats och detta särskilt ur ett verksamhetsperspektiv. Det är inte så många kvalificerade män som söker, vilket gör att kvinnorna många gånger får gå före. Gunnarsson tillägger också att i hennes egen arbetsgrupp har de inga problem sett ur ett jämställdhetsperspektiv
och
att
det
exempelvis
aldrig
är
något
problem
med
föräldraledighet.88
Gunnarsson anser att det är realistiskt att nå jämställdhet på hennes arbetsplats sett utifrån jämställdhetsplanen, vilken de gått igenom många gånger och är viktig för dem. Den enda svårigheten är könsfördelningen. På miljöförvaltningen arbetar man med jämställdhet utifrån sin plan och för de flesta som arbetar på förvaltningen, menar Gunnarsson att jämställdhet är en självklarhet.89
5.5 Intervju med Monica Persson Persson är tillförordnad socialdirektör vid Karlstads kommun. Intervjun tog plats 2010-04-23, kl 09.30. 5.5.1 Förstå
Persson definierar jämställdhet som att alla ska trivas på jobbet, ingen ska känna sig utpekad eller inte trivas på grund av de diskrimineringsgrunder som finns i diskrimineringslagen. Persson påpekar också att förvaltningen länge haft policys kring föräldraskap, exempelvis att möten inte får läggas för tidigt på morgonen samt ansträngningar att inte lägga konferenser med övernattning. Förvaltningen har haft en jämställdhetsplan under fler år som en blandad arbetsgrupp haft ansvar för. Persson berättar även om kommunens nya jämställdhet- och 87
Intervju med Britta Gunnarsson Ibid 89 Ibid 88
34
mångfaldsplan. Hon anser att denna nya plan visar på en vilja från kommunens sida, även om det inte finns någon tidsplan så fungerade ett möte som kommunerna hade med förvaltningsdirektörerna som ett startskott.90
Persson tycker att det är svårt att säga hur effektiviteten och kvaliteten påverkas av en mer jämställd arbetsplats men det torde vara positivt. Hon anser att det är viktigt att fördomar inte står i vägen för kompetens och menar att man idag kommit långt med jämställdhetsfrågor. Det finns nu policys som hindrar att kommunerna mister kompetens av fel anledningar. Det borde vara en jämn könsfördelning så långt det är möjligt, enkönade arbetsgrupper fungerar inte bra. Personalgruppen anser Persson också blir mer dynamisk vid en mer jämställd arbetsplats.91
Persson är medveten om att det finns jämställdhetspolicys och jämställdhetsplaner för förvaltningen.
5.5.2 Vilja
Persson anser, utan tvekan, att det är viktigt med jämställdhet på arbetsplatsen samt att det finns en uttalad vilja från kommunen från såväl politiker som tjänstemän. Persson upplever inte att det finns några tveksamma eller direkta motståndare till jämställdhetsarbetet i kommunen. Persson tror heller inte att det finns något direkt belönings- eller sanktionssystem, möjligtvis att man får glänsa i bokslutet. Snarare att det finns en kraftfull viljeyttring eller strävan, det finns ingen anledning att inte ha en jämställd arbetsplats.92
5.5.3 Kunna
Persson svarar, när frågan gäller resurser, att hon inte anser att det kostar några pengar, möjligtvis arbetsinsatser, och hon är därmed nöjd med det som finns. Personella resurser finns inom kommunen i form av jämställdhetsutvecklaren. Att driva jämställdhetsfrågor är delat ansvar inom staben, det finns således ingen avsatt tjänst, men Persson anser inte heller att det behövs. Persson anser också att den erfarenhet och kompetens som krävs finns och tillägger att det handlar mycket om information och kunskapsbyggande. Persson är också mycket nöjd med de resurser som kommunen tilldelar förvaltningarna när nya beslut fattas eller nya policys skapas. Man får då väldigt gediget arbetsmaterial i form av exempelvis filmer och 90
Intervju med Monica Persson Ibid 92 Ibid 91
35
andra hjälpprodukter.93
