varbudget

VÅRBUDGETEN: POLITISK KORSETT LUGNAR MARKNADEN Ekonomiskt Perspektiv 3/98 Regeringens vårbudget proklamerar en era av statsfinansiell stabilitet. Finansdepartementet spår budgetöverskott för kommande år, samtidigt som både utgifternas och skatternas andel av BNP minskar – efter alla extramiljarderna till vård och utbildning. Men de goda tiderna utnyttjas inte till att vidta erforderliga strukturåtgärder. Vårbudgeten räknar med en BNP-tillväxt på 3,0 procent i år och klart över 3 procent både 1999 och 2000. Regeringens prognoser är mer optimistiska än andra bedömares (inklusive Konjunkturinstitutets och våra egna), i synnerhet om man beaktar att deras prognos också inkluderar en uppgång av hushållens sparkvot. Eftersom budgeten är konjunkturkänslig, betyder den goda tillväxten automatiskt stigande statsintäkter, via inkomstskatter, moms och bolagsskatt. Sedan ett par år tillbaka gäller att Riksdagen fastställer treåriga nominella ramar för sammantaget 27 utgiftsområden, samt ett övergripande tak för alla statens utgifter (exklusive räntorna på statsskulden). I statsbudgeten i höstas fastställdes det statliga utgiftstaket till 720, 735 och 744 miljarder för åren 1998-2000. Det ligger fortfarande fast; ökade resurser till kommunerna (skola och äldreomsorg) betalas genom omprioriteringar. För 2001 föreslår regeringen ett tak om 770 miljarder kr. Med finansdepartementets inflations- och tillväxtprognos betyder det att de offentliga utgifterna minskar påtagligt som andel av BNP; från 64 procent i fjol till 56 procent år 2001. Budgeten bedöms visa ett stigande överskott för 1999-2001. Inflationen blir enligt Finansdepartementet strax under en procent i år och klättrar därefter långsamt uppåt. Sänkt tobaksskatt kommer tillfälligt att driva ned inflationstakten under en procent i höst. Detta kan försätta Riksbanken i en knepig sits; Riksbanken har tidigare aviserat en försiktig räntehöjning senare i år. Men det blir – milt uttryckt – ett pedagogiskt problem att höja reporäntan med hänvisning till framtida uppgång i den underliggande inflationen när den rådande inflationstakten ligger så långt under inflationsmålet. Kombinationen av statsfinanser i balans och låg inflation ger låga marknadsräntor, vilket i sin tur håller nere kostnaderna för statsskulden. Regeringen spår fortsatt låg räntemarginal mot Tyskland. Samtidigt ligger målet om överskott i statsbudgeten kvar, vilket innebär att statsskulden amorteras. Skulden minskar som andel av BNP från 77 procent i fjol till 63 procent 2001. Det statsfinansiella saneringsprogrammet bär således rikligare frukt än vad någon bedömare – inklusive undertecknad – trodde skulle vara möjligt. Det finns naturligtvis ändå risker i bedömningarna. Prognoserna är, som sagt, optimistiska. Om tillväxten blir lägre, inflationen högre, eller om arbetslösheten inte sjunker så snabbt som i regeringens glada prognoser, ökar belastningen på budgeten. I det läget kommer hållfastheten i de nominella utgiftstaken att testas. Men även med en något

2

svagare tillväxt – i linje med den som vi ekonomer på S-E-Banken spår (se förra numret av Ekonomiskt Perspektiv) – är det svårt att se ett återfall i allvarliga budgetunderskott under de närmaste åren. Och även om kalkylerna är optimistiska, är det viktiga budskapet i budgeten att regeringen håller fast vid ett ambitiöst budgetprogram. Detta återspeglas också i att finansmarknaden är så lugn, trots att det är valår och trots osäkerhet om det parlamentariska läget efter valet. Läget står i bjärt kontrast till valåret 1994, då räntedifferensen till Tyskland sprang upp i fem procentenheter. Marknaden lugn inför valet Att det just nu är relativt jämnt mellan de politiska blocken i opinionsundersökningarna skulle normalt tala för osäkerhet om regeringsbildningen och om den ekonomiska politikens inriktning. Lennart Daléus kan som ny centerledare förväntas driva en självständig valrörelse och vara mer beredvillig än sin företrädare att ingå i en borgerlig regering. För egen del tror jag att moderaterna i en fyrpartiregering kan kompromissa ihop sig med centern om att stänga Barsebäck i utbyte mot att centern säger Ja till EMU. Det är dock fortfarande en helt öppen fråga hur en sådan fyrpartiregerings budgetpolitik skulle se ut, och om man verkligen skulle klara den interna budgetdisciplinen. Trots denna potentiella osäkerhet ser marknadens analytiker inte regeringsfrågan som särskilt dramatisk. Miljöpartiets avståndstagande från en Bildt-ledd regering betyder att socialdemokraterna – med hjälp av (mp) och (v) – kan sitta kvar även vid ett sämre valresultat än 1994. Eftersom ekonomin snarast går socialdemokraternas väg – stigande inkomster och sjunkande arbetslöshet (om än genom ometikettering av arbetslösa) – har finansmarknaderna mer eller mindre diskonterat en fortsatt (s)-minoritetsregering. Visserligen lär en sådan regering få en svagare parlamentarisk ställning än dagens, eftersom (s) knappast når upp till förra valresultatet. Men eftersom kompromisserna rimligen kommer att ske mot mitten snarare än vänsterut, är det rimligt att politiken landar i mittfåran, utan större överraskningar. Här kan osäkerheten faktiskt bli större om opinionssiffrorna under sommaren skulle peka mot ett regeringsskifte; detta eftersom marknaden – luttrad av erfarenheten – sätter en osäkerhetspremie på budgetpolitiken i en borgerlig fyrpartiregering. Korsett på politiken Det viktigaste skälet till marknadernas nuvarande lugn är dock att en ”korsett” har satts på den ekonomiska politiken, via ett antal viktiga institutionella förändringar sedan den förra valrörelsen: 