Persson är tveksam till om jämställdhetsmålet är realistiskt att nå. I grund och botten handlar det om vilken utbildning man har. För att nå båda könen måste utbildningen marknadsföras. Persson menar också att det är svårt att jämföra löner då det handlar om komplicerade samband. Hon påpekar att socialtjänst är ett kvinnodominerande yrke och att det ligger efter i löneligan vid jämförelse med andra akademiker. Förvaltningen kommer under året att implementera den nya policyn från kommunen. De kommer också göra ett försök att fokusera på rekryteringsprocessen genom att exempelvis ha kontakt med universitet och på så vis marknadsföra utbildningen för att få både manliga och kvinnliga sökanden. Allt känns lugnt i och med kommunens nya policy.94
5.6 Intervju med Berith Larsson, Handläggare på arbetsmarknads- och socialförvaltningen Larsson är handläggare på arbetsmarknads- och socialförvaltningen. Intervjun tog plats 201005-19, kl 11.00. 5.6.1 Förstå
Larsson definierar en jämställd arbetsplats som en arbetsplats där alla har samma möjligheter och skyldigheter samt att alla ska behandlas likvärdigt. För att främja jämställdhet på arbetsplatsen har Larsson fått delta i en utbildning. Hon har också varit med och arbetat med den nya policyn som håller på att arbetas fram inom kommunen.95
Larsson tror att en arbetsplats och även en personalgrupp där båda könen finns representerade berikar såväl arbetsplasten som personalgruppen. Hon är även medveten om de riktlinjer som finns för förvaltningarna inom kommunen. Larsson förklarar att anledningen till att arbetsmarknads- och socialförvaltningens jämställdhetsplan inte har uppdaterats efter 2009 är för att de inväntar kommunens nya jämställdhets- och mångfaldspolicy.96
5.6.2 Vilja
Larsson anser att det är viktigt med jämställdhet på arbetsplatsen eftersom att det är viktigt att 93
Intervju med Monica Persson Ibid 95 Intervju med Berith Larsson 96 Ibid 94
36
alla har likvärdiga möjligheter, oberoende av kön. Larsson upplever vidare att viljan och engagemanget inom kommunen finns att uppnå en jämställd arbetsplats men att denna vilja nog skiljer sig åt en del när det gäller politiker och tjänstemän. Politikerna ”trummar på” när det handlar om jämställdhet men tjänstemännen kan tyckas vara aningen trötta på begreppet. Larsson beskriver det som att det helt enkelt har pratats för mycket om jämställdhet och att ingen lyssnar längre.97
Larsson anser också att kommunen tycker att det är mycket viktigt med jämställdhet inom organisationen. De enda krafterna som skulle kunna upplevas som tveksamma eller direkta motståndare till att införa jämställdhet är de tjänstemän som diskuterades ovan. Larsson är inte medveten om något belönings- eller sanktionssystem rörande arbetet med jämställdhet.98
5.6.3 Kunna
Den enda kostnaden för jämställdhetsarbetet anser Larsson vara kostnad för utbildning och kurser och att det snarare handlar om attityder vilket inte kräver några ekonomiska resurser. Eftersom ansvaret för jämställdhetsarbetet ligger på cheferna anser hon även att de personella resurserna är tillräckliga. Däremot kan kompetens ibland lysa med sin frånvaro bland de anställda. Alla förstår inte vad det innebär att arbeta med jämställdhet och får ofta en ”ahaupplevelse” när de inser detta. Det skulle nog göra nytta om fler inom förvaltningen förstod vad jämställdhet innebär.99
Larsson berättar även att när förvaltningens personal i höstas fick HBT-utbildning så fick de en peng för varje medarbetare som deltagit. Detta, anser Larsson, kanske också skulle kunna fungera här. Medarbetarna inom förvaltningen arbetar med många olika människor och Larsson menar då att det är viktigt att även verksamheten speglar detta. Det gäller inte bara kön utan också etnicitet och ålder. Förvaltningen får större tillgång till en annan förståelse om det finns olika individer i verksamheten, vilket gör att förvaltningen specifikt arbetar med såväl jämställdhet som mångfald vid rekrytering.100
97
Intervju med Berith Larsson Ibid 99 Ibid 100 Ibid 98
37
6. Analys utifrån implementeringsteori Mitt syfte är att undersöka om Karlstads kommun lyckats implementera jämställdhet, ur ett arbetsgivarperspektiv. Detta eftersom nationella beslut som ska implementeras på lokal nivå ibland förändras på vägen. Jag ska undersöka om Karlstad kommun implementerat jämställdhet så som det var tänkt från början.
Analysen kommer att föras utifrån den implementeringsteori som presenterats i kapitel 2. Jag kommer således att utgå från om tillämparen kan genomföra beslutet, vill genomföra beslutet samt förstår innebörden av beslutet. Alla dessa tre ska vara uppfyllda, enligt implementeringsteori, för att implementeringen ska bedömas som lyckad.
Min övergripande forskningsfråga lyder: Har Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet? Jag kommer här att besvara den genom att besvara tre preciserade forskningsfrågor: 1) Har arbetsmarknads- och socialförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet? 2) Har miljöförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet? 3) Har teknik- och fastighetsförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet?
6.1 Tillämparen måste förstå beslutet Det är viktigt att besluten är tydliga för att de ska kunna genomföras på lokal nivå. Det är således viktigt att de som ansvarar för implementeringen har förstått vad de ska implementera och vad syftet är. Intervjuerna tyder på att förvaltningsdirektörerna har en klar bild över vad det innebär med en jämställd arbetsplats. De ser positiva effekter med att arbetsplatsen är jämställd och torde därför vara villiga att genomföra implementeringen. Det gör också implementeringen lättare att sträva efter. Samtliga direktörer lyfter fram det faktum att stämningen och jargongen på arbetsplatsen förändras till det positiva när det finns såväl män som kvinnor i arbetsgruppen och detta gäller både om arbetsplatsen såväl kvinnligt som manligt dominerande. Att utbildningsmöjligheter har givits och kurser hållits i ämnet visar också på att förvaltningsdirektörerna aktivt arbetar för att sprida kunskapen inom sin förvaltning.
Majoriteten som jag intervjuat inom förvaltningarna tycks också vara mycket medvetna om 38
vad det innebär med en jämställd arbetsplats. Dock inte alla och detta ser jag som ett problem då jag anser att den problematik som Pincus tar upp i sin forskning kommer till ytan. Alla respondenter visar inte på tydlig förståelse för varför det är viktigt att arbeta med jämställdhet på arbetsplatsen. Ur ett verksamhetsperspektiv är respondenten mycket medveten och diskuterar snarare det under vår intervju. Respondenten är nöjd med sin tillvaro och är då inte aktiv i arbetet att förbättra jämställdhetsläget på förvaltningen. Trots att detta endast är en minoritet i min urvalsgrupp finns risken att minoriteten representerar en möjligen större grupp med samma förståelse för jämställdhet ställs implementeringen här inför ett problem; många må förstå vad det handlar om men inte vikten av beslutet eller hela innehållet. Detta problem föreligger antagligen inte på direktörsnivå men längre ner i förvaltningen.
Förståelse kan också härledas till förvaltningarnas jämställdhetsplaner. Jämställdhetsplanerna utgår alla tre från diskrimineringslagen, eller i arbetsmarknads- och socialförvaltningens fall, jämställdhetslagen. I jämställdhetsplanerna konkretiseras hur diskrimineringslagen ska implementeras i förvaltningen. Det tyder på en hög precisionsgrad och åtgärderna som är kopplade till varje paragraf. Förvaltningarna visar på att de tycker att det är viktigt att implementera diskrimineringslagen så som den är författad.
Det som jag anser vara bristande när det kommer till förståelse för förvaltningarna är utbildningsmöjligheterna. Larsson nämner att många inom förvaltningen skulle behöva en ”aha-upplevelse” för att inse vad det innebär att arbeta med jämställdhet. Ökad förståelse kan då komma att påverka viljan. Förvaltningen saknar således kompetent personal i frågan och detta kan mycket väl vara fallet i andra förvaltningar.