Sedan 1995 är Sverige medlem i EU. Det innebär t.ex att Sverige förbundit sig att inte finansiera ett eventuellt budgetunderskott på ett inflationsdrivande sätt (via sedelpressarna). Dessutom gäller fortfarande att Sverige skall sträva efter att uppnå konvergenskriterierna enligt Maastrichtfördraget.

3



 



Enligt samma fördrag är Sverige skyldigt att träda in i EMU när villkoren uppfyllts. Sveriges Riksdag har visserligen sagt att ett sådant beslut måste föregås av en folkomröstning eller ett riksdagsval. Men nu när EMU kommer igång med så många som 11 medlemmar och Storbritannien förbereder ett inträde är det sannolikt att vi efter hand kommer att få höra mer EMU-positiva tongångar från den socialdemokratiska ledningen. Mycket talar för att (s)-kongressen 2001 blir det tillfälle då (s) säger Ja, att EMU-frågan därmed underställs svenska folket i valrörelsen 2002 och att Sverige blir medlem i EMU 2003. Det betyder i sin tur att den ekonomiska politiken också av detta skäl måste inriktas på finansiell stabilitet under kommande år. En slutsats är att valutastabilitet gentemot euron efter hand blir ett mer eller mindre uttalat mål för Riksbanken. En annan faktor är just Riksbankens starkare ställning. Låg inflation är nu allmänt accepterad som rättesnöre för den ekonomiska politiken. Från och med 1999 blir inflationsmålet lagstadgat, samtidigt som den operativa ledningen av penningpolitiken övertas av en professionell direktion, och det politiska inflytandet över banken minskas. Slutligen bör här också nämnas den nya budgetordningen, som innebär en hårdare utgiftskontroll än tidigare. Detta sker dels i Riksdagen (genom att oppositionen måste enas om ett gemensamt helhetsalternativ för att fälla regeringens budget, och således inte kan skapa högre utgifter och lägre intäkter genom hoppande majoriteter) dels i regeringskansliets egen budgetberedning (bland annat via treåriga, rullande nominella utgiftstak).

Sammantaget begränsar dessa nyordningar kraftigt utrymmet för ekonomisk-politiska frivoliteter. Det är denna inskränkning som bidrar till lugnet på finansmarknaderna. Man ser en helt annan stabilitet och förutsägbarhet än tidigare i den ekonomiska politiken – en stabilitet som lär fortsätta även efter valet. Brasklappar Ett par brasklappar bör dock nämnas. För det första har egentligen den nya budgetordningen aldrig testats ordentligt. De avgörande besluten om skattehöjningar och utgiftsnedskärningar togs redan innan den nya ordningen trädde i kraft. Vi vet inte heller i vilken utsträckning regering och riksdag kommer att hålla fast vid de nya reglerna i ett läge där en god konjunktur och statsfinanser i balans lär bidra till folkliga krav på såväl högre utgifter som lägre skatter. Man bör också notera att det redan förekommit en del åtgärder som inte är självklart förenliga med budgetordningen. Poster har flyttats och budgeteringsmarginalen har reducerats på ett sätt som inte varit förenligt med reglerna (ett exempel är när höjd akassa finansierades med reducerad marginal). Årets marginal är i och med vårbudgeten helt tagen i anspråk, och nästa år är den bara 6 miljarder kr. Riksdagen har dessutom alltid möjlighet att höja utgiftstaket om man så vill. Men viktigast är strukturfrågorna och den långsiktiga tillväxten. Sverige befinner sig nu och under de kommande två åren i en konjunkturuppgång. Ändå är tillväxten enligt de

4

flesta prognosmakare relativt måttlig, och flera långsiktiga problem återstår. Arbetslösheten är hög, och regeringen är ensam om sin optimistiska prognos på det området. Höga skatter bromsar sysselsättning och nyetableringar. Företagen diskuterar utflyttning av både huvudkontor och FoU. I det läget borde regering och riksdag utnyttja läget till att genomföra viktiga strukturåtgärder för att stärka den långsiktiga tillväxten och öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. I stället väljer regeringen att ta i anspråk en stor del av budgetutrymmet till nya utgifter i den kommunala sektorn. Det finns därmed en betydande risk att de oförnekneliga framgångarna vad gäller saneringen av statsfinanserna samt det cykliska uppsvinget döljer underliggande strukturproblem och bromsar erforderliga strukturreformer. I så fall blir den nu upplevda stabiliteten inte särskilt långvarig. Klas Eklund Chefekonom