6.2 Tillämparen ska vilja genomföra beslutet Det är vidare viktigt att tillämparen har viljan att genomföra beslutet. Från Karlstads kommuns sida är svaret bland mina respondenter entydigt; kommunen visar en stark vilja på att implementera jämställdhet bland sina arbetstagare. Den politiska viljan tycks också vara stark
och
Wennerholm
påpekar
specifikt
ett
kommunalråd
som
brinner
för
jämställdhetsfrågorna. Det som kan diskuteras är återigen glappet mellan den uttalade viljan och aktiva åtgärder. Det är lätt att säga att man verkar för jämställdhet men det krävs mer för att göra något åt det. Passiviteten torde finans hos såväl politiker som tjänstemän, vilket utgör ett stort problem under denna rubrik. Schultz nämner också att människor är olika mottagliga 39
vid olika tillfällen, beroende på övrig arbetsbelastning. Jämställdhet borde arbetas med kontinuerligt och inte när tillfälle ges. Larsson upplever att många tjänstemän är trötta på begreppet jämställdhet. Jämställdhet kan ha kommit att bli uttjatat så trots att politikerna verkar för ett mer jämställt Karlstad saknar de gehör inom förvaltningarna. Återigen blir passiviteten ett problem.
Samtliga förvaltningschefer nämner att ett bra jämställdhetsarbete genererar i en positiv löneutveckling. Att lönen påverkas anser jag är en bra morot och kanske är något att spinna vidare på. Men för att detta ska kunna jämföras anser jag att tydlig statistik måste föras för att kunna avgöra vad som åtgärdats under året. Larsson nämnde att de i ett tidigare projekt fick en peng för varje deltagare i utbildningen vilket jag tror skulle vara positivt även i detta fall. Direktörernas åsikt är dock långt ifrån allt. Det är också mycket viktigt att viljan finns längre ner i förvaltningen. Lundh anser inte att en arbetsplats behöver en viss procentandel av varje kön. Lundh är ovetandes om jämställdhetsläget i kommunen vilket jag tror beror på att intresset i frågan är för lågt. Finns det många liknande medarbetare i kommunen kommer jämställdhetsarbetet med all säkerhet att gå trögt. För direktörerna existerar indirekta morötter i form av positiv löneutveckling om de gör ett bra jämställdhetsarbete. Frågan är om detta skulle göra skillnad även längre ner i förvaltningen. Det är svårt att säga men jag anser det viktigt att såväl direktörerna som enhetscheferna blir belönade om de får goda resultat.
Viljan visas även i jämställdhetsplanerna. Är precisionsgraden hög i planen torde viljan att genomföra den vara stark samt att uppföljning kan göras och är lätt att jämföra. Samtliga förvaltningar har hög precisionsgrad utifrån lagstiftningen. De har använt sig av lagen som övergripande mål för att sedan bryta ner denna i genomförbara åtgärder. Samtiga jämställdhetsplaner innehåller också en viss grad av ansvarsutkrävande, en del starkare än andra. Detta och även uppföljningsmekanismer, anser jag tyder på att en samlad och uttalad vilja finns på förvaltningarna. Vid uppföljning används statistik där det tydligt kan ses om en förändring skett från år till år. Detta, anser jag, tyder på att förvaltningarna vill förbättra läget och tvingar på så vis sig själva till åtgärder om statistiken skulle visa på en negativ förändring.
Arbetsmarknads- och socialförvaltningens jämställdhetsplan innehåller ingen konkret tidsplan, vilket jag anser bristande. Att arbetet ska ske kontinuerligt är inte tillräckligt utan det borde sättas slutdatum för åtgärderna, som miljöförvaltningen samt teknik- och fastighetsförvaltningens jämställdhetsplaner innehåller. 40
6.3 Tillämparen ska kunna genomföra beslutet Karlstads kommun måste ha resurser för att implementeringen ska lyckas. Finns resurserna att implementera jämställdhet?
Ingen av respondenterna anser att det finns för små ekonomiska resurser för att implementera jämställdhet. De anser inte att det är pengar som behövs för att implementeringen ska lyckas utan istället attityder som behöver förändras. Schultz påpekar att det handlar om att prioritera från den redan givan budgeten och att det möjligtvis skulle vara bättre med en särskild budget i frågan så att medarbetarna inte känner att ledningen tar pengar från andra utbildningar som också är nödvändiga.
Personella resurser anser samtliga respondenter finns och att det egentligen inte behövs mer. Majoriteten nämner Solweig Gard som är kommunens jämställdhetsutvecklare och menar att hon finns till hands om så skulle behövas. Larsson är den enda respondenten som anser att kompetens saknas i frågan och syftar då på kompetensen bland personalen. Larsson respresenterar en stor förvaltning och jag tror därför att detta kan vara ett vanligt förekommande fenomen och därför en åsikt att lyssna till.
Jämställdhetsplanerna innehåller också en viss andel resurser och verktyg som förvaltningarna använder sig av men här står inget om hur stor del av budgeten som ska användas till jämställdhetsfrågor. Arbetsmarknads- och socialförvaltningen samt miljöförvaltningen stadgar om resurser i form av utbildning medan teknik- och fastighetsförvaltningen erbjuder feministiskt självförsvar som en aktivitet under friskvårdstimmen. För att tjänstemännen i förvaltningen inte ska känna att pengar och resurser flyttas från andra utbildningar tror jag att förvaltningarna skulle gynnas av att tydligare stadga resurser som ska användas i sitt jämställdhetsarbete. Ju vagare precisionen är i jämställdhetsplanerna, ju svårare torde det vara att implementera.
Graden av ansvarsutkrävande anser jag också kan kopplas till frågan om förvaltningarna har resurser att implementera jämställdhet. Om personella resurser finns i form av chefer eller någon specifik tjänsteman som är ansvarig för att planen uppfylls torde det vara lättare än om ansvarsutkrävandet är vagt. Varje förvaltnings jämställdhetsplan är relativt specifik på denna punkt, vilket bekräftar att de personella resurserna finns på samtliga förvaltningar i form av en ansvarig överordnad. 41
7. Slutsats och avslutande diskussion Jag kommer här att besvara mina tre preciserade forskningsfrågor för att vidare kunna besvara min övergripande forskningsfråga. I och med att denna studie är en fallstudie kan jag inte dra några generella slutsatser som gäller för alla kommuner i Sverige. Snarare kan jag urskilja ett fenomen i Karlstads kommun som kan tänkas vara desamma i ett flertal andra kommuner. Detta är sålunda en fallstudie och mitt syfte är att undersöka om Karlstads kommun lyckats implementera jämställdhet ur ett arbetsgivarperspektiv.
Har arbetsmarknads- och socialförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet?
Nej. Även om förståelsen är stark hos förvaltningschefen så brister den längre ner i förvaltningen. Jag vill därför inte fastslå att förståelsen finns i hela förvaltningen. Detta gäller också viljan. Viljan är uttalad och ifrågasätts inte på kommunal nivå eller direktörsnivå men att en trötthet kring begreppet kan urskiljas längre ner i förvaltningen anser jag vara problematiskt. Resurser och verktyg finns men utan de andra två punkterna kan inte implementeringen ses som helt lyckat.
2) Har miljöförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet?
Ja. Såväl direktören som handläggaren är överens om att det finns både förståelse, vilja och resurser att implementera jämställdhet på miljöförvaltningen.
3) Har teknik- och fastighetsförvaltningen i Karlstads kommun, som arbetsgivare, lyckats implementera jämställdhet?
Nej. Risken finns att okunskap finns i delar av förvaltningen. Resurser finns men förståelse och vilja saknas och ersätts med passivitet.
Genom att nu ha besvarat ovan ställda delfrågor har jag dragit slutsatsen att Karlstads kommun inte helt lyckats att implementera jämställdhet i sin kommun, utifrån ett arbetsgivarperspektiv. Även om det finns en väl uttalad vilja och engagemang kring frågan är
42
bristerna för många för att kunna se implementeringen som helt lyckad. Jag har således också uppfyllt mitt syfte. De intervjuer och den textanalys jag gjorde, tillsammans med de teoretiska verktygen, har hjälpt mig att besvara mina forskningsfrågor.
Karlstads kommuns vision är inte orimlig utan visar snarare på att kommunen anser denna fråga mycket viktig och värd att prioritera. Jag hävdar därför att kommunen är på god väg att implementera jämställdhet ur ett arbetsgivarperspektiv. I teorin finns medel och verktyg att förverkliga denna vision men passivitet, tröghet och bristande kompetens i frågan bland tjänstemän försvårar situationen.
Jämställdhet är ett ämne som jag anser kanske inte alltid kräver en 100 % lyckad implementering. Att tanken och en uttalad vilja finns är en lång bit på vägen och kan påverka attityderna inom organisationen. Självklart ska en strävan finnas att ständigt förbättra läget och den strävan anser jag att Karlstads kommun har. För att föra detta arbete vidare måste kommunen se till att förståelse finns på alla nivåer i förvaltningen. I grund och botten handlar det inte om policys och lagstiftningar utan om attityder hos en enskilde individen. Samma rättigheter, samma skyldigheter. Kommunen utbildar och det finns kompetent personal att ta hjälp av. Att alla förstår den egentliga innebörden vad begreppet jämställdhet är viktigt och kommunen måste därför hitta vägar för att intressera de tjänstemän som är trötta på begreppet och då säkerligen inte är medveten om dess hela innebörd. Anställning sker fortfarande på kompetens så att det underrepresenterade könet får en knuff i rätt riktning innebär inte att sökande med högre kompetens hamnar utanför. Mångfald behövs inte enbart i form av en jämn könsfördelning utan på alla plan i samhället, varför ska inte en arbetsplats spegla verkligheten? En arbetsplats med blandade kön, åldrar och etniciteter innebär många olika infallsvinklar och synsätt, vilket knappast kan vara negativt på någon arbetsplats.
Karlstads kommun, en av Sveriges mest jämställda? Det säger min studie inget om. Karlstads kommun, en jämställd kommun? På god väg.
43
Referenser Tryckta källor Esiasson, P m fl. Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2007
Hjern, B Förvaltnings- och implementeringsforskning. En essä. Statsvetenskaplig tidsskrift 1983:4,1983, s 7-15
Pincus,
I,
Manligt
motstånd
och
ambivalens
till
jämställdhetsreformer,
Örebro:
Kvinnovetenskapligt forum, Högskolan i Örebro, 1997
Roth, Ann-Katrine, Nya jämställdhetsboken - från teori till praktik, Stockholm: Nordstedts Juridik, 2002
Rothstein, Bo, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001 Sannerstedt, A, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i Rothstein, Bo, (red), Politik som organisation - Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, 2001
Elektroniska källor http://www.regeringen.se/sb/d/2593/a/14257, 2010-03-13, kl 9.30 http://www.regeringen.se/sb/d/12016, 2010-03-11, kl 10.25 http://www.jamstalldhet.net/inriktningar-jamstalldhet.shtml, 2010-03-11, kl 10.50 www.karlstad.se, 2010-05-19, kl 13.45 http://www.sweden.gov.se/sb/d/11043/a/111986, 2010-05-11, kl 11.00
Offentligt tryck SFS 2008:567 Diskrimineringslag Kommunstyrelsen (2000), Mål för kommunens jämställdhetsarbete
44
Intervjuer Berith Larsson, Personalassistent arbetsmarknads- och socialförvaltningen, Karlstads kommun. Intervju av Sara Alström, Karlstad, 2010-05-19, kl 11.00
Britta Gunnarsson, miljö- och hälsoskyddsinspektör miljöförvaltningen, Karlstads kommun. Intervju av Sara Alström, Karlstad, 2010-04-21, kl 8.15
Hans Wennerholm, teknik- och fastighetsdirektör, Karlstads kommun. Intervju av Sara Alström, Karlstad, 2010-04-28, kl 13.15.
Mikael Lundh, samordningsansvarig parkenheten, teknik- och fastighetsförvaltningen, Karlstads kommun. Intervju av Sara Alström, Karlstad, 2010-04-29, kl 13.30
Mikael Schultz, miljödirektör, Karlstads kommun. Intervju av Sara Alström, Karlstads kommun. Intervju av Sara Alström, Karlstad, 2010-04-23, kl 8.15
Monica Persson, tf socialdirektör, Karlstads kommun. Telefonintervju av Sara Alström, 201004-23, kl 9.30
Övriga källor Arbetsmarknads- och socialförvaltningen, Jämställdhetsplan för Arbetsmarknads- och socialförvaltningen 2007-2009, Karlstad: Arbetsmarknads- och socialförvaltningen, 2007
Miljöförvaltningen, Jämställdhetsplan miljöförvaltningen 2009, Karlstad: Miljöförvaltningen, 2009
Teknik- och fastighetsförvaltning, Jämställdhets- och mångfaldsplan för teknik- och fastighetsförvaltningen 2009-2011, Karlstad: Teknik- och fastighetsförvaltningen, 2009
Kommunstyrelsen (2000), Mål för kommunens jämställdhetsarbete
45
